中国非常规油气开发政策思考
潘继平
国土资源部油气资源战略研究中心研究员
课程前言
中国非常规天然气开发的一些政策考虑给大伙交流，正式进入主题之前介绍一些背景，为什么非常规天然气的勘探和开发、利用，这些年这些火，有三个大的背景。第一个就是国家总的缺气，而且缺乏是越来越严重，面临短期的瓶颈，这个气荒是日趋严峻，特别是在南方迫切需要开发利用新的资源，就是非常规资源。中央高度重视非常规资源的开发利用，特别是09年我们中央领导和美国总统奥巴马会晤，签署了页岩气的合作备忘录以来，页岩气和其他非常规资源从来没有像现在一样受到中央的如此高度重视。在过去的36个月左右、两三年之内中央关于非常规天气的开发利用的批示长达20个，平均一个半月一次批示，建国以来半个多世纪从来没有。历来近几年来应该说非常规资源一直是“两会”的热点，应该说非常规资源的开发利用自上而下引起了各界的高度重视。在这种大背景下非常规页岩气也好、商业气也好，煤层气也好，以及其他非常规天然气成为全社会关注的热点。
下面我就来从以下几个方面讲一讲什么是非常规天然气，可能在座的各位大家都很清楚什么是非常规天然气，都有哪些类型？有多少潜力？发展前景如何？开发的状况是什么？存在哪些问题？人家美国国外是怎么开发的？我们有哪些政策考虑？将来的一些政策的走势。下面我就从这四个方面来介绍。
一、非常规天然气的基本概念和类型
要讲非常规资源不得不讲资源三角图，我们国内的业内人士，包括国外的外宾同志很熟了，常规资源、优质资源比例相对低，而非常规劣质资源、低品位资源是比较多的，就需要技术、政策、资金和市场几个条件才能实现非常规资源的开发，大规模的开发。
那什么是非常规天然气？这是我给出了我个人的看法，这是我自己总结的，泛指依靠传统技术工艺不能实现经济勘探开发的天然气资源或者说不借助于特殊开发手段而无法获得经济产量的天然气资源，它有三大特点，地质特性；技术属性；经济属性；也有人把经济属性在后面再加了一个政策属性，也就是说非常规天然气资源它有不同于常规天然气的地质特点，勘探开发也有相应的独特的技术特点。更重要的是它有别于常规资源所迫切需要的经济和政策特性，需要一定的政策。
非常规天然气资源都有哪些类型？这儿我列出了七大类，甚至是更多，但是现实的主要是致密砂岩气、煤层气和页岩气，至于高压水溶气、水合物气、无机气和其他的浅层生物气，特别是水合物气和高压水溶气规模也很大，但总的来讲就目前来说从技术市场条件来讲不具备开发条件，不太现实。所以我把它归成了非现实类。这里我要主要讲现实类的致密砂岩气和煤层气、页岩气，国内包括美国国外一些国家现在逐渐把致密砂岩气开始纳入常规，也就是说非常规天然气更多的是侧重于煤层气、页岩气。它有哪些特点？就是资源分布低，连续分布面积大，单井产量低，开采时间长、开采难度大，技术要求高，用水量较大，对环境的影响显著或者说环境约束显著，这个简单说了一下基本介绍它的一些基本概念和类型。
二、非常规天然气的资源潜力和前景
在中国目前来讲非常规天然气主要指致密砂岩气、页岩气和煤层气，天然气水合物我们国土资源部和有关部门也在积极开展工作，但是是一个准备资源，是一个远景资源，目前为止世界无任何一个国家实现了天然气水和物的工业开发。到底资源潜力和前景如何？我们国家非常规天然气潜力我们现在看看这张图，这是一张加工过的图，最早是美国地调局和美国一些专家们做的，后来我自己也做了一些加工，有煤层气、致密砂岩气和页岩气全球超过3万
TCF，约922万亿立方米，这是原地，就是地质资源量，主要集中分布在三个地方，北美地区233万亿，中国是142万亿，这个是中亚、欧洲、东欧地区是115万亿，这三个地区合起来就占了差不多一半。
中国和美国非常规天然气资源前景怎么样？刚才那长图是国外提的，就是美国的一些学者、专家，包括美国地调局提供的数据，这个是我本人总结的中美非常规天然气资源潜力的一个表，上面是美国非常规天然气的情况，潜力情况。美国是煤层气22.1万亿，这是地质资源量，可采大致是5万亿，页岩气是108万亿，可采是24万亿，致密砂岩气是19.2，可采是6.35，最关键的一点是美国非常规天然气资源的落实程度比较高，人家的资源数据比较可靠。再看看我们国家煤层气2000年以前是37万亿，大数是36.8，可采是10.9，页岩气是134.4，可采是25.1，美国去年十月份评估的时候，我们是36万亿，致密砂岩气我们是超过12万亿，到目前为止全国没有致密砂岩气的资源评价数据，这是我们评价结果做的不算，可采是超过4万亿，但是我们的资源落实程度低，可靠信差。总体上中美页岩气资源潜力相当，但由于我国工作程度低，开发利用程度低，非常规资源落实程度低，数据相当，我们的可靠度要差。所以要认识到这个现实。
这是我去年在悉尼参加天然气大会的时候做的一个预测，中国天气然开发和需求的一个对比图，分两种情景，一个是非常规天然气得到了高效合理的开发利用，在这种情况下未来20年我国天然气对外依存度将低于10%。如果我们没有高效合理科学地开发利用非常规天然气，也就是说非常规天然气的资源潜力没得到足够的开发利用，20年之后我国天然气对外依存度就相当于目前的原有的天然气对外依存度，甚至还要高，到60%—70%，结果有一个结论就是非常规天然气将是中国未来能源供应安全的一个关键因素。上面这张图是我一个图是我做一个预测。
这是美国能源信息所做的一个数据，他是做未来20年在非常规天然气是否得到有效开发利用的情况下天然气对外依存度变化，你看它认为如果中国非常规天然气没有得到合理开发，到2035年我国天然气对外依存度将高达74%，如果得到了合理开发，天然气对外依存度将会是42%，而美国如果天然气的非常规天然气得到合理高效开发、对外依存度只有6%，基本上实现自给自足，否则对外依存度将高达65%，这是资源潜力的问题。总的来看我认为中国非常规天然气资源潜力可观，前景比较好，但是资源落实程度比较低，目前来讲与美国非常规天然气资源的潜力可比，但是可靠度比较差。应该说有很好的前景但是面临一些问题，下面我会继续谈到。
三、非常规天然气开发的现状和问题
这就由此引出我国非常规天然气开发面临着哪些问题？我们的现状是什么？这是一张我对比的2011年中美非常规天然气产量的一个对比、数据表统计的，2011年美国煤层气产量是490多，大数是500亿，这个页岩气产量是1700亿左右，致密砂岩气1700—1800亿，占全美天然气总产量的58%。再看看我们国家去年煤层气地面产量有没有20亿，我估计这个数还是高估的，页岩气没有，致密砂岩气有350亿，这个估计大数占全国天然气产量的35%，美国非常规天然气开发的巨大成功使得美国能源独立的梦想正在加速成为现实，但是相比之下我们中国非常规天然气开发利用是严重滞后。
那我们看看致密砂岩气的开发情况，应该说致密砂岩气开发是始至70年代以来，相继还是取得一系列重大发现，特别是苏里格气田，截止2010年底累计探明致密砂岩气的地质储量，这个是1.8万亿，这实际上到11年这个数应该到2万亿。11年全国致密砂岩气产量约350亿，约占全国天然气产量的1/3，11年全国天然气产量大致是1050，总体致密砂岩气总体处于早期勘探开发阶段，日益成为我国天然气勘探开发重要组成部分。
再看看煤层气，煤层气我们起步比较早、比较缓慢，至今没有取得重大突破。应该说截止2011年底整个全国煤层气探明地质储量也就4100亿立方米，资源探明程度约1%，我这是
高估，有人说0.74%，有的人说是0.8%，先后建成了（沁水盆地）沁南、鄂东等煤层气开发基地，总的来看是初具规模，处于初期开发阶段，还是一个小孩。截止到2010年底全国地面煤层气产能建设达到40亿，但是地面产量不足20%，我这个11年不知道这个数能达到多少？我到现在还没有掌握11年数据，商品气量更低。
页岩气大家都很关心，这都是新的矿物。这些年我们在页岩气做了哪些工作？面临哪些问题？主要做了以下几项工作，因为时间关系我就不足一一阐述了，我就简单地一带而过，2009年签署中美页岩气资源合作备忘录，随之展开了一系列的合作行动计划，国土资源部在10年开展了全国页岩气资源潜力调查评价及有利区优选专项。去年7月份国土资源部又成功举办了页岩气探矿权招标出让试点工作。11月份成功申报了页岩气新矿产资源第172种，10年国家油气重大专项设立了页岩气勘探开发关键技术研究专项，刚不久应该是3月16号，2012年3月16号制定发布了国家页岩气发展规划也就“十二五”规划。页岩气国际合作有序推进，无论是国内的还是国际的，特别是中海油在海外参股美国页岩气开发。中石油、中石化，包括延长油矿还有中海油等石油企业的钻探测试及突破，截至目前有不足50口井，取得突破大致有15口井。到目前为止有3到5口水平井，这就是这两三年来我国的页岩气方面所做的一些工作。
我又做了一张对比表，中美页岩气开发对比，只有对比才能找出其中的问题，也才能找出我们值得借鉴的东西。中美页岩气开发对比，美国页岩气资源潜力是24.4万亿立方米，09年公布的数据还是3.6万亿，这个去年公布的是24.4万，中国是25.1万亿，数据相当，可是不可比，探明储量接近3万亿，美国已经探明接近3万亿页岩气地质储量，产量超过1700亿，光11年钻的页岩气井数千口，累计超过10万口钻井，年投入千亿美元，发展历史30年到50年，甚至更长，开发企业成百上千。再看看中国探明储量没有、产量也没有，钻井数不足50口，各类钻井算上，包括地质前景算上，不足50口，其中突破的也是不到一半，年投入不足5亿美元，发展历史3到5年，真正开展工作，跟踪可能研究是从05年到现在可能有7年，但是真正开展工作是从09年开始，开发企业只有五家。
对比我们就能看出美国页岩气开发之所以能够取得巨大成功的经验是什么？我归纳了五条，我不一一阐述，我就说一下，国家政策的大力支持，这个政策是从82年开始，每桶油单量补贴3美元，随着油价的变化和市场的变化，一度发生了调整，这个政策92年终止，彻底失效是2020年。技术进步的推动作用，这个是最关键的作用。正是大量先进技术的推广应用，大大降低了成本，大幅提高单井产量，实现了非常规气低成本高效开发，特别是水平井和多段压炼。开放竞争的体制机制，有利的市场监管，健全的基础设施。还有人总结了其他的一些经验，我总结了这五条。特别是后面健全的基础设施美国人非常规天然气开发特别是页岩气，它的气产出来以后就很容易进入销售拐网，也就是大大降低了末端环节的投入和市场风险，迅速实现商品化。这个还要它的监管，虽然它有成百上千家企业在开发，但市场不乱，监管有利，这是很关键的。虽然它的市场是开放的，但是监管是跟上了，很有效果的。而我们国家存在哪些问题呢？我也不足一说了，我就点一下，资源潜力问题，我前面一再说中国非常规天然气资源的潜力落实程度是低的，应该说落实程度是不够的。第二个是关键技术问题，我们在煤层气开发上积累了一些技术，但是在页岩气开发上我们的技术是不够的，即便是煤层气我们的开发技术仍然不能满足我们生产的需要。资源管理问题和监管问题，现在对于页岩气、煤层气管理上有一个很显著的问题，矿权重叠，业内同志都知道，对于页岩气资源管理现在是权宜之计，没有形成制度，没有长久的打算，至少现在市场看不到、企业看不到、社会看不到。特别是市场准入和门槛资质的制定，让市场、让社会百思不得一解，就是在猜测，没有相应的配套资源管理制度，更没有跟上监管制度，我们到目前为止全国页岩气区块已经发放七个，没有进行过一次监督。还有扶持政策不到位，这个对于页岩气的开发，产业政策激励政策喊了三年，本人从10年就开始研究，两年多过去了，仍然不见任何
有实质性的鼓励和扶持政策。还有就是气价形成机制不合理、基础设施不足、环境约束明显，这都是当前制约我国非常规天然气资源特别是页岩气开发的主要因素。
四、非常规天然气开发的政策思考和建议
针对这些问题借鉴美国的一些经验我这里强调只能是借鉴，中美之间差异很大，地质条件差异很大、地形环境、地形地貌条件差异很大，市场条件也很大，体制机制差异都很大，不能简单对比、简单照搬。当然了人家的一些成功经验很多做法还是可以借鉴的。
第一个我在政治上的一些考虑，我还是强调是资源问题，资源不落实、产业是发展不了的，现在到目前为止全国页岩气不足50口井，你能说你25.1万亿立方米有多可靠，你能让市场有多大的信心？我们一些民营企业由于不了解情况，他认为这里面满地是气、满地是黄金，其实不然，这里的风险是很大的。我多次说过资源是不落实的，目前就是说资源的不落实是制约当前我国页岩气开发首要问题，对这里很多人可能不认同，我只能是谈我自己的观点，要实现我国页岩气开发的跨越式发展，必须充分发挥我国集中力量办大事的优势、加大投入，开采全国页岩气资源调查评价和基础研究，解决基础问题，着力落实页岩气资源潜力，唯其如此，才能加快我国页岩气的规模开发快速发展的历程，缩短这个历程，美国人用了半个世纪，短一点30年走到了今天，当然了我们有美国经验，有前车之鉴在那里，有中央的重视我们不应该再花这么长时间，但是基础问题要解决。
第二个要深化体制改革，为页岩气开发提供制度保障。加快研究制定页岩气勘探开发准入门槛和资质，积极推进页岩气探矿权招标制度化和常态化，准入门槛和资质的制定不能再现“弹簧门”和“玻璃门”，同时也不能引起一哄而上，这个资质门槛不能过高，不能过低，过高了就出现“弹簧门”，还是那几家企业，过低了谁都能够进来，就中国目前的监管能力不可避免要出现一哄而上。第二要加快研究制定页岩气资源管理办法，以页岩气矿业权管理办法为核心，出台与之配套的监管政策，逐步形成配套的管理制度，就是说对页岩气也好，当然煤层气这些年已经逐步形成了相应的管理制度，但是不等于这里面制度的没毛病，这仍然需要完善。但是相比之下它比页岩气要好一些，页岩气到目前为止新矿种地位确立以后可没有出台任何配套的管理制度，给市场的感觉就是政府是权宜之计，走一步看一步，走到哪儿算哪儿。你这个市场开放随时有可能关闭，随时有可能扩展更大。制度管事才是长久之计。下面这句话就是，及时、良好、配套的管理制度既能为各种有条件、有资质的企业进入页岩气开发市场提供体制保障；又能为从事页岩气开发的所有企业，无论是国有还是民营，国内还是国外制定监管的游戏规则，确保页岩气勘探开发科学有序、高效和环保。说白了页岩气现在很热，各方面很重视，工作也开始做了很多了，可是没有游戏规则，没有游戏规则就让人看不到信心。
第三个是加强科技攻关和创新，解决关键技术瓶颈，这个是在我们“十二五”规划上说得很清楚，我就不说这个了。
第四个加大政策支持力度，激励非常规天然气的开发，在进一步完善并落实好现有优惠政策的基础上，我知道近些年应该说近十年来对深水油气，对低品位油，对稠油重油和高含水油，国家已经出台了一些政策，这些政策要进一步完善并落实好。同时要对非常规天然气开发特别是页岩气的开发要给予积极的支持，包括资源类的税费减免，直接的财政补贴，关键设备进口关税的优惠；尤其要加快出台页岩气开发示范区的扶持政策。页岩气的扶持政策、鼓励政策不能在停留在口头上，总是停留在口头上，仍然就感觉到让市场看不到这个现象。要尽快落实规划提出中的相关的福利政策，鼓励政策和产业发展政策。
第四个深化气价改革，完善定价机制。这个在页岩气发展“十二五”规划里面说得很好，非常规气价改革实行市场定价，页岩气的价格实行市场定价，什么意思？你能卖多少你就卖多少？国家不给设上限也不设下限，你能卖出去，你卖得再便宜，国家也不管，就是不设条框，随行就市，这个既好又不好，政策上的思考和建议。
结语