国际关系理论
官僚政治模式与
美国外交决策研究方法＊
周 琪
【内容提要】 20世纪50年代流行的分析美国外交决策的方法是理性行为者方法,这与当时国际关系理论领域里占主导地位的现实主义对理性的重视有关。1962年艾利森和霍尔珀林的《决策的本质》一书问世,带来了决策理论中的变革。1972年他们二人又在论文中正式提出了对理性行为者模式的替代方法———官僚政治模式。他们认为,理性行为者模式把政府组织的和政治的复杂性简化成为一个单一的行为者,而忽略了官僚体制的存在。事实上,政府并不是统一的、理性的计算单位,而是由那些具有不同利益、持不同政策观点的组织和个人所组成,它们之间相互竞争以影响决策。政府决策是集团的博弈,而不是个人的活动;是一个政治过程,而不是一个智力和理性过程。作者还阐述了官僚政治模式的发展过程和特点、对它的批评与修正以及美国总统权力与官僚政治的关系等,其结论是,与决策理论中的其他方法相比,官僚政治模式是更适用于分析美国外交决策的方法。
【关键词】 国际关系理论;外交决策理论;官僚政治模式;美国外交政策;美国外交决策
【作者简介】 周琪,中国社会科学院美国研究所研究员。(北京 邮编:100007)【中图分类号】 D80 【文献标识码】 A 【文章编号】 1006-9550(2011) 06-0034-18
＊感谢《世界经济与政治》杂志匿名评审专家对本文所提出的中肯的修改意见。
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在不少中国国内对美国外交政策的研究者中,存在一个比较明显的共同倾向,即无论他们对美国外交政策持何种看法,他们都把美国这个国家拟人化,理所当然地假定美国的外交政策是一个统一的国家政府有目的的行为,其决策者或决策集团在制定外交政策时,是以统一的方式进行成本和收益的计算的。而这正是美国研究者们50年前就提出过质疑的研究美国外交决策的方法。这里涉及了一个重要的理论问题:应当采用什么样的方法来研究美国的外交决策?这也是本文所要讨论的主题。
一 理性行为者模式
在讨论决策分析方法之前,我们首先需要搞清什么是决策。用戴维·伊斯顿(D a v i dE a s t o n )的话来说,决策就是政治系统的输出,由此在社会中实现价值的权威
性分配。①决策研究不仅研究政策制定中抽象的效用最大化选择,同时也研究不同部门和官僚机构间多种倾向性选择的竞争与妥协的渐进过程。而外交决策就是与外交政策相关的决策,它也是国际关系理论中的一个分支。
虽然在早期有关外交史和政治制度的研究中包含了决策概念,但最早把人们如何进行决策或选择作为系统研究对象的并不是政治科学。长期以来,决策过程并不被当做一个政治学研究的正规领域。正如关注于决策过程的美国政治学家查尔斯·林德布洛姆(C h a r l e s L i n d b l o m )1968年所评论的,在诸如国家的起源、政治体系的生存条件、民主原理或理想的政治制度等类问题的传统政治研究中,找不到决策过程的影子。但在那时,决策过程已经成为一个热门议题,只不过它是心理学家、经济学家、哲学家、行政管理学者、政治学家甚至数学家共同关注的对象,他们都在充满好奇地从不同的角度对决策过程提出自己的问题,尝试做出解答。不过,直到20世纪60年代末,“把
`决策过程'本身作为一个主要的重点来加以专门研究的思想,仍然很新”。
②决策理论从20世纪50年代中期起在美国开始受到关注,而当时在美国流行的分析外交决策的方法是理性行为者模式。虽然政治哲学家和政治学家一直在研究政策是如何制定的,应当怎样制定政策,但他们的注意力通常离不开传统话题。实际上,在系统的外交决策理论和可供比较的其他分析方法被创造出来之前,理性行为者模式还没有被称为外交决策的分析模式,人们只是在自觉或不自觉地使用这一方法。那时,·
35·①②[美]詹姆斯·多尔蒂、小罗伯特·普法尔茨格拉夫著,阎学通、陈寒溪等译:《争论中的国际关系理论》(第五版),北京:世界知识出版社2001年版,第594-595页。
[美]查尔斯·E .林德布洛姆著,竺乾威、胡君芳译:《决策过程》,上海:上海译文出版社1988年版,第4页。
大多数理论家和一般公众虽然有不同的兴趣和关注点,但一般都用下述方法来理解外交政策:外交政策是一个统一的国家政府或多或少有目的的行为。或者说,这一方法主要建立在一种假设上,即国家政治中发生的事件是统一的国家政府带有目的性的行为所构成,政府的行为可以被理解为与人类个人智力的和协调的行动相同。根据这种方法,分析者把主要注意力集中在一个国家的利益和目的、可获得的行为选择过程以
及各种选择的成本和收益上。①显然,这一方法假定心理学上的或官僚的政策偏好几
乎完全没有影响力,决策者或决策者集团或多或少以统一的方式进行成本和收益的计算。
理性行为者模式之所以流行,与国际关系理论领域里的现实主义理论家一般都把理性行为者模式作为自己的分析框架有关,而现实主义理论自冷战开始就成为国际关系理论中占主导地位的理论派别。例如现实主义鼻祖汉斯·摩根索(H a n sJ .M o r g e n -t h a u )认为,第一次世界大战的起因是各欧洲大国“担心欧洲的均势被打破”。在第一次世界大战之前,协约国(英、法、俄)是对同盟国(德、奥匈、意)的非常脆弱的平衡力量。假如任何一个联盟能够在巴尔干地区取得决定性的优势,它就可能在均势中获得决定性的优势。摩根索说,“正是担忧促使1914年7月奥地利对塞尔维亚进行了一劳永逸的清算,并引起德国无条件地支持奥地利。同样的担忧导致俄国支持塞尔维亚,
法国支持俄国”。②根据摩根索的看法,这种方法的价值是,“它提供了一个关于行为的
理性命令,创造了外交政策方面令人震惊的延续性,使得美国、英国或俄国的外交政策显示为一个运用智力的、理性的连续体……无论历代国务活动家的动机、偏好、知识和
道德质量有何不同”。
③另一个知名的国际关系理论家托马斯·谢林(T h o m a sS c h e l l i n g )也是理性行为者方法的倡导者。谢林是一名现代战略理论家,其经典著作《冲突战略》(T h eS t r a t e g y o f C o n f l i c t )至今仍无可争议地被人们看做是当代战略理论原则最精辟的阐述。根据谢林的看法,战略就是对错综复杂的国家的行动和反应进行分析和解释,把它们看做是在相互依赖的冲突博弈中的一些或多或少有利的行动。每一个国家对政策的最佳选择都依赖于它对对方行动的预期。战略行为的目的就是通过影响对方对其行为会导致本方某种行为的预期,来影响对方的政策选择。谢林在这本书中阐述了许多关于核·
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①②③G r a h a m T .A l l i s o na n dM o r t o nH .H a l p e r i n ,“B u r e a u c r a t i cP o l i t i c s :A P a r a d i g m a n dS o m eP o l i c yI m p l i -c a t i o n s ,”i nR a y m o n dT a n t e r a n dR i c h a r dH .U l l m a n ,e d s .,T h e o r ya n dP o l i c yi nI n t e r n a t i o n a l R e l a t i o n s ,P r i n c e -t o n :P r i n c e t o nU n i v e r s i t yP r e s s ,1972,p .41.
G r a h a m A l l i s o na n dP h i l i pZ e l i k o w ,E s s e n c eo f D e c i s i o n :E x p l a i n i n gt h eC u b a nM i s s i l eC r i s i s ,N e w Y o r k :L o n g m a n ,1999,p .14.
G r a h a m A l l i s o na n dP h i l i pZ e l i k o w ,E s s e n c eo f D e c i s i o n ,E x p l a i n i n gt h eC u b a nM i s s i l eC r i s i s ,p .14.
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时代威慑动态的观点,其主要观点是关于恐惧平衡的。他的理论之所以在本质上是对理性行为者模式的应用,是因为他把国家间的互动简化为“在明确的内部一致的价值
体系的基础上……有意识的对优势的计算”。①他论证说,恐惧平衡是一种相互威慑
的局面,此时存在着平衡的稳定,平衡之所以是稳定的,是因为任何一个对手都没有能力在第一次核打击中摧毁对方还击的能力。这正是冷战时期自20世纪60年代末70年代初以来美苏之间形成的局面。美国和苏联的核力量都达到了一定的数量,能够产
生稳定的恐惧平衡,并获得了能够产生稳定的对恐惧平衡的警告系统和控制系统。
②谢林的理论并不是来自对历史事件的归纳,而是来自于推论。他认为,在脆弱的平衡之下,非理性行为者可能选择进行第一次打击,但是在“稳定平衡”的局面下,各方都能够对第一次打击做出报复反应,而这些报复将带来大规模的破坏。正是这一能力确保了威慑,因为没有一个理性的行为者会选择一个无异于国民自杀的行为。谢林说:“所假定的理性行为不仅是智力导出的行为,而且是受有意识的对优势的计算促动的行为,这一计算是建立在一个明确的和内部一致的价值体系之上的。”③这正是谢林被划分为理性行为者方法论者的原因。
正如格雷厄姆·T .艾利森(G r a h a m T .A l l i s o n )所言,摩根索和谢林之间的相同之处在于,他们都试图解释带有目的或意图的行为。他们都假设行为者是一个国家的政府,都假设行为选择是为了解决战略问题而进行的计算。他们的解释都试图表明,政府行动追求的目标是什么,根据这一目标,什么行为是理性的选择。
如果进一步分析,就会发现,理性行为者模式的核心概念来自于经济学家、决策、博弈理论和政治学以及一个较少理论化的观念,即个人行为和国家外交政策都带有目的性。什么是理性?“理性是在具体的限制范围内,始终如一地做出价值最大化的选择。”④这一模式是经济学中构成消费者理论和企业理论的基本假设。正如安东尼·唐(A n t h o n yD o w n )所注意到的:“经济学理论家几乎总是把决策看做是被理性的头脑制造出来的……经济学理论建立在有意识的理性无所不在的假定之上。”⑤
正是由于理性行为者模式受到了广泛的重视和应用,它成为1962年艾利森和莫顿·H .霍尔珀林(M o r t o nH .H a l p e r i n )在讨论可用于分析古巴导弹危机中美国肯尼迪政府的决策方法时列举出的第一种模式,理性行为者模式也在与其他方法进行比较中被·
37·①
②③④⑤
T h o m a sS c h e l l i n g ,A r m sa n dI n f l u e n c e ,N e w H a v e n :Y a l eU n i v e r s i t yP r e s s ,1966,p p .25-26.G r a h a m A l l i s o na n dP h i l i pZ e l i k o w ,E s s e n c eo f D e c i s i o n :E x p l a i n i n gt h eC u b a nM i s s i l e C r i s i s ,p p .14-15,41.T h o m a sS c h e l l i n g ,T h eS t r a t e g yo f C o n f l i c t ,C a m b r i d g e :H a r v a r dU n i v e r s i t yP r e s s ,1960,p .4.
G r a h a m A l l i s o na n dP h i l i pZ e l i k o w ,E s s e n c eo f D e c i s i o n :E x p l a i n i n gt h eC u b a nM i s s i l eC r i s i s ,p .14.G r a h a m A l l i s o na n dP h i l i pZ e l i k o w ,E s s e n c eo f D e c i s i o n :E x p l a i n i n gt h eC u b a nM i s s i l eC r i s i s ,p .15.
当做分析外交决策的一种模式。然而,艾利森和霍尔珀林认为,“虽然理性行为者模式在很多情况下是有用的模式,但是有许多证据表明,必须用分析政府机构的研究框架来对
其进行补充”,即把介入政治过程的组织和政治行为者放入分析框架之中。
①二 官僚政治模式的发展
在美国,尝试建立具有普遍意义的外交决策分析框架的努力始于20世纪50年代。在以往传统的政治分析中,分析者习惯于将民族国家形象化、拟人化,并把它作为国际体系的基本行为体。与这种传统的分析方法相比,决策理论是一次巨大的变革。它并不关心形而上学的、抽象的国家或政府概念以及广义上的“行政部门”,而是集中研究制定政府政策的个人的决策行为。1954年,理查德·斯奈德(R i c h a r dS n y d e r )、H .W.布鲁克(H .W.B r u c k )和伯顿·萨宾(B u r t o nS a p i n )开始尝试提出这样一个分析框架,用于分析所有国家的外交决策过程。他们说,“把国家定义为官方的决策者是我们的一个基本方法。这些决策者们的权威性活动,无论其内容和目标是什么,都代表着国家的行为。国家行为实际上是那些以国家名义行事的人的行为。”②决策理论家们把研究对象从集体缩小到个人决策者,希望以此来使政治分析更加具体和精确,更适合于系统分析。不过,虽然这三位作者的著作受到了广泛的阅读,但正如赫伯特·麦克洛斯基(H e r b e r t M c C l o s k e y )1962年指出的,它只是一个分析体系,而非理论,因为所有与决策过程有关的因素都被当做了变量,而分析者不能从这些变量中找
到它们彼此之间的联系,或推断在什么条件下哪些变量最为重要。③1968年詹姆斯·
N .罗西瑙(J a m e s N .R o s e n a u )④也对这种方法提出了批评,认为它无疑是一个创新,
但是非常难以应用。然而,虽然在已发表的论著中很少有人使用这一模式,但它对以
后关于决策的研究无疑产生了相当大的影响。
⑤同一时期,有一些社会科学家,如罗伯特·A .达尔(R o b e r t A .D a h l )和查尔斯·E .林德布洛姆1953年在他们的《政治、经济与社会福利》(P o l i t i c s ,E c o n o m i c sa n d ·
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①②
③④⑤G r a h a m A l l i s o na n dP h i l i pZ e l i k o w ,E s s e n c eo f D e c i s i o n :E x p l a i n i n gt h eC u b a nM i s s i l eC r i s i s ,p .5.R i c h a r dC .S n y d e r ,H .W.B r u c ka n dB u r t o nB .S a p i n ,D e c i s i o n -M a k i n ga s a nA p p r o a c ht ot h eS t u d y o f I n t e r n a t i o n a l ,N e w J e r s e y :O r g a n i z a t i o n B e h a v i o r S e c t i o n ,P r i n c e t o nU n i v e r s i t y ,1954,p p .36-37,65.H e r b e r tM c C l o s k y ,“C o n c e r n i n gS t r a t e g i e sf o raS c i e n c eo f I n t e r n a t i o n a l P o l i t i c s ,”i n R o b e r t S n y d e r ,H .W.B r u c ka n dB u r t o nS a p i n ,e d s .,F o r e i g nP o l i c yD e c i s i o nM a k i n g ,N e wY o r k :F r e eP r e s s ,1962,p p .186-205.
J a m e sN .R o s e n a u ,“M o r a l F e r v o r ,S y s t e m a t i cA n a l y s i s ,a n d S c i e n t i f i cC o n s c i o u s n e s si nF o r e i g n P o l i c y R e s e a r c h ,”i nA .R a n n e y ,e d .,P o l i t i c a l S c i e n c ea n dP u b l i cP o l i c y ,C h i c a g o :M a r k h a m ,1968.
G r a h a m A l l i s o na n dP h i l i pZ e l i k o w ,E s s e n c eo f D e c i s i o n :E x p l a i n i n gt h eC u b a nM i s s i l eC r i s i s ,p .5.
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W e l f a r e )①一书中,1959年,林德布洛姆在其论文《敷衍了事的科学》(T h eS c i e n c eo f
M u d d l i n gT h r o u g h )②中也做了类似努力。戴维·E .布卢姆菲尔德(D a v i dE .B l o o m -
f i e l d )和林德布洛姆在1963年出版的著作《决策的战略》(A S t r a t e
g yo f D e c i s i o n )③中
提出,美国的决策过程是分散化的、破碎的过程,这一过程产生了看法迥异的个人和组织行为者之间的讨价还价。讨价还价的结果是实质上的妥协。1959年,罗杰·希尔
斯曼(R o g e r H i l s m a n )提出了“冲突-共识(c o n f l i c t -c o n s e n s u s )”决策模式。④他列举
了三种情况:(1)价值和目标的多样性与选择手段和政策的多样性之间的协调;(2)相互竞争的集团与特殊的目标和政策之间存在的联系;(3)参与决策的集团拥有的相对权力。此后,罗杰·希尔斯曼和沃纳·R .希林(W a r n e rR .S c h i l l i n g )分别于1961年、沃纳·希林、保罗·哈蒙德(P a u l Y .H a m m o n d )和格伦·H .斯奈德(G l e n n H .S n y d e r )三人在1962年⑤都应用了政治过程模式来探讨国防决策。
理查德·E .纽斯塔特(R i c h a r dE .N e w s t a d t )在1960年分析了多元化的美国政府制度如何限制总统权力。他提出,在权力方面,总统的优势受到许多其他机构所具有的优势的限制,为此,总统不能一味运用命令来行使其权力,在很多情况下他不得不运用劝说的方法。纽斯塔特的观点建立在他对三个案例分析的基础之上,其中之一是1951年杜鲁门从朝鲜战场上把麦克阿瑟将军召回。纽斯塔特从中得出结论说,总统
一般都是在使用命令或劝说方法中做选择。
⑥在这个时期,对官僚政治模式做出贡献的学者还有加布里埃尔·A .阿尔蒙德(G a b r i e l A .A l m o n d )和塞缪尔·P .亨廷顿(S a m u e l P .H u n t i n g t o n )。上述这些人都被称为第一代官僚政治模式的理论家,也有人把他们的努力称为应用官僚政治模式的
“第一次浪潮”。⑦这些学者有一些共同的但未经深刻阐述的观点,即决策是在主要参
与者之间进行谈判和讨价还价的结果,他们把注意力集中在决策过程中的官僚作用和·
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②
③
④
⑤
⑥
⑦R o b e r tA .D a h l a n dC h a r l e sE .L i n d b l o m ,P o l i t i c s ,E c o n o m i c s a n dW e l f a r e ,N e w Y o r k :H a r p e r ,1953.C h a r l e sE .L i n d b o m ,“T h eS c i e n c eo f M u d d l i n gT h r o u g h ,”P u b l i cA d m i n i s t r a t i o nR e v i e w ,V o l .19,N o .2,1959,p p .79-88.D a v i dE .B l o o m f i e l da n dC h a r l e sE .L i n d b l o m ,AS t r a t e g yo f D e c i s i o n ,N e w Y o r k :F r e eP r e s s ,1963.R o g e rH i l s m a n ,“T h eF o r e i g nP o l i c yC o n s e n s u s :A nI n t e r i m R e p o r t ,”J o u r n a l o f C o n f l i c t R e s o l u t i o n ,V o l .3,N o .4,1959,p p .361-382.Wa r n e rR .S c h i l l i n g ,P a u l Y .H a m m o n d ,a n dG l e n nH .S n y d e r ,S t r a t e g y ,P o l i t i c s ,a n d D e f e n s eB u d g -e t s ,N e w Y o r k :C o l u m b i aU n i v e r s i t yP r e s s ,1962.R i c h a r dE .N e u s t a d t ,P r e s i d e n t i a lP o w e r ,T h eP o l i t i c so fL e a d e r s h i p ,N e w Y o r k :J o h n W i l e ya n dS o n s ,I n c .,1976,c h a p t e r 2,p p .77-100.R o b e r tJ .A r t ,“B u r e a u c r a t i cP o l i t i c sa n dA m e r i c a nF o r e i g nP o l i c y :A C r i t i q u e ,”P o l i c yS c i e n c e s ,V o l .4,N o .4,1973,p .467.
权力上。
然而,尽管亨廷顿、希尔斯曼、希林、纽斯塔特是官僚政治方法的理论先驱,但正如艾利森在1971年和罗伯特·J .阿特(R o b e r t J .A r t )在1972年①所强调的,20世纪50年代末60年代初,虽然这些理论家对决策的政治过程有很大的兴趣,但是没有人试图提炼和发展产生于这个模式中的命题。直到艾利森和霍尔珀林于1962年发表了他们的经典著作《决策的本质:对古巴导弹危机的诠释》(E s s e n c eo f D e c i s i o n :E x p l a i -n i n gt h eC u b a nM i s s i l eC r i s i s ),早期对此模式做出贡献的人提出的命题才得到了界定和发展。这两位作者尤其对詹姆斯·G .马奇(J a m e sG .M a r c h )和赫伯特·A .西蒙(H e r b e r t A .S i m o n )于1958年、②理查德·M .西尔特(R i c h a r dM .C y e r t )和马奇于1961年③以及纽斯塔特于1960年提出的命题做了发挥。艾利森和霍尔珀林也因此
被看做是官僚政治模式的第二代理论家,亦即第二次浪潮。
④杰雷尔·A .罗萨蒂(J e r e l A .R o s a t i )对官僚政治模式的第一代和第二代理论家的贡献也持有同样的看法。他说,虽然塞缪尔·亨廷顿、沃纳·希林和罗杰·希尔斯曼这些第一代理论家把政策描述为主要参与者之间谈判和讨价还价的结果,然而,是
艾利森确定了政府决策的本质就是讨价还价,并把它发展成为一个模式。
⑤艾利森和霍尔珀林在《决策的本质》一书中列出了三种外交决策分析模式,第一种就是上文提到的理性行为者模式。这两位作者注意到,理性行为者模式当时几乎被政治学家和历史学家所普遍应用。除理性行为者模式之外,他们还列出了其他两种模式———组织过程模式(在1999年该书的第二版中被改为组织行为模式)和政府政治模式。
艾利森和霍尔珀林所提出的组织行为模式(t h eo r g a n i z a t i o n a l b e h a v i o rm o d e l )是建立在组织理论的基础之上的。它认为,政府“行为”和“选择”是大的组织的输出,其包含的基本概念是:组织的构成、组织的职能、组织获得信息的运作程序以及如何确定
并执行实际可行的选择。⑥根据这两位作者的看法,组织行为模式认为,“每一个人都
有自己实际生活的半封建式的、联盟松散的组织的聚合体。”政府行为被看做是组织·
40· 官僚政治模式与美国外交决策研究方法
①②
③
④⑤⑥R o b e r tJ .A r t ,“B u r e a u c r a t i cP o l i t i c sa n dA m e r i c a nF o r e i g nP o l i c y :A C r i t i q u e ,”p p .467-490.J a m e sG .M a r c ha n dH e r b e r t A .S i m o n ,O r g a n i z a t i o n s ,N e w Y o r k :J o h nWi l e y ,1959.R i c h a r dM .C y e r t a n dJ a m e s G .M a r c h ,AB e h a v i o r a l T h e o r yo f t h eF i r m ,E n g l e w o o dC l i f f s ,N e wJ e r s e y :P r e n t i c -H a l l ,1961.D a nC a l d w e l l ,“B u r e a u c r a t i cF o r e i g n P o l i c y-M a k i n g ,”A m e r i c a n B e h a v i o r a lS c i e n t i s t ,V o l .21,N o .1,1977,p .88.以上关于官僚政治模式的发展,主要参考了这篇文章。
J e r e lA .R o s a t i ,“D e v e l o p i n gaS y s t e m a t i cD e c i s i o n -M a k i n gF r a m e w o r k :B u r e a u c r a t i cP o l i t i c s i nP e r s p e c -t i v e ,”W o r l dP o l i t i c s ,V o l .33,N o .2,1981,p .234.
G r a h a m A l l i s o na n dP h i l i pZ e l i k o w ,E s s e n c eo f D e c i s i o n ,E x p l a i n i n gt h eC u b a nM i s s i l eC r i s i s ,p .14.
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的产物,它们都有自己目光狭隘的“本质”和利益。
政府政治模式(t h eg o v e r n m e n t a l p o l i t i c s m o d e l )的基本命题是:外交事件的特征既不是单一的选择,也不是组织输出,而是政府内部的博弈者之间讨价还价的结果。例如在古巴导弹危机的案例中,该模式提出这样的问题:在哪些关键的博弈者之中的何种讨价还价产生了关键性的决定和行动?它关注下述一些概念:那些其利益和行动对讨论中的问题有影响的因素、那些形成博弈者的看法和立场的因素、那些汇集相互
竞争的偏好的既定程序或“行为渠道”以及博弈者的表现。①艾利森就政府政治模式
强调,政治过程是各种决策者之间为了达成决定而进行的“博弈”。处在最高位置上的领导人不是垄断集团,这个集团中的每一个人都是位于中心的相互竞争的博弈者,这种博弈的名称是政治。政府中中等级别的博弈者彼此之间根据常规的方法进行讨价还价。
艾利森根据第三种方法,即政府政治方法,提供了对古巴导弹危机的第三种解释。他认为,在对这次危机的处理中,并不是所有的博弈者都有同样重要的影响,总统的弟弟和与总统关系密切的私人顾问对总统的影响大于其他“鹰派”顾问。
艾利森和霍尔珀林的著作带来了决策理论的变革。人们认为,以他们为代表的第二代官僚政治过程的分析家继承了第一代理论家的方向,寻求在个人和组织因素的基础上解释美国外交决策。但是,艾利森对政府决策模式的解说仍然引起了许多批评,被认为尚未臻于完善。为此,艾利森和霍尔珀林通过艾利森的论文《理论模式与古巴
导弹危机》(C o n c e p t u a l M o d e l s a n dt h eC u b a nM i s s i l eC r i s i s )②和霍尔珀林的著作《官
僚政治与外交政策》(B u r e a u c r a t i cP o l i t i c sa n dF o r e i g nP o l i c y )③以及两人合写的论文
《官僚政治:一种范式及一些政策含义》(B u r e a u c r a t i cP o l i t i c s :A P a r a d i g m a n dS o m e
P o l i c yI m p l i c a t i o n s )④,把他们在《决策的本质》一书中提出的三种模式中的组织行为
模式和政府政治模式两者结合起来,发展出了我们现在所熟知的官僚政治模式(t h e b u r e a u c r a t i cp o l i t i c s m o d e l )。20世纪70年代,I .M .戴斯特勒(I .M .D e s t l e r )和罗·
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②
③
④G r a h a m A l l i s o na n dP h i l i pZ e l i k o w ,E s s e n c eo f D e c i s i o n ,E x p l a i n i n gt h eC u b a nM i s s i l eC r i s i s ,p .5.G r a h a m T .A l l i s o n ,“C o n c e p t u a lM o d e l s ,a n dt h eC u b a nM i s s i l eC r i s i s ,”T h eA m e r i c a nP o l i t i c a l S c i e n c e R e v i e w ,V o l .63,N o .3,1969,p p .689-718.M o r t o nH .H a l p e r i n ,B u r e a u c r a t i cP o l i t i c sa n dF o r e i g nP o l i c y ,W a s h i n g t o n ,D .C .:B r o o k i n g s ,1974.G r a h a m T .A l l i s o na n dM o r t o nH .H a l p e r i n ,“B u r e a u c r a t i cP o l i t i c s :A P a r a d i g m a n dS o m eP o l i c yI m p l i -c a t i o n s ,”i nR a y m o n dT a n t e r a n dR i c h a r dH .U l l m a n ,e d s .,T h e o r ya n dP o l i c yi nI n t e r n a t i o n a l R e l a t i o n s ,P r i n c e -t o n ,N J :P r i n c e t o nU n i v e r s i t yP r e s s ,1972,p p .40-79.
伯特·加卢奇(R o b e r t G a l l u c i )也为发展官僚政治模式做出了努力。①这些人的努力
被称为第三次浪潮。
三 官僚政治模式的基本概念
艾利森和霍尔珀林在1972年共同发表的《官僚政治:一种范式和一些政策含义》(B u r e a u c r a t i cP o l i t i c s :A P a r a d i g m a n dS o m eP o l i c y I m p l i c a t i o n s )一文中,正式提出了一个把关注点集中在国内因素尤其是管理政治方面的对理性行为者模式的替代方法———官僚政治模式。这一模式把关注的重点放在政府内部的个人、他们之间的互动
以及国际政治中政府行为的决定因素之上。②他们认为,理性行为者模式把政府组织
和政治复杂性简化成为单一的行为者,它特别忽略了官僚存在的事实。而实际上,“政府政策的`制定者'并不是进行计算的决策者,而是一些大的组织和政治行为者的集合体,它们在政府针对任何特殊的问题应当做什么,谁试图在影响政府决定和政府
行为方面进行竞争上,存在着很大的分歧”。③他们断言,官僚政治模式是一个在工业
化社会中普遍适用的分析外交决策的模式,与其他分析模式相比,它更适用于对美国外交决策的分析。
自那时起,官僚政治模式诞生了。它自问世以来取得了极大的声誉,20世纪80年代初甚至有人断言:“艾利森的决策理论分析方法最近在所有社会科学中成为最广泛传播的概念。”④
艾利森和霍尔珀林在这篇论文中提出了如下一些要点:
第一,政府政策的决策者并不是一个统一的、进行理性计算的决策者。相反,这些决策者是由那些在政府政策上持不同观点的组织和个人所组成,它们彼此竞争以影响·
42· 官僚政治模式与美国外交决策研究方法
①②
③④他们发表的著作为:I .M .D e s t l e r ,P r e s i d e n t ,B u r e a u c r a t sa n dF o r e i g nP o l i c y :T h e P o l i t i c so f O r g a n i z a -t i o n a l R e f o r m ,P r i n c e t o n :P r i n c e t o nU n i v e r s i t yP r e s s ,1972;I .M .D e s t l e r ,P .C l a p p ,H .S a t oa n d H .F u k u i ,M a n a g i n ga nA l l i a n c e :T h eP o l i t i c s o f U .S .-J a p a n e s eR e l a t i o n s ,Wa s h i n g t o n ,D .C .:B r o o k i n g s ,1996;R o b e r t L .G a l l u c c i ,N e i t h e rP e a c eN o r H o n o r :T h e P o l i t i c so f A m e r i c a nM i l i t a r yP o l i c yi nV i e t n a m ,B a l t i m o r e :J o h n sH o p k i n s P r e s s ,1975。
G r a h a m T .A l l i s o na n dM o r t o nH .H a l p e r i n ,“B u r e a u c r a t i cP o l i t i c s :A P a r a d i g m a n dS o m eP o l i c yI m p l i -c a t i o n s ,”p .42.G r a h a m T .A l l i s o na n dM o r t o nH .H a l p e r i n ,“B u r e a u c r a t i cP o l i t i c s :A P a r a d i g m a n dS o m eP o l i c yI m p l i -c a t i o n s ,”p .42.
R o b e r tP .H a f f a ,J r .,“A l l i s o n 'sM o d e l s :A nA n a l y t i cA p p r o a c ht oB u r e a u c r a t i cP o l i t i c s ,”i nJ o h nE .E n d i c o t t a n d R o yW.S t a f f o r d ,e d s .,A m e r i c a nD e f e n s eP o l i c y ,B a l t i m o r e :T h e J o h n sH o p k i n sP r e s s ,1977,p .
224.
2011年第6期
决策。①政府决策时常是集团的博弈(g r o u pg a m e ),而不是个人的活动;它实际上是一个政治过程,而不是一个智力和理性过程。
第二,政府领导人具有相互竞争的、而不是统一的利益,职位决定了他们的优先考虑和偏好,他们的决策所针对的问题是多样化的,而不是直截了当的战略问题。一个行为者是一个在一定职位上的个人,其看法和偏好来自其个人的特点以及他所处的职位。一个行为者的利益一般由四个方面构成:国家安全利益、组织利益、家庭利益和个人利益。在多数情况下,具有理性的人可能在对国家利益怎样能不受特殊问题的影响上有不同的看法。一些组织的成员尤其是一些职业官员,其所处组织的健康对于国家
利益是至关重要的。
②第三,每一个行为者都必须计算一个问题的解决如何影响自己的利益,这决定了
他的成本,他根据对这些成本的计算,决定自己的立场。③具体到美国政府中,对于一
些高级行为者来说组织利益的分量更重,组织利益的分量对于下述官员形成了一个从大到小的排列顺序:海军作战部长、国防部长、国务卿、总统国家安全顾问。换言之,组织利益对于国务卿来说,其重要性小于国防部长;对于总统国家安全顾问来说,小于国
务卿。
④艾利森和霍尔珀林提出,官僚政治模式在政府决策方面有以下五个基本命题:第一,政府决策很少反映一个单一的一致的关于国家利益的计算。
第二,决策的定义是把具体的行动要求分配给具体的行为者,但是决策一般会在哪些下属应当介入决策过程和应采取什么具体行动方面留有很大的余地。
第三,决策一般反映了相当大的妥协。妥协产生于对依附的需要、避免强烈伤害决策参与者利益(包括组织利益)的需要以及防止其他参与者做出不祥预测的需要。
第四,资深博弈者会遇到很大的困难来检验决策是否被有效执行。
第五,导致行为重大变化的决定一般反映了一些巧合:(1)总统或资深博弈者把注意力放在某个问题上,需要探寻解决方法,但又面临着最后期限;(2)有一些资历较浅的博弈者的利益与某个具体的解决方法相一致,他们需要使用这一方法来解决一个·
43·①
②
③
④G r a h a m T .A l l i s o na n dM o r t o nH .H a l p e r i n ,“B u r e a u c r a t i cP o l i t i c s :A P a r a d i g m a n dS o m eP o l i c yI m p l i -c a t i o n s ,”p .42.G r a h a m T .A l l i s o na n dM o r t o nH .H a l p e r i n ,“B u r e a u c r a t i cP o l i t i c s :A P a r a d i g m a n dS o m eP o l i c yI m p l i -c a t i o n s ,”p .48.G r a h a m T .A l l i s o na n dM o r t o nH .H a l p e r i n ,“B u r e a u c r a t i cP o l i t i c s :A P a r a d i g m a n dS o m eP o l i c yI m p l i -c a t i o n s ,”p .49.G r a h a m T .A l l i s o na n dM o r t o nH .H a l p e r i n ,“B u r e a u c r a t i cP o l i t i c s :A P a r a d i g m a n dS o m eP o l i c yI m p l i -c a t i o n s ,”p .49.
问题。
①关于行为,官僚政治模式也有五个命题:
第一,只有在以下几种情况下,总统的决定才能被有效地执行:总统毫不含糊地介入;总统的命令被广泛公开;那些接到命令的人能够控制执行命令所需要的一切;那些接到命令的人对总统做出决定的权威没有明显的怀疑。
第二,新的重大政策一般产生于博弈者的决心,但是采取行动的具体细节在很大程度上是标准的运作程序和当时存在于组织中的项目所决定的。
第三,驻外大使和当地指挥官感到较少有义务来准确执行决定,因为他们一般不介入决策博弈。他们感到自己更了解他们想要驻在国政府采取什么行动和如何使其采取这些行动。
第四,能够在一个问题上独立行动的博弈者越多,政府行为就越少反映政府在这个问题上的决定。
第五,在政府决定给执行其决定的组织留下余地的地方,组织将在限制范围内最大限度地追求自身的利益。
关于官僚政治模式的特点,罗萨蒂总结得更为简单明了。他归纳出了官僚政治模式的四个基本特点:
第一,在制定任何政策时,政府的行政部门都由大量个人和组织所组成,它们具有各种不同的利益和目标。
第二,不存在任何占优势地位的个人或组织;总统如果介入,他不过是参与者之一,虽然他可能有最强大的影响力。
第三,最后的决定是“政治结果”,换言之,是在各种参与者之间的讨价还价和妥协的结果,因此决策是在各种参与者之间的拉锯战(p u l l i n ga n dh a u l i n g ),因为他们都试图使他们关于个人、集团、组织和国家利益的看法占上风。
第四,在制定的政策和执行的政策之间往往存在相当大的差距。
罗萨蒂认为,上述四个特点中的前两个是决策体制造成的,后两个是决策过程具
有的特点。
②官僚政治模式借助了组织理论的许多观点,并利用它来揭示政府决策过程中讨价还价的动力。其基本假设是,一个人的组织地位决定其政策立场,这正符合一句从角·
44· 官僚政治模式与美国外交决策研究方法
①②G r a h a m T .A l l i s o na n dM o r t o nH .H a l p e r i n ,“B u r e a u c r a t i cP o l i t i c s :A P a r a d i g m a n dS o m eP o l i c yI m p l i -c a t i o n s ,”p p .53-54.
J e r e lA .R o s a t i ,“D e v e l o p i n gaS y s t e m a t i cD e c i s i o n -M a k i n gF r a m e w o r k :B u r e a u c r a t i cP o l i t i c s i nP e r s p e c -t i v e ,”W o r l dP o l i t i c s ,V o l .33,N o .2,1981,p p .237-238.
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色理论借用来的名言:“一个人的立场取决于他的职位(w h e r ey o u s t a n dd e p e n d so n w h e r ey o us i t )”。政府决策者不是通过计算做出决定的个人,而是由不同的组织和政治博弈者组成的一个大的混合体。在关于自己的政府在某个具体问题上应当怎样做的问题上,它(他)们的看法大相径庭,它(他)们相互竞争以影响政府的决定和行动。每一个组织,包括国务院、国防部和情报部门,都有自己的既得利益。每一个组织都有自己重要的机构目标,例如,不受外界影响的更多的任务、更大的自主性、更大的实力、
更多的资源和人员以及更多的财政来源。①对角色的期望构成了一些压力,这些压力
要求个人改变自己的态度和行为来符合职位对他们的要求。决策过程因此充满了冲突和竞争,政治精英在其中相互展开斗争以确保自己的决策权。为了获得决策机会,政府内外的各种政治力量都被动员起来加入政治博弈。因此,决策过程实质上是一个
多元化的决策模式———许多政治博弈者和组织都介入决策之中。
②鉴于上述情况,决策问题并不是关于什么是最佳的政策选择的问题,而是如何在有关什么是最佳政策的各种不同的观点之间进行协调。决策是讨价还价的结果,是一种博弈,是在组织成为等级体系的个人之间建立联盟和竞争。换言之,决定是通过一个政治过程而不是通过逻辑的、智力的过程制定出来的。决策不仅依赖于用来支持一个特殊行为过程的推理或理性,而且依赖于那些介入竞争的人的相对权力和政治技巧。其结果是,最后的决定很可能既不是理性的,也不是最佳的。它们可能是次佳的,但是它们是在协调不同的观点和组织利益的基础上做出的。
四 对官僚政治模式的批评与修正
上文讲到,一些学者把官僚政治模式的发展分为三个阶段或“三代”。他们注意到,把官僚因素加到外交决策模式中,是创造新的外交决策模式的关键,而且,官僚政治赋予了美国外交决策与理性行为者模式完全不同的特征。有人说:“现代国家的一个梦魇是大规模的官僚体制和如何在其中获得统一和设计的问题。”③罗伯特·阿特(R o b e r t J .A r t )因此认为,“对于我们的外交政策来说,官僚是关键,他们可以把总统的·
45·①
②
③G r e gC a s h m a n ,W h a t C a u s e s W a r ?A nI n t r o d u c t i o nt oT h e o r i e s o f I n t e r n a t i o n a l C o n f l i c t ,L a n h a m :M a r y l a n d L e x i n g t o nB o o k s ,1993,p .90.详见R o g e r H i l s m a n ,T h eP o l i t i c s o f P o l i c yM a k i n gi nD e f e n s e a n dF o r e i g nA f f a i r s :C o n c e p t u a l M o d e l s a n d B u r e a u c r a t i cP o l i t i c s ,E n g l e w o o dC l i f f s :P r e n t i c e -H a l l ,1971。这是一位美国外交官讲的话,转引自R o b e r t J .A r t ,“B u r e a u c r a t i cP o l i t i c sa n dA m e r i c a nF o r e i g nP o l i c y :A C r i t i q u e ,”p .467。
生活搅乱,这是任何美国外交政策的分析家都不会质疑的看法”。
①罗伯特·阿特总结了第一次浪潮中的贡献者关于官僚政治模式的五种看法:第一,政治权力在国家政府层次上广泛分布。在华盛顿没有最高权力,而是有一系列最高权力。没有一个人拥有对权力的垄断;所有重要的人都拥有否决权。与使自
己的倡议能够付诸实施相比,他们更容易阻止其他人的政策倡议。
②第二,这些机构也可以称为“半最高权力”,在这些机构中,在决策过程中有不同的参与者,他们对自己要在特定的问题上做什么有不同的想法,这些不同的看法部分来自于他们不同的职位。伴随一定职位而来的是一定的责任,不同的职位赋予他们不同的责任。
第三,机构内部的或跨机构的政治领导人主要是通过劝说来执行政策的,但他需要依赖于运用其职位赋予他的有限权力来进行劝说的技巧。由于没有人拥有对权力的垄断,而且最重要的人拥有阻止权,一个想要做成某事的参与者的任务就是劝说其他人接受下述观点:他想要他们为他所做的,也是他们应当为自身利益所做的。
第四,外交政策的制定因此是一个建立共识的过程。正如罗杰·希尔斯曼(R o g e r H i l s m a n )1959年所说,“政府决策实质上是一个政治过程”。决策的三个特点使其成为一个政治过程,首先,在参与者中有对政策目的和手段的不同看法。其次,这些参与者可以在不同的层次上影响所做出的政策选择。最后,谈判的参与者通过谈判、讨价还价以及妥协技巧,最后达成政策上的一致看法。
第五,人们为制定政策所做的事情会影响他们做出的决定,过程能影响内容。
③那么第二代官僚政治模式与第一代有什么差别?根据阿特的看法,第二次浪潮提出了三个新的观点:
其一,在组织中的职位决定政治立场,“一个人的立场取决于一个人的职位”。其二,在外交政策方面,政府的决定和行动并不代表任何个人的意图,而是在主要参与者之间讨价还价的结果,其结果是事先不能预知的。
其三,组织的日常的、标准的行动程序以及既得利益对总统执行政策的影响大于
其对政策制定的影响。
④官僚政治模式虽然已经被普遍应用来分析美国的决策过程,但一些人也从经验和推理的角度对它进行了很多批评。例如,戴维·A .韦尔奇(D a v i dA .W e l c h )就认·
46· 官僚政治模式与美国外交决策研究方法
①②③
④转引自R o b e r tJ .A r t ,“B u r e a u c r a t i cP o l i t i c sa n dA m e r i c a nF o r e i g nP o l i c y :A C r i t i q u e ,”p .467。R i c h a r d E .N e u s t a d t ,P r e s i d e n t i a l P o w e r ,T h e P o l i t i c s o f L e a d e r s h i p ,p .101.转引自R o b e r tJ .A r t ,“B u r e a u c r a t i cP o l i t i c sa n dA m e r i c a nF o r e i g nP o l i c y :A C r i t i q u e ,”p p .468-469。转引自R o b e r tJ .A r t ,“B u r e a u c r a t i cP o l i t i c sa n dA m e r i c a nF o r e i g nP o l i c y :A C r i t i q u e ,”p p .472-476。
2011年第6期
为,官僚政治模式难以说明决策者在官僚机构中的职务与其政策偏好行为有直接的关联。他指出,一些研究认为,在官僚中的职位与政治偏好并没有关联,一个管理机构不会在每一个问题上都表现出与其机构特点相符的立场和观点。即使存在这样一种立
场和观点,官僚机构的代表也并不必然受其支配。①不过,他提出批评的目的并非想
要否定官僚政治模式的重要性,而是想要说明它需要进一步完善,或发展出更多的可适用的分析模式。
格伦·斯奈德(G l e n nH .S n y d e r )和保罗·戴森(P a u l D i e s i n g )也提出了三种与艾利森的三个模式有些类似的模式,即效用最大化模式(也即古典理性行为模式)、有限理性模式和官僚政治模式,并认为这三种模式是相互补充的,而不是对立的。在不同的决策环境下,决策可以用不同的模式来解释。“它(官僚政治理论)重点分析那些维护和增强影响力和权力的内部政治活动,而不是重点分析有关处理外部机遇或威胁而进行战略选择的纯知识性问题。”②当决策过程只涉及一两个人的时候,效用最大化模式最为有效;当涉及三个以上的人的时候(例如委员会或内阁),官僚政治模式最为有效。
还有的学者试图把组织理论同极其复杂的现代认知理论结合起来。例如约翰·
D .斯坦布鲁纳(J o h nD .S t e r n b r u n e r )表示,“大量的信息处理显然是先于自觉意识,而且可能是不受自觉意识支配的”。不过,他也不认为这个控制论-认知模式比官僚政治模式有更多的优越性,相反,他建议在处理复杂问题的时候把这两种模式结合起来。在他看来,政府在复杂的和不确定的条件下的决策行为,如果用官僚政治模式来分析,就可能看起来是愚蠢、荒谬、无能或无法理解的,但是用控制论-认知模式来分析,就
可以被看做是合理的和前后一致的。
③这些批评导致艾利森及其新的合作者菲利普·泽利科(P h i l i pZ e l i k o w )在《决策的本质》一书的第二版(1999年)中对一些观点做了重大修改,例如,艾利森对理性行为模式的看法有了一些改变,在该书的第一版(1971年)中,他曾经说:“尽管在很多方面理性行为模式被证明很有效,但现在有很多证据表明,必须用分析政府机构的研究框架来对其进行补充———如果不是取代的话。”④而在该书的第二版(1999年)中,“如果不是取代的话”被删掉了。这就是说,他并没有像30年前那样,认为官僚政治模式·
47·①
②③④
D a v i dA .W e l c h ,“T h eO r g a n i z a t i o n a l P r o c e s sa n dB u r e a u c r a t i cP o l i t i c sP a r a d i g m s :R e t r o s p e c t a n dP r o s -p e c t ,”I n t e r n a t i o n a l S e c u r i t y ,V o l .17,N o .2,1992,p p .112-146.转引自詹姆斯·多尔蒂、小罗伯特·普法尔茨格拉夫:《争论中的国际关系理论》(第五版),第618-619页。参见詹姆斯·多尔蒂、小罗伯特·普法尔茨格拉夫:《争论中的国际关系理论》(第五版),第622页。詹姆斯·多尔蒂、小罗伯特·普法尔茨格拉夫:《争论中的国际关系理论》(第五版),第615页。
甚至可以取代理性行为者模式的价值,而是认为,他列举的三种模式提出了不同的问题,并为同样的证据提供了不同的视角以及能够彼此相互补充的解释。对外政策和国家安全政策的复杂性,要求研究者用多种不同的模式来理解决策过程,每一种模式都
有助于解释决策者如何以及为什么采取某种行动。
①五 官僚政治模式与美国总统权力
既然在美国官僚政治对政府决策有深刻的影响,那么其中的关键问题就是,作为美国行政部门首脑的总统有多大的决策权,他的权力在什么情况下会被官僚政治所削弱。
关于总统权力的一本名著是理查德·纽斯塔特于1960年发表的《总统的权力:领导的政治》(P r e s i d e n t i a l P o w e r :T h eP o l i t i c s o f L e a d e r s h i p )。纽斯塔特在该书中说:总统的权力是劝说的权力。为了说服政府官员,总统必须运用其影响力,总统的影响力有三个来源:第一个是正式的权力,是有关总统职位的宪法、法律和习俗所授予的权力。第二个是其职业声誉,也即“华盛顿圈子”里对总统运用宪法、法律和习俗的技巧
和意志的印象。第三个是特权,即美国公众对国家总统履行其职责的评价。②权力不
会自动从总统职位产生,总统必须努力促进其影响力。这也就是为什么政府的决策过程具有讨价还价的特性的原因之一。
从官僚政治的视角来看,总统在影响力方面并不是万能的。艾利森认为,在美国政府中,总统不过是众多领导者之一,“总统、国务卿、国防部长、财政部长、中央情报局、参谋长联席会议以及自1961年以来总统的国家安全顾问”③都是领导人。此外,即使总统行使权力,总统的决定也不一定具有约束力,因为如果当政府或总统做出决定后,一个更大的博弈并没有接受这个决定,它可能被改变或被忽视。因此,对于任何
一个问题,没有一个参与者是占统治地位的,包括总统在内。
④官僚政治模式暗示,总统可能被官僚(或者被国家的其他核心决策者)所“绑架”,总统被认为非常依赖于官僚来获得信息、对选择的鉴别和分析、对决定的倡议、对政策·
48· 官僚政治模式与美国外交决策研究方法
①②
③④詹姆斯·多尔蒂、小罗伯特·普法尔茨格拉夫:《争论中的国际关系理论》(第五版),第618页。R i c h a r d E .N e u s t a d t ,P r e s i d e n t i a l P o w e r ,T h e P o l i t i c s o f L e a d e r s h i p ,p .4.这一职位是1953年艾森豪威尔担任总统之后首次设立的,其正式名称是“总统国家安全事务特别助理(S p e c i a l A s s i s t a n t t ot h eP r e s i d e n t f o r t h eN a t i o n a lS e c u r i t yA f f a i r s )”,一般也被称为“国家安全顾问(N a t i o n a lS e -c u r i t yA d v i s o r )”。
J e r e lA .R o s a t i ,“D e v e l o p i n gaS y s t e m a t i cD e c i s i o n -M a k i n gF r a m e w o r k :B u r e a u c r a t i cP o l i t i c s i nP e r s p e c -t i v e ,”p .237.
2011年第6期
的执行。①那么在什么情况下官僚利益在政策制定中是关键性的呢?从理论上说,当官僚政治运作时,由于官僚的命令,一些政策选择可能从未被呈送给总统,而且总统一般不能从官僚呈送给他的选择中创造选择。但是,官僚政治模式也假定,在这些情况下,关键要看总统的表现,看总统是力图行使其权力还是表现为对权力漠不关心。如果是后者,官僚就有可能把其在决策中的职能最大化。该理论认为,“官僚独立制定政策的能力是总统(对该政策关注度)的函数,而总统的关注度是总统价值观念的函数。”②
另一个影响总统参与的重要因素是决策环境。决策环境在很大程度上依赖于问题是否是关键性的。“环境变量包括以前形成决定的计划、为深思熟虑和选择留出的时间以及决策者眼中价值的重要性。”在危机的情况下,决策是由政府的最高级官员做出的。当问题极端重要时,总统及其亲密顾问很可能大量参与决策,官僚可能发挥最小的作用。总统总是会亲自介入他认为重要的政策领域。而在非关键性的问题上,在常规的形势下,总统及其亲密顾问可能较少介入决策,而是让官僚在日常事务中发
挥最大的作用。③总之,决策单位的结构决定了决策过程,决策过程又决定决策结果。
因此,在美国的行政部门,总统的个人风格、总统的关注和介入程度是决定决策结
构最关键的因素。④仅次于它的另一个因素是个人和组织介入的程度。这两个因素
决定了行政部门的决策结构,而这两个因素之间的差别会造成外交决策的不同模式。大多数行政部门制定的日常政策仅涉及来自一个或两个组织的少数人。当只有少数
人介入,而总统只有很低的关注程度时,决策结构就变得“地方化”了。
⑤罗萨蒂提出了与总统关注和介入程度影响决策结构相关的六种假设:
第一,当总统介入程度高时,“总统主导”是普遍的。
第二,当个人和组织介入程度高、总统介入程度低时,“官僚主导”是普遍的。·
49·①
②
③
④
⑤E u g e n eR .Wi t t k o p f ,C h a r l e sW.K e g l e y ,J r .a n dJ a m e sM .S c o t t ,A m e r i c a n F o r e i g nP o l i c y ,B e l m o n t :Wa d s w o r t h /T h o m s o nL e a r n i n g ,2003,p p .476,480.J e r e lA .R o s a t i ,“D e v e l o p i n gaS y s t e m a t i cD e c i s i o n -M a k i n gF r a m e w o r k :B u r e a u c r a t i cP o l i t i c s i nP e r s p e c -t i v e ,”p .246.J o h n S p a n i e r ,G a m e s N a t i o nP l a y :A n a l y z i n gI n t e r n a t i o n a l P o l i t i c s ,N e wY o r k :P r a e g e rP u b l i s h e r s ,1972,p p .32-42.J e r e lA .R o s a t i ,“D e v e l o p i n gaS y s t e m a t i cD e c i s i o n -M a k i n gF r a m e w o r k :B u r e a u c r a t i cP o l i t i c s i nP e r s p e c -t i v e ,”p p .246-247.这里,作者所说的“地方化”是指某一外交政策是国务院中的地区局所制定的。例如1971年当斯里兰卡发生紧急情况时,尽管当时尼克松-基辛格的国家安全委员会掌控着美国的外交政策,但那里的紧急情况主要是由国务院内部处理的,由国务院的近东和南亚事务局采取行动,其他机构都没有反对近东和南亚事务局的领导。参见J e r e lA .R o s a t i ,“D e v e l o p i n gaS y s t e m a t i cD e c i s i o n -M a k i n g F r a m e w o r k :B u r e a u c r a t i cP o l i t i c si n P e r s p e c -t i v e ,”p .247,注49。
第三,当个人和组织介入程度低、总统介入程度也低时,“地方主导”是普遍的。第四,问题越关键,“总统主导”的决策结构越可能发生。
第五,问题越不关键,“地方主导”的决策结构越可能发生。
第六,当问题具有一定的重要性,重要到有许多个人和组织介入,但还没有重要到
足以吸引总统的参与时,“官僚主导”的决策结构更可能发生。
①官僚政治模式似乎会推出一个结论:角色的压力会推动个人改变自己或者其态度来与其职位的要求保持一致。它假定,所有占据某种角色的人的行为是一致的,无论占据它的人会发生什么变化,②无论是总统、还是国务卿或国防部长。人们可以对此提出疑问,因为这显然与现实不符。因此,其他一些因素还必须考虑在内,包括决策参
与者的信仰、个性和思维模式,这些都会对决策过程产生直接影响。
③把这些因素再扩展开来,影响决策的因素还应包括:决策参与者的价值观念、宗教信仰和党派归属。这就是说,一个强有力的角色扮演者可能重新定义其所领导的组织
的利益。因此职务任职者的变化可能带来政策的变化。
④六 结论
虽然除上述一些决策模式之外,一些理论家也对决策理论做出了重要的贡献,如决策理论中的心理学方法和博弈论,但是,它们都不能取代官僚政治模式作为研究美国外交决策的方法,而只能作为对它的补充。这是因为,就心理学方法而言,如果要对决策者的认知或知觉做分析,就首先需要了解哪些人是决策者,而且需要知道他们在决策中起什么样的作用,这是单纯的心理学方法所不能解决的。而就博弈理论而言,几乎所有的博弈理论家都认为,博弈论不是要对博弈参与者的实际行动进行分析,而是要说明如果博弈的参与者想要获胜(使收益最大化或损失最小化),采取什么样的
行为才是合理的和正确的。⑤这样它就不适用于对实际决策过程的研究。基于以上
的分析,我们认为,与其他理论方法相比,官僚政治模式是更适用于分析美国外交决策·
50· 官僚政治模式与美国外交决策研究方法
①②
③
④⑤J e r e lA .R o s a t i ,“D e v e l o p i n gaS y s t e m a t i cD e c i s i o n -M a k i n gF r a m e w o r k :B u r e a u c r a t i cP o l i t i c s i nP e r s p e c -t i v e ,”p p .247-249.G r e gC a s h m a n ,W h a tC a u s e sW a r ?A n I n t r o d u c t i o n t oT h e o r i e so fI n t e r n a t i o n a lC o n f l i c t ,L a n h a m ,M D :L e x i n g t o nB o o k s ,1993,p .90.J e r e lA .R o s a t i ,“D e v e l o p i n gaS y s t e m a t i cD e c i s i o n -M a k i n gF r a m e w o r k :B u r e a u c r a t i cP o l i t i c s i nP e r s p e c -t i v e ,”p .251.G r e gC a s h m a n ,W h a tC a u s e s W a r ?A nI n t r o d u c t i o nt oT h e o r i e so f I n t e r n a t i o n a lC o n f l i c t ,p .90.参见詹姆斯·多尔蒂、小罗伯特·普法尔茨格拉夫:《争论中国际关系理论》(第五版),第604页。
2011年第6期
的方法。官僚政治模式的适用性可以从小布什的第一任国防部长唐纳德·H .拉姆斯菲尔德(D o n a l d H e n r y R u m e f e l d )2010年出版的回忆录中的一段话中得到证实。他说:“分歧并不仅仅是官员的个性造成的。由于各种联邦部门承担的不同的法定责任和角色,分歧往往几乎是不可避免的。”①
不过,需要强调的是,官僚政治模式对决策过程的描述仅仅限于行政部门内部。艾利森和霍尔珀林并不关心与立法部门或其他外部体制有关的政策决定,霍尔珀林说过,“我们仅仅把注意力放在这一过程的这一部分———这一部分关系到官僚和与官僚
打交道时的总统”。②因此,应当留意的是,在对整个美国决策过程的研究中,我们还
需认识到,“官僚体制只是民主政治体制的一个组成部分,它的权力最终还是要取决于其他权力机构(如国会和总统)的意愿,如执行权力的机构是否支持它们、是否接受
它们的建议、是否愿意共同将它们的行为合法化”。③拉姆斯菲尔德对此深有体会,因
此他认为,除了官僚机构之外,“还有许多监督着行政部门和小心地守护着自己职权范围、利益和权力的国会委员会和小组委员会施加的影响和压力,摩擦便由此产生
了”。④事实上,美国行政部门与国会之间的关系、国会的权力和立法过程、利益集团对国会和行政部门的游说、公众舆论等,都是范围更大的外交决策过程的影响因素。这些复杂因素的存在更使得美国的外交政策不能被看成是其决策者或决策集团以某种统一的方式进行成本和收益计算的结果。
最后,关于“官僚政治模式”我们还可以得出的一个显而易见的结论:使用这种模式来分析美国的外交决策,很难为简单化的“阴谋论”解释留下余地。
[收稿日期:2011-01-30]
[修回日期:2011-05-13]
[责任编辑:谭秀英]133·
51·①
②
③
④D o n a l dR u m s f e l d ,K n o w na n dU n k n o w n :AM e m o i r ,N e w Y o r k :S e n t i n e l ,P e n g u i nG r o u p ,2010,p .319.M o r t o nH .H a l p e r i n ,w i t ht h ea s s i s t a n c e o f P r i s c i l l a C l a p pa n dA r n o l d K a n t e r ,B u r e a u c r a t i cP o l i t i c sa n dF o r -e i g nP o l i c y ,Wa s h i n g t o n ,D .C .:B r o o k i n g s ,1974,p .5.詹姆斯·多尔蒂、小罗伯特·普法尔茨格拉夫:《争论中国际关系理论》(第五版),第599页。D o n a l dR u m s f e l d ,K n o w na n dU n k n o w n :A M e m o i r ,p .319.
N o.6,2011Wo r l dE c o n o m i c s a n dP o l i t i c s
B u r e a u c r a t i c P o l i t i c s Mo d e l a n dA p p r o a c h e s t o U.S.F o r e i g n P o l i c y-Ma k i n g
Z h o u Q i (34)
【A b s t r a c t】T h e m o s t p o p u l a r a p p r o a c ht o t h e U.S.f o r e i g n-p o l i c y m a k i n g i n1950s w a s t h e R a t i o n a l A c t o r M o d e l.I t r e f l e c t e d t h a t f a c t t h a t a t t h a t t i m e t h e d o m i n a n t t h e o r y i n i n-t e r n a t i o n a l r e l a t i o n s w a s r e a l i s m,i n w h i c h t h e k e y c o n c e p t w a s r a t i o n.T h e b o r n o f A l l i s o n a n d Z e l i k o w's b o o k t h e E s s e n c e o f D e c i s i o n b r o u g h t a n i n n o v a t i o n i n t h e t h e o r i e s o f f o r e i g n -p o l i c y m a k i n g.T h e t w o a u t h o r s l a t e r f o r m a l l y d e v e l o p e d a n a l t e r n a t i v e m o d e l t o t h e R a-t i o n a l A c t o r M o d e l-t h e B u r e a u c r a t i c P o l i t i c s M o d e l i n t h e i r a r t i c l e“B u r e a u c r a t i c P o l i t i c s: AP a r a d i g ma n d S o m e P o l i c y I m p l i c a t i o n s”i n1972.T h e y b e l i e v e t h a t t h e R a t i o n a l A c t o r M o d e l r e d u c e s t h e o r g a n i z a t i o n a l a n d p o l i t i c a l c o m p l i c a t i o n s o f g o v e r n m e n t t o t h e s i m p l i f i c a-t i o n o f a s i n g l e a c t o r,a n d i g n o r e s t h e e x i s t e n c e o f b u r e a u c r a t i c i n s t i t u t i o n s.I n f a c t,a g o v-e r n m e n t i s n o t u n i f i e d a c a l c u l a t i n g u n i t e,b u t r a t h e r a c o n g l o m e r a t e o f o r g a n i z a t i o n s a n d i n-d i v i d u a l s,w h o h a v ed i f f e r e n t i n t e r e s t s a n dv a r i e s o f v i e w s i ng o v e r n m e n t a l p o l i c y.T h e y c o m p e t e f o r a f f e c t i n g g o v e r n m e n t a l d e c i s i o n s.U s u a l l y,t h e g o v e r n m e n t a l p o l i c y-m a k i n g i s a g r o u p g a m e,b u t n o t a n i n d i v i d u a l a c t i v i t y;i s a p o l i t i c a l p r o c e s s,b u t n o t a n i n t e l l e c t u a l a n d r a t i o n a l p r o c e s s.T h i s e s s a y a l s o i l l u s t r a t e s t h e d e v e l o p m e n t p r o c e s s a n d c h a r a c t e r i s t i c s o f t h e B u r e a u c r a t i c P o l i t i c s M o d e l,t h e c r i t i c i s m a n d r e v i s i o n s o f t h e m o d e l,a n d t h e r e l a-t i o n s b e t w e e n p r e s i d e n t i a l p o w e r a n d b u r e a u c r a t i c p o l i t i c s.T h e c o n c l u s i o n i s t h a t c o m p a r e d w i t h o t h e r a p p r o a c h e s,B u r e a u c r a t i c P o l i t i c s M o d e l i s a n a p p r o a c h w h i c h i s m o r e a p p l i c a b l e t o t h e a n a l y s i s o f t h e U.S.f o r e i g n p o l i c y-m a k i n g p r o c e s s.
【K e y W o r d s】t h e o r i e s o f i n t e r n a t i o n a l r e l a t i o n s h i p,t h e o r i e s o nf o r e i g np o l i c y-m a k i n g, B u r e a u c r a t i c P o l i t i c s M o d e l,A m e r i c a n f o r e i g n p o l i c y,A m e r i c a n f o r e i g n p o l i c y-m a k i n g 【A u t h o r】Z h o u Q i,S e n i o r R e s e a r c h e r o f I n s t i t u t e o f A m e r i c a n S t u d i e s,C h i n e s e A c a d e m y o f S o c i a l S c i e n c e s.
C h i n a i nE a s t A s i a:E x p e r i e n c e s o f R e g i o n a l P o l i t i c s a n d R e g i o n a l i s m
L i u J i a n p i n g (52)
【A b s t r a c t】T h e p r a c t i c e o f r e g i o n a l i s m h a s b e c o m e a g l o b a l t r e n d s i n c e1990s.H o w e v e r, t h e a g e n d a o f a n E a s t A s i a C o m m u n i t y m e t s e t b a c k b e c a u s e o f i n t e r v e n t i o n f r o mt h e U.S., r e g i o n a l s e l f-d e t e r m i n a t i o nh a s b e e nd e n i e d,a n dt h e c o n c e p t o f`p o l i t i c a l E a s t A s i a', w h i c h e q u a l s t h e c o n c e p t o f`A s i a-P a c i f i c'u n d e r t h e U.S.h e g e m o n y,h a s b e e n m a i n-t a i n e d.A n c i e n t i m p e r i a l i s t i c p o w e r b e a r s t h e p u r p o r t o f a c o m m u n i t y o f a s i n g l e c i v i l i z a t i o n i n i t s e l f,w h i l e n e o t e r i c m i l i t a r i z e d i m p e r i a l i s ma n dp o l i t i c a l h e g e m o n i s m p a t t e r n s c o e r c e d E a s t A s i a i n t o w a r s a n d s e p a r a t i o n s.T h e C o l d W a r s y s t e md o m i n a t e d b y t h e U.S.-J a p a n a l l i a n c e c o n t i n u a l l y c o u n t e r a c t s t h e c o m m o n v a l u e a n d p o l i t i c a l i d e n t i t y o f r e g i o n a l i s m.T h e
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