收稿日期：２００６－０５－１２；改回日期：２００６－０９－１２
作者简介：于闽（１９７９－），男，硕士研究生，从事土地利用规划与城乡规划研究。
摘
要：通过深入研究我国土地产权管理制度的
现状、国外及港台地区土地权属管理的做法以及我国地方各级政府在进行土地权属争议调处工作中的经验，以我国政府机构改革和管理机制创新为契机，就如何完善我国土地权属争议调处工作机制提出了推进立法建设、建立统一机构等合理化建议。
关键词：土地产权；土地权属争议；调处机制中图分类号：Ｆ３０１．１
文献标识码：Ａ
狭义的土地权属争议是指对土地所有权和使用权的争议，即由于地界不清，土地权属紊乱及其他历史遗留问题等引起的土地权属的争议或争执。土地权属争议按权属划分主要分为土地所有权争议和土地使用权争议两大类：包括土地征用、集体土地所有权引起的争议；土地（包括宅基地）使用权争议及由于土地使用权的出让、转让和出租、抵押等引起的争议；水面、滩涂权属争议；山林权属争议等，具有多发性、群体性、冲突性、长期性、复杂性等特点［１］。
针对土地权属争议调处中存在的调处机构不健全、调处力量不足、管理方式落后和办案经费无保障等问题，建立和完善土地权属争议调处工作机制就显得极为重要。本文对建立和完善土地权属争议调处工作机制的必要性和可能性进行深入的分析，以期能够得到一些切实可行的合理化建议。
一、完善调处工作机制的必要性
（一）土地市场建设要求完善调处工作机制目前，土地市场制度已基本确立，市场配置土地资源的基础性作用开始得到发挥。但是，土地市场建设中仍存在许多问题，如政府对土地市场的宏观调控不力、土地产权保护制度欠缺、相关配套改革滞后等。尤其是土地产权方面的问题随着市场经济的持续发展已经成为矛盾多发领域，涉及到土地资源的合理配置和社会的安定团结，如不及时解决好将会
对我国社会主义现代化建设进程产生不利影响。在市场经济条件下，土地产权必须满足以下基本要求：①产权必须明确，避免产生不确定性。产权界定不清，经济当事人权能的行使就无法有效的进行，也就无法帮助他们形成有效而又稳定的预期，当事人之间的相互侵权行为的发生也就不可避免，并由此导致土地资源开发利用中的机会主义行为的泛滥，使人们合理开发利用保护和管理土地资源的积极性遭受打击，进而导致土地资源利用和配置的低效率；②产权必须是排他的或者是专一的。产权的排他性是现代产权制度的基础。如果土地产权不具有排他性，就难以解决“搭便车”问题，也就会对经济当事人投资、开发、利用土地资源的积极性产生负面影响；③产权必须是安全的、可实行的。安全的土地产权是促进投资增长从而实现经济可持续发展的必要保障，如果土地产权不安全，有随时被剥夺的可能或
论完善我国土地权属争议调处工作机制
于闽１，刘觉民１，寻瑞２，马姝玮１，尹文秀１
（１．湖南农业大学资源环境学院，湖南长沙４１０１２８；２．湖南农业大学生物科技学院，湖南长沙４１０１２８）
论
文章编号：１００９－４２１０（２００６）０５－２１－０８
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不可实行，再明晰再专一的产权也不能激发人们的生产性努力，也就无法调动经济当事人对土地进行长期投资的积极性；④产权必须是可转让的。有效的市场机制要求稀缺资源能够自由地投向最有效的用途，产权的可转让性是实现这一要求的有效保证。产权只有是可转让的，才能使资源从效率低的利用方向流向效率高的利用方向，从而在市场机制“看不见的手”作用下实现资源配置的帕累托改进；
⑤权能责任利益必须是对称的。任何产权安排，应当既赋予经济当事人一定的权能，也使之承担一定的责任并获得相当的利益。如果权能责任利益相背离，就会使产权的约束和激励机制失衡，造成约束力或约束过度以及激励不足或激励过度，导致经济当事人理性地采取不合理的行为；⑥产权的行使必须受到最必要的限定。适时适度的运用法规、政策等手段，对公共性活动进行规制，有助于弥补市场机制的缺陷［２］。产权明晰，权责明确是现代产权制度的最低要求，土地权属争议的频繁发生将会严重影响土地市场建设和发展的水平。因此，建立完善的土地权属争议调处机制已成为各级政府及国土资源部门的当务之急，只有通过建立完善的土地权属争议调处机制，减少土地权属争议的发生，土地市场建设才能够朝着健康有序的方向发展。
（二）依法保护公民合法的土地财产权的需要
合法的土地财产权是受到各国法律保护的，在我国，土地所有权是一项专有权。土地所有权的内容是对土地的直接管理和支配，并排除他人非法干涉。土地所有权作为一种法律关系，其内容包括权利主体所享有的权利和义务主体所承担的义务。在现阶段，虽然国家从法律地位上给予公民的合法土地财产权进行保护，然而在市场经济体制和国家相应法律法规并不完善的情况下，要通过法律手段解决所有土地权属方面的纠纷既不现实也不可行，必须借助行政机关的行政裁决解决纠纷。①由行政机关裁决土地权属纠纷是适应行政解决纠纷和司法解决纠纷的合理分工的要求和趋势。“行政裁决制度的建立”，不仅为民事纠纷的当事人提供了方便，减轻了诉累，及时稳定了社会关系，有效制止了不法行为。而且大大减轻了法院的负担，充分利用了行政机关专业、技术方面的优势，避免了不同的国家机关针对相同的问题做出相互矛盾的结论，保障了法制的统
一性；②在我国，土地权属纠纷具有特殊性。如从上面提到的土地权属纠纷产生的原因来看，历史遗留问题和政策变迁是土地权属纠纷产生的非常重要的原因。而对这种政策性问题的把握，行政部门可能具有一些司法部门不具有的优势，因为，从历史遗留的问题来看，许多土地权属纠纷是陈年旧案，有些甚至已经无据可查，但是，当事人的冲突有时非常激烈，寻常的手段无法使当事双方实现妥协。而“行政机关掌握大量司法机关所不享有的裁量权和各种权利资源——
—如减免税负、批租土地、给予特许经营等，在解决纠纷过程中可以通过不同的资源调配，实现纠纷之有效解决”。由于很多土地权属纠纷需要这种非常灵活的妥协方式，而政府部门又确实拥有这种优势，所以，在我国行政裁决土地权属纠纷具有其特殊的必要性；③行政机关在处理土地权属纠纷及专业知识的储备、专门人才队伍的培育和专门技术的掌握方面都具有相当的优势，使行政机关处理土地权属纠纷是可能的。比如土地界限的确定、山林界限的确定等，而法院可能在这些专门知识和技术的储备方面不足以应付非常复杂的土地权属纠纷。因此，通过行政部门逐渐完善土地权属争议调处机制不仅可以发挥好行政裁决的优势，起到对现行法律法规的辅助作用，更是依法贯彻保护公民合法土地财产权所必须的［３］。
（三）提高政府土地管理工作水平的需要
土地管理工作的好坏，不仅是对政府行政效能的检验，也直接影响到广大人民群众的切身利益。现阶段，由于调处机制自身还不够完善，各级国土资源部门为了调解和处理土地权属争议耗费了大量的人力、物力和财力，但调处效果并不像社会各界所期望的那样理想。①《土地权属争议调查处理办法》没有规定基层国土部门可以设立负责调处土地权属争议的事业机构，这使国土部门在调查取证、处理判断时感到力不从心，特别是相关人员的业务知识不能满足现实的需求；②调处所依据的法规规格不高。目前的工作依据有二类，一类是实体性依据，主要为原国家土地管理局１９９５年修改的《土地登记规则》和《确定土地所有权和使用权的若干规定》；另一类是程序性依据，如２００３年３月１日起施行的国土资源部第１７号令，即《土地权属争议调查处理办法》。这两个依据作为政府部门规章，在行２２
①土地权属争议调处工作座谈会材料。
政诉讼中，有的法院认可，有的法院不认可，增加了基层国土部门的工作难度；③土地权属争议案件往往与土地信访案件、土地侵权案件混杂在一起，很难将这几种案件严格区分开来，稍有不慎就会使国土部门因审查时间超过法定时限而成为行政不作为的被告。这些问题如果不能及时得到解决，调处工作机制若不能得到进一步完善，必将影响到调处工作的有效开展，造成纠纷久拖不决，对各地土地管理工作的有效开展造成被动。由此可见，今后必须对土地权属争议调处机制进行完善，克服当前所面临的困难，才能使国土资源管理工作上一个新台阶。
（四）构建社会主义和谐社会的需要
以建设社会主义和谐社会的原则来看，社会主义和谐社会建设必须按照以人为本的要求，从解决关系人民群众切身利益的现实问题入手，更加注重经济社会协调发展，加快发展社会事业，促进人的全面发展；更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果；更加注重民主法制建设；正确处理改革发展稳定的关系，保持社会安定团结。如前所述，我国正处于各类社会矛盾多发期，有些矛盾如果不能得到及时处理，将对社会稳定构成严重威胁，和谐社会的建设将受到负面影响。例如土地权属纠纷，以海南省为例，土地权属争议成为该省的主要不和谐因素之一，严重影响正常的生产生活秩序，严重影响各项投资的软环境，威胁着社会安定团结。２００１年，全省因土地权属争议引发群体性到省政府上访事件１３４起，４９２３人（次）。因土地权属争议引发群体性治安事件７２起，参与人数１０９６４人（次），共造成３人死亡，７８人受伤，经济损失约１０５万元。纠纷引起社会各界广泛关注和省委、省政府的高度重视，并为此召开专题会议进行研究部署，加大了土地权属争议工作力度，取得了明显成效。到２００５年１月１５日止，全省共完成土地确权登记发证面积４８３４亩，占应确权发证面积的９８．９２％，调处土地权属争议２０３１宗，面积５８．８２亩，全面排查出土地权属争议６１４５宗，面积１３５７２５２．４亩。截止２００５年１１月３０日，海南省又处理土地权属争议２５００宗，面积３８３３４４．７亩。目前，该省因土地权属争议引发群体性到省政府上访的比例大幅度下降，已从２００１年的２８．７％，降到了现在的５％。因土地权属争议引发群体性恶性治安
事件得到了有效控制①。
二、完善调处工作的可能性
（一）我国土地产权管理制度的法律依据随着社会的不断发展，我国的土地产权法律也不断的健全，主要有以下内容：
１．关于我国产权制度的法律规定。依照宪法第
十条规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。
《民法通则》第七十四条和第八十条也分别对集体所有土地和国家所有土地进行规定，第七十四条劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有。集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。集体所有的财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。第八十条国家所有的土地，可以依法由全民所有制单位使用，也可以依法确定由集体所有制单位使用，国家保护它的使用、收益的权利；使用单位有管理、保护、合理利用的义务。公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定。土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。
《中华人民共和国土地管理法》较为详细的规定了我国的土地产权制度，在第八条至第十六条对土地所有权、使用权、土地权属争议处理、土地登记制度以及家庭联产承包责任制进行了规定，这里不再赘述。
２．其他相关行政法规和部门规章。目前我国土地
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权属争议调处工作的依据有二类：①实体性依据。主要为原国家土地管理局１９９５年修改的《土地登记规则》和《确定土地所有权和使用权的若干规定》；②程序性依据。即２００３年３月１日起施行的国土资源部第１７号令，即《土地权属争议调查处理办法》。在确权过程中还要用到相关法律法规，主要有：《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《闲置土地处置办法》、《基本农田保护条例》、《土地利用年度计划管理办法》、《建设用地审查报批管理办法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国文物保护法》、《国家建设征用土地条例》、《城镇建房用地管理条例》、国务院《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》、《行政区域边界争议处理条例》、《农村人民公社工作条例修正案》（１９６２年）、中共中央关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示、《高级农业生产合作社示范章程》、国务院《关于国家建设征用土地办法》（１９５３年），《中华人民共和国土地改革法》、《城市郊区土地改革条例》及其他相关的政策法规［４］。
由于我国至今没有制定民法典和土地法典，也无统一物权法和债权法，土地产权的法律依据主要依赖于现行的法律法规、条例及司法解释，具体的法律渊源主要是宪法第１０条、《民法通则》以及大量的单行法规甚至司法解释。但是《民法通则》以现代社会对民法的要求来评价，过于简单，而司法解释，一是效力级别上不属于正式立法，二是以具体案件为主要体例，自身没有系统化，所以说我国的土地财产权法律系统仍然不严密完善，法律规格仍然不高。同时，由于我国国家权力直接介入土地财产，在司法实践中，法律体系可能存在的问题有时不能直接反映出来。因此，国家有必要对人们的土地利用行为施以强大的控制力，进行合理的干预，强化国家管理，通过进一步完善土地权属争议调处机制弥补土地产权体系相对滞后的不足，使得土地产权管理建设能朝着健康有序的方向发展［５］。
（二）国外及港台地区的做法和经验参考
１．国外借鉴。欧美国家与我国所有制基础不同，对资源纠纷采取的是完全不同的纠纷解决机制。基
于财产的私人所有制，国外对资源的所有权形式实行的是混合制。如以土地资源为例，美国土地有三种所有权形式：私人土地（５８％）、联邦土地（３２％）和州政府土地（１０％）。而且，基于其他自然资源对土地的依赖性，土地所有者不仅拥有对土地的所有权，还拥有对土地之下的水、矿物和土地之上的建筑物、树木等的所有权。与资源所有权混合制相适应，国外解决私人资源纠纷适用民法进行调整，而解决国有资源纠纷则适用专门的资源法律制度进行调整。
但是在具体调处土地权属纠纷时的一些做法仍值得我们借鉴，如美国的“以替代方式解决纠纷”
（ＡＤＲ）。所谓“替代方式”是相对于诉讼而言，泛指解决纠纷的各种非诉讼方式。非诉讼方式解决纠纷，不仅省时省钱，并且形式灵活，有利于双方当事人通过妥协、互让，达到既能解决纠纷，又能维护当事人之间的稳定关系，不致因诉讼而伤了和气和面子的目的。因而这种方式受到议会、政府、法院及纠纷当事人的支持，显示出十分广阔的前景。１９９０年，美国还专门通过了《行政纠纷处理法》和《协商立法法》，对有关的非诉讼方式解决纠纷的程序进行了规定。根据美国的法律规定及法律实践，常用的非诉讼方式包括：谈判、和解、促成、调解、事实调查、小型审判、仲裁、模拟审判、公断等。采取非诉讼方式处理民事和行政纠纷的理由为：①在民事纠纷方面，运用非诉讼方式比诉诸法院更省时省钱；②在行政执法纠纷方面，行政机关固然享有执法过程中的自由裁量权，但同时受到相对人起诉权和法院司法审查权的制约。行政机关为了既能达到执法目的，又能避免诉讼，也就乐于选择谈判、调解等方式处理行政违法案件和执法争议；③在行政立法纠纷方面，由于公众及各利益集团享有立法的知情权、参与权，行政机关则既要保障立法的民主性，更要确信立法后的可实施性。因此，法律要求行政机关在公布立法建议和公众及各利益集团反馈意见后，可以谈判和调解等方式来协调矛盾和冲突，以提高立法通过之后的公众接受程度和可操作性，并减少可能产生的执法争议。在各种非诉讼方式中，调解是运用得最为普遍的一种方式。在美国已发展并形成了一支上万人的专业调解人队伍，并成立了众多
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独立的专事调解业务的事务所，知名的调解人也有一千余人，这些事务所绝大多数系非盈利性组织，靠基金会资助，收取调解费维持业务，也有少数由地方政府支持。调解并无固定程序，十分灵活，几乎全由调解人主持，并高度地依靠调解人的经验、技巧和声望来促成调解协议。调解人的实际作用，在于化解矛盾，引导和解。因此，有人将美国的调解特点归纳为“程序重于实体，个人技巧重于法律规定”。行政机关在非诉讼处理的行政纠纷中，作为当事人参加调解，不仅应平等参与，还应雇用局外的专业调解人主持调解，并支付调解人的费用。调解一旦达成协议，即变成“当事人之间的法律”，不允许违反，否则其他当事人可申请法院执行［６］。
２．台湾地区借鉴。台湾地区土地制度改革成功的关键是健全完善的法规和先进的地籍管理制度所提供的支撑和保障。主要表现在：①吸收借鉴了世界上先进的民法，对土地权利的规定科学、明确、具体，为确定权属和解决土地权利争议提供了可靠的依据；②采用了世界上先进的土地登记制度——
—托伦斯登记制度和产权登记制度，土地登记具有绝对的公信力。先进的地籍管理制度，保证了台湾地区各项土地改革措施的全面落实，依法保护了广大自耕农和城市居民的土地权利，维护了土地市场的稳定，保障了土地交易的安全，成为土地制度中最重要的制度，也是基本的社会经济制度之一。
以台湾的土地登记制度为例，台湾的土地登记是指土地及建筑改良物的所有权与他项权利的登记。因此，其土地登记实际上是不动产物权的登记。台湾的土地登记采取的是德国的产权登记制度与澳洲托伦斯登记制度的结合。即在实质上采用了德国的产权登记制度，同时又吸收了澳洲托伦斯登记制度的优点。其主要特点：①登记要件主义。不动产权利的取得、设定、转移、变更或灭失，都要求依法办理登记，非经登记，不生效力。即物权变动以登记为生效要件。因继承、强制执行、公用征收或法院判决，在登记前已取得不动产物权的，不经登记，不得处分其物权；②强制登记与非强制登记相结合。凡是办理地籍测量的县（市），全部土地应依法办理土地总登记。总登记后，土地权利在移转、分割、合并、设定或增减时，应进行变更登记，土地总登记和变更登记是强制的。建筑物第一次登记则是非强制的，即自愿的；③要式主义。不动产物权的移转、设定、变动，无论订约或申请登记，均要以书面的形式进行；④实质审查主义。登机机关对于申请登记的案件，有实质审查的责任，不仅要审查申请所必须具备的形式要件，而且还要对所申请登记的权利或权利变动事项是否成立进行审查；⑤登记的绝对效力。依法进行的登记具有绝对效力，登记事项赋予绝对真实的公信力。善意第三人因信赖登记，依法取得的土地权利，具有不可推翻的效力；⑥地政机关的赔偿责任。因登记错误、遗漏或虚假致某权利人受损害的，由地政机关负损害赔偿责任（但地政机关证明其原因应归责于受害人时不在此限）。地政机关所收取的登记费中提存１０％作为登记储金，以备赔偿之用；⑦发给权利书状。登记机关在登记完成后，依登记类别发给权利人所有权状（土地及建物）或他项权利证明书；⑧完成规定地价申报程序。在权利人申请土地登记时，应同时申报地价（法定地价）。若不申报地价，标准地价作为法定地价。
以台湾的土地产权制度为说明，台湾地区土地产权制度实行土地公有和私有并存制度。公有土地分为“国有土地”、直辖市有土地、县（市）有土地和乡（镇）有土地。私有土地分为自然人所有土地和法人所有土地。其中国有土地占总面积的６０％，私有土地占３５％，市、县、乡所有土地占５％。其土地权利系指土地及建筑物的所有权与他项权利，即民法所规定的不动产物权。土地与建筑物为各自独立的不动产，分别赋予所有权，分别进行登记，分别核发所有权状。不动产所有权以外的财产权统称为他项权利，包括：地上权、永佃权、地役权、抵押权、典权和耕作权等六种。按土地权利是一人享有还是数人共有，台湾地区把土地权利分为单独所有、分别共有和公同共有三种形态。单独所有即一宗土地或建物的所有权为一人完全享有。而他项权利如地上权为一人完全享有，称单独地上权。数人共同享有所有权，而各共有人均有明确的应有部分（权利比例），称为分别共有。数人依法律规定或依契约成一公同关系，基于公同关系而共同享有一物的所有权，对于公同共有物无明确的应有部分的，则称为公同共有。完善的土
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地登记法律法规为土地权属纠纷的解决提供了很好的法律依据。台湾地区的土地登记制度较为完整，重要的一个因素是其法律法规较为完善，从《宪法》、《民法》、《土地管理法》、《土地管理法实施法》、《地政士法》到《土地登记规则》、《地籍测量实施细则》等，对地籍整理、土地登记、土地登记专业代理、地籍测量等各个方面作出了具体规定，明确了法律意义，这为实施地籍管理各项制度奠定了基础。更为土地权属争议的解决提供了依据，从源头上进一步加强土地权属纠纷的完善工作。
３．香港地区借鉴。香港的地产业一直是其经济的一大支柱，并对经济发展有强大的推动作用。香港特别行政区的土地两权是分离的，这样可以便于管理。所有权方面，香港土地归香港政府所有；使用权方面，香港土地的使用权是可以出售的，但是具有一定的年期限制。香港的土地使用权者实际上是多方面的，包括政府、财团及个人。作为政府掌握的土地所有权，有利于政府调节土地利益的公平；作为土地使用权进入市场，有利于给予公众平等的土地获益权并充分释放土地的生产效益。香港的这种土地两权分离制度，既有效地维护土地利益的公平性，又大大促进了经济社会的发展。土地使用权的可流通，吸引了大量资金，大大刺激了自由市场经济的发展。政府垄断土地所有权，获取利益用于基础设施建设，为经济发展提供基本条件。
香港土地管理系统中法律上的保障机构是土地审裁处，是香港法院系统中具有地方法院权利的司法机构。在审理某些案件时具有最高法院原讼庭的权力，其具有如下三个主要的司法职能：①裁定政府或有关人士在某幅土地被强制收回或因土地开发造成减值时，应给予受影响者的赔偿额；②审裁处拥有上诉审裁权，可对差饷物业估价署确定的应课差饷租值等提起上诉；③对屋宇所有权的争议予以审理。
香港的土地管理体系中，还存在着一个相当完善的社会服务组织体系，除了一些官方机构在不同程度上面向社会，为各界提供咨询服务外，还存在着大量民间的商业性服务组织，如测量行、律师事务所、会计师楼、顾问公司、物业估价行等。
（三）地方政府调处土地权属争议机制的经验
为了能够使土地权属争议调处工作能够顺利开
展，各地都根据本地区实际情况，因地制宜地采取了各项措施保障了土地权属争议工作的顺利实施，并取得了实效：
１．通过建立制度，制定规章，在工作中进一步推动了土地权属争议调处工作的规范化运行。以浙江省为例，在原国家土地管理局发布制定的《土地权属争议处理暂行办法》和国土资源部发布执行的《土地权属争议调查处理办法》的基础上，浙江省各地结合各自实际，制定了一些土地确权和土地权属争议调处的政策规定和规定性文件。如徐州市人大立法出台了《土地确权规定》，南京市制定了《南京市确定土地权属争议处理办法》和《南京市土地权属争议处理实施细则》，泰州市制定了《泰州市确定土地权属的若干政策规定》等。这一系列的规章制度的出台在土地权属争议的调处取得了实效。
２．严格程序，规范管理，保证整个工作程序合法，文本规范，调解到位，处理决定准确无误。如浙江省各地按照《土地权属争议调处处理办法》制定了土地权属争议调处工作的要求及工作程序，就管辖、受理、审查、回避、调查核实证据、调解、作出处理决定、办案时限等方面提出明确要求，防止调处机构和人员的相互推诿扯皮，该省宿迁市国土资源局还推行了首问负责制，使得土地权属争议调处工作的每个步骤、每个环节、均做到程序化、规范化。
３．成立领导机构和办事机构，做到有人管事、有人办事，进一步强化了土地权属争议调处的领导机制。土地权属争议调处工作作为政府行为，一旦处理不当，一方面会有损政府及国土资源部门的形象，另一方面会引起土地争议方的不满，造成群众的不断上访甚至是集访，严重影响社会的稳定团结。为了搞好土地权属争议调处工作，浙江省各市、县根据各自实际情况，成立了相应级别的土地权属争议调处领导机构，政府负责同志或国土局局长任组长，分管地籍工作的副局长任副组长，法规、监察、纪检等部门积极配合，地籍部门具体负责土地权属争议的受理和调查取证工作，并根据实际调查情况，提出初步调解意见供土地权属争议调处领导机构研究决定。
４．本着标本兼治的宗旨，加强土地权属明晰工作的开展，消除土地权属争议的根源。海南省的做法
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值得借鉴，海南省自完成城镇土地登记发证后，紧接着于２００１年开展了农村土地确权发证工作，通过各项措施保障农村土地确权工作的顺利进行。①先后制定了《海南省确定土地权属若干规定》和《海南省农村土地确权登记发证技术细则》，做好了充分的法律准备和技术准备；②将农村土地确权发证工作列为各级政府的中心工作，强化其重要性；③成立农村土地确权专项领导机构和办事机构，领导协调农村土地确权工作的实施；④通过采取问责制、目标责任制、定期汇报制、经费包干制、激励机制五制等一系列有效措施，狠抓落实，确保农村土地确权工作目标的按期实现；⑤多渠道筹措经费，保证工作正常开展。海南省政府要求存量土地有偿费、国有土地进入市场收费等土地收益以及土地登记费等优先安排用于土地确权工作，不向农村集体经济组织收一分钱，保证了农村土地确权登记发证工作的正常进行；⑥采用现代科技手段，降低工作成本，加快工作进度。通过用计算机、绘图仪进行内业处理和成果制作，结合ＧＰＳ测量技术，大幅度提高了农村土地确权登记发证的工作效率和工作质量。
５．以协商作为土地权属争议的主要解决途径。协商解决不但有利于土地权属争议的彻底解决，而且有利于安定团结、社会稳定，同时还有利于土地运作成本的降低。海南省通过协商解决途径处理土地权属争议案件占到结案总数的８４．５６％，采取裁决方式解决的土地权属争议案件只占１５．４４％。同时，通过协商途径，使争议双方可以保持和气，不会为争议而发生争吵，大大降低了发生流血冲突的几率。另外，通过协商解决的案件，结案后，不会再发生任何费用，运作成本低。
（四）以改革和创新为契机推进调处机制的完善
改革开放已来，我国共进行了五次政府机构改革，伴随着我国市场经济的发展，行政体制也发生了巨大变化：①在政府的运作方式上，法律的力量，在各个领域开始发挥作用，依法治国、依法行政，已经成为政府运作的基本要求。政府的职能也因此开始而走向法制化的轨道，政府的执法职能越来越强化，成为政府的重中之重；②政府的权力开始逐步下放，条条的力量依然很强，但块块的力量越来越得到了强化。政府公共服务越来越强调公民参与，强调公民和公共服务消费者对政府活动的评价。全国各地很多地方政府开始实行让公民评价政府绩效的活动，取得了较好的效果；③政府改革的焦点依然是机构、职能和人员编制数，但基本的制度建设越来越受到重视，为市场经济服务的意识越来越强化，行政审批制度改革、财政预算制度和财务制度改革、领导干部选拔任命制度改革、政务信息制度改革等，在宏观的机构和人员改革之后逐步推行。政府管理开始逐步重视质量，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制［７］。
政府机构改革和管理体制创新为我国土地权属争议调处工作的发展提出了要求也创造了良好的机遇，伴随机构改革的发展，首先我们在调处工作中更要自觉注重依法行政，依法调处，完善相关的法律和程序；其次是增加调处工作和程序的透明度，强调公民参与，并重视公众的监督效应；最后是对调处机构的职能、人员编制等进行科学的研究和配置，并且改进管理方式，提高行政效率和职能效率。
三、合理化建议
（一）完善土地产权法律法规及调处工作法规体系
土地权属纠纷调处工作事关社会稳定和经济建设大局，而在纠纷调处的立法方面显然力度还不够，应该尽快推进《土地权属争议调查处理办法》和《确定土地所有权和使用权的若干规定》的立法工作，将其上升到法律法规的高度。以《物权法》的即将实施为契机，加快城乡不动产登记等问题的处理步伐，进一步完善和统一对历史沿用土地权属的确定。
（二）成立专门的土地权属争议调处机构
在市、县级建立专门的土地权属纠纷调处机构，设立专人专项负责。从部级、省级、市（县）到乡镇一级签定层层责任制，按照《土地权属争议调查处理办法》的规定，将土地权属争议调处意见报送人民政府和上一级国土行政管理部门，加强各级部门的沟通，以有利于对土地权属争议调处工作规范化建设和经验总结。
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（三）尽快形成长效机制和应急机制
进一步加强对土地权属争议调处工作的领导，从人员和经费上予以保障，培育规范争议调处的社会服务体系，推动律师事务所等中介机构参与到土地权属争议调处的工作中，完善权属争议当事人自我举证制度，形成领导重视、组织严密、机构到位、工作落实、措施得力、解决及时的长效调处机制。同时，有必要建立一套土地权属纠纷应急机制，以便规范、有序、及时、有效地应对因权属纠纷引发的突发事件。应急机制应明确调处机构的职责、协调处理力度、保障措施、责任追究制度及纠纷案件的报告和备案制度。
（四）提高专业素质，加强队伍建设
土地权属争议调处是一项专业性、政策性很强的业务，调处人员不仅需要熟悉政策法规，熟练运用法律法规处理复杂问题，更要求具备较强的文字表达能力和勘察判图的能力。因此，必须重视纠纷调处人员的业务培训工作：①加强对现有调处人员的专业培训，提高业务水平和办事能力；②从思想、作风、职业道德三方面加强调处队伍的作风素质建设。同时，通过实行人才引进机制，充实调处人员队伍；不定期举办纠纷调处业务培训班对调处人员进行争议调处政策法规的学习，研读案例，交流经验，提高整个调处队伍的综合水平。
（五）加快土地权属纠纷案件数据库的建设
通过对历史遗留和在农村土地确权登记发证过程中显现出来的土地权属争议案件的排查，适时建立“土地权属争议案件数据库”，对争议案件所涉及的土地位置、界限、面积、使用状况、当事人情况、证据材料、案件承办单位、承办人情况、办案情况等进行数字化的管理。全面、及时掌握土地权属纠纷案件的现状和动态。
参考文献：
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