空间规划视角的公共服务均等化研究
——以重庆市永川区城乡总体规划为例
闫晓璐苟倩莹易青松
【摘要】目前我国的公共服务均等化主要存在三个层面的问题：一是城乡二元结构的长期存在，农村服务供给落后于城市；二是服务不到位，多样化供给不足，导致供给与需求的不匹配；三是城市内部功能不均衡，社区层面的服务水平差距大。本文认为，对公共服务均等化空间布局方面的研究，主要需解决三个方面的问题：一是如何实现公共服务均等化的全面覆盖，二是如何实现有效的分级分类，三是如何找到合适的治理方法。
结合上述思路，本文以永川区城乡总体规划中的公共服务设施布局为例，从具体的规划内容中探索了促进公共服务均等化的空间规划途径和方法，针对社区便民商圈和镇级服务中心的公共服务配置进行了思考，探索如何在目前城镇化快速发展的背景下，将商业性服务功能与公益性服务功能有机结合，提升“最后一公里”“最后5分钟”的公共服务需求体验。并明确对不同类型服务中心的发展目标、设置标准、空间布局、功能组织、服务保障等内容的具体要求。
【关键词】公共服务；均等化；新型城镇化；社区便民商圈；镇级服务中心
1.引言
随着中国城镇化进程的不断推进，公共服务均等化成为当前我国建设服务型政府和统筹城乡发展中的重要问题。针对社会发展追求公共服务均等化的需求，我国政府在国家建设目标中明确提出了“基本公共服务均等化”这一概念。2008年，胡锦涛主席首次在中央政治局会议上明确地将实现“基本公共服务均等化”作为建设服务型政府的长远目标；2012年十八大指出，基本公共服务均等化总体实现已成为到2020年全面建成小康社会战略目标的重要内容。2013年，李克强总理反复强调以人为核心的新型城镇化建设中，必须解决的几个重要问题之一就是大力推进基础设施和基本公共服务的均等化。
目前，中西部地区正在经历快速城镇化的过程，如何在城镇化道路中实现公共服务均等化的建设目标，成为重要的政策研究课题。重庆市永川区是成渝地区具有先发优势的中等城市，进行城乡服务均等化布局研究，可以成为对中西部中等城市规划政策探讨的典型案例。
2.公共服务均等化的内涵及研究探索
2.1“公共服务均等化”与“基本公共服务均等化”的区别
公共服务均等化主要针对地区之间、城乡之间的“不均等”现象提出的发展目标，涉及到公共服务涵盖的广泛内容。国家十二五规划纲要中将“基本公共服务”的范围和重点分为九大类：公共教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化、基础设施、环境保护。
基本公共服务作为公共服务的特殊形式，则是指那些与公民基本权利密切相关的公共服务项目。在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题决定》中，基本公共服务概括七大领域：教育、文化、就业再就业、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等(张晓杰, 2010)。
2.2公共服务均等化面临的问题与挑战
从总体上看，我国目前还存在比较严重的服务非均等化现象。主要有三个层面的表现，一是城乡二元结构的长期存在，农村服务供给落后于城市；二是服务不到位，多样化供给不足，导致供给与需求的不匹配；三是城市内部功能不均衡，社区层面的服务水平差距大。另外，由于公共财政制度不完善等制度缺陷（韩俊，2000），供给渠道单一、投资资金使用分散等问题也制约着农村公共服务的供给绩效（郭建军，2009）。对公共服务差异水平及均等化测算的不准确必然会影响后续研究的可靠性和准确性(王正攀, 2011)。
（1）城乡二元结构
中国城乡发展差距大，一个很重要的原因就是城乡公共服务水平差距大，公共服务因素在城乡实际收入差距中所占的比重约为30％～40％（夏锋& 张娟，2009）。基本公共服务水平差距的不断拉大，必然会消解城市化的整体水平，最终影响城市化进程的健康持续发展(张晓杰, 2010)。全社会公共需求全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺，成为新阶段的突出矛盾。在这个特定背景下，实现城乡基本公共服务均等化已成为新阶段统筹城乡发展、推进城乡一体化的重要任务(迟福林, 2008)。
围绕城乡基本公共服务均等化，厘清经济社会发展的突出矛盾和主要问题，明晰农村公共服务现状、问题与原因将有助于政府实现从“以经济总量为导向”向“以公共服务均等化为重点”的职能转变，并在促进服务型政府的建设过程中，完善农村公共治理(孙友祥& 柯文昌, 2009)。
（2）空间布局研究不足
目前国内学者的研究较多集中在公共服务设施均等化的内涵和实现路径方面，较少关注公共服务在空间层面的落实，且尚未将基本公共服务与基本公共服务设施进行系统的整合(李阿萌& 张京祥, 2011)。当前，公共服务需求的全面增长与基本公共服务供给不足之间的矛盾正日益突出，空间上的不均衡与受益人
群上的不均衡共同制约公共资源的有效供给(周素红et al., 2011)。
由于我国长期以来存在城乡二元结构，相应的配置指标与规范均主要服务于城市地区，城乡一体的、体现区域统筹和区域公平的配置标准尚未出现(李阿萌& 张京祥, 2011)。而传统的乡村公共设施配套是以行政村为基础，建设商店、卫生所和小学等基本公共服务设施。但随着乡村生产生活和文化娱乐方式的不断进步，过去以行政村为单元配套公共服务设施的做法，已不能适应城乡统筹发展背景下的城乡居民基本公共服务均等化的要求(陶德凯, 彭阳, 杨纯顺, & 黄亚平, 2010)。
2.3基本公共服务均等化的理论探索
2.3.1福利经济学和公共财政
公共服务由国民收入形成，对公共服务的分配能对国民收入的分配起到重要作用，能促进社会福利最大化，特别是政府财政收入占GDP比例较高的时候。公共服务资源一般由政府掌握，主要由政府通过财政支出等手段予以配置，如果出现配置失当的情况仍然要由政府自身来纠正。政府应当通过公共服务均等化来实现全社会福利最大化(安体富& 任强, 2007)。公共财政视角下主要从政府职能角度和财政管理体制角度两方面进行研究(管永昊& 洪亮, 2008)。
2.3.2均等化——过程均等化和结果均等化的争论
公共服务是带有普遍的非排他性、强制性、无偿性和非竞争性特征(周素红, 王欣, & 农昀, 2011)。城乡基本公共服务均等化要求城市与乡村之间享受到水平大致相等的基本公共服务，既包括最终结果的平等，也包括享受服务权利的平等(陆远权& 马垒信, 2010)。实现城乡公共服务均等化，归根到底是在城乡居民间合理配置公共资源，以提高社会总体的福利水平，涉及公平与效率的权衡问题(崔友平, n.d.)。
基本公共服务均等化有过程均等化和结果均等化两种理解：一是作为过程的基本公共服务均等化，它是指政府为了实现社会公平与公正，以及确保不同地区、某特定地区居民均等地享用与公民基本权利有关的公共服务项目，完善公共财政体制以及为实现此目的进行政策倾斜等活动与过程；二是作为结果的基本公共服务均等化，它意味着不同地区及特定地区居民已经有机会、有能力享有与公民基本权利有关的公共服务项目，因经济发展与财富不平衡无机会支付或付不起基本公共服务使用费的情形基本得到消除，每一个人都能享用基本而有保障、符合最低统一标准和水平的公共服务(郭小聪& 刘述良, 2010)。
2.3.3村镇体系与公共服务均等化
镇村体系规划是城镇体系规划向农村地区的延伸，它是在镇(乡)域范围内，以区域生产力合理布局和镇村职能分工为依据，确定不同人口规模等级、职能分工、空间布局等镇村的分布和发展规划(何灵聪,
2012)。在城乡统筹发展的背景下，村镇体系规划满足了城镇服务的公共设施、基础设施等在农村地区的基本需要，从而实现设施的集约、节约布局，达到城乡公共服务均等化的目的。
3.公共服务均等化发展策略
实现城乡公共服务均等化，归根到底是在城乡居民间合理配置公共资源。迟福林等部分学者认为新阶段统筹城乡发展，推进城乡一体化，重在通过系统的制度安排与制度创新来实现。包括城乡户籍制度改革、农村土地制度改革、农民工的基本公共服务(迟福林, 2008)。
郭小聪等学者认为，“自上而下”的中国均等化改革，现阶段除必要的“命令”和“控制”外，还需要考虑不同地区和个体间存在的公共服务需求差异，以及公众的需求和意愿。政府应积极完善公众偏好显示机制，利用公众的偏好显示策略解决公众偏好与需求显示困境，逐步提高公众参与公共生活的地位：一方面，针对我国各级政府决策中对社情民意不够重视这一现状，政府应选择不同类型、不同深度的公众参与形式，为公众意愿表达提供途径；另一方面，也可借鉴西方国家利益相关者的偏好显示机制如完善真实偏好显示机制、退出与意愿表达等来发现公众的真实偏好(郭小聪& 刘述良, 2010)(丹尼斯·C．，1999 年)。
罗震东总结了公共服务均等化需经历的三个阶段(罗震东et al., 2011)：一是均匀阶段——低密度人口分布状态下的基础水平适应性覆盖阶段。并通过转移支付途径进行设施间资源分配的均等化。二是均衡阶段——城市化进程中的设施改善与人口适度集聚并行的引导性覆盖阶段。同时以服务扩散和人口集中两种方式提高享受优质基本公共服务的人群范围。三是均质阶段——高度城市化水平状态下的优质服务的人口全覆盖阶段。均质阶段的均等化目标为一定区域内实现可持续的优质基本公共服务人口全覆盖，均等化方式为完善各种有利于降低农村居民获取基本公共服务困难的非空间性政策措施，并给予适当的区位补贴，使这部分居民可以花费同样的代价享受与城市地区居民一样的优质基本公共服务。(罗震东et al., 2011)。
本文认为公共服务均等化的关键点在于如何全覆盖、如何分级分类以及治理方法。
3.1如何全覆盖
肖建华等认为公共品的效率半径、外溢性与行政区划间的矛盾以及公共品的非排斥性、非竞争性特征的可变性导致公共品不能均等、有效地供给(刘德吉, 2008)（肖建华& 刘学之，2005)。罗震东认为，质量、规模和距离是衡量基本公共服务设施均等化的主要要素，其中尤以质量和距离最为重要。质量要素指单个设施质量，包括硬件建设质量和软件服务质量，其决定了居民所能够享受到的公共服务的最高水平，决定了居民的可行能力扩展的最佳状态，是基本公共服务设施均等化的最主要和决定性因素。而距离要素则包
括显性物理距离和隐性准入门槛，通过居民获取服务的进入成本影响其获取到的服务的作用结果(罗震东et al., 2011)。此外，还存在配套规划与实际服务效果的差异的问题。主要体现在，实际运作中，人往往倾向于较好的设施，所以往往因公共服务设施质量的差异，导致公共服务设施配套规划与实际服务结果不相符合的情况出现(周素红et al., 2011)。
3.2如何分级分类
以千人指标为特征的“全覆盖”的公共服务布局要求，并不能满足人们多样性的日常需求，也不能有效的解决中国城乡二元结构下的地区差异。因此，有必要对公共服务设施进行分级分类安排。
按投资方式和运营支持方面可对公共服务的分类主要包括政府投资和民间投资两大类，政府投资又分为政策性和公益性两小类（陈伟东& 张大维，2007）。而根据土地使用方式的差别，许多学者认为可将传统的公共设施用地分为公益性设施用地和商业性设施用地两大类，相对应的公共服务设施也应分为公益性和经营性两大类(李阿萌& 张京祥, 2011)。
城市规划设计规范中的国家标准对公共服务设施的分类主要包括：（1）中华人民共和国建设部发布的《城市居住区规划设计规范》(GB50180—93)及其2002年修订版把居住区的公共服务设施分为教育设施、医疗卫生设施(含医院)、文体设施、商业服务设施、社区服务设施、金融邮电设施(含银行、邮电局)、市政公用设施(含居民存车处)、行政管理和其他设施八大类；（2）根据中华人民共和国建设部发布的《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137—90)，城市公共服务设施所涵盖的用地主要包括居住地(R 类)中的公
（3）根据《镇规划标准》(GB50188共服务设施用地，以及公共设施用地(C类)除去商业金融业用地以外的用地；
—2007)，公共服务设施按其使用性质分为行政管理、教育机构、文体科技、医疗保健、商业金融和集贸市场六类。
从空间布局方面，可对公共服务设施进行分级。通常意义上公共服务设施在主城区包括市级设施、区级设施和社区级设施等，在城乡体系中又包括镇级设施和乡村级设施等。
3.3主要治理方法
公共服务设施均等化主要通过城市总体规划、近期建设规划、国民经济和社会发展五年计划以及年度重大项目计划等规划编制和管理体系运作，并借助建设规划获得资金支持，这在很大程度上保证了城市层面大型公共服务设施空间和资金的有效供给，但仍需要进一步加强规划实施的进程管理和监督管理（周素红et al., 2011)。
4.重庆市永川区城乡总体规划实践
4.1项目背景
4.1.1重庆地区的研究成果
2007年6月，国家在重庆市开展“大城市带大农村”模式的试点工作，2009年以来,重庆市全面落实“314”总体部署，着力推进统筹城乡改革、内陆开放高地和“五个重庆”建设，在基本公共服务供给方面取得了一定的成绩，但主城区与一小时经济圈、渝东南翼、渝东北翼之间在基本公共服务供给上存在明显不均衡,各区域城镇与乡村之间基本公共服务供给水平存在较大差异。陆远权和马垒信采用德尔菲法确定各指标的权重，并运用加权求和法，计算出2002~2008年重庆市城乡基础设施服务、基础教育服务、医疗卫生服务、社会保障服务均等化水平及城乡基本公共服务均等化总体水平显示：重庆市城乡基础设施服务、基础教育服务、医疗卫生服务均等化水平及城乡基本公共服务均等化总体水平均比较低，但城乡社会保障服务均等化水平增幅较大(陆远权& 马垒信, 2010)。胡纹等人以《重庆市居住区公共服务设施配套标准》制定工作为案例，提出为解决人口规模悬殊的问题，公共服务设施体系应该由传统的“市级、区级、居住区级、居住小区、居住组团”五级系统向“市级、区级、居住大社区级、居住区级、居住小区”五级系统转变（胡纹& 王玲玲）。
4.1.2永川区城乡总体规划编制工作
永川区是重庆西部地区重要的区域中心城市，居于成渝两个特大城市之间，坐拥川东南、黔西北、渝西广阔的经济腹地，地理区位优势十分突出，近年来，永川区围绕打造“重庆主城卫星城、成渝经济区战略支点和区域性中心城市”的发展定位，在社会经济增长、城市建设、宜居品质等多方面取得了显著的成就。最近永川区提出了打造“精美城市、渝西高地、幸福永川”的发展目标，为城市未来的飞跃繁荣提供了新的起点。永川区抓住时机推动商贸物流产业的发展，将为实现区域性中心城市发展目标提供有力的战略支撑。永川区具有良好的发展基础，市场业态多元化，流通体系结构完整，经济效率规模可观，对周边城市的辐射能力强。近年来，随着成渝经济区的经济崛起和成渝物流大通道的不断完善，成渝中部地区获得商贸物流业发展的黄金机遇。与此同时，渝西川东的多个城市如合川、江津、泸州、内江、宜宾等均提出做大商贸物流产业的发展目标，区域竞争日渐加剧。
永川区城乡总体规划的规划范围为永川行政辖区范围，总面积为1576平方公里。其中，中心城区为建成区及周边地区，包括中山路街道、胜利路街道、南大街街道、茶山竹海街道、大安街道、陈食街道、
卫星湖街道等7个街道和青峰镇，总面积为520平方公里。在这一背景下，永川区启动了新的城乡总体规划的编制工作，并同步启动了多个专项规划的编制，并结合商贸物流功能的空间布局规划，将分类分级公共服务设施体系规划纳入到专项规划编制的范畴中。本次规划主要涉及两方面的公共服务配置要求：一是结合便民商圈对城市社区层面的公共服务进行统筹；二是强化镇级服务中心的公共服务配置，以降低农村地区与主城区的公共服务设施差距。
4.2社区便民商圈
4.2.1总体目标
依托社区便民商圈建设，提升永川商业整体服务水平，实现便民商圈基本全覆盖居住区，形成布局合理、设施配套、业态齐全、功能完善、方便快捷、管理有序、服务优质、商居和谐的15分钟社区便民商圈体系，使永川区成为重庆市的便民商圈建设示范区。
4.2.2策略与要求
根据重庆市的《城市规划管理技术规定》（2012），商业为主的商住用地，商业和服务等功能建筑面积比例需大于60%；居住为主的商住用地，商业和服务等功能建筑面积比例需大于30%；纯居住用地，商业和服务等功能建筑面积比例需至少为10%。因此永川区的便民商圈布局应该充分利用配套用地的布局，实现服务配套功能与城市建设的同步推进。
规划便民商圈应明确辐射范围和服务内容，结合社区实际规模配置合理的商业规模与功能，并与城市中心商圈相互辅助、共同发展。
4.2.3设置标准
按1～2平方公里、3～5万人规划一个社区便民商圈的标准进行配置。在人口密集区，可以按5万人以上布局，在人口密度较低的社区可以按1-3万人弹性布局。规划便民商圈的服务半径为1.5平方公里。
4.2.4空间布局
在永川区中心城市规划便民商圈14个，包括：城西商贸、临江河、南大街、玉屏北路、星光大道、兴龙湖、神女湖、动物园（奥特莱斯）、陈食、和畅园、大安、凤凰湖工业园北、凤凰湖工业园东、凤凰湖工业园西等；并结合社区规划便民节点约60个。
图 0-1 中心城区便民商圈布点规划图
4.2.5功能组织
每个社区便民商圈至少有10种必备型业态，包括：社区综合超市、标准化菜市场、便（民）利店、餐饮店（含早餐）、家政服务、美容美发店、药店、洗衣店、家电维修店、代收代缴等。
表 0-1 便民商圈功能组成
4.2.6保障要求
便民商圈需重点保障社区超市和菜市场等规模较大的商业设施建设，提高商圈的质量。鉴于老城区的社区多数是小开间的商业门面，要配置社区综合超市和菜市场比较困难，可以适当降低标准，同时可在旧
城改造中逐步配置面积较大的商业设施。
图 0-2 便民商圈示意图
4.3镇级服务中心
镇级服务中心是指按照区县核心商圈建设理念打造的规模适度、业态合理、管理规范的乡镇中心商业街区，一般是在乡镇集镇中心的一定区域内，以满足居民综合消费需求为主，服务该乡镇区域及部分外来消费者，集中设置的有一定规模的乡镇商贸综合服务聚集区。
4.3.1功能组成
镇级服务中心功能由商业中心、连锁超市、农贸市场、知名餐馆及星级农家乐组成，具体包括：商业主力店、特色商业街、大型超市、大型零售店、超市、专业店、餐饮、旅游休闲服务、娱乐休闲设施（酒店、茶楼、酒吧、KTV）等。
4.3.2空间布局
结合永川全区各乡镇规模与空间分布特点，规划形成4个一级镇级服务中心，12个二级镇级服务中心空间格局。
表0-2 城乡商圈分类表
一级镇级服务中心包括三教、朱沱、来苏、何埂。建设规模控制在10公顷左右，建设镇级农产品交易中心、大型零售店、超市、专业店、餐饮、旅游休闲服务等商业网点及配套设施。其中零售商业面积在1万平方米以上，且至少要规划建设一个经营面积1000平方米以上的超市，有条件的中心镇还要加快星级酒店、经济型宾馆、餐饮大店建设，满足不同消费者的需求。
图 0-3 城乡镇级服务中心体系布局规划图
二级镇级服务中心包括双石、五间、临江、松溉、红炉、吉安、青峰、板桥、宝峰、仙龙、金龙、永荣。建设规模控制在5公顷左右，其功能由商业中心、连锁超市、农贸市场、知名餐馆及星级农家乐5个商业业态组成。有条件的镇还可以根据乡镇特色建立特色商业街，突出地方特色。
其他项目和措施还包括“万村千乡市场工程”“双百市场工程”“农超对接”“新农村现代流通网络建设工程”等。
5.结论
公共服务均等化主要针对地区之间、城乡之间的“不均等”现象提出的发展目标，涉及到公共服务涵盖的广泛内容。在我国强调以人为本的新型城镇化背景下，探索中西部二级城市基本公共服务均等化实现路径具有重要意义。目前我国的公共服务均等化主要存在三个层面的问题：一是城乡二元结构的长期存在，农村服务供给落后于城市；二是服务不到位，多样化供给不足，导致供给与需求的不匹配；三是城市内部功能不均衡，社区层面的服务水平差距大。对公共服务均等化的研究主要集中在社会福利经济学、公共财政、结果均等化和过程均等化之间的辩证关系等理论层面，对具体的空间布局研究还比较有限。
对公共服务均等化空间布局方面的研究，主要需解决三个方面的问题：一是如何实现公共服务均等化的全面覆盖，要兼顾质量和距离，并考虑配套规划和实际服务效果之间的差异性；二是如何实现有效的分级分类，从投资方式、设施功能种类、空间覆盖范围等方面进行安排；三是如何找到合适的治理方法，以建设规划和社会发展计划，保证空间和资金的有效供给。
将永川区城乡总体规划中的公共服务设施布局作为具体案例，借以探索促进公共服务均等化的空间规划途径和方法，发现在目前城镇化快速发展的背景下，应当强化社区便民商圈和镇级服务中心的公共服务设施配置，将商业性服务功能与公益性服务功能有机结合，提升“最后一公里”、“最后5分钟”的城市服务设施的需求体验。并针对社区便民商圈和镇级服务中心的发展目标、设置标准、空间布局、功能组织、保障需求提出了相应的对策和要求。
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作者简介:闫晓璐（1983—），女，硕士，中国城市规划设计研究院.西部分院
苟倩莹（1988—），女，硕士，中国城市规划设计研究院.西部分院
易青松（1984—），男，硕士，中国城市规划设计研究院.西部分院