推进主体功能区建设的财政政策取向
苑新丽/东北财经大学；孙晶映/中国人民银行沈阳分行
内容提要：《全国主体功能区规划》以资源环境承载能力、是否适宜大规模高强度开发以及发展潜力为基准，本着发挥比较优势、改善薄弱领域、促进基本公共服务均等化的原则，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，以推进经济、资源环境和人口相协调的国土空间开发格局的形成。这项举措的具体实施离不开财政政策的支持。本文在深刻阐述财政政策对推进主体功能区建设的重要性基础上，系统分析了主体功能区建设背景下现行财政政策的效应，并有针对性地提出了一系列改进完善建议。
关键词：主体功能区建设财政政策可持续发展
2010年底，国务院颁布了我国首个国土空间开发规划——《全国主体功能区规划》，该规划以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化城镇化开发为基准，本着发挥比较优势、改善薄弱领域、促进基本公共服务均等化的原则，按开发方式将国土空间划分为四大类主体功能区：一是优化开发区域，即经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高、资源环境问题更加突出，应该优化进行开发的地区；二是重点开发区域，即经济基础较好、集聚人口的条件较强、资源环境承载能力较高、发展潜力较大，应该重点进行开发的地区；三是限制开发区域，即资源环境承载能力较低、生态系统脆弱、不适宜大规模高强度开发的地区；四是禁止开发区域，依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及需要特殊保护的重点生态功能区。四类主体功能区划的实质是根据各区域经济基础、人口、资源禀赋、发展潜力等因素，合理确定开发方向，其中，优化开发和重点开发区域开发方向主要是发展经济，限制开发和禁止开发区域的开发方向主要在于生态发展。市场经济条件下，为推进上述四类地区依据其主体功能定位进行建设，还应发挥市场和政府“两只手”的作用。一方面应充分发挥市场配置资源的基础性作用，另一方面，也要注意发挥政府的科学引导作用。财政政策作为政府的主要政
策工具，对引导市场主体根据相关区域主体功能定位，有序进行开发无疑会发挥重要作用。
一、主体功能区建设对财政政策的要求
(一)实现基本公共服务均等化，要求有财政政策的支持
提供均等化的基本公共服务，是主体功能区建设的必要前提。在缺少基本公共服务均等化的情况下，去要求限制开发和禁止开发区域主要承担生态功能，限制或禁止其一些产业的发展是不现实的。主体功能区战略实施后，各功能区的经济发展将主要基于其开发方向和发展潜力确定。对于限制开发和禁止开发区域来说，由于其在资源开发、人口聚集、产业发展等方面受到功能性制约，必然带来这两类地区提供基本公共服务的能力降低，而优化开发和重点开发区域由于主要承担发展经济的功能，其在基本公共服务领域的投入能力会不断提升，这样就造成四类主体功能区基本公共服务提供方面新的不平衡。由于基本公共服务大都属于公益性产品，供给主体以政府为主，市场主体的作用有限，因此，要实现四大主体功能区的基本公共服务均等化，避免各区域之间提供的公共服务差距扩大，就要求发挥财政政策的作用，构建与主体功能区建设相适应的财税体制，应通过进一步完善公共财政制度，调整财政支出结构，完善转移支付等，来实现各区域基本公共服务的均等化。
(二)主体功能区定位带来的经济发展权力与财力的变化，要求财政政策给予调节
我国目前设有许多的行政区划，这些行政区划设置的初衷多是基于政治层面的考虑，经济因素的成份非常少，而随着生产力的发展，行政区划的经济功能也逐渐凸现出来。在行政区划的背景下，尽管各行政区域经济发展水平不同，但它们在经济发展权力方面基本上是平等的。按照主体功能区的规划，经济发展将不再以行政区划为单元来运行，而是根据各类功能区的功能定位要求来确定，如此一来，原有的各行政区域平等的经济发展权力就会受到不同程度的影响。具体到四类功能区，则是：优化开发和重点开发区域由于其定位主要是发展经济，这些地区的发展机遇和经济发展权力变化不大；限制开发和禁止开发区域由于主要定位于为社会生产和提供生态产品、增加生态空间的功能，这些区域受影响较大，不仅会丧失部分经济发展权力，其发展机遇和发展动力也不同程度地受到削弱。
同时，经济发展受损又直接减少了当地的财政收入，导致财力不足。解决这种由于功能区定位不同所带来的经济发展权力和财力问题，财政政策特别是转移支付政策就发挥着非常重要的作用。
(三)促使生产要素在主体功能区间的合理流动，要求有财政政策的配合
一般说来，追逐利润最大化的资本和和工资收入最大化的劳动力等生产要素容易流向收益较高的工业品生产领域，而较少向农业产品或生态产品这些收益较低的领域流动。从四类主体功能区情况来看，优化开发和重点开发区域主要是生产工业产品，限制开发和禁止开发区域主要是生产农业产品或生态产品。因此，在主体功能区建设背景下，市场因素会引导着生产要素流向优化开发和重点开发区域，导致限制开发和禁止开发区域不能很好地按照规划要求提供农业和生态产品。另一方面，基于各功能区的发展目标不同，它们对生产要素的要求也各有特点：优化开发区域需要大量积聚创新性要素，以实现产业升级、经济发展方式转变的目标；重点开发区域需要大量集中资本、劳动力等一般性要素，以实现通过生产要素的集聚推动工业化和城市化加快发展的目标；限制开发和禁止开发区域则需要转移人口、转移与发展目标不相适应的产业发展因素，以实现生态修复和自然环境保护的目标。而要使生产要素在各主体功能区之间合理流动，就需要运用财政政策信号，来传递政府引导各种经济要素流动的战略意图，构筑要素合理流动的外部环境。
(四)实现节约资源和保护生态环境的发展战略，需要依靠财税政策的调控
依据对资源环境承载能力的综合评价实施主体功能区建设，是国家对四类功能区的基本要求。为此，如何处理好资源节约、环境保护与经济发展的矛盾，促使功能区的市场主体和百姓节约资源、重视环境保护，是四类主体功能区面临的共性问题，也是其发展战略中的关键环节。现实中，由生产的负外部性导致的资源浪费和环境污染问题，虽说可以通过明确产权或通过一些行政管制措施等方法加以解决，但由于产权界定受许多因素制约以及行政管制的成本较高，已有办法效果并不理想，而财税政策调控无疑为解决上述问题提供了思路。通过政府对一些环保产品、对自然环境危害较小的生态产品以及有利于生态环境保护的服务进行绿色采购，来提高生产商提供生态产品或服务的积极性，降低需求者对污染产品的消费数量；通过加大财政投入或财政补贴，鼓励市场主体加大对环境保护的
投入或生产绿色产品；通过开征环境税，使污染环境或浪费资源的行为承担必要的成本，来纠正生产的负外部性，并由此影响市场主体和居民的生产和消费行为。
二、主体功能区建设背景下现行财政政策效应分析
(一)政府间支出责任划分不科学，不利于实现主体功能区基本公共服务均等化目标
从实现基本公共服务均等化目标角度看，明确政府间，尤其是中央政府和地方政府之间基本公共服务支出责任非常关键。在这方面，国外的做法是：为了使不同地区居民享受的基本公共服务水平不受地区间经济发展水平和财政能力的影响，诸如教育、医疗卫生、社会保障等全国性公共产品的支出责任通常都由中央政府或联邦政府来承担，而在具体的执行和管理层面，则一般委托基层政府负责1[0]。从我国状况看，基本公共服务的事权划分方面尚缺乏科学性，表现在：一方面，教育、社会保障、医疗卫生与就业等一些本应由中央政府承担的基本公共服务支出责任目前主要是由地方政府承担；另一方面，省、(地)市、县等地方各级政府之间，越往基层其承担的基本公共服务支出责任越大。比如，我国目前的医疗卫生和社会保障等支出主要由市县级财政负担，基础教育支出主要是由县乡财政承担。在主体功能区建设背景下，四类功能区的规划与建设主要是以县为基本单元，因而目前这种本应由中央和上级政府承担的支出责任而由县级财政过多地承担的做法，会导致基层政府财力越发地不足，这一点在限制开发和禁止开发区域会更为突出。这些地区由于其经济发展机会不足，发展动力削弱，财政能力也会随之进一步下降，严重制约其财政职能的发挥，从而也造成这些地区提供基本公共服务均等化能力受到极大抑制，阻碍了主体功能区基本公共服务均等化目标的实现。
(二)财政转移支付制度存在的缺陷与不足，导致其对主体功能区的财力调节乏力
如前所述，在推进主体功能区建设进程中，由不同功能区定位引致的经济发展权力的变化也将带来各功能区域间财力差异的扩大，这就需要采取相应的财政
手段尤其是转移支付来对各类功能区实施财力调节。但是，目前我国政府间转移支付制度存在的一些缺陷，使得其对各类功能区的财力调节作用受限。
1.省以下转移支付制度不规范制约着主体功能区财政职能的发挥。我国1994年实施的分税制改革，对中央与省级政府之间的财权关系进行了明确，但对省以下政府间的转移支付制度尚未有实质性的解决方案。分税制在注重增强中央财政的聚财能力的同时，也减低了省级财政在税收收入增量中的分配份额。如此一来，省级财政也随之缩减了对下级财政的转移支付规模，导致省以下政府间通过转移支付制度调节基层财力不平衡的能力也逐渐弱化，实践中出现了越是基层政府财力越紧张的现象，一些地区甚至出现了层层截留中央转移支付资金的现象。我国主体功能区建设主要以县为基本区域单元运行，县级财政困难，其财政职能的发挥便会受到制约，阻碍主体功能区建设目标的实现。
2.财政转移支付结构的不合理阻碍了主体功能区建设。我国财政转移支付主要由税收返还、一般性转移支付和专项转移支付等构成。从税收返还来看，其规模通常是转移支付中最大的项目，2010年在整个转移支付体系中税收返还数额达499
3.37亿元。税收返还是按基数法设计的，返还数额多少与税基大小、企业经济效益高低以及当地经济发展水平相关。由此可以推断，受主体功能区发展定位影响，优化和重点开发区域得到的税收返还数额，将远远大于限制和禁止开发区域得到的数额。如此，不但不能缩小各功能区财力的差距，反而会加剧不同功能区财力的不均衡。从专项转移支付来看，其支付比例也比较高，2010年该项支付占全部转移支付的43.64%。专项转移支付一般属于有条件的转移支付，需要当地财政有一定的配套资金。对于限制开发和禁止开发区域来说，其本身财力非常紧张，无法满足提供相应配套资金的要求，因此这些地区获得专项转移支付资金的几率也较低。从一般性转移支付来看，按因素法确定的均衡性转移支付比较合理，但其在我国转移支付中所占比重偏低，规模偏小，横向均等化的作用受限，也抑制了限制开发和禁止开发区域公共服务水平的提高。2010年，我国的一般性转移支付规模为13235.66亿元，其中均衡性转移支付规模为4759.79亿元，仅占总转移支付的1
4.72%。
(三)引导经济要素合理集聚和流动的财税政策缺失，影响主体功能区均衡布局形成
依据主体功能区发展规划，生产资料、人力资源等经济要素，将逐渐从限制和禁止开发区域转出，实现经济要素在优化开发区域进行更高层次的聚集，在重点开发区域进行更大数量的集中。然而，现行财税政策缺少这方面的政策引导和鼓励。比如，税收政策方面，我国曾先后对东部沿海、西部大开发、东北老工业基地振兴、中部地区崛起等实施了不同的税收激励政策，这些政策一定程度上引导着生产要素流向这些地区。然而，由于这些税收优惠是按区域设置的一些框架式的政策内容，没有考虑各区域内的每个更小单元是否都适合进行工业化生产，因此相关政策在引导经济要素流动的同时，也造成某种程度的扭曲，与主体功能区要求的依据资源环境承载能力进行经济布局的初衷不相适应。再如，主体功能区人口政策的目标是积极引导限制和禁止开发区域人口流入重点开发区域，实现人口和经济在空间上的均衡分布和发展。然而，目前我国缺乏引导人口向目标区域流动的财税机制。一方面，引导人口从限制和禁止类开发区域转出的激励机制不足，缺少对转出人口的承包地和宅基地相应的补偿办法，以致一些农民不愿转出。同时，由于对限制和禁止类开发区域缺乏财政支持，导致其对劳动力的培训和就业指导投入不足，也使得这些地区劳动力竞争力不强，影响了其人口转出规模；另一方面，促进重点开发区域接纳人口流入的财税政策缺失。对于重点开发区域来说，流入该地区的劳动者及其家属应与当地居民享有相同的待遇，而不能将他们视为劳动力仅仅解决其就业或收入问题。然而，受目前不合理的户籍制度以及与之相联系的医疗、养老等社会保障待遇差异的影响，加之重点开发区域提供基础教育、住房等基本公共服务的不足，人口目标区域接受外来人口的能力受到限制，人口和经济在空间上的均衡布局难以形成。
(四)生态保护和资源节约的财税政策不完善，不能有效提高主体功能区生态保护效果
1.生态补偿机制不健全，相关区域发生的生态保护成本不能得到有效补偿。目前我国已在天然林保护、退牧还草、退耕还林等领域实施了生态补偿政策，并取得了一定效果。但基于主体功能区建设视角，则会发现现有补偿政策既不能体现出四类功能区自身特点，也未能虑及各功能区域之间横向提供生态服务的补偿问题。表现在：一是补偿资金主要来源于中央政府，渠道单一。我国既有的生态补偿机制，主要是由政府主导、政府出资来对生态保护和建设者实施补偿，由于
缺乏社团、企业等市场主体的参与，补偿资金远远不能满足巨大的生态投入需求，造成补偿标准较低，补偿年限也偏短的局面。二是未能建立有效的横向补偿机制。基于功能区定位，限制开发和禁止开发区域主要承担的是生态环境保护职能，在牺牲自身发展经济机会的同时，其构筑的生态屏障将会使优化开发和重点开发区域受益。从成本和受益角度出发，限制开发和禁止开发区域为此所产生的生态保护成本，理应由受益的优化开发和重点开发区域给予补偿。然而，实践中这种地方政府间的横向转移支付并未得到有效实施。区域生态补偿机制的不完善，非但不能弥补限制开发和禁止开发区域的生态保护成本、修复成本以及由于放弃发展经济而产生的机会成本，影响该区域生态保护成效，还会导致这些区域的经济和社会发展越发落后。
2.相关税收政策不完善，未能对各类主体功能区起到有效调节作用。主体功能区建设的目标之一就是强化生态保护和节约资源，各类功能区均应依据自身的环境承载力确定发展方向和生产力布局。而由于现阶段我国尚没有独立开征环境税，加之现行与资源、环境保护相关的资源税、增值税及消费税等税种，在征税范围、税负水平和征收方式等方面的不足，既有税收政策对那些资源环境承载力较低、生态系统比较脆弱、不具备发展潜力的地区进行的不合理开发，以及那些资源环境承载力尽管较强，但忽视开发方向或进行了过度开发的地区未能发挥有效的调控作用。而且，已有的与环境保护有关的税收政策，其作用空间大都体现在工业生产领域，而从目前的环境污染情况看，一些污染源也已发生相应的变化。以大连市水源地流域的水污染为例，其主要污染源已由农业取代了工业、生活取代了生产。而目前我国关于农业方面和生活领域的环境保护税收政策，无论是税收激励，还是税收限制均明显不足。
三、适应主体功能区建设的财政政策选择
(一)完善有利于实现主体功能区基本服务均等化的财政政策
1.明确政策目标，推进主体功能区基本公共服务均等化。近些年，我国基本公共服务均等化问题虽然得到政府高度重视，但也主要是作为解决目前经济社会发展的突出矛盾提出并纳入到政府的中短期工作任务中，还未能从长远角度明确主体功能区基本公共服务均等化的政策目标，通过法律形式予以保障，更谈不上上升到国家宪法高度进行规范。因此，适应主体功能区建设需要，应尽早将基本
公共服务均等化作为我国的长远目标从法律高度予以明确，并分阶段落加以落实。基本公共服务均等化的目标可以分为三个层次：(1)近期目标。从制度上逐步规范和完善转移支付方式，确保县级财力均衡，实现省域县际的基本公共服务均等化。就主体功能区而言，则应重点保证限制开发和禁止开发区域基本公共服务水平与省内各县域的标准一致；(2)中期目标。根据主体功能区的定位和城乡间的收入差距等现实情况，完善中央对省以及省对市、县的财政转移支付，实现省域城乡的基本公共服务均等化。对主体功能区来说，则应保证限制开发和禁止开发区域基本公共服务水平与全省的标准一致；(3)最终目标。通过最低财力保障线等制度，实现省际的基本公共服务均等化，到主体功能区规划目标全面实现的2020年，实现全国基本公共服务均等化。
2.结合主体功能区职能，合理界定政府的支出责任。为有效发挥地方政府开展主体功能区建设工作的积极性，应科学合理划分各级政府的支出责任。一方面，应强化中央和省级政府的基本公共服务支出责任。从我国主体功能区主要以县为基本区域单元，且县级财政较为困难的现实出发，一些透明度较高、计算相对简单，且和社会公平与稳定密切相关的基本公共服务支出，应更多地由中央和省两级政府来承担。如目前主要由县(市)政府承担的中小学教师的工资支出，可改由中央政府负担50%，各省级政府承担50%的办法，县(市)政府则主要负责相关中小学校的维护、修缮和日常运转的费用；公共卫生、社会保障和生态环境等公共服务，由于涉及面广或外部性强，主要也应由中央政府和省级政府提供，由县级政府进行管理。另一方面，各类主体功能区还应结合自身特点明确支出责任重点。具体说来，优化开发区域的支出责任应重点定位于改善经济和社会发展环境，促进技术创新和产业升级，推动现代服务业发展，减少基本建设支出；重点开发区域的支出责任应侧重于公共基础设施建设，与经济发展密切相连的社会事业的投入，提供优质公共产品和服务；限制开发区域则应确立以为农村和农民提供公共服务为导向的财政支出责任，加大对农业综合开发的投入；禁止开发区域支出责任应注重加大对生态环境的保护，防治水污染、强化对居民健康领域的投入。
(二)完善有助于调节主体功能区财力的财政转移支付制度
1.完善政府间纵向转移支付制度。第一，进一步规范政府间纵向转移支付制度。省以下的转移支付要确保县级政府有稳定的收入来源，以适应主体功能区建
设主要以县域为单元的实际；扩大对国家级限制开发和禁止开发区域的一般性转移支付，并由中央将资金直接拨付到该区域所属的县级政府；对省级限制开发和禁止开发区域所在县，实施“省直管县”财政体制，防止资金被各级政府挪用、挤占或截留。第二，调整转移支付结构。中央财政应加大均衡性转移支付的规模和比例，在确定转移支付标准时，还应充分考虑到限制开发和禁止开发区域地方政府用于生态环境保护方面的支出，对这些区域采取提高转移支付系数的办法，增大均衡性转移支付数额，在此基础上，逐步降低直到完全取消税收返还；规范专项转移支付条件和标准，明确审批程序，强化专项转移支付的公开和公正性，大幅度降低甚至是取消对限制开发和禁止开发区域的资金配套要求，同时应考虑增设环境保护、生态移民方面的专项转移支付。第三，改进转移支付的计算方法。目前采用的“因素法”计算转移支付的方法虽说比较理想，但该方法所包含的因素尚不够全面，也不够合理，应在充分考虑主体功能区建设的基础上，系统地、科学地确定各种影响因素及其比例，如增加生态保护因素及其权重等，以增强对各类功能区财力和补偿标准确定的客观性。
2.建立健全基本公共服务供给的横向转移支付制度。主体功能区建设中，为了加强生态保护和污染治理，应建立起政府间的横向转移支付制度。具体说来，就是生态受益的优化开发和重点开发区域应直接向提供生态产品和服务的限制开发和禁止开发区域实施财政转移支付。根据我国地区之间、城乡之间经济实力不平衡的现状，不太可能在全国范围内实现省际之间的横向转移支付，可以考虑先在省域县际内实现横向转移支付，即先让生态受益的优化开发和重点开发区域的县，通过采取资金补助、定向援助和对口支援等形式，对提供生态产品和服务的限制开发和禁止开发区域的县进行补偿，实现四类功能区之间的财力均衡。对于横向补偿标准的确定则应考虑两方面的因素：一是限制开发和禁止开发区域为保护生态环境而产生的成本，包括为生态保护而投入的成本、修复成本以及当地放弃经济发展的机会成本等，成本越大，则横向转移支付的标准就应越高，反之亦然；二是优化开发和重点开发区域的受益者对生态产品或服务的需求意愿、经济承受能力和实际支付能力等因素。
(三)规范引导资源在主体功能区之间合理流动的财政政策
财政政策在引导人力资源合理流动方面应主要侧重两个层面：一是对限制开发和禁止开发区域实施人口流出的激励政策，如设置人口流动补偿资金，对转出这些区域的剩余劳动力、生态移民等给予补偿，对这些地区组织的劳务输出活动提供一定的财政资金支持，也可以对这些地区居民的技能培训工作给予一定财政补助，提高居民的转产就业能力。同时，应加大财政对这些地区基础教育的投入，通过提高当地新生劳动力的文化素质，提高其就业竞争能力，以引导、促进人口外流。二是对优化开发和重点开发区域实施鼓励人口流入的财政政策，增强这些地区接受移民地区流出人口的能力。具体对策是：财政要增加对优化、重点开发区域基本公共服务的投入，并主要向基本居住、教育、医疗等倾斜，提高其接纳流入人口的能力，确保人口流出来，也能安稳地住下来。
财政政策在引导生产要素资源合理流动方面，重点是丰富和细化既有的政策，尤其是税收政策，通过政策设计引导促使各类功能区按目标要求发展。对于优化开发区域，税收优惠政策应主要向土地消耗少、节能减排、技术创新类的现代服务业和高新技术产业倾斜，鼓励此类产业向该区域流入；对于重点开发区域，税收优惠政策应主要体现在港口码头、电力、水利等公共基础设施、承接人口转移和产业转移方面；对于限制开发区域，税收优惠政策应主要给予特色经济、特色农业以及生态产品等领域，保证国家农产品安全；对于禁止开发区域，应对现有税收优惠政策进行清理，取消那些不利于甚至是妨碍生态环境保护的政策。
(四)建立健全促进主体功能区资源节约和生态保护的财政政策
1.完善对主体功能区的生态补偿机制。第一，确立差异化的生态补偿标准和补偿期限。对主体功能区的生态补偿机制，主要体现在对限制和禁止开发区域的补偿，而这其中补偿标准和补偿年限的确定尤为重要。由于同为限制和禁止开发区域的各地区之间，经济发展水平、生态条件及生态地位均存在较大的差异，因此补偿标准和补偿期限也应该有所不同，但补偿数额均应该能够弥补这些地区因生态建设而带来的损失。就补偿年限来看，则应与当地经济发展、产业结构调整基本完成所需时间相结合。比如，以森林生态功能区为例，区域内居民很难在5～8年的时间内成功实现转产，因此对这一区域居民的补偿年限不能低于这一期限。第二，建立区域性生态补偿公共基金。对于提供生态产品或生态服务的区域来说，单纯依靠财政转移支付，还远不能满足生态补偿的资金需要，应联合各级
政府、企业及社会各界，建立生态补偿公共基金。基金来源为：中央的财政投入、生态受益地区政府的横向转移支付、生态受益地区市场主体缴纳的费用、各单位及个人的捐赠等。生态补偿公共基金可以设置为省级基金和国家级基金，省级基金可由同级财政管理，主要用于省级限制开发和禁止开发区域的生态补偿，国家级基金可由中央政府进行财政管理，并主要用于国家级限制开发和禁止开发区域的生态补偿。
2.完善有利于主体功能区域生态保护的税费制度。第一，建议国家将资源税征收范围扩大至土地、森林、草原滩涂等各个领域，将资源级差地租和绝对地租产生的收入转化到税额中来，提高资源税税率，实行从价定率征收，将地方对矿产资源产品征收的基金等划归到资源税中，增加的税收收入全部纳入地方并主要用于生态环境支出；完善消费税，扩大征税范围，将一些容易对环境造成污染、高能耗的资源产品以及一些高档消费品纳入征收范围，将对不可再生能源资源产品的计征办法由从量定额征收改为从价定率征收；开征环境税，增加市场主体消耗资源和污染排放行为的成本，并以环境税取代在污染排放环节的某些行政事业性收费。第二，运用财税政策对生活污染减排和农业生产污染减排进行引导和规范。从生活污染减排角度看，应加大对城镇和乡村垃圾处理的财政资金投入，对垃圾处理产业给予一定的财政贴息和财政补贴，并给予相应的增值税和企业所得税等优惠待遇；从农业生产污染减排角度看，应将对化肥实施的财政补贴调整为对农家肥给予财政补贴，同时对农家肥生产企业还应给予增值税和企业所得税税收优惠，以解决由于过度使用化肥和农药而带来的农业生产污染问题。
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着力推进主体功能区建设 杨庆育 加快推进主体功能区建设是“十二五”时期的一项重要战略任务。国务院通过的《全国主体功能区规划》，要求各地统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,确定不同区域主体功能,推进形成主体功能区。作为试点，重庆先行一步，进行了积极的探索与实践。 一、加快推进形成主体功能区意义重大 从区域发展差异出发，制定有区别的区域规划及发展政策，是世界各国政府调控区域发展的重要战略。追根溯源，世界区域规划的实践和理论探索始于上个世纪20年代，早期主要是制定和实施有区别的城市规划和工矿区规划，中期重点转向促进工业区域建设和缩小区域差距，近期则从单纯经济开发规划转向社会综合开发规划。近年来，区域可持续发展概念逐步深入到区域规划的各个方面，出现了明显的绿色化和差别化取向。 从我国实践看，区域发展战略和政策根据不同时期需要，经历了阶段性变化。例如，上世纪60、70年代将全国划分为一线、二线、三线，80年代提出沿海与内地以及东中西三大经济地带概念，新世纪以来形成了东部、中部、西部、东北四大战略区域。更加明显的是，追求区域经济的可持续发展，越来越成为区域发展规划所遵循的核心价值标准。近年来，我国根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，对不同区域的空间开发方向与时序、开发强度进行主体功能定位，分别按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区制定了差别化的区域政策和绩效评价体系，深刻体现了区域可持续发展理念。可以说，主体功能区战略，突破了行政单元的区划约束，统筹了经济、人口和资源环境因素，赋予了区域发展更加丰富的内涵。 在我国加快推进形成主体功能区具有重要意义。首先，将区域的资源环境承载能力作为划分主体功能区的主要依据，有利于避免出现资源环境过载现象，从而实现区域之间的协调发展。第二，主体功能区的内涵已经超出了地区生产总值的范畴，有利于各级政府摆脱一味追求缩小经济总量差距的思维定势，把注意力更多地放在推进公共服务的均等化，使人们享有更加均等的就业等社会机会。第三，通过划分主体功能区，有利于突破行政区划范围，
当前中国财政政策分析和调整取向(doc 12页)
当前中国财政政策分析和调整取向 → [摘要] 财政政策是政府实施宏观调控的主要工具，近年来中国政府根据国内外经济社会发展形势的变化，不断丰富财政政策的调控方式，取得了显著成效。目前中国经济进入新的发展时期，国内外经济环境发生了很大变化，经济正处于新一轮快速增长的上升阶段，经济社会生活中仍然存在一些深层次的矛盾和问题，客观上需要我们按照党的十六届三中全会提出的“五个统筹”要求，适时适度调整财政政策的方向和侧重点，进一步发挥财政政策在促进经济增长、优化结构和调节收入方面的重要功能作用，不断完善财政政策的有效实施方式．突出公共财政特征。 （正文）一、近几年的财政政策一直具有明显的“积极”特征 从1998～2003年，我国连续6年实行了旨在扩大内需的积极财政政策。其主要内容是： 1．发行长期建设国债，带动全社会固定资产投资。近6年共发行长期建设国债8000亿元，按前5年带动比率1：5（1998～2002年共发行长期建设国债6600亿元，形成总
我国政府还加大治理乱收费、规范分配秩序的力度。1998～2003年，我国政府公布取消不合法和不合理的收费项目1805项，降低469项收费标准，减轻企业和社会负担1400亿元左右。由于收费是一种准税收，减费可以起到与减税等价的效应，同样有利于增强企业自主投资的能力。 4．结合财政体制完善，强化财政政策作用。2003年，中央财政本级收入由1997年的4227亿元增加到11849，5亿元，年均增长18．7％；相应地，中央财政本级收入占全国财政收入的比重也由49．5％上升到54．6％。在此基础上，中央财政不断加大对地方的转移支付力度，中央财政转移支付总额由1997年的2857亿元增加2003年的8687亿元，年均增长20．4％，高于同期中央财政本级收入增幅1．7个百分点，有力地促进了各地区经济社会的协调发展。 5．在财政政策的具体措施设计中，注重发挥与货币政策的协同作用。长期建设国债主要是面向国有商业银行发行的，国债投资项目也带动了银行的配套贷款，在一定程度上提高了银行资金的运营效益。特别是，1998年通过国家财政发行2700亿元特别国债，提高了国有独资商业银行的资本充足率；成立四大金融资产管理公司，剥离了1．4万亿元的银行不良资产，增强了银行抗风险能力，充分发挥了财政政策和货币政策相互协
《山西省主体功能区规划》发布 2014-05-07 09:01:35 来源：中国国土资源报作者：邢云鹏王建伟 4月11日，山西省政府发布《山西省主体功能区规划》，将全省国土空间细分为重点开发区域、限制开发的农产品主产区、限制开发的重点生态功能区和禁止开发区域四类，并赋予其不同的发展功能定位。计划到2020年前，在全省着力构建四大战略格局。 重点开发区域占省域面积20.15%，未来功能定位为：支撑全省乃至全国经济发展的重要增长极，提升综合实力和产业竞争力的核心区，引领科技创新和推动经济发展方式转变的示范区，全省重要的人口和经济密集区。 限制开发的农产品主产区占全省面积的28.65%，未来规划为：着力保护耕地，稳定粮食生产，提高农业综合生产能力。限制开发的重点生态功能区分为水土保持型、水源涵养型、防风固沙型和生物多样型四种类型，占全省面积的50%以上。 禁止开发区域主要包括各级自然保护区、文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园、水产种质资源保护区、重要湿地（湿地公园）、重要水源地等，占全省国土面积14.2%。 “一核一圈三群”为主体的城镇化战略格局，引导人口和产业向发展条件好的河谷盆地相对集中，加快发展太原都市区和都市圈，培育壮大晋北、晋南、晋东南城镇群。六大河谷盆地为主体的农业发展战略格局，将构建汾河平原综合性农业发展区域，桑干河河谷盆地、滹沱河河谷盆地优质杂粮和肉乳产品为主的农业发展区域。“一带三屏”为主体的生态安全战略格局将建设以黄土高原丘陵沟壑水土流失防治区和京津风沙源治理区为主体的生态治理带。“点状开发”的生态友好型能矿资源开发格局，将在煤炭、煤层气分布面积广的地区，突出“小点上开发、大区域保护”，坚持资源开发与生态环境的保护、修复并重。
关于2019年推进法治政府建设情况的报告 根据党章、党内法规和中央、自治区和盟委有关文件规定，现将2019年腾格里经济技术开发区法治政府建设情况报告： 一、工作进展情况和成效 （一）落实第一责任人责任。开发区党工委、管委会党政主要负责人认真履行推进法治政府建设第一责任人职责，将建设法治政府摆在重要位置，不定期召开会议推进法治政府建设工作，针对相对集中行政许可权改革和相对集中行政处罚权改革开展深入调研，对行政审批和政务服务局组建工作主动安排部署，分析和解决工作中存在的问题，全力推进开发区法治政府建设。 （二）政府职能依法全面履行 一是开展行政审批事项梳理工作，共梳理出行政权力5058项。二是持续推进“3550”改革，其中企业开办时间已实现3日内即可完成,不动产登记要素齐全5日内可办结，重点工程建设项目81天内开工。三是着力推进“一门、一网、一次”改革，组建政务服务和行政审批局，公布《“马上办、网上办、就近办、一次办”四办事项清单》，进一步优化办事系统、简化办事材料、精简办事环节。四是强化投资项目审批平台应用，依托内蒙古自治区投资项目在线审批平台，实现项目审批全程在线办理。截至目前已审批项目15个，备案项目80个。五是全面清理规范行政审批中介服务，梳理《行政审批中介服务事项清单》，促进中介服务市场健康发展。六是清理规范不合法、不合规、不合理的收费基金项目，公布《行政事业性收费目录清单》《政府性基金清单》，并对各项清单实行动态管理。 （三）依法行政制度体系完备 一是完善规范性文件制定程序。加强重点领域规范性文件制定，推进规范性文件制定精细化，截至目前，开发区现行有效行政规范性文件共计22件。二是严格落实规范性文件征求意见、合法性审查和集体讨论决定等程序性规定，对规范性文件制定、备案实行规范化管理。三是建立规范性文件清理长效机制，每年对现行有效的规范性文件进行清理，清理结果向上级备案监督部门报告并在开发区门户网站向社会公布。 （四）行政决策科学民主合法 一是严格执行重大行政决策五大法定程序，截至目前，累计审核各类行政决策268件，合格率99.25%，其中重大行政决策14件，合格率100%。二是联合监察、政务督察部门对行政决策执行情况开展督促检查，对执行不力、拖延推诿情况严肃追究责任。三是积极推行法律顾问制度，成立法律顾问委员会，全年开展法律咨询11次，处理涉访涉诉问题6批次。 （五）行政执法严格规范公正文明 一是依托综合行政执法局，实现城市管理、土地规划、矿产资源管理、文化旅游、农牧林水等多个领域的综合执法改革。二是制定《违法案件线索移送和案件协查暂行办法》，健全
重庆市主体功能区规划 第一章规划背景推进形成主体功能区布局，是党的十七大提出的全面建设小康社会奋斗目标的新要求。必须在科学评价和准确把握全市国土空间状况的基础上，统筹谋划全市未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，合理划分和加快推进形成主体功能区，促进全市经济、社会、资源环境协调发展。 第一节国土空间状况我市地处青藏高原与长江中下游平原的过渡地带，东经105度11′-110度11′，北纬28度10′-32度13′，东西宽470公里，南北长450公里，面积8.24万平方公里。华莹山--巴岳山以西2是方山丘陵区，华莹山至方斗山之间为平行岭谷区，东北部为大巴山区，东南部和南部为武陵山和大娄山区。 地形地貌较为复杂。一是地势起伏大，东部、东南部和南部地势高，西部地势低，最高处大巴山川鄂岭，海拔2796.8m，最低处巫山长江水面，海拔73.1m；专栏1：国土空间与主体功能区国土空间：是指国家主权与主权权利管辖范围内的地域空间，是国民生存的场所和环境，包括陆地、水域、领海、领空等。作为经济社会发展的综合性物质空间,具有三重含义：一是以地理环境为基础,由水、土、空气等自然要素组成,具有自然属性。二是以人为主体,由各种人文要素组成,具有社会属性。三是国土空间有开发利用价值,也是一种资源,具有经济属性。 主体功能区：一定范围的国土空间具有多种功能，但必有一种功能居于主要地位、发挥主要作用，这个功能就是主体功能。主体功能区是基于不同国土空间的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，从大规模高强度推进工业化城镇化开发的角度，将特定区域确定为具有特定主体功能定位类型的一种空间单元。划分主体功能区主要考虑水土资源承载能力、生态状况、环境容量、区位特征、经济发展水平、人口集聚状况、参与国际分工的程度以及军事、历史、民族等因素。按照国家相关划分标准，主体功能区可以分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域、禁止开发区域等几大类型。 3二是地貌类型多样，以山地、丘陵为主，有中山、低山、高丘陵、中丘陵、低丘陵、缓丘陵、台地和平坝等8大类典型地貌；三是地貌分布的地区差异明显，西北部为方山丘陵，中部为低山丘陵，东北部、东南部和南部为山区；四是喀斯特地貌分布广泛，在市域的东北、东南部有典型的石林、峰林、洼地、残丘、落水洞、溶洞、暗河、峡谷以及槽谷等喀斯特景观分图1：全市地形与高程图布，分布区域占幅员面积近40％。 总体属中亚热带湿润季风气候。一是热量充足，气温垂直变化明显，夏季高温，七、八两月最热，平均气温27～29℃，冬季阴冷，一月最冷，平均气温6～8℃；二是雨量充沛，雨热同季，时空分布不均，多年平均降雨量1000～1400mm，东北部和东南部多，西部少，5～10月降水占全年的70%以上；三是雾日多，属全国低日照地区，年日照时数在921～1570小时之间，万州以东七区县（自治县）在1300小时以上，中西部平行岭谷区在1100～1300小时之间，东南部、南部与主城区均在1180小时以下。 植被覆盖良好。全市林地面积32731km2，占幅员面积的39.68%，以壳斗科、樟科、山茶科等常4绿乔木为主，分自然植被和栽培植被两类。自然植被类型包括针叶林、阔叶林、灌草丛等，其中针叶林面积15254km2，占比最大，主要包括松林、杉木林、柏木林等，以马尾松林和柏木林为主，多为天然次生林或半人工林；阔叶林植被包括常绿阔叶林、常绿落叶阔叶混交林、落叶阔叶林和竹林等，主要分布于东北部、南部及东南部的大娄山、巫山和大巴山区和平行岭谷丘陵区；灌草和灌草丛植被包括常绿阔叶灌丛、灌草丛、常绿草叶灌丛等植被类型。栽培植被主要为水田和旱地作物，主要包括水稻、小麦、玉米、红苕、蔬菜等农田作物植被和果、茶、桑等园地植被。
附件5 主体功能区规划名词解释 1. 开发：原意指以荒地、矿山、森林、水力等自然资源为对象所进行的劳动，以达到利用目的的活动。在现实生活当中，开发的含义已大大扩展，一切改变原始状态、自然景观的活动都称为开发。人才的发现、新技术的发明也称为开发。主体功能区规划中的优化、重点、限制、禁止开发中的开发，特指以陆地国土空间为对象，以集聚人口和经济为目的，大规模、高强度推进工业化城镇化的活动过程。 2. 主体功能：一定的国土空间具有多种功能，但必有一种功能居于主要地位，发挥主要作用，这个功能就是主体功能。就一定的空间单元提供产品的类别而言，要么以提供工业品和服务产品为主体功能，要么以提供农产品为主体功能，要么以提供生态产品为主体功能。主体功能并不排斥其他功能。 3. 主体功能区：指基于资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，将特定区域确定为具有特定主体功能定位类型的一种空间单元。主体功能区可以从不同的角度来定义。从开发方式上，可以定义为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四类。从开发内容上，可以定义为以提供工业品和服务产品为主体功能的城市化地区，以提供农产品为主体功能的农产品主产区，以提供生态产品为主体功能的生 态功能区。从层级上，可以分为国家级层面和省级层面
4. 主体功能区规划：主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的空间规划。一是在我国区域发展总体战略背景下，对国土空间开发进行的战略性谋划。二是今后各类涉及空间开发规划的基础性规划，是衔接协调各类相关规划的基本依据。三是具有约束性的规划，既要约束市场主体的开发行为，也要约束政府的行为。四是一种综合性空间规划，与城市规划、土地规划等空间规划相比，范围更广、更原则。主体功能区规划主要设置优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发区域。 5. 开发强度：指一个区域建设空间占该区域总面积的比例。建设空间包括城镇建成区、独立工矿、农村居民点、交通、水利设施、其他建设用地空间。开发强度是优化、调整国土空间结构最重要指标，各类主体功能区都必须严格控制开发强度。 6. 国土空间：是指国家主权与主权管辖下的地域空间，是国民生存的场所和环境，包括陆地、水域、内水、领海、领空等。国土空间具有开发利用价值，是一种稀缺资源。 7. 空间结构：是指不同类型空间的构成及其在不同空间的分布，如城市空间、农业空间、生态空间的比例，城市空间中城市建设空间与工矿建设空间的比例等。空间结构一旦形成后很难改变，特别是农业空间、生态空间等变成工业和城市空间后，调整和恢复的难度和代价很大。 8. 城市空间：包括城市建设空间、工矿建设空间。城市建设空间包括城市和建制镇居民点空间。工矿建设空间是指城镇居民点以外的
缩小我国城乡居民收入差距的财政政策取向 摘要：近年来，我国收入分配差距不断扩大并由此带来一系列社会问题，影响了经济发展与和谐稳定，越来越受到政府的高度关注和重视。作为一种经济手段和政府调控工具，财政能够且应该在促进收入分配公平方面发挥重要作用。但是，目前我国的财政政策设计和执行还存在诸多不足，在很大程度上削弱了财政分配职能的发挥。因此，如何从公平收入分配的角度完善财政政策，成为当前政府部门和力量界面临的一个重大课题。 关键词：居民收入分配；财政支出；税收政策 引言：财政作为政府社会资源配置和宏观调控的重要手段，应积极履行调节居民收入分配的责任。首先，财政的本质是以国家为主体的分配关系。其次，收入分配职能是市场经济条件下财政的主要职能，财政通过对社会产品的再分配来调整社会各主体之间的物质利益关系，最终实现社会共同富裕。最后，公平原则是财政支出的重要原则，政府可以通过调节财政支出对象及结构，均衡地照顾和平衡各方面的利益，实现社会的相对公平，促进社会财富分配的相对合理。目前，中国居民收入分配体系中存在城乡居民收入差距扩大、居民内部不同群体间收入差距扩大、区域间居民收入差距扩大、行业收入差距扩大等问题，这些矛盾严重影响了中国和谐社会建设的进程。在调节居民收入公平分配的问题上，财政主要可以从“收入”和“支出”两方面发挥作用。 一、中国居民收入分配现状 （一）城乡居民收入差距逐步扩大，由于农民人均纯收入水平比城镇居民人均可支配收入的绝对数提高得缓慢，年均增长率下降幅度大，城乡居民收入差距开始逐步拉大。同时，据相关资料显示，改革开放以来中国城乡居民恩格尔系数都有所下降，但是农村居民家庭的恩格尔系数还是高于城镇居民。 （二）居民内部不同群体之间收入差距逐步扩大。根据相关资料显示，不同阶层居民收入差距，又会造成其对教育文化、医疗保健、交通通信等项目的消费水平差异，从而引发“穷者愈穷、富者愈富”的“马太效应”。
推进依法理财建设法治财政(一) 推进依法理财、建设法治财政，这是当前和今后一个时期各级政府及其财政部门面临的一个重大课题，应高度重视，认真研究，并付诸实践。 依法理财的基本界定 依法理财就是依照宪法、法律和行政法规等规定，综合运用法律手段、经济手段和行政手段管理国家财政，实现 财政管理的法治化、规范化和制度化。这是政府理财行为的自我革命，也是时代发展的必然要求。 依法理财的目标包括：一是财政法规制度完备。与社会主义市场经济发展相适应的公共财政法律体系基本建立，科学严密的财政立法程序基本形成，财政法律、法规和规范性文件之间相互配套，各项财政工作有法可依、有章可循。二是公共财政体制框架基本建立。地方政府间的财政分配关系规范，各级政府的财政支出责任明确，事权与财权统一，财政转移支付制度基本完善，公共财政收支体系基本形成，预算编制、执行、决算、监督制度健全。三是理财程序和行为规范。合法、科学、规范的理财程序基本建立，财政决策和预算管理等理财行为依法规范运作，财政机构设置和职能配置科学合理，财政调控体系运转灵活、制约有力。四是财政监督有力。科学严密的财政监督体系和财政资金使用绩效评价体系基本完备，完整规范的理财工作责任制和过错责任追究制度基本建立，实现对政府财权全过程、全方位的有效监督，形成对理财过错的惩戒机制。五是理财队伍素质优良。各级政府及其财政部门工作人员特别是领导干部政治、业务和法律素质明显提高，依法理财能力明显增强，形成一支政治强、作风硬、业务精的理财队伍。 推进依法理财，必须坚持执政为民，忠实履行宪法和《预算法》等法律赋予的职责，以建设法治财政为核心，以深化财政改革为动力，推进财政体制、机制和管理方式创新，努力实现靠人理财向靠机制理财的转变。具体应遵循如下五个原则：一是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一，维护宪法权威，确保法制统一和政令畅通；二是把维护最广大人民群众的根本利益作为财政工作的出发点和落脚点；三是把发展作为财政工作的第一要务，坚持以人为本和全面、协调、可持续的科学发展观，促进经济社会和人的全面发展；四是把推进依法理财与深化财政改革、转变财政职能有机结合起来，坚持开拓创新和循序渐进相统一，既要体现改革创新精神，又要有计划、有步骤地分类推进；五是把坚持依法理财与提高财政工作效率统一起来，做到既严格依法办事，又积极履行职责，提高财政工作效率。推进依法理财的意义 推进依法理财是践行“三个代表”重要思想、加强党的执政能力建设的重要举措。推进依法理财有利于促进各级政府及其财政部门依法履行职责，规范理财行为，确保财政资金的分配和使用符合最广大人民群众的根本利益；有利于群众对政府财权的监督，促使政府及其工作人员，全心全意履行为民理财宗旨，克服官僚主义，杜绝腐败现象，切实做到执政为民。 推进依法理财是贯彻落实依法治国方略，实施依法行政、建设法治政府的重要内容。推进依法理财既是建设法治政府的有机组成部分，也是其必然要求。没有财政工作的法制化、规范化，政府工作的法制化、规范化就是不完整的；同时，依法理财又为建设法治政府提供完善的财政保障机制。因此，必须把依法理财作为建设法治政府的重要基础性工作来抓，并力求在较短的时间内取得成效。 推进依法理财是发展社会主义市场经济、建设公共财政体制的迫切需要。与市场经济相适应的公共财政，其主要职能是满足社会公共需要，具体包括政权建设、农业发展、科技教育、社会保障、公共卫生、环境保护、基础设施等公共支出。它具有公共性、公平性和法治性三个明显特征，公共性是核心，公平性是前提，而法治性则是公共财政的基础，公共财政的一切收支活动必须置于法律的规范和约束之下，实现财政收支活动的公开、公平和透明。
财政违法行为涉嫌犯罪的判断和移送问答(一) 《中国审计》编者按：在审计工作中，审计人员常常会发现某种行为涉嫌犯罪的线索，但究竟涉嫌哪个罪，是此罪还是彼罪，由于有时此罪和彼罪看起来很相似，对审计人员储备更为广泛的法律知识提出了更高的要求。比如，同样是滥用职权，国家机关工作人员与国有公司、企业、事业单位工作人员定罪就不一样；再如挪用公款罪与挪用资金罪、私分国有资产罪与贪污罪等，有些情况下不好界定。定性不同，罪名就不同，这还牵涉到审计机关向有关机关移送案件的问题。对于审计人员来说，准确判断此罪与彼罪显得更为重要。现就如何判断此罪与彼罪的问题，本刊记者邀请审计署法制司王世成处长结合财政违法行为中经常出现的上述几个典型犯罪的相关问题予以解答，供审计人员参考。 记者：您上次谈到国家机关工作人员的滥用职权罪，那么国有公司、企业、事业单位工作人员如果滥用职权构成哪种犯罪呢？王世成：这个问题在1997年的《刑法》中没有规定，1999年12月25日全国人大常委会通过并施行的《中华人民共和国刑法修正案》第二条规定了国有公司、企业工作人员的滥用职权问题，该条将《刑法》第一百六十八条修改为： “国有公司、企业的工作人员，由于严重不负责任或者滥用职权，造成国有公司、企业破产或者严重损失，致使国家利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。 国有事业单位的工作人员有前款行为，致使国家利益遭受重大损失的，依照前款的规定处罚。国有公司、企业、事业单位的工作人员，徇私舞弊，犯前两款罪的，依照第一款的规定从重处罚。” 按照最高人民法院、最高人民检察院《关于执行中华人民共和国刑法>确定罪名的补充规定》（2002年3月26日起施行），该条的罪名为：“国有公司、企业、事业单位人员失职罪；国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪”（取消了徇私舞弊造成破产、亏损罪罪名）。 因此，如果国有公司、企业、事业单位的工作人员滥用职权（即不正确行使职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项），触犯了修订后的《刑法》第一百六十八条的规定，则构成“国有公司、企业、事业单位的工作人员滥用职权罪”。记者：判断“国有公司、企业、事业单位人员失职罪”和“国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪”有没有具体标准？可否举例说明？王世成：有具体标准。根据最高人民检察院、公安部于2001年4月18日制定下发的《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》第十三条的规定：“国有公司、企业、事业单位的工作人员，严重不负责任，涉嫌下列情形之一的，应予追诉：1、造成国家直接经济损失数额在五十万元以上的；2、致使国有公司、企业停产或者破产的；3、造成恶劣影响的。” 《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》第十四条规定：“国有公司、企业、事业单位的工作人员，滥用职权，涉嫌下列情形之一的，应予追诉：1、造成国家直接经济损失数额在三十万元以的上；2、致使国有公司、企业停产或者破产的；3、造成恶劣影响的。” 如北京某经济贸易开发公司总经理鲍某，因涉嫌私自以公司名义为一家酒楼担保贷款共计1170万元，致使国有资产损失200多万元，涉嫌国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪被公诉。记者：“国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪”与“滥用职权罪”在名称上比较相似，您能谈谈两者之间的区别吗？王世成：有的行为判断为此罪，有的行为判断为彼罪，主要原因是犯罪构成要件不同。犯罪主体、犯罪主观方面、犯罪客体、犯罪客观方面这四个构成要件只要有一个要件不同，就界定为不同的罪名。 国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪与滥用职权罪的区别主要有四点。第一，犯罪主体不同（这是区分这两个罪的根本标准）：前者的犯罪主体是国有公司、企业、事业单位工作人员；后者的犯罪主体是国家机关工作人员。第二，立案标准不同：前者立案标准高，造成直接经济损失30万元以上立案；后者立案标准低，造成直接经济损失20万元以上就立案（1999年9月9日起施行的最高人民检察院《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案
当前宏观经济环境下的财政政策浅析 发表时间：2013-06-13T16:32:21.327Z 来源：《学术月刊》2013年5月供稿作者：刘琳琳田治威[导读] 在政策指向方面，财政政策因具有较强的公共性质，一般以涉及国计民生的基础产业和公共福利事业为主。 刘琳琳田治威（刘琳琳：北京林业大学，北京市海淀区 100083；北京培黎职业学院，北京市海淀区 100085 ）（田治威：北京林业大学，北京市海淀区 100083） [摘要]财政政策是政府用以调节社会经济运行的重要手段。在当前后金融危机时代新的宏观经济条件下，科学合理的运用好财政政策有助于推动国民经济实现又好又快发展。在结合相关经济理论以及当前宏观经济形势的现实背景下，对我国财政政策的基本现状进行了论述，并着重分析了现行财政政策在实际运行中有待改进的方面。最后结合研究结论提出了相应的对策建议。[关键词]宏观经济财政政策经济发展政策优化[作者简介] 刘琳琳（1981-），女，山东人，北京林业大学林业经济管理博士在读，北京培黎职业学院国际商务系讲师，研究方向：林业经济理论与政策；田治威（1958-），山西人，北京林业大学经济管理学院博导、教授，研究方向：林业财政政策与林业经济理论与政策研究。[中图分类号] F015 [文献标识码] A [文章编号]0439-8041（2013）05-0049-02 一、当前宏观经济环境下我国财政政策的基本现状 （一）近年来财政政策的基本定调财政政策取向是与对应的宏观经济形势密切相关的。自金融危机以来，国内外经济环境均面临较大压力，在这种情况下，我国财政政策的基本定调必然以积极的政策措施为主，这样才能保证国民经济发展维持在较高水平，同时保证社会就业率不受较大冲击。下表1显示了近年来我国财政政策的基本定调情况。 资料来源：各年度全国两会政府工作报告从上表我们可以看出，自世界金融危机以来我国历年财政政策毫无例外全部为积极的财政政策。而这也充分显示了财政政策在宏观经济下行阶段对经济增长的重要补充推动作用。 （二）我国财政政策的主要指向在政策指向方面，财政政策因具有较强的公共性质，一般以涉及国计民生的基础产业和公共福利事业为主。本部分中，我们以今年的两会政府工作报告为例对此进行简要分析。报告中指出，最近几年来中央政府以财政投资的形式应对国际金融危机的影响，加大了对保障性安居工程、农村民生工程、基础设施、社会事业、生态环保、自主创新等方面建设，两年来新增投资4万亿元，其中中央财政投资为1.26万亿元。从这些论述中我们可以看出，财政政策具体指向需以那些私人资本所无力或不愿进入的领域为主，从而起到补充社会投资失灵的作用。其中，居民社会保障支出、科教文卫事业、国家重大基础设施建设等项目是财政政策通常指向的具体领域。 （三）近年来实施财政政策的主要成效最近几年来政府为应对后金融危机时代的新经济形式所采取的积极财政政策，从效果上说是值得肯定和认可的。具体来看，金融危机后五年来我国因实施积极财政政策而使得各项社会福利事业和基础建设都得到了长足进步。在“三农”工作领域，五年来中央财政累计共支出4.47万亿元，建立健全了种粮农民补贴制度和主产区利益补偿机制；在国民教育领域，国家财政性教育经费支出五年累计达到7.79万亿元，全面实现了城乡九年免费义务教育；在自主创新领域，中央财政用于科技的投入五年累计达8729亿元，年均增长率超过18%；在社会保障领域，基本完成了新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度建设，各项养老保险参保人数至今已达到7.9亿人，等等。从这些具体数字我们可以看出，政府积极财政政策在当前不利的宏观经济环境下所取得的成效是显著的，政策方向是正确的。 （四）财政政策与货币政策之间的相互配合我们知道，政府采取宏观经济政策进行经济管理的过程往往不会只采取财政政策一种手段，而是通常要结合适当的货币政策一起实施。因此，财政政策与货币政策之间的相互配合也必须是我们需要认真研究的方面。下表2反映了近年来我国实施财政政策与货币政策相互配合的基本情况。
推进依法理财建设法治财政 推进依法理财、建设法治财政，这是当前和今后一个时期各级政府及其财政部门面临的一个重大课题，应高度重视，认真研究，并付诸实践。依法理财的基本界定 依法理财就是依照宪法、法律和行政法规等规定，综合运用法律手段、经济手段和行政手段管理国家财政，实现 财政管理的法治化、规范化和制度化。这是政府理财行为的自我革命，也是时代发展的必然要求。 依法理财的目标包括：一是财政法规制度完备。与社会主义市场经济发展相适应的公共财政法律体系基本建立，科学严密的财政立法程序基本形成，财政法律、法规和规范性文件之间相互配套，各项财政工作有法可依、有章可循。二是公共财政体制框架基本建立。地方政府间的财政分配关系规范，各级政府的财政支出责任明确，事权与财权统一，财政转移支付制度基本完善，公共财政收支体系基本形成，预算编制、执行、决算、监督制度健全。三是理财程序和行为规范。合法、科学、规范的理财程序基本建立，财政决策和预算管理等理财行为依法规范运作，财政机构设置和职能配置科学合理，财政调控体系运转灵活、制约有力。四是财政监督有力。科学严密的财政监督体系和财政资金使用绩效评价体系基本完备，完整规范的理财工作责任制和过错责任追究制度基本建立，实现对政府财权全过程、全方位的有效监督，形成对理财过错的惩戒机制。五是理财队伍素质优良。各级政府及其财政部门工作人员特别是领导干部政治、业务和法律素质
明显提高，依法理财能力明显增强，形成一支政治强、作风硬、业务精的理财队伍。 推进依法理财，必须坚持执政为民，忠实履行宪法和《预算法》等法律赋予的职责，以建设法治财政为核心，以深化财政改革为动力，推进财政体制、机制和管理方式创新，努力实现靠人理财向靠机制理财的转变。具体应遵循如下五个原则：一是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一，维护宪法权威，确保法制统一和政令畅通；二是把维护最广大人民群众的根本利益作为财政工作的出发点和落脚点；三是把发展作为财政工作的第一要务，坚持以人为本和全面、协调、可持续的科学发展观，促进经济社会和人的全面发展；四是把推进依法理财与深化财政改革、转变财政职能有机结合起来，坚持开拓创新和循序渐进相统一，既要体现改革创新精神，又要有计划、有步骤地分类推进；五是把坚持依法理财与提高财政工作效率统一起来，做到既严格依法办事，又积极履行职责，提高财政工作效率。 推进依法理财的意义 推进依法理财是践行“三个代表”重要思想、加强党的执政能力建设的重要举措。推进依法理财有利于促进各级政府及其财政部门依法履行职责，规范理财行为，确保财政资金的分配和使用符合最广大人民群众的根本利益；有利于群众对政府财权的监督，促使政府及其工作人员，全心全意履行为民理财宗旨，克服官僚主义，杜绝腐败现象，切实做到执政为民。 推进依法理财是贯彻落实依法治国方略，实施依法行政、建设法
《财政违法行为处罚处分条例》简介 一、执法主体及其职责权限 县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。 省级以上人民政府财政部门的派出机构，应当在规定职 权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定；审 计机关的派出机构，应当根据审计机关的授权，依法对财 政违法行为作出处理、处罚决定。 根据需要，国务院可以依法调整财政部门及其派出机构、审计机关及其派出机构的职权范围。有财政违法行为的单位，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，以及有 财政违法行为的个人，属于国家公务员的，由监察机关及 其派出机构或者任免机关依照人事管理权限，依法给予行 政处分。 二、违反国家财政收入管理规定 财政收入执收单位及其工作人员违反国家财政收入管理 规定的，责令改正，补收应当收取的财政收入，限期退还 违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的 主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过 处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。 三、违反国家财政收入上缴规定 财政收入执收单位及其工作人员违反国家财政收入上缴规 定的，责令改正，调整有关会计账目，收缴应当上缴的财
政收入，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。 四、违反国家有关上解、下拨财政资金规定 财政部门、国库机构及其工作人员违反国家有关上解、下拨财政资金规定的，责令改正，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。 五、违反规定使用、骗取财政资金 国家机关及其工作人员违反规定使用、骗取财政资金的，责令改正，调整有关会计账目，追回有关财政资金，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。 六、违反国家有关预算管理规定 财政预决算的编制部门和预算执行部门及其工作人员违反国家有关预算管理规定的，责令改正，追回有关款项，限期调整有关预算科目和预算级次。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给
北京市主体功能区规划 二〇一二年七月 目录 序言 第一章规划背景 第一节规划基础 第二节发展形势和要求 第二章指导思想、规划目标和功能分区 第一节指导思想 第二节规划目标 第三节功能分区 第三章四类功能区域 第一节首都功能核心区 第二节城市功能拓展区 第三节城市发展新区 第四节生态涵养发展区 第四章禁止开发区域 第一节基本情况 第二节管制原则 第三节发展任务 第五章政策机制
第一节政策措施 第二节保障机制 第六章规划实施 第一节部门职责 第二节区县职责 附件1：北京市禁止开发区域名录表 表1 世界自然文化遗产表 表2 自然保护区表 表3 风景名胜区表 表4 森林公园表 表5 地质公园表 表6 重要水源区 附件2： 图1 北京市禁止开发区域分布图 图2 重要水源区分布图 序言 自2005年起，北京市在全国率先探索实行了区县功能定位，分类指导区域发展，在实践中取得了良好成效。“人文北京、科技北京、绿色北京”和建设中国特色世界城市，以及《全国主体功能区规划》将北京市确定为国家优化开发区域，要求进一步优化北京市主体功能区发展。 《北京市主体功能区规划》进一步落实了国家对北京市整体优化开发的定位，深化了各功能区域发展定位、发展目标、发展原则、发展任务和保障措施，是指导北京市科学推进功能区域建设、丰富发展内涵、更好发挥首都职能的行动纲领。 本规划根据《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》、《全国主体功能区规划》、《中共北京市委北京市人民政府关于区县功能定位及评价指标的指导意见》，参考《北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《北京城市总
体规划(2004-2020年)》、《北京市土地利用总体规划(2006-2020年)》等相关规划编制，是本市科学开发国土空间的行动纲领和远景蓝图，是国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。本规划的基准年为2010年，主要目标年为2020年，规划任务是更长远的，实施中可根据实际情况调整修订。规划范围为北京市行政辖区，国土面积16410.5平方公里。 第一章规划背景 第一节规划基础 2005年5月，市委、市政府出台了《关于区县功能定位及评价指标的指导意见》(京发〔2005〕6号，以下简称《意见》)，率先探索实行了区县功能定位和区域开发建设的分类指导。《意见》实施以来，区域差异化发展理念深入人心，市、区县两级政府共同谋划、积极推动，全市功能区域发展取得了良好成效，有效保障了首都功能的履行。 ——区域差异化主导功能逐步明晰。四类功能区域差异化的主导功能更加强化，首都功能核心区“四个服务”①和历史文化传承功能得到更好发挥，城市功能拓展区自主创新和外向服务功能不断增强，城市发展新区承接人口和产业的能力不断提升，生态涵养发展区生态涵养功能日益增强。 ①四个服务，即为党、政、军首脑机关正常开展工作服务，为日益扩大的国际交往服务，为国家教育、科技和文化的发展服务，为市民的工作和生活服务。 ——区域调控的政策机制基本确立。制定了促进生态涵养发展区、重点新城、城南地区、西部地区发展的政策，有效实施了一批支撑主导功能的重大项目，逐步建立了差异化的考核评价指标体系和互利共赢的区县结对合作机制，有力推动了各功能区域差异化发展。 ——特色分工的产业发展格局初步形成。四类功能区域特色产业更加突出，首都功能核心区总部和金融业集聚发展，一批文化和商贸特色街区成为发展新亮点；城市功能拓展区高新技术产业引领发展，国际化商务中心功能得到强化；城市发展新区现代制造业集群化发展，新的产业集聚区逐步形成；生态涵养发展区生态友好型产业发展较快，生态环境得到提升。 ——区域发展协调性显著增强。各功能区域定位进一步明确和完善，各自特点更加鲜明，南北差距拉大的势头得到遏制，内部互动加强，外部合作深化，特别是南城地区加快发展，西部地区加速转型，一批新兴产业功能区域初具规模，功能区域间发展的协调性进一步增强。 ——功能区域发展结构不断优化。功能区域整体发展水平提升，2006-2010年，四类功能区域地区生产总值年均增长率超过10%。经济总量分布格局与区域功能定
当前我国财政政策取向的探讨 【摘要】在国际金融危机持续蔓延的大背景下，中国经济也遭到重创。目前中央作出重大决定，要立足扩大内需保持经济平稳较快增长。本文在多马经济增长模型中引入财政政策变量进行分析，并结合研究结论对我国今后要采取的财政政策提出几点建议。 【关键词】经济形势多马经济增长模型财政政策 一、我国当前经济形势分析 从2007年开始的美国次贷危机，到现在演变为全球性金融危机，中国在此环境下无法独善其身。当前，我国经济发展已经显现出一些突出矛盾和问题，形势不容乐观。下面就GDP、固定资产投资、居民消费这几个指标具体分析一下我国当前的经济形势。 1、GDP （数据来源：国务院发展研究中心信息网http：//https://www.doczj.com/doc/ac18872245.html,/DRCNET.Channel.Web/。） 由图1可以看出，2008年我国经济依旧保持了较高的增长速度，前二个季度全国国内生产总值增长10%以上，与世界其他国家相比，这个速度是最快的。同时，往年偏快的经济增速到2008年减缓下来，GDP在2007年第二季度达到本轮经济扩张周期的峰值，此后连续五个季度出现回落。另外，2006年和2007年四个季度的经济增长速度较为平稳，特别是2007年GDP增长率在高位运行。2008年第一季度经济增长动力依然强劲，如果按照前两年的规律，第二季度应比第一季度增长速度快，但实际却出现了下降的态势，说明经济增长动力已经开始减弱；第三季度更是下降至9%，比同期回落2.5个百分点，下降幅度明显增大，这进一步说明中国经济开始走下降通道。 2、固定资产投资 虽然2008年GDP增长速度趋缓，但是投资仍然保持了过热的势头。2008年1—11月，城镇固定资产投资127614.1亿元，同比增长26.8%。其中，国有及国有控股完成投资53365亿元，增长21.6%；房地产开发完成投资26546亿元，增长22.7%。2008年各累积月份的城镇固定资产投资总额明显高于2007年，增长率也基本上比2007年高。 3、居民消费 （数据来源：国务院发展研究中心信息网https://www.doczj.com/doc/ac18872245.html,/DRCNET.Channel.Web/。）
一年来，县财政局在县委、县政府和上级财政部门的领导下，扎实开展各项工作，努力提升依法行政水平，加快法治政府建设，较好地完成了全年工作任务。根据《关于报送2020年度法治政府建设考核评价工作数据资料的通知》要求，现将相关情况汇报如下： 一、强化依法行政组织保障和能力建设 一是主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责落实情况。XX县局已制定部门年度法治政府建设重点工作计划并且召开了班子会议研究本单位法治政府建设工作，同时已在第一季度向XX县人民政府报告上一年度法治政府建设情况，并向社会公开。二是领导干部法治能力建设、党委政府中心工作推进情况。XX县局已组织3次本单位领导班子集体学法,同时组织领导干部参加年度法律知识考试，未出现缺考或成绩不合格情况。三是重点领域监管职责落实情况。目前，XX县局涉及到的重点领域监管职责均已落实到位。四是单位工作人员法治能力建设情况。XX县局按规定应领证的正式在编人员平均持有执法证件率在91%以上。同时本单位行政执法人员培训严格按照《XX县财政局行政执法人员年度培训计划》执行。XX县局已组织本单位公务员参加年度法律知识考试，未出现缺考或成绩不合格情况。五是普法责任制落实情况。XX县局已建立本系统普法责任制有关制度或机制，并积极组织实施、开展专项普法。六是法制机构履职及能力建设情况。XX县局已严格按照工作进度安排进行相关的满意度调查配合推广和法制信息宣传。 二、完善依法行政制度 依法制定和发布行政规范性文件，做到依据、内容和制定程序合法，制定发布的行政规范性文件合法有效。认真贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》，对行政规范性文件进行认真的合法性审核，严格把好财政行政规范性文件政策关。按时做好行政规范性文件上报备案工作，同时应上级要求，及时对规范性文件进行清理。我们严格按照XX省行政规范性文件管理办法》(浙政令[2010]275号)规定的权限和程序制定行政规范性文件。并且认真执行规范性文件报备制度，加强对抽象行政行为的事前监督，强化源头控制。目前未发现被纠错的规范性文件。 三、推进行政决策科学化民主化法治化 为了更好地坚持和完善民主集中制原则，进一步规范局党委会议议事程序，充分发挥局党委的领导核心作用，根据《中国共产党章程》、《中国共产党党内监督条例》和《党政领导干部选拔任用条例》等有关规定，结合本局实际，制定了党委议事规则、工作规则等制度。提高我局决策水平和工作效率，积极推进各项工作科学化、规范化、制度化。一是重大行政决策情况。XX县局已严格按照《XX县财政地税局严格执行重大执法决定法制审核制度(意见稿)》执行。同时，XX县局已经制定并公布重大行政决策目录、组织开展重大行政决策合法性审查、建立健全重大行政决策集体讨论情况记录和归档机制。二是政府法律顾问制度推行情况。已与XX诚意律师事务所签订法律顾问合同，聘请该事务所两名律师作为XX县局的法律顾问;XX县局已建立《XX县财政局法律顾问工作制度》;在政府法律顾问信息服务系统中，XX县局已按要求完成信息录入登记和日常登记管理。三是行政机关合同管理情况。XX县局已按规定对行政合同进行合法性审查，2020年度共对14件行政合同进行合法性审查，并提出相应的合法性审查意见。 四、坚持严格规范公正文明执法 一是行政程序制度落实情况。XX县局已严格根据《XX省行政程序办法》贯彻实施。二是重大行政执法决定法制审核制度落实情况。XX县局已出台《XX县财政地税局严格执行重大执法决定法制审核制度(意见稿)》，相关的行政执法决定均已经法制审核。三是行政执法全过程记录制度落实情况。XX县局已配置3台执法记录仪，已及时推行音像记录。四是行政执法公示制度落实情况。XX县局已按照行政执法公示制度落实到位。五是行政处罚、行政复议和诉讼相关情况。行政处罚裁量基准制度已落实到位，且未发现行政复议案件被纠错