国家发改委规范股权投资政策
国家发展改革委办公厅关于进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案管理工作的通知（发改办财金[2011]253号） (1)
国家发展改革委有关负责人就颁布实施进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案管理工作通知答记者问 (6)
解读发改办财金（2011）253号 (12)
解读国家发改委《关于进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案管理工作的通知》 (14)
国家发展改革委办公厅关于促进股权投资企业规范发展的通知（发改办财金[2011]2864号） (18)
国家发展改革委办公厅关于进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案管理工作的通知（发改办财金[2011]253号）
发改办财金[2011]253号
北京市、天津市、上海市、江苏省、浙江省、湖北省人民政府办公厅：
遵照国务院有关文件精神，我委自2008年6月以来，先后在天津滨海新区、北京中关村科技园区、武汉东湖新技术产业开发区和长江三角洲地区，开展了股权投资企业备案管理先行先试工作。为进一步规范试点地区股权投资企业备案管理工作，更好地促进股权投资企业健康规范发展，现就有关事项通知如下：
一、规范股权投资企业的设立、资本募集与投资领域
股权投资企业应当遵照《中华人民共和国公司法》和《中华人民共和国合伙企业法》有关规定设立。其中，以有限责任公司、股份有限公司形式设立的股权投资企业，可以通过组建内部管理团队实行自我管理，也可采取委托管理方式将资产委托其他股权投资企业或股权投资管理企业管理。
股权投资企业的资本只能以私募方式向具有风险识别和承受能力的特定对象募集，不得通过在媒体（包括企业网站）发布公告、在社区张贴布告、向社会散发传单、向不特定公众发送手机短信或通过举办研讨会、讲座及其他公开或变相公开方式（包括在商业银行、证券公司、信托投资公司等机构的柜台投放招募说明书等）直接或间接向不特定对象进行推介。股权投资企业的资本募集人须向投资者充分揭示投资风险及可能的投资损失，不得向投资者承诺确保收回投资本金或获得固定回报。所有投资者只能以合法的自有货币资金认缴出资。资本缴付可以采取承诺制，即投资者在股权投资企业资本募集阶段签署认缴承诺书，在股权投资企业投资运作实施阶段，根据股权投资企业的公司章程或者合伙协议的约定分期缴付出资。
股权投资企业的投资领域限于非公开交易的企业股权，投资过程中的闲置资金只能存放银行或用于购买国债等固定收益类投资产品；投资方向应当符合国家产业政策、投资政策和宏观调控政策。股权投资企业所投资项目必须履行固定资产投资项目审批、核准和备案的有关规定。外资股权投资企业进行投资，应当依照国家有关规定办理投资项目核准手续。
二、健全股权投资企业的风险控制机制
股权投资企业的资金运用应当依据股权投资企业公司章程或者合伙协议的约定，合理分散投资，降低投资风险。股权投资企业不得为被投资企业以外的企业提供担保。股权投资企业对关联方的投资，其投资决策应当实行关联方回避制度，并在股权投资企业的公司章程或者合伙协议以及委托管理协议、委托托管协议中约定。对关联方的认定标准，由股权投资企业投资者根据有关法律法规规定，在股权投资企业的公司章程或者合伙协议以及委托管理协议、委托托管协议中约定。
股权投资企业及其受托管理机构的公司章程或者合伙协议等法律文件，应当载明业绩激励机制、风险约束机制，并约定相关投资运作的决策程序。股权投资企业可以有限存续。
股权投资企业可以根据委托管理协议等法律文件的相关约定，定期或者不定期对股权投资企业的投资运作情况进行检查和评
估。
股权投资企业的受托管理机构为外商独资或者中外合资的，应当由在境内具有法人资格的托管机构托管该股权投资企业的资产。
三、明确股权投资管理机构的基本职责
股权投资企业采取委托管理方式的，受托管理机构应当按照委托管理协议，履行下列职责：（1）制定和实施投资方案，并对所投资企业进行投资后管理。（2）积极参与制定所投资企业发展战略，为所投资企业提供增值服务。（3）定期或者不定期向股权投资企业披露股权投资企业投资运作等方面的信息。定期编制会计报表，经外部审计机构审核后，向股权投资企业报告。（4）委托管理协议约定的其他职责。
股权投资企业的受托管理机构应当公平对待其所管理的不同股权投资企业的财产，不得利用股权投资企业财产为股权投资企业以外的第三人牟取利益。对不同的股权投资企业应当设置不同的账户，实行分账管理。
有下列情形之一的，股权投资企业的受托管理机构应当退任：（1）受托管理机构解散、破产或者由接管人接管其资产的。（2）受托管理机构丧失管理能力或者严重损害股权投资企业投资者利益的。（3）按照委托管理协议约定，持有一定比例以上股权投资企业权益的投资者要求受托管理机构退任的。（4）委托管理协议约定受托管理机构退任的其他情形。
四、建立股权投资企业信息披露制度
股权投资企业除应当按照公司章程和合伙协议向投资者披露投资运作信息外，还应当于每个会计年度结束后4个月内，向国家发展和改革委员会（以下简称“国家发展改革委”）及所在地协助备案管理部门提交年度业务报告和经会计师事务所审计的年度财务报告。股权投资企业的受托管理机构和托管机构应当于每个会计年度结束后4个月内，向国家发展改革委及所在地协助备案
管理部门提交年度资产管理报告和年度资产托管报告。
股权投资企业在投资运作过程中发生下列重大事件的，应当在10个工作日内，向国家发展改革委及所在地协助备案管理部门报告：（1）修改股权投资企业或者其受托管理机构的公司章程、合伙协议和委托管理协议等文件。（2）股权投资企业或者其受托管理机构增减资本或者对外进行债务性融资。（3）股权投资企业或者其受托管理机构分立与合并。（4）受托管理机构或者托管机构变更，包括受托管理机构高级管理人员变更及其他重大变更事项。（5）股权投资企业解散、破产或者由接管人接管其资产。
五、完善股权投资企业备案程序
凡在试点地区工商行政管理部门登记的主要从事非公开交易企业股权投资业务的股权投资企业，以及以股权投资企业为投资对象的股权投资企业，除下列情形外，均应当按照本通知要求，申请到国家发展改革委备案并接受备案管理：（1）已经按照《创业投资企业管理暂行办法》备案为创业投资企业。（2）资本规模（含投资者已实际出资及虽未实际出资但已承诺出资的资本规模）不足5亿元人民币或者等值外币。（3）由单个机构或者单个自然人全额出资设立，或者虽然由两个及以上投资者出资设立，但这些投资者均系某一个机构的全资子机构。
股权投资企业采取委托管理方式，将资产委托其他股权投资企业或者股权投资管理企业管理的，其受托管理机构应当申请附带备案并接受相应的备案管理。股权投资企业通过组建内部管理团队，对其资产采取自我管理方式的，由股权投资企业负责申请办理备案手续。股权投资企业采取委托管理方式的，可由其受托管理机构负责申请办理备案手续。
股权投资企业申请备案，应当由申请主体将有关备案材料送股权投资企业所在地省级协助备案管理部门进行初审。省级协助备案管理部门在收到股权投资企业备案申请后，在20个工作日内，对确认申请备案文件材料齐备的股权投资企业，向国家发展改革委出具初步审查意见。
国家发展改革委在收到协助备案管理部门转报的股权投资企业备案申请和初步审查意见后，在20个工作日内，对经复核无异议的股权投资企业，通过国家发展改革委门户网站公告其名单及基本情况的方式备案。
股权投资企业申请备案，应当提交下列文件和材料：（1）股权投资企业备案申请书。（2）股权投资企业营业执照复印件。（3）股权投资企业资本招募说明书。（4）股权投资企业公司章程或者合伙协议。（5）所有投资者签署的资本认缴承诺书。（6）验资机构关于所有投资者实际出资的验资报告。（7）发起人关于股权投资企业资本募集是否合法合规的情况说明书。（8）股权投资企业高级管理人员的简历证明材料。（9）律师事务所出具的备案所涉文件与材料的法律意见书。股权投资企业采取委托管理的，还应当提交股权投资企业与受托管理机构签订的受托管理协议。委托托管机构托管资产的，还应当提交委托托管协议。
股权投资企业的受托管理机构申请附带备案，应当提交下列文件和材料：（1）受托管理机构的营业执照复印件。（2）受托管理机构的公司章程或者合伙协议。（3）受托管理机构股东（合伙人）名单及情况介绍。（4）所有高级管理人员的简历证明材料。（5）开展股权投资管理业务情况及业绩。
本通知所称高级管理人员，系指公司型企业的董事、监事、经理、副经理、财务负责人、董事会秘书和公司章程约定的其他人员，以及合伙型企业的普通合伙人和合伙协议约定的其他人员。合伙型企业的普通合伙人为法人或非法人机构的，则该机构的高级管理人员一并视为高级管理人员。
股权投资企业出现下列情形，可以申请注销备案：（1）解散。（2）主营业务不再是股权投资业务。（3）另行按照《创业投资企业管理暂行办法》备案为创业投资企业。
六、构建适度监管和行业自律相结合的管理体制
国家发展改革委通过建立健全股权投资企业备案管理信息系统，完善相关信息披露制度，对股权投资企业实施适度监管。
发现股权投资企业及其受托管理机构未备案的，应当督促其在20个工作日内向管理部门申请办理备案手续；对未按本通知规定备案的，应当将其作为“规避备案监管股权投资企业和受托管理机构”，通过国家发展改革委门户网站向社会公告。
对已经完成备案的股权投资企业及其受托管理机构，应当在每个会计年度结束后的5个月内，对其是否遵守本通知有关规定，进行年度检查。在必要时，可以通过信函、电话询问、走访、现场检查和非现场监测等方式，了解其运作管理情况。对运作管理不符合本通知规定的，应当督促其在6个月内改正；逾期没有改正的，应将其作为“运作管理不合规股权投资企业和受托管理机构”，通过国家发展改革委门户网站，向社会公告。
组建全国性股权投资行业协会，依据相关法律、法规及本通知，对股权投资企业及其受托管理机构进行自律管理。
本通知自发布之日起实施，请试点地区省级人民政府按照本通知规定，尽快确定所辖区域股权投资企业协助备案管理部门并向我委报备。
二O一一年一月三十一日
国家发展改革委有关负责人就颁布实施进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案管理工作通知答记者问日前，国家发展改革委有关负责人就最近发布的《国家发展改革委办公厅关于进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案管理工作的通知》发改办财金[2011]253号（以下简称《通知》），接受了记者的采访。
问、制定《通知》的背景是什么？
答：私募股权融资与公开上市融资都是企业直接融资的重要渠道。通过发展股权投资为企业提供资本支持，有利于促进企业
兼并重组和产业结构调整，提高直接融资比重，并扩大保险、养老金、社保基金等机构投资者的资产配置渠道。为培育股权投资市场，国家发展改革委从1996年开始探索推动相关制度建设。
近年来，国家发展改革委在开展产业投资基金（即股权投资基金）试点的同时，还根据国务院有关批复精神，自2008年6月开始，先后在天津滨海新区和北京中关村科技园区开展了股权投资企业备案管理的先行先试工作。从效果看，备案管理的模式，符合私募股权投资行业的发展特点，得到业界积极评价。2009年年底以来，国务院又先后批准武汉东湖新技术产业开发区、长江三角洲地区也可享受股权投资企业备案先行先试政策。
通过对前一阶段备案试点工作的总结，我们认识到：有必要制定一个规范性文件，一方面对试点地区股权投资企业的募资和投资运作进行规范和指导，促进试点地区股权投资市场的持续健康规范发展；另一方面就备案管理程序作出规定，使现行备案管理工作规范化和制度化。
问、当前我国股权投资市场的主要问题和《通知》所采取的主要措施是什么？
答：近年来，我国的股权投资市场发展很快，各种以公司、有限合伙等形式设立的股权投资企业数量迅速增长。但是，在投资运作过程中也存在一些问题。比较突出的问题有：（1）资本募集不规范。由于股权投资是一种风险相对较高的投资方式，股权投资企业的资本通常只能以私募方式向特定对象募集，以确保只有具备较高风险鉴别能力和风险承受能力的机构投资者和富有个人才能参与。但是，目前我国一些股权投资企业通过举办论坛和变相广告的方式进行募集，使一些不具备基本风险鉴别能力和承受能力的公众投资者也被卷入其中。（2）管理运营不规范。股权投资作为一种长期投资方式，需要建立业绩激励机制和风险约束机制，以激励管理团队勤奋敬业，并保障投资者权益。但是，目前股权投资企业的业绩激励机制和风险约束机制普遍不够健全。（3）投资运作不规范。股权投资是一种主要以未上市企业股权作为投资对象，并需要为所投资企业提供管理服务的专业化投资方
式。但是，一些股权投资企业介入了证券投资和房地产投资，蕴含了一定的潜在风险，有的甚至以变相贷款方式开展业务。
上述问题的存在，与缺乏股权投资企业的相关规范有一定关系。为此，《通知》从六个方面提出了一系列规范性要求：（1）规范股权投资企业的设立、资本募集与投资领域。要求股权投资企业应当遵照《公司法》和《合伙企业法》有关规定设立，且只能以私募方式向具有风险识别和承受能力的特定对象募集资本，不得通过发布公告等方式直接或间接向不特定的公众进行推介。股权投资企业的投资领域限于非公开交易的企业股权，投资过程中的闲置资金只能存放银行或用于购买国债等固定收益类投资产品。
（2）健全股权投资企业的风险控制机制。包括实行适度的分散投资、对关联投资实行投资决策关联方回避制度、建立业绩激励机制和风险约束机制等。
（3）明确股权投资管理机构的职责，以规范其管理运作行为。
（4）建立股权投资企业信息披露制度。除应向投资者披露投资运作信息外，还应向备案管理部门提交年度业务报告和经会计师事务所审计的年度财务报告，在投资运作过程中发生重大事件的，应及时向备案管理部门报告。
（5）完善股权投资企业备案程序。除按照“抓大放小”原则，明确了股权投资企业备案管理范围外，还明确了股权投资企业的备案程序，以及应当提交的文件和材料。
（6）构建适度监管和行业自律相结合的管理体制。
问、《通知》所调整的股权投资企业与股权投资基金、一般性投资公司是什么关系？
答：股权投资基金通常按公司、有限合伙等企业组织形式设立，就此而言，按公司、有限合伙等形式设立的股权投资基金本质上属于股权投资企业范畴。但是，并不是所有的股权投资企业都是股权投资基金。投资基金的本质特点是由两个以上的多数投
资者，通过集合投资方式形成新的财产主体，再以新的财产主体名义进行财务性投资，投资风险由投资者共担，投资收益由投资者共享。由于投资基金是一种集合投资制度，故通常需要委托专业的管理团队进行管理，在设立过程中往往需要向社会合格投资者募集资本。
对一般性投资公司，如果只是由单个投资者及与其全资子机构出资设立，则并不具有“集合投资”的本质特点，通常也不向社会合格投资者募集资本，因而属于非基金类股权投资企业。
按照《通知》第五条规定，由单个投资者及与其全资子机构出资设立的股权投资企业可以豁免备案。可见，《通知》并不调整一般性投资公司，而仅调整具有“集合投资”特点的股权投资企业。
问：《通知》如何处理股权投资企业和受托管理机构之间的关系？
答：由于股权投资企业以公司和有限合伙等形式设立时，其本身即是独立或相对独立的法律主体，可以相应行使民事权利并承担责任，故并不单纯体现为管理人所创设的金融产品。特别是在发展初期，一些公司型和有限合伙型股权投资企业甚至通过自聘管理团队实行自我管理，而无须外聘管理机构。因此，《通知》采取了“以股权投资企业备案作为切入点；股权投资企业采取委托管理方式的，受托管理机构也应附带备案”的管理模式。
采取这种备案管理模式，一是有利于对各种基金类股权投资企业实行全面监管；二是只有当受托管理机构成功募集设立了股权投资企业之后方可申请附带备案，因而可以避免一些缺乏资质和资信的机构，假借已经在管理部门备案的增信作用，忽悠投资者；三是在对各种基金类股权投资企业实行有效监管的同时，还可对其受托管理机构实行附带监管。
问、《通知》对股权投资企业体现了什么样的监管理念？
答：《通知》体现了“适度监管”的监管理念。适度监管的方式是在对股权投资企业实行备案管理的同时，注重发挥行业自律的
作用。这是因为，股权投资企业只能以私募方式，向具有较高风险识别能力和风险承受能力的特定投资者募集资本，其投资运作不会导致风险外溢。加之在我国依据《公司法》、《合伙企业法》自主设立各类股权投资企业已无法律障碍，因此，不需要政府来为投资者审核管理资质，可以采取自主设立以后再事后备案的管理方式。事后备案管理方式更主要地是通过投资者与管理者之间的协议约定，来发挥投资者对股权投资企业管理团队或受托管理机构的监督作用，以及“由投资者共享收益、共担风险”市场机制的约束作用。
备案管理部门的监管重点：一是股权投资企业的募资方式和募资对象，防范其以不规范方式和向不合格投资者募资导致乱集资的社会风险；二是股权投资企业的投资运作，避免其从事股票炒作等公开交易股权投资和非法借贷活动，蜕化为私募证券投资基金和贷款公司。
问：为什么资本规模在5亿元以上的基金类股权投资企业，均应申请备案并接受备案管理？
答：一是国家发展改革委作为行业管理部门，需要了解掌握全行业的发展状况。对试点地区资本规模在5亿元以上的各种基金类股权投资企业，要求其必须履行备案义务，既符合“抓大放小”原则，又基本上能够满足全行业管理的需要。二是要求资本规模在5亿元以上的各种基金类股权投资企业均应申请备案并接受备案管理，是体现公平监管的必然要求。三是此次国际金融危机后，美国和欧盟新出台的金融监管改革法案均要求管理资本超过一定规模（如美国要求是1.5亿美元以上）的股权投资机构，必须无条件履行备案义务，并随时接受备案管理部门的监督检查。《通知》要求资本规模在5亿元以上的各种基金类股权投资企业必须申请备案并接受备案管理，是对现行国际监管制度安排的一种合理借鉴。四是要求资本规模在5亿元以上的基金类股权投资企业，均应申请备案并接受备案管理，并不影响股权投资企业的市场准入，但有利于引导其规范运作。
需要指出的是，对资本规模在5亿元以下的股权投资企业，《通知》虽然豁免其备案义务，但其在设立、资本募集和投资运作
的各个环节，均须遵照《通知》的有关规定进行规范。因此，《通知》对资本规模在5亿元以下的股权投资企业也具有规范和指导作用。
问、《通知》与十部委《创业投资企业管理暂行办法》如何衔接？
答：股权投资基金起源于创业投资基金。但是，随着股权投资基金自身的发展，无论是投资运作，还是政策监管取向都发生了较大的变化。
2005年十部委发布《创业投资企业管理暂行办法》（以下简称《办法》）的目的，是通过“政策鼓励”与“投资引导”的结合，促进创业投资企业增加对中小企业的投资。由于引导各类创业投资企业（包括单个投资者出资设立的独资创业投资企业）增加对中小企业的投资均有意义，所以，《办法》的调整对象既包括基金类创业投资企业，又包括由单个投资者及与其全资子机构设立的非基金类创业投资企业。由于创业投资企业通过支持中小企业的创业活动，有利于促进各类创新活动并增加社会就业，制定《办法》的目的是重在促进发展而非规范，故《办法》仅要求享受国家相关扶持政策的创业投资企业履行备案义务并接受备案监管。
此次发布《通知》的目的，则是通过提出一系列规范性要求，来促进基金类股权投资企业健康发展。由于一些需要向社会募集资本的大型基金类股权投资企业一旦投资运作不规范，就有可能影响整个股权投资市场的健康发展，所以，对资本规模在5亿元以上的基金类股权投资企业，就必须要求其履行备案义务。但对于那些仅由单个投资者及其全资子机构出资设立的非基金类股权投资企业，由于不需要向社会募集资本，《通知》豁免了它们的备案义务。
正是由于《办法》和《通知》的政策监管取向完全不同，所以，在2005年发布实施《办法》以后，还需要再发布实施《通知》。对那些已经遵照《办法》规定履行备案手续的创业投资企业，由于它们必须接受《办法》规定的备案监管，所以，《通知》从避免重复监管角度考虑，也豁免了它们的备案义务。
解读发改办财金（2011）253号
2011年1月31日，《国家发展改革委办公厅关于进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案管理工作的通知》（发改办财金（2011）253号）悄然出台。此前，国内股权投资行业的快速发展却无国家层面立法，国家发改委拟联合其他部委出台《股权投资基金管理暂行办法》，但未能与其他部委形成广泛共识。后，国家发改委拟作为股权投资基金行业主管部门出台部门规章，先行对部分股权投资基金试点地区进行监管。原拟出台文件多次易稿，名称亦由“办法”、“意见”改为现在的“通知”，适用范围也由全国范围（整个行业）改为试点地区。2011年初，业内曾小范围流传的《证券投资基金法（修订草案）》（征求意见稿）将“证券投资”扩展到“买卖未上市交易的股票或者股权”，该修订草案引发不少争议。联想到该“通知”出台的几经波折，显然，不同监管部门对股权投资基金监管思路存在明显分歧，监管部门的复杂心态也值得玩味。
该通知针对的试点地区为北京、天津、上海三市及江苏、浙江、湖北三省。该通知包括六部分：一、规范股权投资企业的设立、资本募集与投资领域；二、健全股权投资企业的风险控制机制；三、明确股权投资管理机构的基本职责；四、建立股权投资企业信息披露制度；五、完善股权投资企业备案程序；六、构建适度监管和行业自律相结合的管理机制。
基于从事十余年投资基金法律服务的经验，该通知的出台，势必对如火如荼的股权投资（基金）行业带来深远的影响，行业也面临新的挑战。
行业立法方面，该通知作为国家部委层面第一次针对股权投资行业出台的法律文件，虽然立法层次较低，却是一个质的飞跃。此前，国家发改委作为主管部门曾开展产业投资基金试点工作，并陆续在天津等试点地区进行设立和发展股权投资基金的尝试，
但一直未能对股权投资基金行业发展的重要问题以法律文件的形式进行明确，理论和实务中存在诸多争议。该通知该通知的出台，无疑对促进股权投资行业的后续立法和行业发展产生重要影响。例如，创业投资与股权投资的关系得以厘清，创业投资也属股权投资。
政府监管方面，该通知明确国家发改委通过建立健全备案管理系统，完善相关信息披露制度，对股权投资企业实施适度监管。显然，国家发改委通过该通知表明了对股权投资基金行业监管诉求，也是对持不同监管思路相关部门的积极响应。根据该通知，除已经备案的创投企业或资本规模不足5亿元人民币或单一出资人设立的股权投资企业外，其余股权投资企业均需到发改委进行备案。逾期不备案的企业，发改委将在其门户网站上向全社会公示，视其为“规避备案监管股权投资企业和受托管理机构”。对于不按规定备案的企业，发改委尚缺乏有效的制约手段，但毕竟迈出了监管的重要一步。
对股权投资行业而言，也有诸多要关注之处：
1、组织形式。依据该通知，新设基金仅提及依据《公司法》和《合伙企业法》设立，此前渤海产业基金所采取的“契约制”并未受到鼓励。
2、投资方向。投资方向应当符合国家产业政策、投资政策和宏观调控政策。所谓投资政策和宏观调控政策存在不确定性，值得业内关注。
3、资金募集方式。该通知要求仅能严格依据私募形式向具有风险识别和承受能力的特定对象募集，不得公开或变相公开方式直接或间接向不特定对象进行推介。非法募集资金是PE遭到诟病的问题之一，该通知表明了发改委对通过股权投资基金形式非法集资活动的关注。2011年1月4日，《最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》发布，涉及5个罪名的认定和2个罪名的刑罚适用问题，确定了十种行为属于非法集资，具体而全面，也表明了立法机构打击扰乱金融秩序之
非法集资活动的决心。
4、风险控制方面。该通知对基金对外担保、关联方投资等事项给以了严格限定，并明确受托机构为外商独资或中外合资的，股权投资基金资产应当进行托管。
5、管理机构职责方面。特别明确了受托管理机构应当退任的情形。
6、备案程序。明确试点地区股权投资企业除三种情形外，应当申请备案。明确了备案责任人及备案要求及流程。备案涉及材料和文件还需要律师事务所出具意见。
此前，坊间流传国家发改委已经暂停了对股权投资企业的备案。而该通知的出台，对于希望通过国家发改委备案，进而申请国家社保基金资金参与的机构而言，无疑是重大利好，因为依据该通知，备案更为便捷。但对于一些股权投资基金而言，备案意味着成本增加，或许选择在试点地区之外注册就成为一种现实的选择。当然，适当降低基金规模也会成为一种选择。
对于地方政府而言，该通知显然体现的是“抓大放小”的监管理念，此前各地已经注册了大量基金，而且部分基金规模尚未达到5亿规模，如何在该通知之外，制订相应的监管规则也是一个难题。监管过松，无法与该通知体现的监管思路相匹配；监管过严，此前招商引资的大好形势势必受到影响。
无论对地方政府而言，还是对股权投资基金而言，253号通知文件本身和出台背景都是值得深思的问题！
解读国家发改委《关于进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案管理工作的通知》
强制备案后适度监管
——解读国家发改委《关于进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案管理工作的通知》
邹菁
在国家发改委于2011年1月31日向北京、上海、江苏等三省三市（“试点地区”）正式下发《关于进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案管理工作的通知》（“《通知》”）之前，投资界对于在国家发改委进行股权基金备案的理解无论是法律效力上、备案流程上都没有一个统一的说法。故自2008年至今，才有四批共22家PE在国家发改委获批筹建并备案，其中包括2008年首批备案成功的弘毅和鼎晖、2009年4月第二批备案的建银国际、IDG、海通证券、软银塞富等7家、第三批2009年12月获备案的13家，至2010年备案步伐明显放缓甚至处于停滞状态，全年仅一家重庆物流产业投资基金获批，股权投资基金备案一度因各种争议被叫停。本次《通知》的发布，股权投资基金备案又以一种更强势、更有指向性的姿态实现了回归，虽然目前仅对试点地区（北京市、天津市、上海市、江苏省、浙江省和湖北省）有效。
为什么要备案？
从国内情况看，近几年国内股权投资行业成爆发性增长，行业从业人员良莠不齐、鱼龙混杂，长此以往股权投资行业的健康发展必将发生可能的隐患。在备案的基础上进行适度监管，是行业健康发展的必然要求。从国际局势分析，前不久美国总统签署通过的金融改革法案《多德-弗兰克法》中已将对冲基金、PE(不包括VC)等纳入监管范围；欧盟也在紧锣密鼓加强金融监管体系。金融监管趋严是全球性趋势，特别是全球金融危机之后。
备案是否强制？
根据《通知》的要求，除以下三类股权投资基金外，试点地区内的股权投资基金不区分国有、民营或外资背景已全部转为“强制备案”。
1.已按《创业投资企业管理暂行办法》备案的创业投资企业；
2. 认缴出资规模不足5亿元人民币或等值外币的股权投资基金；
3.单个机构或单个自然人全资设立的，或一个机构的两个以上（含）全资子机构共同出资设立的股权投资基金。
以上安排体现了发改委“抓大放小”的监管原则，即考虑到自身的监管能力和监管效率、又引导了后面两类因其规模较小或投资人单一的股权投资基金在其初创期的规范运作的方向。
备案不再等于“背书”
《通知》出台之前，发改委对股权投资基金的备案一直饱受外界诟病的一个重要原因就在于其原先的备案模式为“事先备案”。这种备案模式要求基金管理公司先备案，发起基金并募集完毕在发改委再作基金备案，在一定程度上使发改委被动成为基金发起人募集资金的“信用担保”或“信用增级”机构，使备案变成“背书”。特别是2008年4月，财政部、人力资源和社会保障部同意，社保基金可以投资经发改委批准的产业基金和在发改委备案的市场化股权投资基金，总体投资比例不超过社保基金总资产（按成本计）的10％，这成为希望取得社保出资的PE在发改委备案的动因。但事实上，之前在发改委成功备案的22家股权投资管理企业中，仅有6家完成了之后基金的募集和设立工作，剩余的16家均成了“空头基金”。
对此，《通知》作出了大刀阔斧的改革。根据《通知》的要求，股权投资基金在申请备案时应当提交所有投资者签署的资本认缴承诺书，而受托管理机构则在基金备案的同时作附带备案申请。换言之，基金管理人的备案已经不再是基金募集的前置程序，股权投资基金的募集工作应完成在备案之前，发改委的备案也不再是股权投资基金获得社保出资的前提条件。
在改“事前备案”为“事后备案”的基础上，发改委的《通知》还做出了“持续监管”的要求。即，已备案的股权投资基金在每个会计年度结束后的5个月内，还要接受发改委的年度检查，以确认是否符合发改委的股权投资基金运作管理要求。
其他规范要点
纵观《通知》全文，发改委规范股权投资基金市场的决心已经显露无余。除强制的备案要求外，发改委还从股权投资基金设立、募集与投资、风险控制规范、信息披露、股权投资管理机构职责规范四个方面对股权投资基金的运作做出了相关规定。主要规定有：
1. 一些已被诸多市场化运作的股权投资基金使用的标准条款（如投资限于一级市场、委托管理、非特定募集、认缴分期出资、关联方回避等）均以法律形式得到规范化和确认；
2. 一些新规的制订，例如不能承诺固定回报、不能向除被投企业之外的企业提供担保、外资基金强制托管基金资产、基金管理人负责定期上报基金运作情况、基金要求年度进行审计等也让一些原本模糊的地带显得更为有法可依。
适度监管
发改委并不审核批准基金管理者的管理资质，而是采取自主设立后的事后备案方式的管理方式。股权投资基金主要还是依靠投资者与管理者之间的协议进行规范，辅之以行业协会的自律要求，因此，《通知》要求的备案对于股权投资基金而言只能称之为适度监管。如果运作不规范，也仅将基金作为“运作管理不合规股权投资企业和受托管理机构”通过发改委的门户网站进行公告，促使股权投资基金进行改正。
制度的缺憾
根据笔者多年从事股权投资领域法律服务的经验，在目前我过股权投资基金快速发展之时，市场也迫切需要一定力度和统一的监管以确保发展的快速、持续、健康和稳定。这个意义上来说，《通知》的出台迎合的是市场和监管的双重需要，具有不可忽视的积极意义。
同时，我们也必须看到，《通知》依然是相关部门相互妥协的结果，《通知》的出台并未彻底解决发改委与证监会等相关部门监管混乱、权力重叠的固有矛盾。同时，因为《通知》尚未适用于全国，故存在股权投资基金选择注册地的可能，且备案强制力仍显不足，故也存在试点地区注册的股权投资基金分拆注册以规避强制备案要求的可能性，这对于强制备案后适度管理的制度效率将大打折扣。此外，《通知》对于股权投资基金的税收监管显得过于苍白，使得原本有些混乱的税收制度仍无法得到统一。
国家发展改革委办公厅关于促进股权投资企业规范发展的通知（发改办财金[2011]2864号）
发改办财金[2011]2864号
各省、自治区、直辖市人民政府办公厅、新疆生产建设兵团办公厅：
为规范在中华人民共和国境内设立的从事非公开交易企业股权投资业务的股权投资企业（含以股权投资企业为投资对象的股权投资母基金）的运作和备案管理，促进股权投资企业规范发展，现就有关事项通知如下：
一、规范股权投资企业的设立、资本募集与投资领域
（一）设立与管理模式。股权投资企业应当遵照《中华人民共和国公司法》和《中华人民共和国合伙企业法》有关规定设立。其中，以有限责任公司、股份有限公司形式设立的股权投资企业，可以通过组建内部管理团队实行自我管理，也可采取委托管理方式将资产委托其他股权投资企业或股权投资管理企业管理。
（二）资本募集。股权投资企业的资本只能以私募方式，向特定的具有风险识别能力和风险承受能力的合格投资者募集，不得通过在媒体（包括各类网站）发布公告、在社区张贴布告、向社会散发传单、向公众发送手机短信或通过举办研讨会、讲座及
其他公开或变相公开方式（包括在商业银行、证券公司、信托投资公司等机构的柜台投放招募说明书等），直接或间接向不特定或非合格投资者进行推介。股权投资企业的资本募集人须向投资者充分揭示投资风险及可能的投资损失，不得向投资者承诺确保收回投资本金或获得固定回报。
（三）资本认缴。股权投资企业的所有投资者只能以合法的自有货币资金认缴出资。资本缴付可以采取承诺制，即投资者在股权投资企业资本募集阶段签署认缴承诺书，在股权投资企业投资运作实施阶段，根据股权投资企业的公司章程或者合伙协议的约定分期缴付出资。
（四）投资者人数限制。股权投资企业的投资者人数应当符合《中华人民共和国公司法》和《中华人民共和国合伙企业法》的规定。投资者为集合资金信托、合伙企业等非法人机构的，应打通核查最终的自然人和法人机构是否为合格投资者，并打通计算投资者总数，但投资者为股权投资母基金的除外。
（五）投资领域。股权投资企业的投资领域限于非公开交易的股权，闲置资金只能存放银行或用于购买国债等固定收益类投资产品；投资方向应当符合国家产业政策、投资政策和宏观调控政策。股权投资企业所投资项目必须履行固定资产投资项目的合规管理程序。外资股权投资企业进行投资，应当依照国家有关规定办理投资项目核准手续。
二、健全股权投资企业的风险控制机制
（六）投资风险控制。股权投资企业的资金运用应当依据股权投资企业公司章程或者合伙协议的约定，合理分散投资，降低投资风险。股权投资企业不得为被投资企业以外的企业提供担保。股权投资企业对关联方的投资，其投资决策应当实行关联方回避制度，并在股权投资企业的公司章程或者合伙协议以及委托管理协议、委托托管协议中约定。对关联方的认定标准，由股权投资企业投资者根据有关法律法规规定，在股权投资企业的公司章程或者合伙协议以及委托管理协议、委托托管协议中约定。
（七）激励和约束机制。股权投资企业及其受托管理机构的公司章程或者合伙协议等法律文件，应当载明业绩激励机制、风险约束机制，并约定相关投资运作的决策程序。股权投资企业可以约定存续期限。
（八）对受托管理情况的检查和评估。股权投资企业可以根据委托管理协议等法律文件的相关约定，定期或者不定期对其受托管理机构运用股权投资企业的资本开展投资运作的情况进行检查和评估。
（九）资产托管。股权投资企业的资产应当委托独立的托管机构托管。但是，经所有投资者一致同意可以免于托管的除外。受托管理机构为外商独资或者中外合资的，应当由在境内具有法人资格的独立托管机构托管该股权投资企业的资产。
三、明确股权投资管理机构的基本职责
（十）受托管理机构的职责。股权投资企业采取委托管理方式的，受托管理机构应当按照委托管理协议，履行下列职责：（1）制定和实施投资方案，并对所投资企业进行投资后管理。（2）积极参与制定所投资企业发展战略，为所投资企业提供增值服务。（3）定期或者不定期向股权投资企业披露股权投资企业经营运作等方面的信息。定期编制会计报表，经外部审计机构审核后，向股权投资企业报告。（4）委托管理协议约定的其他职责。
（十一）利益冲突限制。股权投资企业的受托管理机构应当公平对待其所管理的不同股权投资企业的财产，不得利用股权投资企业财产为股权投资企业以外的第三人牟取利益。对不同的股权投资企业应当设置不同的账户，实行分账管理。
（十二）受托管理机构的退任。有下列情形之一的，股权投资企业的受托管理机构应当退任：（1）受托管理机构解散、破产或者由接管人接管其资产的。（2）受托管理机构丧失管理能力或者严重损害股权投资企业投资者利益的。（3）按照委托管理协议约定，持有一定比例以上股权投资企业权益的投资者要求受托管理机构退任的。（4）委托管理协议约定受托管理机构退任的其他情形。