法制日报/2012年/4月/7日/第004版
视点
协管员可对“涉嫌违停车辆贴条”引争议有关部门称是参与管理行使记录权业内专家认为涉嫌拆解行政行为
本报记者胡新桥本报实习生刘志月
关注理由
作为当前城市管理中一道独特的景观,协管员队伍在不断壮大。然而,一系列问题也随之而来。作为一个新生事物,目前协管员在管理上存在很大的空白,在法律法规方面也缺乏必要的规范和约束。这或许是武汉交通协管员上路贴条引起争议的根源所在。
为治理车辆违停,湖北省武汉市近日推出了交通协管员版的“违停告知单”——《武汉市交通协管员记录道路停车行为告知单》。目前,已在该市江岸区试点由两名交通协管员独立上路在涉嫌违停车辆上“贴条子”。
此举一出,协管员单独“贴条”是否合法、如何对协管员“贴条”行为进行监督等问题引发了社会热议。武汉市公安交管局在回应有关质疑时称,交通协管员并无执法权,“贴条子”只是行使记录权而非处罚权。
对此,《法制日报》记者进行了采访调查。
协管员可贴“违停告知单”
今年3月22日,武汉市交管局面向社会公开招聘150名交通协管员。按照招聘简章,协管员一律安排在一线协助民警维护道路交通秩序,劝阻交通违法行为,进行道路交通安全知识宣传；年薪3万元(含单位为其缴纳的“五险”费)。
经过考试、体检及岗前培训,这150名交通协管员于近日上岗。4月1日,武汉市交管局在其官方网站发布消息,称即日起,起用这150名交通协管员参与道路停车秩序管理,在全市100条重点道路协助交管部门管理机动车不按规定停放的行为。
按照规定,公开招聘的150名交通协管员主要是对违停行为进行宣传、劝阻；对驾驶人不在现场的,由交通协管员使用摄像、照相设备记录机动车的停车事实,填写并粘贴《记录停车告知单》。
4月1日,刚刚参加培训结束的武汉市交管局江岸区大队的20名交通协管员,2人一组开始上路劝阻道路违停,对驾驶人不在现场的车辆贴上《记录停车告知单》,并用摄像机进行摄录取证。
据当地媒体报道,仅4月1日一个下午,武汉市公安交管局江岸大队的20名协管员就对近300辆违停车辆粘贴了告知单。
按照规定,交通协管员要将违停的摄录取证资料交给辖区交通大队,大队民警再根据图像资料进行审核,交管部门确认有违法停车行为的,按照记录的停车时间算起,7天之内录入违法信息系统,并按规定告知机动车所有人；对不符合证据要求的,则不录入违法信息系统。
《法制日报》记者了解到,交警对违停贴出的单子名为《违停告知单》,不需要经过审核即可录入违法信息系统进行处理；协管员贴出的单子主要内容与交警的《违停告知单》并无差别,只是名字不同,且未盖所在大队的公章,落款处填写协管员名字。
单独上路贴条引发争议
武汉市交管局有关负责人介绍,目前该市只在江岸区进行了协管员单独上路贴条的试点,目前还处于摸索阶段；协管员参与道路停车秩序管理的法律依据是《湖北省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》及公安部《交通警察道路执勤执法工作规范》等。
根据湖北省的有关规定,道路交通安全协管员可以“协助交通警察维护道路交通秩序,宣传、
劝阻、告知道路交通安全违法行为,但不得实施行政处罚和行政强制措施”；按照公安部的规定,交通协管员可以在交通警察指导下承担“维护道路交通秩序,劝阻违法行为”及“及时报告道路上的交通、治安情况和其他重要情况”等工作。
武汉市4月1日公布实施的“交通协管员新政”,随即引发热议。得知详情后,武汉一名的士司机认为,让协警贴“条子”,不管是什么样的条子,都可能引发冲突,“被贴烦了,脾气不好的还没准会打架”。
武汉一名黄姓私家车主则认为,让协管员单独贴单子,这是武汉市交管部门在开“愚人节”的玩笑,是否具有合法性值得质疑。
武汉市交管局有关负责人强调,由于协管员不具备执法资格,“贴条”只是记录下违法停车事实,并予以告知,停车是否违法需经交警审核图片、视频资料后才能确定；交通协管员的“贴单”行为,更多是一种提醒告知,是“记录”而非“处罚”。
不过,在中南财经政法大学法学院教授乔新生看来,这是武汉市在推行“城管革命”中采取的又一值得商榷的做法,交管部门赋予协管员“贴单权”,涉嫌将一种行政处罚的“取证和处罚”程序进行了拆解。
“行政执法机关往往注重实体正义,而忽略了程序正义的重要性。”乔新生建议,武汉市交管部门一定要按照程序正义的原则来执法,不能在法律外设定任何条条框框,否则不仅无助于提高执法的公信力、改善交通情况,反而会引来大量不必要的行政复议或诉讼。
武汉大学法学院教授祝捷则认为,从目前武汉市交管部门公布的“协管员告知——取证——交警审核——确认——处罚”流程来看,协管员做的只是一种行政事实行为,最终的处罚决定还是由行政机关作出,应当将协管员的作用认定为是一种“协助调查取证”。
加强监管或是问题关键
今年,武汉市委市政府将“整治机动车违法停车”列入治庸问责的“十个突出问题”,下大力气整治道路违停。
针对武汉市交通协管员参与道路交通秩序管理,武汉市民黄先生认为,市交管局应当公布审核协管员“违停证据”的标准,让社会公众来监督其行为是否合法规范。
祝捷也认为,如何加强对交通协管员单独贴单行为的监督,是交管部门当前应该考虑的重点之一。
“按照我国法律的有关规定,行政许可和行政处罚都是可以进行委托的,这也符合向社会‘放权’的趋势。但放权并不意味着行政机关可以撒手不管,一旦有了经济利益,就不能不制定办法防止出现违法违规行为。”祝捷说。
在采访中,武汉市交管系统多名内部人士表示,让协管员单独上路贴单也是弥补当前“警力不足”的无奈之举。
据了解,虽然武汉市道路里程数及机动车保有量近年来呈几何倍数增长,但交警数量却从先前的3000余名减少至目前的2600余名。
按照我国行政法律法规的规定,作出行政行为的人,必须具有执法资格,而有些岗位领域获得行政执法资格的前提是公务员,但目前很多行政机关没有足够的行政执法力量,普遍只能通过聘用招录“协管员”来弥补力量不足。
“我觉得,我们应该改变一种意识,即不要把‘编制’当成一种身份,而是作为一种岗位来对待,才能从根本上减少行政机关‘打法律擦边球’的现象。”祝捷建议。
本报武汉4月6日电