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浅析公安机关外国人实有人口管理
作者：张睿
来源：《法制与社会》2013年第21期
摘要公安机关外国人实有人口管理是外国人停居留管理的重要内容，也是整个大外管体系的基础性工作。当前，在新《出境入境管理法》即将实施的背景下，探讨外国人实有人口管理的工作现状及下一步工作的重点难点，具有非常现实的意义。本文以新《出境入境管理法》为实践背景，从基本概念切入，分析总结了当前外国人实有人口管理的现状，进而提出下一步管控工作的重点内容与建议。
关键词外国人实有人口管理住宿登记基层基础工作
中图分类号：D631文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）07-195-02
随着我国经济社会的快速发展，自2000年以来外国人入境数量以年均10%的速度不断上涨，入境人次也从1980年的74万人次上涨到了2011的2711万人次①，这一跨越式的变化形势在促进我国经济建设的同时，也给外国人管理工作带来了巨大挑战。
在此背景下，以新《出入境入境管理法》的实施为契机，进一步深化“大外管”机制体系建设，成为当前应对外管工作的指导理念。“大外管”相对于“小外管”而言，是指相对于专业化管理而言的全社会共同参与的管理方式。具体到外国人管理工作，其中重要的一个方面就是将散居社会面的外国人住宿登记与管理工作下放到基层派出所，派出所及管片民警再将管辖区内的外国人纳入实有人口管理②。其实，早在2003年公安部颁发的《公安机关外国人管理工作分工配合机制规定》中就已经明确提出了将外国人纳入实有人口管理的指导思想，2007年又进
一步明确了将外国人纳入实有人口管理的工作机制及具体办法，2013年7月即将实施的新
《出境入境管理法》在延续前述外国人实有人口管理指导理念的基础上，进一步对该项工作的性质、手段、依托、目标等方面内容予以了细化。
一、外国人实有人口管理的概念
上海市公安局在起草《实有人口管理暂行办法》中③，对实有人口作了初步定义：实有人口是指在公安派出所辖区内居住的常住人口、暂住人口、人户分离人口以及居留的境外人员。据此，笔者认为，外国人实有人口实际上是中国境内实有人口的一个组成部分，可以理解为居住于某一辖区内的境外人员（包括台港澳居民、华侨及外国人）。
治安部门对实有人口管理的一般概念④是指公安机关按照属地管理原则，依法对实有人口分层次、分类别所实施的调查了解、掌握控制、教育矫正和保护服务等行政管理活动，主要包括常住人口、人户分离人员、重点人口、暂住人口、境外居留人口等。因而，外国人实有人口管理作为普通实有人口管理的一个分支，性质上决定了其与前者在管理内容及管理方式上的相