土地利用总体规划修编前期专题研究之专题一
崇左市土地利用总体规划实施评价（1997年-2010年）
（送审稿）
崇左市国土资源局
南京大学国土资源与旅游学系
二〇〇七年七月
目录
前言 (1)
1 土地基础数据的核定 (1)
1.1崇左市2005年土地利用现状变更数据 (1)
1.2崇左市“四查清、四对照”结果与分析 (1)
1.3建议规划修编采用的土地基础数据和理由 (7)
2 崇左市土地利用结构调整指标实施情况评价 (7)
2.11996年土地利用结构指标 (7)
2.1.1农用地结构指标 (7)
2.1.2建设用地结构指标 (7)
2.1.3未利用地结构指标 (7)
2.2现行规划土地利用结构调整指标（1997-2010年） (8)
2.2.1农用地结构规划调整指标 (8)
2.32005年土地利用现状结构指标 (8)
2.42005年现状结构指标与1996年结构指标、现行规划结构指标（2010年）比较 (9)
2.5下一级规划对上位规划的落实情况 (10)
2.6促使土地利用结构变化的主要因素分析 (13)
2.7结构调整规划实施情况评价 (15)
3 土地利用总体规划主要控制指标实施情况评价 (15)
3.1现行土地利用总体规划主要控制指标 (15)
3.2现行土地利用总体规划主要控制指标执行情况 (16)
3.3现行土地利用总体规划控制指标与执行情况比较 (16)
3.4下一级规划对上位规划的落实情况 (16)
3.5影响土地利用总体规划主要控制指标实施的主要原因分析 (17)
3.6规划主要控制指标实施情况评价 (18)
4 土地利用分区和土地用途管制目标实施情况评价 (20)
4.1现行规划中土地利用分区和土地用途管制目标 (20)
4.2土地利用分区和土地用途管制目标实施情况 (23)
4.3下一级规划对上位规划的落实情况 (25)
4.4影响土地利用分区和土地用途管制目标实施的主要因素分析 (27)
4.5实施情况评价 (27)
5 城镇村用地规模目标和重点建设项目规划用地实施情况评价错误！未
定义书签。
5.1城市、城镇、集镇村庄和重点建设项目用地规划目标...... 错误！未定义书签。
5.2城市、城镇、集镇村庄规划规模和重点建设项目用地实现程度错误！未定义书签。
5.3城市、城镇、集镇村庄和重点建设项目用地规划目标与现状规模之比较错误！未定义书签。
5.4下一级规划对上位规划的落实情况...................................... 错误！未定义书签。
5.5影响城市、城镇、集镇村庄和重点建设项目规划用地实施的主要因素分析.. 错误！未定义书签。
5.6城市、城镇、集镇村庄用地规模目标和重点建设项目规划用地实施情况评价.......................................................................................................... 错误！未定义书签。
6 土地利用效率和生态环境目标实施情况评价....... 错误！未定义书签。
6.1现行规划中土地利用效率规划指标...................................... 错误！未定义书签。
6.22005年土地利用效率现状指标与1996年指标................... 错误！未定义书签。
6.32005年土地利用效率现状指标与1996年指标、规划指标之比较错误！未定义书签。
6.4生态环境规划目标与2005年生态环境现状，2005年现状与1996年之比较.错误！未定义书签。
6.5下一级规划对上位规划的落实情况...................................... 错误！未定义书签。
6.6影响土地利用效率和生态环境目标实施的主要因素分析.. 错误！未定义书签。
6.7土地利用效率和生态环境目标实施情况评价...................... 错误！未定义书签。
7 规划保障措施实施情况评价 ................................... 错误！未定义书签。
7.1规划文本中确定的规划实施保障措施.................................. 错误！未定义书签。
7.2各项规划实施保障措施在1997-2005年具体落实情况....... 错误！未定义书签。
7.3下一级规划对上位规划的落实情况...................................... 错误！未定义书签。
7.4规划保障措施实施情况评价.................................................. 错误！未定义书签。
8 土地利用总体规划实施效益评价........................... 错误！未定义书签。
8.1规划实施的经济、社会、环境效益评价.............................. 错误！未定义书签。
8.2在土地资源保护方面的成效评价.......................................... 错误！未定义书签。
8.3规划的社会影响力评价.......................................................... 错误！未定义书签。
9 存在的主要问题和原因 ........................................... 错误！未定义书签。
9.1现行规划编制过程中存在的主要问题和原因...................... 错误！未定义书签。
9.2现行规划实施过程中存在的主要问题和原因...................... 错误！未定义书签。
9.3现行规划实施条件超预料变化引起的问题和原因.............. 错误！未定义书签。
10 主要结论和建议 ..................................................... 错误！未定义书签。
10.1关于土地基础数据................................................................ 错误！未定义书签。
10.2 对规划的总体评价................................................................ 错误！未定义书签。
10.3对修编必要性的判断............................................................ 错误！未定义书签。
10.4关于改进规划编制和实施管理的对策建议........................ 错误！未定义书签。
前言
为全面落实科学发展观，达到节约与集约利用土地、改变传统土地利用模式的目的。按照国土资源部《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》（国土资发[2004]133号）与国土资源部《关于做好土地利用总体规划修编前期工作的意见》（国土资发[2005]32号）的统一部署和要求，广西自治区崇左市国土资源局委托南京大学城市与资源学系开展《崇左市土地利用总体规划（1997-2010年）》（下文简称现行土地利用总体规划）实施评价的专项工作。
本专题属于崇左市土地利用总体规划修编前期研究的五个专题之一。专题的研究主要通过资料收集与调查研究，在分析崇左市2005年土地利用现状的基础上，结合“四查清、四对照”调查结果，对崇左市土地利用总体规划中主要控制指标、土地利用结构及重点建设项目用地等实施情况进行评价，总结规划实施取得的效益、存在问题及原因，明确崇左市规划修编的必要性，提出修编思路及建议，为开展规划修编和加强规划实施管理提供基础和依据。
1 土地基础数据的核定
1.1 崇左市2005年土地利用现状变更数据
崇左市2005年土地利用现状分类按照2001年国土资源部制定的土地分类标准，共分为农用地、建设用地和未利用地三个一级地类和十个二级地类。崇左市2005年土地总面积为1734547.29公顷，其中农用地面积为1236609.52公顷，占土地总面积的71.29%；建设用地面积为47785.76公顷，占土地总面积的2.76%；未利用地面积为450152.01公顷，占土地总面积的25.95%。农用地中，耕地面积为407305.49公顷，园地面积为37696.61公顷，林地面积为695075.19公顷，牧草地面积为36386.41公顷，其他农用地面积为60145.81公顷。耕地、园地、林地、牧草地和其他农业用地面积占土地总面积的比重分别为23.48%、2.17%、40.07%、2.10%和3.47%，占农用地面积的比重分别为32.94%、3.05%、56.21%、2.94%和4.86%。建设用地中，居民点及工矿用地面积为35366.77公顷，交通运输用地面积为5774.03公顷，水利设施用地面积为6644.95公顷。居民点工矿用地、交通用地和水利设施用地面积占土地总面积的比重分别为2.04%、0.33%和0.38%，占建设用地面积的比重分别为74.01%、12.08%和13.91%。未利用地中，荒草地、沼泽地、沙地、裸土地及裸岩砾石地、其他未利用地等未利用土地面积为428934.58公顷，其他土地面积为21217.43公顷。未利用土地与其他土地占土地总面积的比重分别为24.73%和1.22%，占未利用地面积的比重分别为95.29%和4.71%。
1.2 崇左市“四查清、四对照”结果与分析
1.2.1 新增建设用地的查清对照
根据变更调查结果，2004年末全市建设用地总规模为46979.69公顷，而经过“四查清、四对照”，2004年全市实际建设用地规模50596.92公顷，比变更调查数多3617.23公顷，1997-2004年全市实际新增用地6483.92公顷（2004年建设用地面积以“四查清、四对照”为准）。而根据变更调查结果，2005年末全市建设用地总规模为48191.07公顷，较“四查清、四对照”1还少2405.85公顷。2004年建设用地变更调查数据少于“四查清、四对照”数据3617.23公顷，2005年建设用地变更调查数据少于“四查清、四对照”数据2405.85公顷，究其原因，主要是有部分建设用地未纳入变更范围，主要包括：①未及时变更的交通建设用地，面积有2828.36公顷主要是南友高速公路，边境二级公路等；②已审批但遗漏变更的城镇、农村居民点用地、独立工矿和其它用地，面积分别有217.90公顷、92.36公顷、54.84公顷；③农村居民点及独立工矿的违法用地，面积有423.77公顷。在规划修编前期专题调研中，经国土资源部门对2004年末城镇用地的范围和面积进行了调查核实，并对范围内的用地进行调整归并，汇总确定全市城镇建设用地面积为5819.98公顷，比变更数增加了2206.76公顷，农村居民点面积22482.22公顷，比变更数减少了2206.77公顷。
经过“四查清、四对照”，崇左市1997-2004年新增建设用地6483.92公顷，其中：城镇（含各类开发区）新增建设用地1311.01公顷，占全市新增建设用地的20.22%，新增城镇用地较多的为江州区、扶绥县和龙州县；农村居民点新增用地172.08公顷，占全市新增建设用地的2.65%，新增农村居民点用地较多的为扶绥县和龙州县；独立工矿新增用地494.18公顷，占全市新增建设用地的7.62%，独立工矿新增用地较多的为扶绥县和凭祥市；交通用地新增4379.38公顷，占全区新增建设用地的67.54%，新增用地最多的为宁明县和龙州县；水利用地新增118.84公顷，占全市新增建设用地的1.83%，新增用地较多的市有江州区和龙州县；其他用地新增8.41公顷，占全市新增建设用地的0.14%，新增其他用地主要在大新县。
经过“四查清、四对照”，全市1997-2004年建设占用耕地3207.65公顷，占新增建设用地的49.47%，其中：已纳入变更1841.68公顷，在未纳入变更的1365.97公顷用地中，遗漏变更的已审批用地为1180.46公顷，处理违法用地185.51公顷。在建设占用耕地中，新增城镇（含各类开发区）用地共占用耕地为516.35公顷，占全市新增建设占用耕地的16.10%；农村居民点新增用地占用耕地82.05公顷，占全区新增建设占用耕地的2.56%；独立工矿新增用地占用耕地211.41公顷，占全市新增建设占用耕地的 6.59%；新增交通用地占用耕地2291.07公顷，占全市新增建设占用耕地的71.43%；新增水利用地占用耕地100.51公顷，占全市新增建设占用耕地的3.13%；新增其他用地占用耕地6.26公顷，占全市新增建设占用耕地的0.02%。
1“四查清、四对照”即查清区域内1997年至2004年新增建设用地总量，与国民经济和社会发展规划确定的发展目标对照检查；查清闲置土地和低效用地数量，与规划确定的节约用地挖潜目标对照检查；查清耕地和基本农田保有量，与规划保护目标对照检查；查清违法用地数量和处理情况，与违法用地的处理要求对照检查。
表1.1 2004年崇左市建设用地变更调查与“四查清、四对照”数据比较
表1.2 2005年崇左市建设用地变更调查与“四查清、四对照”数据比较
单位：公顷
1.2.2闲置土地和低效用地数量的查清对照
闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地；空闲土地是指城镇建设用地中处于空闲状态的土地，主要包括无主地、废弃地，因单位撤消、迁移和破产等原因停止使用的土地；批而未供的土地是指1999年1月1日至2004年12月31日依法已经国务院或省人民政府批准土地征用或农地转用，而未供应出去的土地。
经“四查清、四对照”核查，崇左市现有存量建设用地774.50公顷，其中闲置土地面积为28.20公顷，空闲土地面积为43.57公顷，批而未供土地面积为702.73公顷。从地域分布来看，存量建设用地较大的有江州区、凭祥市、龙州县，这三个县、市、区存量建设用地占全市存量建设用地的93.18%，其中江州区批而未供土地面积较大，批而未供土地中大部分正在实施征地和完善相关供地审批手续。部分闲置土地由于很大一部分土地的表层土壤和配套的农业生产设施遭到破坏，已经无法重新耕种。
依据土地集约节约利用的原则，根据国家建设用地集约节约利用标准，将投入产出比较低以及单位用地效益较低的土地使用行为定性为低效用地。根据低效用地核查，全市低效用地1166.07公顷，占建设用地总量50596.92公顷的2.30%，其中，规划期间可调整利用面积为59.75公顷，占低效用地面积的5.12%。各区域和各地类的集约利用水平差异比较明显，低效用地较多有扶绥县、凭祥市，占全市低效用地的98.86%，其中农村居民点和工矿用地低效用地面积主要在扶绥县；规划期间可调整利用的低效用地面积主要在凭祥市，调整利用的低效用地面积占全市的95.80%。
根据崇左市的实际情况，应加大存量土地的消化力度，建立年度供地情况考核制
度。充分利用本次专项调查成果，对每宗闲置土地的位置、面积、使用现状登记造册，予以盘活。同时实行新增用地计划与存量消化挂钩的措施，对供地率较低的市、县、区，不得申请新的农用地转用与土地征用报批；对存量土地较多的市、县，省厅按其未供应面积相应核减该市、县的用地计划指标。对存量土地集中较多的开发企业，限制其通过土地招标、拍卖、挂牌方式获得经营性用地土地使用权，促使其尽快开发存量土地入市。加强土地供应的调控力度。本着“优化结构，控制总量、盘活存量”原则充分利用年度建设用地指标，确保省以上重点建设项目和符合政策目录的工业项目用地，对房地产开发等经营性用地主要靠挖掘潜力，盘活存量土地解决。与此同时，对各类建设用地批后实际利用和出让合同执行情况进行跟踪，及时发现闲置土地并采取措施依法处置。
1.2.3 耕地和基本农田保有量的查清对照
经“四查清、四对照”，1997-2004年耕地减少5338.52公顷（比变更结果多2773.64公顷），其中建设用地占用耕地3207.65公顷，占耕地减少的60.09%；生态退耕1279.02公顷，占耕地减少的23.96%；农业结构调整占用耕地784.91公顷，占耕地减少的14.70%；灾毁耕地66.94公顷，占耕地减少的1.25%。1997-2004年补充耕地6240.49公顷（比变更调查结果多33.14公顷），均为土地开发补充耕地。增减相抵后，崇左市1997-2004年耕地净增901.97公顷，2004年耕地面积为405055.85公顷，比变更成果少2740.5公顷。现阶段，基本农田保护目标主要有：
（1）基本农田保护内容和标准
基本农田是粮食生产的重要基础，保护基本农田是耕地保护工作的重中之重，对保障地区粮食安全、维护社会稳定、促进经济社会全面、协调、可持续发展具有十分重要的意义。土地利用规划修编中，必须保证现有的基本农田总量不减少，质量不降低。
1.确保基本农田数量
依据土地利用总体规划划定的基本农田保护区，任何单位和个人不得违法改变或占用，确保基本农田的数量标准。严禁违反法律规定擅自通过调整县、乡级土地利用总体规划，改变基本农田区位，把城镇周边和交通沿线的基本农田调整到其他地区。城市各类非农业建设用地要严格控制在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建
设用地范围内；单独选址建设项目选址、选线要尽可能避免占用基本农田。农业建设用地布局要符合土地利用总体规划，不得以农业结构调整的名义改变基本农田数量和布局。严格按照《退耕还林条例》规定的条件和范围实施退耕还林。不得擅自将基本农田保护区内耕作条件良好、不会造成严重水土流失的耕地纳入退耕还林范围。
2.切实提高基本农田质量
加大基本农田质量建设力度。采取各种有效措施提高耕地产出水平，推广绿肥种植、秸秆还田技术，加大对使用有机肥料的支持力度，培肥基本农田地力；大力推广
应用配方施肥、保护性耕作、地力培肥、退化耕地修复等技术，提升基本农田地力等级。加大对基本农田保护区农田水利建设的投入，改造和配套水利灌溉排水设施，增加基本农田的有效灌溉面积。大力开展基本农田土地整理。各级政府投资的土地整理项目要向基本农田保护区，落实基本农田土地整理任务。建立基本农田建设集中投入制度。加大公共财政对粮食主产区（主产县）和主要农业生产基地基本农田保护区建设的扶持力度；农田水利建设、农业综合开发、土地开发整理、耕地质量建设、农田林网建设等资金，按照地方政府统一规划、分步实施、部门管理、项目运作的原则，向基本农田保护区倾斜；制定扶持政策积极鼓励农民自愿出资出劳，建设高标准的基本农田，切实提高基本农田的生产能力。
3.严禁违法占用基本农田
严格执行《土地管理法》和《基本农田保护条例》的有关规定，除国家能源、交通、水利和军事设施等重点建设项目以外，其他非农业建设一律不得占用基本农田；符合法律规定确需占用基本农田的非农建设项目，必须按法定程序报国务院批准农用地转用和土地征收。加强对涉及占用基本农田的建设用地的审查。规范基本农田补划行为。符合法律规定确需占用基本农田的非农建设项目，要先补划后报批。省级国土资源部门和农业部门要对补划的基本农田进行验收，保证补划的基本农田落到地块，确保基本农田数量和质量的平衡，防止占优补劣。占用前要将耕作层进行剥离，用于新开垦耕地或其他耕地的土壤改良，并要落实水土保持方案的要求。
4.不得擅自改变基本农田用途
严格执行《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》要求的保护基本农田“五个不准”，确保基本农田的规定用途不改变。绿色通道建设不得超出《紧急通知》规定的范围。基本农田上的农业结构调整应在种植业范围进行，任何单位和个人不得签订在基本农田上造林的合同；不准在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养殖，以及其他破坏耕作层的生产经营活动。已在基本农田上进行农业结构调整的，仍要按基本农田进行保护；对耕作层和农田基础设施造成破坏的，要限期恢复，确保基本农田数量不因农业结构调整而减少，质量不因农业结构调整而减低。
（2）基本农田保护目标建议
1.基本农田保护目标确定的原则和依据
（1）认真贯彻落实基本农田大检查整改措施。对于已经退耕的25度以上或严重沙化的基本农田，不再作为基本农田保护，不作为基本农田减少考核。
（2）对于违反生态退耕政策，坡度不大、耕作条件良好已经退耕的，绿色通道范围过大占用的基本农田仍要按基本农田保护，并限期恢复耕作条件。在农业结构调整中造成基本农田耕作层破坏的要限期复耕或补划。
（3）严格按照基本农田保护政策和国家相关规划确定合理的生态退耕标准和规模。生态退耕、绿色通道建设要严格限定条件和范围。
（4）现在基本农田中坡度在25度以上需要退耕的按照国家批准的生态退耕规划逐步退耕。
（5）对25度以下的基本农田生态退耕必须严格控制，严格规定在基本农田上进行农业结构调整的具体范围、限制条件、核准和备案程序，确保基本农田面积不因农业结构调整而减少。
2.基本农田保护目标
上一轮规划中崇左市确定的基本农田数量到2010年为349629.84公顷。2005年全市基本农田保护面积为359629.84公顷，基本符合基本农田保护目标。
（3）基本农田结构和布局
崇左市划定的基本农田保护区主要分布在左江流域的宁明盆地；扶绥岩溶谷地；龙州岩溶平原；扶绥县和江州区基本农田的保护面积占全市基本农田总面积的44.14%。保护面积大于9000公顷的乡镇有：扶绥县的东门、雷州；江州的左州、雷州；保护面积在8000-9000公顷之间的乡镇有扶绥的山圩、中东；保护面积在7000-8000公顷之间的乡镇有：大新的榄圩、江州的新合；保护面积在5000-7000公顷之间的乡镇有扶绥县的昌平、东罗、柳桥、区旧和农林场；大新县的桃城、雷平；天等县的华隆；宁明县的亭亮、明江、那堪；龙州县的上龙、金龙、逐卜；江州区的那隆、濑湍、江州镇、罗白。由于城市建设和地区经济发展的需要，在保证基本农田数量和质量的前提下，对基本农田的分布做出适当的调整。主要是江州区，由于地级市的建立和区域中心城市地位的确立，随之而来的必然是城市的开发和大规模的基础设施建设。除此以外，退坡耕地还林、灾毁和水淹田等原因也造成了基本农田的减少。因此，适当调低江州区以及整个市域范围内的基本农田保护率，对市区及市域内各乡镇的基本农田作相应的调整。
1.2.4 违法用地的查清对照
根据土地市场治理整顿、土地执法检查成果以及各县、市、区的调查上报情况，全市未纳入变更的违法占用农用地407.72公顷，其中占用耕地239.48公顷。违法占用农用地中，已处理205.54公顷，占违法用地量的50.41%。违法占用耕地中，已处理152.71公顷，占63.77%，补充耕地88.25公顷，在处理的尚有86.77公顷。违法用地性质主要是未批先用、少批多用等。违法用地分布主要在城乡结合部、农林场、公路沿线、农村居民点等，对清查出的未处理但已提出处理方案的违法案件，执法监察部门正在抓紧依照有关政策法规进行处理。按照违法用地处理要求，这423.77公顷用地应纳入规划修编基数。
在实际建设占用农用地中，对已补办用地手续或是已提出处理方案（包括安置补偿、占补平衡、上缴新增建设用地土地有偿使用费等措施落实到位）可补办手续的，应予以变更并纳入规划基数，共245.80公顷（耕地152.71公顷），应补变更；对尚未按要求处理到位的，但对于其中符合用地条件，日后可以按照国家规定进行处理并补
办用地手续的，建议纳入规划基数，共178.0公顷（耕地86.77公顷），应补变更。以上应纳入基数并补充变更的违法用地423.80公顷，其中耕地239.48公顷。不符合用地条件的，责令将土地退还并组织恢复原貌。
从以上分析不难看出，规划实施七年来，崇左新增建设用地及占用耕地总量大量增加。崇左市在广西自治区属于后发展的城市，随着西部大开发的实施、“泛珠三角”经济合作区以及“中国－东盟经济圈的建立”，崇左市基础设施和重大项目建设全面推进，经济发展进入了一个新的快速发展周期，经济发展由艰难爬坡转入了快速发展，工业化、城镇化速度都在加快，建设用地需求量大增，用地增幅明显加快，供需矛盾十分突出，因此十分迫切进行规划修编。
1.3 建议规划修编采用的土地基础数据和理由
土地利用现状数据是土地利用总体规划修编的重要基础，是科学制定规划的前提与依据。根据国土资源部《关于印发<土地利用总体规划修编中土地利用现状数据确认技术规范>的通知》（国土资源部[2005]95号），崇左市土地利用总体规划修编中土地利用现状数据采用2005年土地利用变更数据作为基准数据。
2 崇左市土地利用结构调整指标实施情况评价
2.1 1996年土地利用结构指标
崇左市1996年（规划基期年）土地总面积为1734547.29公顷，该年土地利用结构指标如下：
2.1.1 农用地结构指标
崇左市1996年共有农用地面积1234280.03公顷，占全市土地总面积的71.16%。其中耕地404153.82公顷，占23.30%；园地31977.53公顷，占1.84%；林地695359.68公顷，占40.09%；牧草地42451.73公顷，占2.45%；其他农用地60337.27公顷，占3.48%。
2.1.2 建设用地结构指标
崇左市1996年共有建设用地面积44113.02公顷，占全市土地总面积的2.54%。其中居民点工矿用地33283.73公顷，占1.92%；交通运输用地4276.59公顷，占0.24%；水利设施用地6552.69公顷，占0.38%。
2.1.3 未利用地结构指标
崇左市1996年共有未利用地456154.266公顷，占全市土地总面积的26.30%。其中未利用土地为435157.61，占25.09%；其他土地20996.65，占1.21%。
2.2 现行规划土地利用结构调整指标（1997-2010年）
2.2.1 农用地结构规划调整指标
规划至2010年崇左市农用地面积1440922.62公顷，占全市土地总面积的83.07%。其中耕地404265.82公顷，占23.31%；园地91737.08公顷，占5.29%；林地823192.16公顷，占47.46%；牧草地76300.18公顷，占4.40%；其他农用地面积45427.38公顷，占2.62%。
2.2.2建设用地结构规划调整指标
规划至2010年崇左市建设用地面积52217.90公顷，占全市土地总面积的3.01%。其中城市用地682.14公顷，占0.04%；城镇用地4976.63公顷，占0.29%；集镇村庄用地23669.46公顷，占1.36%；独立工矿用地4312.08公顷，占0.25%；公路用地8685.95公顷，占0.50%；铁路用地649.44公顷，占0.04%；水利用地5204.52公顷，占0.39%；其他用地2434.05公顷，占0.14%。
2.2.3未利用地结构规划调整指标
规划至2010年崇左市未利用地面积241406.77公顷，占全市土地总面积的13.92%。
2.3 2005年土地利用现状结构指标
崇左市2005年（规划基期年）土地总面积为1734547.29公顷，土地利用结构指标如下：
2.3.1农用地结构指标
崇左市2005年共有农用地面积1236609.52公顷，占全市土地总面积的71.29%。其中耕地407305.49公顷，占全市土地总面积的23.48%；园地37696.61公顷，占全市土地总面积的2.17%；林地695075.19公顷，占全市土地总面积的40.07%；牧草地36386.41公顷，占全市土地总面积的2.10%；其他农用地60145.81公顷，占全市土地总面积的3.47%。
崇左市“四查清，四对照”中的耕地数据与上述变更数据存在差异，根据“四查清，四对照”调查结果，全市2004年实际共有农用地面积1234276.21公顷，占全市土地总面积的71.16%，其中耕地面积405055.85公顷，占全市土地总面积的23.35%。2005年变更调查数据中农用地面积比2004年“四查清，四对照”中农用地面积增加2333.51公顷，耕地面积比2004年“四查清，四对照”中耕地面积增加2249.64公顷。而2005年变更调查数据中农用地面积比2004年变更调查中的农用地面积减少407.16公顷，耕地数量比2004年变更调查中的耕地数量减少490.85公顷。2005年变更调查中的农用地尤其是耕地面积数量比2004年“四查清、四调查”中的耕地面积数量多，而却比2005年变更调查中的相应数据少，纵观崇左市历年农用地及耕地的变化趋势，
1996年-2004年，农用地面积和耕地面积每年分别以0.02%和0.08%的速率减少，所以2005年变更调查中的农用地及耕地面积数量比2004年“四查清、四调查”中的农用地及耕地面积数量多是不太符合当地的实际情况的，究其原因，主要是存在漏变更及未及时变更的情况。
2.3.2建设用地结构指标
崇左市2005年共有建设用地面积47785.76公顷，占全市土地总面积的2.76%。其中居民点工矿用地35366.77公顷，占2.04%；交通运输用地5774.03公顷，占0.33%；水利设施用地6644.95公顷，占0.38%。
根据“四查清，四对照”调查结果，全市2004年共有建设用地面积50596.92公顷，其中居民点工矿用地34747.52公顷，占2.00%；交通运输用地9244.61公顷，占0.53%；水利设施用地6604.79公顷，占0.38%。
2.3.3 未利用地结构指标
崇左市2005年共有未利用地450152.01公顷，占全市土地总面积的25.95%。其中未利用中，荒草地、沼泽地、沙地、裸土地及裸岩砾石地、其他未利用地等未利用土地面积为428934.58公顷，占24.73%；其他土地21217.43公顷，占1.22%。
根据“四查清，四对照”调查结果，全市2004年共有未利用地449674.16公顷，占全市土地总面积的25.92%。
2.4 2005年现状结构指标与1996年结构指标、现行规划结构指标（2010年）比较
由于现行规划采用的土地利用分类与1996年、2005年现状分类不统一，出于研究需要，将1996年及2005年土地利用现状分类均按照规划采用的分类标准进行转换，同时1996年、2005年和2010年的现状与规划对比均采用土地利用变更调查数据。2.4.12005年现状结构指标与1996年结构指标的比较
（1）农用地比较
根据土地利用变更数据显示，崇左市2005年农用地比1996年增加2279.99公顷，增加0.18%。其中，耕地增加3151.67公顷，增加0.78%；园地增加5719.09公顷，增加17.88%；林地减少284.49公顷，减少0.04%；牧草地减少6065.32公顷，减少14.29%；其他农用地减少240.95公顷，减少0.40%。
（2）建设用地比较
崇左市2005年建设用地比1996年增加3672.76公顷，增加8.33%。其中居民点工矿用地增加2083.04公顷，增加6.26%；交通用地增加1497.45公顷，增加35.02%；水利设施用地增加92.27公顷，增加1.41%。
（3）未利用地比较
崇左市2005年未利用地比1996年减少5952.75公顷，减少1.31%。其中未利用土地减少6173.75公顷，减少1.42%；其他土地增加221公顷，增加1.05%。
2.4.2 2005年现状结构指标与现行规划结构指标（2010年）的比较
（1）农用地比较
崇左市2010年规划农用地面积与2005年农用地面积现状相比，剩余204357.87公顷，剩余14.18%。其中耕地指标超出2994.49公顷，已完成2010年耕地规划指标；园地指标剩余54040.39公顷，剩余58.91%；林地指标剩余128116.81公顷，剩余15.56%；牧草地指标剩余39913.59公顷，剩余52.31%；其他农用地指标超出14718.43公顷，已超出2010年的规划目标。
崇左市2005年农用地结构现状与规划指标对比结果说明：农用地中除耕地及其他农用地指标已实现规划指标之外，园地、林地、牧草地指标未达到规划目标，目前均有部分剩余。
（2）建设用地的比较
崇左市2010年建设用地规划指标与2005年的建设用地现状相比还剩余606.25公顷指标，剩余1.25%；其中城市、城镇用地剩余2045.56公顷，剩余36.15%；集镇村庄超出规划指标1019.53公顷；独立工矿用地与规划目标基本持平，超出规划指标1.94公顷；公路用地已实现规划目标，超出119.90公顷；铁路用地指标剩余3.27公顷，剩余0.50%；水利用地指标剩余163.05公顷，剩余2.40%；其他建设用地剩余301.56公顷，剩余12.39%。
崇左市2005年建设用地结构现状与规划指标对比结果说明：建设用地中部分类型用地已超出规划指标，但总量仍有剩余。
（3）未利用地比较
崇左市2005年未利用地总面积为450152.01公顷，与2010年未利用地规划指标相比多出204965.01公顷，说明未利用地仍有待于适当加大开发力度。
2.5 下一级规划对上位规划的落实情况
崇左市各县、市、区土地利用结构目标实施情况如下：
2.5.1农用地结构调整指标实施情况
在崇左市各县、市、区中，2005年凭祥市与天等县耕地指标至未完成2010年规划指标，分别剩余258.18公顷和3562.57公顷，其余各县、市、区均已完成2010年规划指标；各县、市、区园地指标均未完成，在规划实施期间各县市园地面积虽均有不同程度的增长，但规划指标的实现程度均较低，其中实现程度最高的凭祥市至2005年仅实现规划指标的13.97%；崇左县与扶绥县林地指标在规划实施期间呈现下降趋势，与规划指标差距较大，其他各县、市、区林地指标也均有一定剩余，但与园地相
比实现程度较高，其中最高的龙州县至2005年已实现规划指标的91.88%；各县、市、区牧草地指标除天等县在规划实施期间均有不同程度的降低，指标剩余较多；其他农用地按照规划要求在实施期间应该逐年减少，但实际情况仍有部分县、市、区其他农用地面积少量增加，其中龙州县、宁明县与天等县指标剩余较多。
表2.1 崇左市各县、市、区农用地结构实施情况
2.5.2 建设用地结构调整指标实施情况
各县、市、区居民点工矿用地指标除江州区和凭祥市之外均有剩余，江州区和凭祥市至2005年居民点工矿建设用地已达到规划指标，其他各县、市、区中，天等县居民点工矿用地指标剩余最多，剩余6.35%，其次是大新县，剩余6.29%；交通用地指标除宁明县与天等县外大部分县、市、区已提前完成，宁明县完成86.40%，剩余13.60%；天等县完成93.22%，剩余6.78%；水利设施用地指标全市仍有163.05公顷的用地指标，剩余2.40%，各县市区中除龙州县、宁明县与天等县外，其他各县、市、区均已提前基本实现规划目标。
表2.2 崇左市各县、市、区建设用地结构实施情况
2.5.3 未利用地结构调整指标实施情况
崇左市各县、市、区2005年未利用地面积与2010年规划目标相比均有大量剩余，其中宁明县未利用地指标剩余最多，达到78.01%，其次是凭祥市，达到76.24%。这一实施结果说明各县、市、区未利用地仍有待于适当加大开发力度，但需在一定的规范范围内合理进行开发利用。
表2.3 崇左市各县、市、区未利用地指标实施情况
单位：公顷、%
2.6 促使土地利用结构变化的主要因素分析
根据崇左市实际情况及规划专题研究的需要，对崇左市1996-2005年土地利用结构变化的分析应用国土资源部2001年的分类标准，主要对一级地类及二级地类的结构变化情况进行原因分析。崇左市1996-2005年土地利用结构变化主要表现为农用地面积、建设用地面积的增加以及未利用地面积的减少。三类用地内部结构变化差异明显。
2.6.1 崇左市1996-2005年土地利用结构变化特征
崇左市1996-2005年农用地占土地总面积的比重提高0.13%，建设用地比重提高0.22%，未利用地比重下降0.35%。
（1）农用地结构变化
崇左市1996-2005年农用地面积总体处于增长状态，整体增长率为0.13%。农用地内部各类用地变化不一，其中耕地、园地呈现增长规律，占土地总面积的比重分别由1996年的23.30%、1.84%提高到2005年的23.48%、2.17%，分别提高了0.18%和0.33%；林地、牧草地及其他农用地则呈现减少规律，牧草地占土地总面积的比重下降最多，由1996年的2.45%减少为2.10%，减少了0.35个百分点。
（2）建设用地结构变化
崇左市1996-2005年建设用地面积同样处于增长状态，整体增长了0.22个百分点，建设用地占土地总面积的比重在三个一级地类中增长幅度最大。居民点工矿、交通运输用地及水利设施用地均呈现增长趋势，占土地总面积的比重有不同程度的变化，居民点工矿用地所占比重由1.92%增长到2.04%，交通运输用地所占比重由0.25%增长至0.33%，水利设施用地所占比重基本未发生变化，基本保持为0.38%左右。
（3）未利用地结构变化
崇左市1996-2005年未利用地面积处于减少状态，在土地总面积中所占比重减少了0.35个百分点。其中未利用土地占土地总面积的比重由25.08%减少至24.73%，其他土地比重基本未发生变化，为1.22%左右。
2.6.2崇左市1996-2005年土地利用结构变化的原因分析
现行规划实施时期正是崇左市行政区划、经济结构为适应全国及广西自治区发展要求，顺应西部开发战略实施、中国—东盟自由贸易区及泛珠三角合作区的建立而进行调整之时，地级市的成立带动崇左市城市建设的发展，同时也要求逐步整合区域各类资源，实现产业结构的调整与升级。目前已经实施或正逐步实施的行政区划调整、经济发展战略转变及不同时期土地政策等都直接或间接地影响着崇左市土地利用结
构的变化。
（1）行政区划调整
崇左市于2003年经国务院批准在撤销原南宁地区的基础上成立，是一个新兴边贸城市，在我国西南地区具有独特的区位优势，是广西自治区，甚至全国通往东南亚的最便捷通道。
西部开发战略的实施、中国—东盟自由贸易区及泛珠三角合作区的建立，更使崇左市的地域优势有了充分体现的机会。行政区划的调整直接导致用地面积、布局与结构的变化，城区的设立、各县、市、区的整合使得区域内不同县、市、区发展定位与职能发生变化，作为市政府所在地的江州区随着城市职能升级，城市人口增加，相应地城市基础设施、公共设施需求增加，城市用地由300.47公顷增长到952.03公顷，年均增长80.85公顷。其他县、市、区在行政区划调整的影响下，适应区域发展要求，确定各自的发展方向，促使相应的土地利用结构发生变化。
（2）经济结构调整
崇左市在1997-2005年处于产业结构转变过程中，经济结构逐步由以第一产业为主向以第二、三产业为主转变。农业一直是崇左市经济的主体，1997年第一产业产值占国内生产总值的比重为45.88%，工业基础薄弱，以资源型的传统原料工业为主，结构单一，主要为制糖业。随着工业强市战略的提出及实施，以锰业、建材业与农产品深加工为主的优势产业开始迅速发展，逐步形成门类齐全、结构合理的工业体系。崇左市经济结构的变化直接导致土地利用结构的变化，1997-2005年间崇左市工矿用地增加624.09公顷，增长16.20%。同时交通用地增加1497.45公顷，增长35.02%。
农业用地内部结构的调整是土地利用结构变化的主要方式之一，农业内部各类产业由于比较效益的存在，在不同的农业产业之间进行转换，甘蔗种植是崇左市传统农业项目，甘蔗种植面积多年来一直处于增长趋势，由于这一原因崇左市1997-2005年耕地面积不减反增，共增加3151.67公顷，增长率为0.78%。同时由于比较利益较大的关系，园地增加面积较大，共增加5719.09公顷，增长率达到17.88%。
（3）政策因素
崇左市在实施土地利用总体规划的过程中，按照国家及自治区的耕地保护要求，实施严格的耕地保护政策，实现了规划期内耕地数量不减少，并且通过多种方式实际增加耕地面积3642.51公顷。
崇左市重点培育特色农业产业政策，在调整农业产业结构、优化农业产业布局的
同时，对各类农用地进行了合理配置，耕地中经济作物面积逐年增加；同时发展工业优势产业的政策，促使工业建设用地缓慢增长；积极建设新型城市的发展目标，致使城市建设用地增加。
规划期间实施的退耕还林与生态绿化工程，在提高森林覆盖率，改善生态环境的同时，也促进了土地利用结构优化。
2.7 结构调整规划实施情况评价
土地利用结构调整是土地利用规划的中心任务，土地利用结构调整是否合理，能否实现土地利用结构的优化直接关系到土地利用总体规划的成败。从崇左市土地利用结构调整总体实施情况来看，各类用地与规划预期相比出现了一致与偏离两种情况: 第一：农用地中的园地、其他农用地，建设用地中的居民点工矿用地、交通用地与未利用地的规划实施结果与规划预期较为一致。
与规划预期较为一致的上述各类用地在规划实施期间均在规划控制范围内有序扩展，但其实现程度略有差别，其中，园地虽然有所增长，但距离规划目标较远；居民点及工矿用地与交通用地按照规划有序增长，与规划预期较为符合；未利用地按规划预期逐年减少，但其速度较慢，仍然存在一定的开发利用潜力。
第二：农用地中的耕地、林地与牧草地的规划实施结果与规划预期相比出现不同程度的偏离。
在与规划预期出现偏离的地类中：耕地在规划实施期间面积大幅增长，已经超出规划控制的保有量；林地与牧草地并未按照规划控制目标增加，而是有差别地下降，其中，牧草地下降幅度较大，比重由1996年的2.45%下降到2005年的2.10%。
总体来看，崇左市土地利用结构调整规划指标实施效果良好，各类用地结构基本是按照规划指标发生变化和进行调整，但同时也存在用地结构调整变异较大的情况。各类建设用地结构规划指标与崇左市社会经济发展较为适应，因而其实际变化情况基本符合规划指标，这一方面说明该类用地结构规划指标设定较为合理，另一方面说明各类建设用地的扩展较为有序、合理。农用地中的园地指标与规划相差较远，说明土地利用结构规划指标中关于园地指标的设定不太合理，有待于在修编时加以修正。农用地中的林地与牧草地实施效果较差，主要与农用地结构调整关系较大。
3 土地利用总体规划主要控制指标实施情况评价
3.1 现行土地利用总体规划主要控制指标
3.1.1 建设用地指标
根据“四查清、四对照”数据，至2010年崇左市建设用地总量控制在52217.90公顷以内；县城以上城市用地规模控制在682.14公顷以内；全市新增建设用地控制在8104.88公顷以内，新增建设用地占用耕地控制在2854.81公顷以内。
3.1.2 耕地保有量与基本农田保护指标
至2010年崇左市耕地保有量404265.82公顷；根据《南宁地区土地利用总体规划（1997-2010年）》，崇左市2010年基本农田面积为352927.35公顷，占1996年底耕地总面积的88.42%。
3.2 现行土地利用总体规划主要控制指标执行情况
3.2.1 建设用地指标执行情况
根据崇左市“四查清，四对照”数据，崇左市2004年建设用地总量为50596.92公顷；县城以上城市用地规模为952.03公顷；1997-2005年全市新增建设用地3672.76公顷，新增建设用地共占用耕地3207.65公顷。
3.2.2 耕地保有量与基本农田保护指标执行情况
崇左市2005年耕地保有量为407305.49公顷；2005年基本农田保护面积为349629.84公顷。
3.3 现行土地利用总体规划控制指标与执行情况比较
截至2005年崇左市土地利用总体规划主要控制指标中的建设用地总量、新增建设用地指标均有剩余，建设用地占用耕地指标超出规划目标，其中，建设用地总量至2005年剩余606.25公顷，指标实施程度达到98.75%；新增建设用地指标剩余1620.98公顷，实施程度达到80%；建设用地占用耕地指标超出规划目标352.84公顷，实施程度达到112.36%。其他控制指标如县城以上城市用地规模、耕地保有量已超出规划控制指标。
崇左市2005年城市用地为1270.69公顷，与1996年300.47公顷相比增加970.22公顷，与2010年规划目标682.14公顷相比超出588.55公顷。建制镇用地面积为2757.39公顷，与1996年2234.72公顷相比增加522.62公顷，与2010年规划目标4976.63公顷相比还差2219.24公顷。集镇村庄用地2005年为24733.67公顷，与1996年24471.08公顷相比增加了262.59公顷，与2010年规划目标23669.46公顷相比多出1064.21公顷。
3.4 下一级规划对上位规划的落实情况
崇左市各县市现行土地利用总体规划主要控制指标中，江州区与凭祥市建设用地总量指标已经实现规划目标，分别超出规划目标535.47公顷与54.18公顷，其余各县、市、区建设用地总量指标均有剩余；城市用地规模指标由于现行规划只考虑凭祥市城市用地，对城市规模规划指标的确定偏小，实际截至2005年，江州区城市用地增加到了902.35公顷，凭祥市城市用地规模增加到了368.34公顷；新增建设用地指标与建设用地总量指标实现情况一致，江州区与凭祥市已经实现规划目标，分别超出规划