公共管理学：Public Management 黎民主编
公共管理学的内涵与研究方法；公共管理成为独立学科的外在条件和内在依据；公共管理学的理论渊源及学科发展历程；公共管理学在中国的发展；公共管理的主体；传统公共组织的困境与变革；公共管理职能；公共政策的设计、执行与评估；公共管理中的领导；公共人力资源管理；公共预算与财务管理；公共物品管理及公共服务的供给；公共管理的方法与技术；公共管理的绩效；公共管理的权力、责任与监控；公共管理中政府的角色定位及其与市场、企业和社会的关系；政府再造的理论与实践；公共管理中的非营利组织；公共部门战略管理；公共信息资源管理与电子政务；公共危机管理；公共服务的民营化；公共管理的顾客导向；公共管理组织的形象塑造；公共管理的改革与发展。
第一讲绪论：什么是公共管理
第一节公共管理学的内涵与研究方法
一、公共管理学：多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。特点：（1）公共管理是一个整合性的概念。（2）公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共部门。（3）公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心。（4）公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新理。（5）公共管理强调价值调和与责任，重视4E，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），公平（Equality）。（6）公共管理关注和重视政府改革与再造。（7）公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域。
当前特点：（1）鲜明的实践导向性（2）理论上的包容性（3）学科的年轻性
二、公共管理的构成要素
（一）公共管理的主体：
以政府为主的公共组织及其工作人员对社会公共事务进行的管理活动。
（二）公共管理的对象：公共管理的直接对象是各类公共事务。
（三）公共管理的资源和手段：
公共部门最重要的资源是合法性。包括合法地组成公共组织和成为管理者，合法地进行管理，以及被管理者对管理者及其行为的认同。在公共管理的具体资源构成中，强制力和税收能力尤其重要。
公共管理最基本的手段是制定和执行公共政策。
（四）公共管理的环境：
宏观环境分析中，人们用得较多的是以内容为标准而划分出的政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境、国际环境等。
三、公共管理学的研究途径与方法
（一）公共管理学的研究途径
公共管理研究大致可分为两种途径，即公共政策途径（Public policy approach，P途径）和企业管理途径（Business approach，B途径）。B途径的公共管理在学术界和实务界显得更有影响力。
（二）公共管理学的研究方法
1.规范方法，
2.实证方法，
3.案例方法，
4.系统方法，
5.比较方法，
6.数理方法
第二节公共管理成为独立学科的内在依据
一、公共管理与私部门管理有本质区别：
1.公共利益目标与私人利益目标
2.垄断强制性与自由竞争性
3.制衡性与自主性
4.多元理性与经济理性
5.政府机制与市场机制
二、现代社会变迁推动公共管理发展：
1.公共物品的需求和供给在稳定地扩大
2.社会生活中的公共事务日益增加
3.公共管理所面临的环境更加复杂多变
三、传统行政学的局限：
1.理论框架局限
2.管理主体局限
3.管理理念与手段局限
4.管理对象与目标局限
第三节公共管理学是时代的产物
一、西方国家摆脱困境的需要：
1.政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满
2.经济衰退和财政压力的加剧
3.社会问题与政府不可治理性的增加
二、科技革命和全球化浪潮
（一）科学技术革命是公共管理学产生和发展的重要推动力量
1. 现代科技革命使社会成员参与公共领域活动的性质和形式发生了重大变化。
2. 现代通信和信息技术革命对传统政府管理提出变革的要求。
3. 科技革命将导致社会治理新形态的出现。
（二）全球化是公共管理学产生和发展的另一推动力
三、政府管理和民主制度方面的矛盾
（一）以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以适应时代的要求
1. 传统科层官僚制难以适应信息社会政治、经济、社会发展要求。
2. 科层官僚制难以适应当代市场经济发展的要求。
3. 科层官僚制的专业分工原则导致政府功能退化。
4. 官僚制的科层原则使组织行为保守，难有创意。
（二）西方国家民主的现状难以满足民众的“民主需求”：
1.民众应直接参与公共服务的供给过程。
2.公民应既能控制政治家，又能控制官僚。
3.国家应解决特殊利益集团对政府决策的控制。
4.国家应寻找解决西方民主制运作过程中深层次矛盾的途径。
第四节公共管理学与中国的发展
一、公共管理学与中国的市场经济：
1.公共管理学能有效指导公共部门履行经济职能，弥补市场功能的缺陷
2.公共管理学“亲市场”的学科立场，有助于市场经济的健康发展.
二、公共管理学与中国的社会发展：
1.公共管理学有助于促进包括政治、文化和行为方式在内的社会协调发展
2.公共管理学内在的民主平等精神和科学务实品格，将有力地促进当前正在进行的社会转型.
第二讲公共管理的理论与实践的发展
第一节公共管理学的理论渊源
一、管理理论
（一）古典学派理论：泰勒（Frederick W. Taylor）为代表。古典学派关注的焦点是“效率”和“经济”。管理主义对公共管理学的一个重要启示是，管理作为一种纯手段性的活动具有共通性，它所包含的一系列原则，既可用于私营企业，也适用于公共部门。经济人”的概念.
（二）行为学派理论
通过梅奥（J. E. Mayo）的著名霍桑实验，证实了人不是单纯追求经济利益的，生产效率主要取决于士气的高低。霍桑实验用“社会人”的概念取代了“经济人”的概念，同
时将非正式组织的概念引入管理学。
（三）决策学派理论
决策学派以赫伯特·西蒙（Herbert A. Simon）为开端。西蒙指出，决策在行政中处于中心地位，管理就是决策。决策在管理的各个层面存在，但在领导高层尤为重要。
决策学派的另一位代表人物查尔斯·林德布洛姆（Charles E. Lindblom）提出渐进决策理论。
（四）系统学派理论
系统学派以切斯特·巴纳德（Chester I. Barnard）将组织视为一个社会系统而得名。20世纪60－70年代，系统学派又发展出两大理论，一是生态理论，二是权变理论.
（五）新管理主义理论
新管理主义是20世纪80年代以后在信息革命背下产生的理论。还处于发展变化中的新管理主义主要包括如下几个方面。1. 企业再造理论。是指为了取得业绩的革命性进步，从根本上重新思考，彻底改造业务流程。其中衡量绩效的关键指标包括产品和服务质量、顾客满意度、成本、员工工作效率。2. 虚拟企业。是指把不同地区的现存资源迅速组合成为一种没有围墙、超越时空约束的企业模式，它是依靠电子网络手段的联系，实现统一管理的经营实体并能以最快的速度推出高质量、低成本的新产品。3. 学习型组织。所谓学习型组织是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛而建立起来的一种符合人性的、有机的、扁平的
种可持续发展的组织。
二、当代经济学理论
（一）公共选择理论（Public choice theory ）
产生于20世纪40年代末，到60年代末形成一种学术思潮。詹姆斯·布坎南（James. M. Buchanan）是这
，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。公共选择理论可以定义为
公共选择理论认为，人类社会由
把人的行为的这两个方面纳入一个统一的分析框架，用经济学的方法和基本假设来统一分析人的经济与政治行为，从而拆除了经济学与政治学的传统壁垒。
公共选择具有3个规定性：第一，集体性。第二，规则性。第三，非市场性。政治市场和经济市场在交易上存在着3个重要差别。公共选择理论对公共管理学的3个理论启示。
（二）政府失败论（Government failure）
是以布坎南为代表的公共选择学派在分析市场经济条件下政府干预行为局限性或非市场缺陷时所涉及的一个主题，也是公共选择理论的一个核心论题。所谓“政府失败”，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。为什么政府干预会产生“负效应”以及如何从制度上弥补这些缺陷？对这些问题的回答就构成了公共选择理论的“政府失败论”。
1. 公共决策失效。
在布坎南等人看来，导致公共决策失误的原因是多方面的：1.
但现有的公共决策机制却因其自身的内在
4.选民的。
5.选民的。
2. 政府工作机构的低效率。
（1）缺乏竞争性压力。（2）没有降低成本的激励机制。（3）缺乏监督信息。
3. 政府的内部性与扩张。政府的内部性（internalities）是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利。政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。
4. 政府的寻租活动（Rent-seeking）是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。当政府干预市场时，就会带来以“租金”形式出现的经济利益。寻租是指用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。现代社会中的寻租活动，是
活动导致“政府失败”根源；作为一种非生产性活动，它并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素的产权关系，把更大部分的国民收入装进私人腰包；它也导致不同政府部门间官员的争权夺利，影响政府的声誉和增加廉政成本，导致社会资源浪费。
（三）代理理论和交易费用理论
1. 代理理论（Agent Theory）典型的例子有雇主与雇员，律师与当事人，选民与政治家之间的关系。代理理论的一个基本假定是处于委托代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与代理人的利益偏离和冲突便成为一种普遍的现象。委托—代理关系的核心，是委托方如何将代理人的行为限
制在符合委托人利益的范围内。它所关注的主要有三个问题，1.代理人的选择和对代理人的激励；2.减少“代理成本”或由代理所引起的资源耗费；3.签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利。
2. cost theory）是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。在新制度经济学看来，交易费用是指所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的费用。交易费用理论关注的焦点，是如何降低交易费用。交易费用的概念，首先是由科斯（Ronal H. Coase）于1937年提出的。科斯将交易费用定义为运用市场机制的费用，包括在市场上搜寻有关价格的信息，为了达成交易进行谈判签约，以及监督合约执行所花的费用。当企业规模扩张达到某一边际点，即企业再多“内化”一项市场交易所引起的管理费用等于别的企业组织这项交易的费用，静态均衡就实现了。这时，企业与市场之间的规模边界也就确定下来。
第二节公共管理学科的发展历程
公共管理作为一门独立学科，它的历史并不长。1887年以前，公共管理仅处于前学科时期，公共管理特别是行政学长期附属在政治学之中。1887年后进入学科前期—行政学阶段。比较而言，学术界倾向于用历史分期的方法来归纳公共管理的学科史。根据历史分期的方法，我们倾向于先用欧文·休斯的标准做一级分期，而后再用其他标准对公共行政时期作二级分期。也就是说，公共管理总体上可以分为公共行政和公共
管理
段：一是传统公共行政阶段，二是新公共行政阶段。公共行政学科关注的核心
公共管理关注的核心应该是公共管理职能在政府与其它组织、其它方面（包括市场、社会）之间的分配，以及公共管理品质的提升。
一、公共行政时期（1887－20世纪70年代末）
（一）传统的公共行政（1887－1960）。这一时期在总体上是处于西方国家从传统资本主义向现代资本主义转型的阶段，行政或管理在整个国家或社会的管理中的地位日渐上升。
1. 就政治与行政的关系来看，这一时期前后有变化。
2. 在管理组织体制运行方式方面，在这个时期产生了官僚制理论，同时先后流行科学管理思想和行为主义管理思想。
（二）新公共行政时期（1960－1980）。1. 在政治与行政的关系方面，20世纪60年代以后，伴随着西方发达国家激烈的社会运动和美国人对越战的强烈不满，行政活动中的价值倾向受到越来越多的关注。2. 韦伯的官僚制理论也开始受到越来越多的批评。3. 从具体的理论与方法的运用来看，这一阶段的公共行政开始越来越多地受到经济学和管理学等多学科理论与方法的影响。4. 这一时期公共政策研究得到空前的发展，甚至大有形成独立学科的趋势。
二、公共管理时期（1980年至今）
主要区别在于：1.不仅关注政府运行，也关注其他公共管理主体的活动及其与外部环境的关系；2.不仅关注政治与行政的关系，也注重当代经济学、管理学的理论以及工商管理经验的引进。在实践上，公共管理主要是力图解决3个问题：
，鼓励公共管理社会化，即利用市场和社会的力量来提供公共务，以弥补政府自身财力的不足3.改革政府部门内部的管理体制，包括尽可能地在一些部门引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。
第三节新公共管理
新公共管理（New Public Management，NPM）一般是指20世纪80年代以来在美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式，主要是来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论的一些关于行政改革的理论设想，以及对近20年来经济与合作组织（OECD）国家行政改革具体做法的理论概括。新公共管理主要体现了企业管理途径（又称“B途径”）的公共管理理念。
新公共管理的核心思想是：把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中，其目标不只是在公共行政内部作技术上的专业化努力，也不只是对公共部门进行改革，而主要是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。
第三讲公共管理的主体
第一节公共管理的主体（1）组织
一、公共组织的概念
（一）组织
组织就是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而有意识建立起来的人类群体。简单说，组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。
（二）公共组织
公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。政府是典型的公共组织。此外，以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织，也构成了现代社会公共组织的重要组成部分。
（三）公共组织的基本要素
与其它社会组织一样，构成公共组织的要素有物质要素和精神要素两大类。
1．物质要素（1）人员。（2）经费。（3）物资设备
2．精神要素（1）目标。（2）责权结构。（3）人际关系。
二、公共组织的性质
（一）公共组织与非公共组织的区别：
1．活动的目的不同。非公共组织追求的是组织成员的私人利益，其目的是为社会中的相关利益者服务。公共组织则以实现公共利益为目标，它追求的是全面的社会效益和经济效益，是全国社会成员的整体利益. 2．为社会所提供的服务不同。非公共组织以从事商品、劳务生产为活动内容，向社会提供的是各种不同的私人产品，消费者必须支付货币，才能购买和享用其产品。公共组织则为社会提供公共产品。3．管理对象不同。非公共组织只能以本组织成员为管理对象，对于本组织之外的其他社会成员的活动则无权干涉。而公共组织的管辖范围则可以是整个社会，对其职权范围内的管理措施，全体社会成员都必须遵从。4．活动的依据不同。非公共组织主要服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据，其权力建立在组织成员平等的契约关系之上。公共组织则以国家强制权力为活动依据，以国家法律作为活动的依据和准绳。依法管理是公共组织的重要特点。
（二）公共组织的性质
1．社会性。2．权威性。3．法制性。4．系统性。5．主动性。
三、公共组织的结构
（一）公共组织的纵向结构
公共组织纵向结构分工的职责分配关系是：最高公共组织为决策层，负责制定本部门行政的总目标、总方针、总政策和总的实际方案，是一个开放的、面向社会的公共组织。中层公共组织为协调指挥层，负责执行本部门，以最高公共组织制定的总决策、目标、方针和政策为依据结合本单位具体工作对象实际，制定本单位的具体工作目标、工作方案，并负责组织、协调、指挥等实施工作，半封闭半开放系统。基层公共组织为技术操作层，其任务是执行中层公共组织的实施方案，在中层公共组织的协调、指挥之下，负责具体的带技术操作性的工作。封闭型，采用什么技术方法执行任务，纯属公共组织内部问题。
优点：（1）分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥；
（2）行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地组织实施，有利于就地监督、控制；
（3）能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作；
（4）各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。
缺点：（1）各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事精通；
（2）容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展；
（3）容易形成地方主义，不利于中央对地方的宏观控制。
（二）公共组织的横向结构
1. 按业务性质分工是指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。例如：财政、外交等均为不同
的业务，就以此为基础，设置不同的单位。
优点：（1）符合分工专业化的原则。每个部门只负责某一项业务工作，有利于工作人员熟悉本专业工作，以提高管理效率。（2）有利于统一管理业务的方针、政策和法规。同一性质的业务由同一单位管理，使公共组织易于统一同一性质业务的方针、政策、法规，避免政出多门的混乱状态。（3）体现事权一致的原则，便于协调。缺点：（1）过于集中，容易形成条条分割，利于不同业务性质工作之间的合作、协调。（2）分工过细，易造成部门林立。（3）有些业务性质混淆不清，不易作出明确的划分，易产生组织冲突。
2. 按管理程序分工是指按公共管理工作过程的程序不同来分别设置公共组织部门。公共管理过程有咨询、决策、执行、信息反馈和监督等环节，根据这些程序划分咨询部门、领导决策部门、执行部门、信息部门和监督部门等，。
优点：（1）注重公共管理工作的技术方法，有利于提高管理人员的专业技术知识；
（2）由于从事该项工作采用同样的技术设备、工作程序，有利于节省人力、物力、财力；
（3）使公共管理中的重要程序有专门机构去完成，有利于提高公共管理的整体效能。
缺点：（1）工作人员易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向；
（2）在使用上有一定的局限性，只能对那些有较大独立性的程序才可以设置部门，而多数工作程序则无法独立出来。
3. 按管理对象分工是指按公共组织服务的人群、财物为对象进行的部门设置。这一
分工方式最常见的是政府经济行业主管部门的设置。如农业部、铁道部、交通部，均是按不同对象类别实行分部管理。
优点：（1）根据服务对象分工，可使公共组织统筹考虑，满足其管理对象的需要。
（2）群众对公共组织的职责一目了然，易于沟通和监督
缺点：（1）随着管理的对象日益增多，势必导致公共组织部门林立，不利于精简节约。
（2）易忽视甚至割裂管理对象之间的相互联系，可能产生综合性的工作无人管理的现象。
（3）容易造成本位主义，考虑问题从本部门利益出发，有碍于整体的利益。
（4）按服务对象划分部门往往与按业务性质划分部门发生重复、交叉关系，可能出现互相推诿责任、踢皮球的情况，降低了工作效率。
（三）公共组织的主要结构形式
1. 直线制。
2. 职能制
3. 直线职能制。
4. 矩阵制。
第三节公共管理的主体（2）：个人
一、公共组织中的领导者
（一）领导与领导者：
“领导”一词有两种含义：一是指领导活动，即指挥、带领、引导、鼓励和影响下属为实现组织目标而努力的过程；二是指领导者，即担任某项领导职责、扮演某种领导角色并实施领导过程的个人或集团。理
（1）领导必须有领导者与被领导者，否则就不成其为领导。（2）领导者拥有影响被领导者的能力或力量。（3）领导的目的是通过被领导者达到组织的目标。
领导者的影响力可以分为两种：
1.权力性影响力。这是由社会赋予个人的职务、地位、权力与资历等所构成的，
有强迫性与不可抗拒性，以外推力的形式发挥作用，被影响者的心理和行为表现为被动、服从。权力性影响力对人的作用是有限的。
2.非权力
自然形成，比权力影响力具有更大的影响，起着权力影响力所起不到的作用。
领导者的权力基础或基础性权力有5种，即合法权，惩罚权，奖励权，模范权，专长权。
（二）领导者的素质
必备①高尚的思想品德、②渊博的文化知识、③杰出的领导能力、④良好的心理品质、⑤健康的身体素质。（三）领导方式（4种类型：）
1. 集权型领导方式，
2.民主型领导方式，
3.放任型领导方式，指领导者撒手不管，下属享有完全自由，领导者完全放弃领导职责。这是一种不负责任的领导方式。
4. “无为而治”型领导方式，美国管理学家菲德勒（F. E. Fiedler）提出了有效领导的权变理论。权变理论关注的是领导者与被领导者及环境之间的相互影响。一种具体的领导方式不可能到处都适用，有效的领导行为应随着被领导者的特点和环境的变化而变化。这种关系可以用下式来表示：E = f （L，F，S）E——领导的有效性L——领导者F——被领导者S——环境f——函数关系
领导工作受到所处的客观环境的影响，领导方式是领导者特征、追随者的特征和环境的函数。
二、公共组织中的一般管理者
（一）领导者与管理者的区别：
管理者是被任命的，他们拥有合法的权力进行奖励和处罚，其影响力来自于他们所在的职位所赋予的正式权力。相反，领导者则既可能是被任命的，也可能是从一个群体中自然产生出来的，领导者可以不运用正式权力来影响他人的活动。
（二）管理者的主要类型与职责
根据活动中地位与作用的差异，管理者划分为决策、执行、监督与参谋人员等不同角色。
三、被管理者
（一）作为被管理者的公共组织成员
1. 管理者与被管理者的静态划分
2. 管理者与被管理者的动态划分
（二）作为被管理者的社会公众
从几个方面影响着公共管理：
产生与存在的基础。
合法性程度。
结构设计。
。
第四节传统公共组织的困境与变革
一、科层制的基本特征
（一）科层制理论：
德国社会学家韦伯，被称为“组织理论之父”。韦伯的科层制（或译官僚制）理论，任何组织的存在都是靠权威来维持，而合法的权威主要有三种类型：1.基于习俗惯例的传统型权威；2.基于领袖个人超凡魅力的超人型权威；3.基于理性法规的法理型权威。科层制则是与法理型权威最适宜的组织形式。
（二）科层制组织的特征（主要方法）：
1．组织标准化。为了完成繁重复杂的工作任务，推行标准化方法来提高工作绩效。
（1）分工专业化。（2）工作指标化。（3）人员统一化。
3．管理规范化。严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系的干扰。包括：（1）组织成员之间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切人为的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人际关系的影响。（2）
对所有的人都一视同仁，3）明确规定每一成员的职权范围和协作形式，使各个成员正确行使职权，减少摩擦和冲突。（4）精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。
二、传统科层制组织的困境
（一）对传统科层制理论的评述
传统科层制理论的基本贡献：
1.把专业化分工原理广泛地引入组织管理之中，提出了职能化（专业化）管理的原理，为构造科学管理的组织结构及其发展演变奠定了一般的原则基础。
2.总结概括出管理基本原理，提出建立理性组织结构的依据，构建高效的等级制组织。
3.倡导“理性化－法律化”的组织形态，强调组织的运作应以法律为规范。总之，传统科层制组织的研究者们所追求的理想组织是一个目标明确，专业分工，指挥统一，层级节制，幅度适中，权责相称，协调一
致，法规完备，高效合理的组织体系。
不足：
1.只研究了公共组织的静态结构，而忽视了对组织的动态面的研究。他们关注的重点是组织的结构，以及如何分工，如何建立层级节制的体系，如何订立法令规章及工作标准等，未看到如果法规、制度失之繁琐，可能对组织目标的实现产生不利影响。
2.他们在强调组织的非人格化、理性化时，忽视了对人的主观能动性及多方面的需求的研究。把人简单视为生产工具与经济动物，忽视人的尊严与价值。
3.将组织只当作封闭型系统来研究，忽视组织与其外在环境之间的相互关系、相互影响。
（二）科层制组织的内在缺陷
1．科层制管理造就了一种刚性的官僚系统，就象一部机器，没有灵活性和主动精神，只有齿轮之间的被动运转。
2．采用标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性。
3．排除竞争的必要与可能，组织成员照章办事，默守陈规，以至造成得过且过、不负责任。
4．条块分割专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职能交叉重叠。科层制曾经意味着组织方式的理性和效率。它给公共组织带来的逻辑规范，十分稳定、公平和精确。但是，形成了一种典型的官僚体制，它专注于各种规章制度和等级节制的指挥系统，导致中央集权、层次繁多、行动迟缓的弊端。环境稳定，任务简单明确，社会需求单一雷同，那么传统的官僚体制还是可以胜任。在新兴信息社会，人的个性与要求多样化和复杂化，事物的变化幅度与速度大增加了，科层制管理模式不能有效地运转，必须采用新的管理方法。
三、公共组织的变革
（一）公共组织变革的主要动因
引起公共组织变革的外部因素有许多，可概括为如下几个方面：
1. 经济体制的转轨推动公共组织的变革
2. 政治制度的更迭导致公共组织的变革
3. 社会发展程度促进或制约公共组织的变革
4. 国际环境的重大变化影响公共组织的变革
（二）公共组织变革的目标
1. 提高公共组织对外在环境的适应力、改造力。
2. 加强公共组织自身的稳定性、协调性。
（三）公共组织变革的主要内容
1. 公共组织职能变革：①从职能作用的领域来看，公共组织是由以政治职能为重心，逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转移。②从职能作用的性质来看，公共组织是由保卫性、统治性职能为主向管理性、服务性职能为主的方向转变。③从职能的分化程度来看，公共组织的职能是由原来混淆不清向高度分化转变。④从职能行使方式来看，公共组织是由以人治为主转向以法治为主、由以行政手段
2. 公共组织：公共组织结构是指公共组织各个要素的排列组合方式。
（1）横向部门结构上，公共组织的变革有以下两个方面：从公共管理的过程来看，正在由重决策、执行部门，轻监督、咨询、信息等部门的倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平
衡。从公共管理作用领域来看，横向部门结构发生了由微观管理部门为主转向宏观管理部门
（2）纵向层级上，整个公共组织结构有着从集权式、尖塔型的结构形式向着分权式、扁平型的结构形式发展的趋势。
3. 公共组织权力关系的变革
①公共组织向社会组织还权。②横向分权。③纵向，有着集权与分权互相融合的趋势。
第四讲公共管理职能
第一节公共管理职能概述
一、公共管理职能的内涵及其形成原因
（一）公共管理职能的一般内涵
它是职责与功能的统一。
则是指特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。
具体理解：1. 公共管理职能的实施者是整个公共管理系统，包括以政府行政机构为核心的各类公共管理组织。2. 公共管理职能得以实施的依据，是国家或社会通过某种途径赋予给公共管理组织以某种特定权力或者权威。3.公共管理职能的内容，涉及公共管理系统对一国公共物品与公共服务进行管理的全部事务。
4. 公共管理职能也是公共管理组织特定功能作用的一种反映。5、公共管理职能是一个独立、完整的体系。由上可见，公共管理职能与通常所说的政府职能是既有联系，又有区别的两个不同的概念。政府职能是公共管理职能体系的一个核心构成部分，随着社会自治能力的不断加强和政府职能社会化改革在各国的展开，公共管理职能越来越超出政府职能的范围。
（二）公共管理部门及其职能的存在原因
1.公共管理部门及其职能体系的存在是社会分工发展到一定程度的必然要求。
2.公共管理部门及其职能体系的存在也是当代各国社会与市场经济发展的基本要求。
3.公共管理部门及其职能体系的存在尤其是其存在状况还与特定社会的自治能力密切相关。
二、公共管理的程序性职能
（一）决策（二）组织（三）领导（四）控制
三、公共部门的任务性职能
（一）经济职能
1. 宏观调控职能。所谓宏观调控，主要指对整个国民经济进行的总量管理，包括制定国民经济计划和各种重大的国民经济政策、保持社会总需求和总供给的平衡、适当调整社会产业与区域结构、保持国民经济的适度增长和良好的经济投资环境，加强水利、电力交通、邮电等对国民经济发展有重要影响的公用事业和基础设施的建设，促进国内外市场体系的形成和发展，等等。
2. 微观管理职能。在这里，公共组织微观经济管理主要指作为市场主体存在的各类公共组织，如公共企业、公司等单个经济主体所从事的与公共产品与服务的生产和经营有关的管理活动。
（二）政治职能
1. 民主建设。
2. 社会治安。
3. 国家安全。
（三）社会职能
1. 提供社会保障。
2. 促进公正的收入分配。
3. 环境保护。
（四）文化职能
1.加强政治思想工作
2.大力发展各项文化事业，特别是要确保科技和教育的发展。
第二节公共管理职能的历史演变
一、传统社会的公共管理职能
所谓传统社会，有时也称为前资本主义时期，一般包括原始社会、奴隶社会与封建社会三个发展阶段。原始社会的公共管理职能极其简单：首先，其公共管理职能大多数都是与谋取生活资料的生产劳动直接相关，主要是进行劳动分工。其次，不存在专门的公共管
理组织或职能。最后，其职能的运行方式是习惯化、非强制性的。前资本主义国家时期的公共职能体系
存在3个基本特征：
（1）公共管理职能体系的重心相当清晰，即是以政治统治职能为中心。奴隶主或封建主贵族通过强化政治镇压职能和国家安全职能，对内镇压广大被统治阶级的反抗，对外抵御或实施侵略，以维持本阶级的政权与经济统治地位。
（2）包括经济、文化职能在内的社会事务管理职能十分薄弱。这也是由其落后的社会经济基础，即自然经济基础所决定的。
（3）公共管理职能体系的运行以国家暴力手段的镇压为主要特征，这是与其公共职能体系的基本结构相一致的，也是由其社会矛盾的对抗程度所决定的。
二、西方国家公共管理职能及其变迁
根据其内在特点，西方国家公共管理职能的发展可划分为3个不同阶段。
（一）自由放任主义：
公共管理职能体系呈现以下特点：（1）政治职能仍然占据中心地位。（2）在经济与社会职能方面，奉行自由放任主义政策，公共部门基本上起着维护社会与市场秩序的“守夜人”角色。（3）出于对整体利益的考虑，公共部门应该向社会提供某些类型的“公共商品”。早期资本主义公共管理职能体系中已经包含了一些积极的社会管理职能。
（二）国家干预主义：
从19世纪末一直到20世纪70年代末，资本主义进入垄断主义时期。在这一历史阶段，西方各国政府对其公共部门的职能体系进行了全面的改革与调整，具有以下一般特点：（1）政府权能体系迅猛扩张，“行政国家”取代“守夜警察”成为各国政府职能体系发展的主流趋势。（2）各国公共部门政治职能总体上进一步得到加强。（3）在经济与社会职能方面，各国普遍采取了积极干预的职能模式。
（三）新古典主义：
干预主义公共管理职能模式发挥了积极的正面效用，成为促成战后西方各国社会经济持续二三十年“繁荣”的一个重要因素。然而，它也存在系列问题：
活中市场力量的角色最大化和政府角色的最小化。结合新古典主义理论基本主张，当今西方各国公共管理职能体系呈现出以下特点：（1）政治职能的对内的统治职能尤其是暴力镇压职能相对有所弱化，而民主建设职能则得到进出一步加强。（2）经济社会管理职能在各国公共管理职能体系中所占地位越来越重要，甚至成为核心政府职能。（3）公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的不断强化趋势相并存。
三、建国后我国公共管理职能的嬗变
（一）传统计划经济体制时期的公共管理职能体系
我国传统的公共管理职能体系是参照前苏联的高度中央集权模式建立起来的，这种模式的主要特点是在政治、经济、社会、文化各方面都实行高度集中统一管理。在这种职能模式下，传统公共管理职能体系具有以下几方面特征：（1）以阶级斗争作为整个公共管理部门的工作重心。相应地，政治统治职能占居绝对主导性地位，而民主建设职能则受到忽视。
（2）经济管理职能方面，由于实行高度中央集权的计划经济体制，我国政府包揽一切经济管理职能。事实上，在很长一段时间内，我国并不存在现代意义的市场，也不存在现代意义的企业，或者说微观经济主体。
（3）社会、文化等管理职能也基本是由政府统包统揽，服务职能相当薄弱。除了党与政府及其有关附属组织之外，其他类型的社会组织实际上几乎被禁止存在。
（4）在公共管理职能的运行方面，传统公共管理体系只注重思想政治教育与行政强制手段的运用，尤其是一味依靠用行政强制手段来推行各项公共管理职能。
（二）我国公共管理职能体系的转变及其基本方向
1.职能重心的转移
2.公共管理职能体系的转变
我国公共管理职能体系的具体构成正呈现出以下发展趋势：
（1）国内统治职能日益次要化，地位相对弱化；（2）宏观经济调控与市场培育职能地位日益突出，占有主导性地位；（3）教、科、文等发展职能将不断得到重视与加强，以建立起健全、高效的教育体系与科学文化发展体制；（4）对外交往职能急剧扩张，不仅外交部，其他政府职能部门甚至其他公共管理主体都将强化其外交功能；（5）国家防卫职能也将适当加强。
3. 职能方式的转变
具体地，我国公共管理职能方式呈现出以下特征：
（1）在社会资源配置方式上，由传统体系下重计划反市场机制转而要求实现计划与市场有机结合，以市场为主、以计划为辅的社会资源配置机制。
（2）在社会经济职能运行方式上，由传统微观、直接管理方式向宏观、间接管理方式转移。
（3）在管理手段方面，由以运用行政手段为主转向以运用经济、法律手段为主。
4.职能关系的转变
（1）中央与地方、上级与下级政府间及各职能部门间职能关系的转变。
（2）政企关系的转变。（3）党政关系及各国家权力机关间关系的转变。
（4）政府与其他公共管理主体间关系的转变。
第三节市场经济中的公共管理职能
一、市场机制的缺陷
市场机制的作用在于通过竞争
机制这只“看不见的手”本身存在着固有的缺陷，即“市场失败”问题。
（一）市场不能消除垄断和非公平竞争（三）市场无法满足社会对公共产品的需求
（二）市场不能解决外部性问题（四）市场不能解决社会福利和收入分配的公平化问题
（五）市场不能确定和控制宏观经济总量平衡
二、市场经济中公共管理职能的内容
（一）限制垄断和促进竞争（二）界定和维护财产权，克服外部性
（三）提供公共产品（四）保障收入分配的公正化（五）调控宏观经济
三、公共管理职能的限度
公共管理部门用来弥补市场缺陷的政策手段本身也并不是完美无缺的，公共部门的过度干预或无效干预，往往可能使事情变得更糟，造成“政策失败”的现象。
1.公共决策的复杂性导致政策选择的偏差。
2.政策实施的复杂性导致政策结果的扭曲。
3.寻租活动导致社会资源的极大浪费。
4.公共部门系统存在低效率常态。
在现代市场经济生活中，市场的失败要求公共部门介入，公共部门的作用是弥补或矫正市场的缺陷，不可能也不应该取代市场。公共部门的功能措施要奏效，也必须建立在符合市场规律的基础上。
第五讲公共管理的过程
第一节公共政策的设计、执行与评估
一、公共政策与公共管理：
公共政策是公共组织（尤其是政府组织）管理国家和社会公共事务重要准则，是实践的灵魂。
（一）公共政策概念：
1. 从公共政策制定过程看公共政策
2. 从公共政策的职能看公共政策
3.
定义
的（如解决和处理某项公共问题或满足某项公众需要，达成公共利益或公共目标），经过政治活动（或协调）所选择的行动方案，并通过公共管理过程实现这一特定目标的过程。在公共政策过程中发展出来的各项方针、原则、策略、措施、计划和行为规范的总和是公共政策的主要表现形式。
（二）公共政策与公共管理的关系
1.公共管理贯穿于公共政策过程始终
2.公共管理是公共政策实施的重要手段
二、公共政策的性质
（一）公共政策的利益倾向性（二）公共政策的目标导向性
（三）公共政策的合法性与强制性（四）公共政策的稳定性与时效性
（五）公共政策的多样性和多效性
三、公共政策设计
（一）公共政策问题
1.公共问题的概念、特性及其类型
(1)公共问题的概念与特性：是指由社会的现实状态与社会公众期望之间的差距而引起的（人与人、人与自然之间）矛盾或冲突。公共问题的特性：①公共问题具有影响的广泛性。②公共问题具有影响的不可分性和“社会共享性”。界定：公共问题是指社会成员在公共生活中共同受到广泛影响，具有不可分性、与公共利益密切相关的那些公共性社会问题。
(2)公共问题的分类。第一，按地域和行政区划分。第二，按公共问题的性质划分。
(3)公共政策问题及特点:①相互关联性。②主观性。③可变性。
(4)公共政策问题的发现、提出与确认。
发现与提出的途径主要有以下几种：
①公共组织在公共管理过程中发现问题的存在，并加以注意。
②各利益集团通过政治途径反映问题。
③公民、民间组织或媒体，通过呼吁或请愿的方式提出问题，引起有关公共决策机构的关注。
④专家、学者提出社会问题和解决这些问题的建议。
判别和确定公共政策问题的准则。
①公共政策问题应是具有公共性的公共问题。②公共政策问题应是影响程度大的问题。
③公共政策问题应是社会公众普遍关心、强烈要求解决的问题
④公共政策问题应是政府及其公共组织职权范围内的问题。
（5）公共政策问题分析
准则：①客观、清晰地描述政策问题。②减少政策问题的传递层级。
③明确政策问题的目标。④坚持全面分析和重点分析相结合。
一般程序包括：思考问题，划定问题边界的轮廓，收集整理有关数据、资料，列出目标，界定政策适用范围，概算成本与收益，检查并确认问题。
政策问题分析的方法主要有：类比分析法，假设分析法，原因分析法，系统分析。
（6）公共政策议程：一个国家要使重要的紧急的公共问题能够较容易地进入公共政策议程，需具备以下几个基本条件：
①具备问题觉察机制②社会政治系统必须建立有利于信息传递和反馈机制
③民主的国家政治体制④社会各政治团体和利益集团能够发挥应有的作用
⑤有完善的社会舆论监督机制。
（二）公共政策制定
1.公共政策制定的原则
（1）公正无偏的原则。（2）资源集中配置原则。（3）个人受益原则。
（4）延续性原则。（5）预见性或挑战性原则。（6）信息完备原则。
（7）一致性。（8）弹性政策原则。
2.公共政策制定的基本步骤
（1）确立公共政策目标。（2）估计需要。（3）确定要达到的具体目的。
（4）设计公共政策方案。（5）评估公共政策方案。（6）选定公共政策方案。
（7）设计执行。
3.公共政策的合法化
四、公共政策的实行
（一）政策执行在政策过程中的地位与作用
1.政策执行是实现政策目标的根本途径
2.政策执行可检验与修正政策
3.政策执行是政策过程不可缺少的中间环节
（二）政策执行研究的途径
1.自上而下的公共政策执行途径（Top-down Approach）
2.自下而上的公共政策执行途径（Bottom-up Approach）
（三）影响政策有效执行的因素
1. 公共政策问题的性质
2.公共政策本身的因素：任何一项政策的有效执行，依赖于3方面因素。首先是政策的正确性，这是有效执行政策的根本前提；其次是政策的明确性，明确具体的政策执行过程相对简单、容易，效果也比较明显；第三是政策资源的充足性。
3.公共政策以外的因素：（1）目标团体对政策的态度(2)执行机构之间、执行机构与目标团体之间的沟通。
(3)政策执行人员的素质和工作态度(4)其他社会、政治环境对政策执行的影响。
五、公共政策的评估
（一）政策评估的概念和意义
效进行分析判断的行为。政策评估的目的在于调整、修正政策和制定新政策。
2.政策评估的意义：①衡量政策绩效的基本手段②调整、修正、延续或终止政策的重要依据③有利于政策资源的配置④政策过程科学化、民主化的必要途径。
（二）公共政策评估的一般标准
①效果指标②效率标准③公正标准④政策回应度⑤生产力标准
（三）政策评估结果的处理方式
1.政策方案调整
2.政策方案持续
3.政策方案终止
4.政策方案重组
第二节、公共管理中的领导
一、权力与领导
权力是描述人与人之间影响能力的概念，领导则是指影响过程。
（一）权力的内涵与来源
1. 权力的内涵：权力（power）表示由某人或某一群体（A）对他人或其他群体（B）按所需要的方式施加影响的能力。三层涵义：（1）权力是潜在的，一个人可以拥有但不运用权力，它是一种能力或潜力；（2）权力存在一种依赖关系。（3）受影响者有一定的行为自主权。
在公共组织中，职权是制度化了的权力。
2. 权力的来源
（1）强制权（coercive power）（2）奖酬权（reward power）（3）合法权（legitimate power）
（4）参考权（referent power）权力（5）专家权（expert power）
二、领导的内容
（一）引导（二）沟通（三）指导（四）奖惩（五）培育
三、领导方式与领导效能
（一）以领导者对权力运用方式为标准
1.独裁式的领导
2.放任式的领导
3.民主式的领导
（二）以领导者的作风与态度为标准
1.以人员为中心的领导
2.以工作为中心的领导
（三）领导效能如何有效运用影响力
四、公共管理的领导者
各级公共管理的领导者的基本职责是：规划目标，制定规范，合理用人；计划决策，组织协调，指导激励，放权考核；调查和了解情况，制定方针、路线和政策；培养、挑选、使用干部；组织和动员群众实现预定的意图和决定；进行思想政治教育等。
第三节、公共管理中的激励与控制
一、公共管理的激励与控制
激励与控制在公共管理活动中都起着重要作用。相对以往公共行政理论中更强调控制的作用而言，现代公共管理的发展趋势则更多地强调采用激励的管理手段。
（一）激励及激励理论
（1）目标引导行为。（2）期望理论。（3）成就需要理论。(4)强化理论。（5）公平理论（Equity theory）。（二）激励与控制
激励与控制都是公共管理活动的手段，激励是激发公共组织成员潜能，使公共组织的绩效最大化；控制则是监督公共管理活动和纠正偏差。两者在公共管理中是相辅相成、互为补充的有效手段。
二、公共管理的控制目标与过程
（一）公共管理的控制目标
1.对公共管理者的控制
2.对公共管理资源的控制
3.对公共管理信息的控制
4.对组织绩效的控制
（二）公共管理的控制过程
1.确定标准：①时间标准②公共产品或服务的品质标准③行为标准④绩效标准
2衡量绩效
3.采取管理行动（1）修订评价标准（2）纠正行动（3）维持原状
第六讲公共管理的绩效
第一节公共部门的绩效管理
一、绩效管理概述
（一）公共管理中的绩效概念
所谓绩效，是效率（efficiency）和效能（effectiveness）总和，其中效率是对产出与投入的比率进行测量，效能则是将实际成果与原定的预期成果进行比较，前者适用于一切能将投入和产出量化或货币化的场合，后者则可用于那些收益无法用货币来计量的场合。
公共管理的绩效概念包含3方面内容：1.公共管理的成本或目标 2. 公共部门的产出与效益
3. 公共管理成本（或目标）与收益（或后果）的比较
（二）公共服务中的绩效管理
1.
Performance Management）是在设定公共服务绩效目标的基础上，对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪监测，并作出系统的绩效评估的过程。绩效管理是公共管理者的主要职责。绩效管理过程一般包括3个最基本的功能活动：（1）绩效指标化（Performance measurement）。
（2）绩效监控（performance monitoring）。（3）绩效评估（performance evaluation）。
总之，公共部门的绩效管理是由收集绩效信息，确定评估目标、划分评估项目、进行绩效测定，使用评估结果的行为体系，是持续提高管理绩效、不断促进有效管理的过程。
2.绩效管理的作用
（1）使公共管理的责任落到实处。（2）能较好地满足服务对象的不同要求。
（3）体现了公共管理的结果导向的精神。（4）满足了评估组织绩效和个人绩效的双重要求。
3.绩效管理的意义：
（1）建立了一种诱因机制（incentive mechanism），激发人的工作热情和动力。（2）提供了一种管理工具。
二、公共部门绩效评估指标的选择
公共部门绩效的价值取向的“4E”（Economic，Efficiency，Effectiveness，Equity）概念来构建指标体系。1．经济指标要求的是以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。
2．效率简单地可以理解为投入与产出之间的比例关系，效率关心的是手段问题，而这种手段经常以货币方式体现。两种类型：一类是生产效率（Productive efficiency），另一类是配置效率（Allocative efficiency），指组织所提供的产品或服务是否能够满足的不同偏好。
3．效能（Effectiveness）
效率作为衡量指标，仅适用于可以量化或货币化的公共产品或服务，而许多公共服务性质上很难界定，更难量化，不能适用于效率指标。效能便成为衡量公共服务的一个重要指标。效能指公共服务符合政策目标的程度，通常以产出与结果之间的关系加以衡量。两类：现状的改变程度；行为的改变幅度。
4．公平（Equity）
公平作为衡量绩效的指标，它关心的主要问题在于“接受服务的团体或个人都受到公平的待遇吗？需要特别照顾的弱势群体得到更多的社会照顾了吗？”但公平作为一个绩效评估指标，存在的具体困难是在市场机制中难以界定，在现实中也比较难以测量。在确定公共部门绩效评估指标时，还应满足以下5个要求。
1. 客观性。2．可比性。3．时效性。4．易操作性。 5. 综合性。
三、公共部门绩效评估指标体系的建构
建立公共部门绩效评估体系，应包括3方面的内容：（1）建立一套有效的绩效评估制度，包括目标任务的确定，考核指标的计算，分析评估，奖惩措施以及监督工作的实施等方面的内容；（2）建立科学合理的绩效评估指标体系；（3）把公共部门的绩效评估置于全社会监督之下。
（一）政府绩效的测评标准和方法
1. 公共部门的绩效评估标准。主要体现在4方面。
（1）数量标准。（2）质量标准。（3）时效标准。（4）费用标准。
2.公共部门绩效测评方法。主要有4种方式。
（1）职能测定法。（2）费用测定法。（3）标准比较法。（4）要素分析法。
（二）公共部门绩效评估的指标体系
1. 业绩 3. 效能（1）行为合理化水平（2）政府机关效能。
4. 是指公共部门管理行为所占用和耗费的资源及其程度，包括两个方面：一是为了维持政府机构运转所产生的费用，二是为了履行其职能所产生的投入，如发展教育、科技等的投入。一般而言，人们所说的公共管理成本指的是第一种含义。
四、公共管理绩效的改进
（一）影响公共部门绩效的因素
1. 外部因素
（1）政治因素。（2）经济因素。（3）社会因素。（4）科学技术因素。
2.内部因素
（1）组织因素。第一，机构设置。第二，职位的设置。第三，管理各环节的衔接。
（2）人员因素。
（二）公共部门绩效管理中的困难
1. 绩效管理的一个重要前提就是将所有绩效都以量化的方式呈现出来，据此进行绩效衡量。大多数公共服务的品质好坏很难用客观具体的数据来衡量。
2. 功能相同的公共组织有地区性的差异，规模大小的不同，以同样的绩效指标来衡量其绩效并进行比较，并不公平。
3. 绩效管理的成效取决于绩效指标的制定是否周全、合理、客观，是否能涵盖该组织的重要绩效。
4. 绩效管理的结果有赖于可靠的信息。
5. 公共管理价值取向的多元性，利益机制的复杂性，使公共部门绩效评估的利益取向定位和价值取向定位具有更多的争议性和主观性，这种争议和主观性也阻碍着公共部门有效地实施绩效管理。
（三）改进公共部门绩效的策略
具体地说，绩效改革表现在管理实践创新和管理理论创新这两个方面。
1. 改进公共部门绩效的实践创新
2. 改进绩效的理论创新
近十几年来，管理学研究者在寻找绩效改进方面上投入了大量精力，并产生了一些新的理
论，其中比较典型的是组织修炼和知识联盟这两种理论。
（1）组织修炼论（Organization discipline）（2）知识联盟论（Knowledge linkage）
第二节公共部门的目标管理
一、目标管理的涵义
（一）目标管理的涵义
责任心和荣誉感，最终以实现组织绩效的一套系统管理方式。
（二）目标管理涵义的变化
细分为5个阶段。1. 作为一种管理哲学阶段。2. 作为绩效评估工具的阶段。3. 整合组织与个人目标阶段。
4. 重视长期和战略后果阶段。
5. 系统改善生产力的阶段。
二、目标管理的过程
（一）设定组织目标
关键要注意如下几点：1. 透彻地分析判断组织所拥有的资源实力，可调动资源的多寡，组织存在的问题和相对优势所在，从而判断自己有无核心专长。2. 透彻地分析组织外部环境以及构成这些环境的因素的未来变化。3. 组织目标一旦设定就成了组织计划工作的前提或依据。
（二）目标的具体化。
1. 将组织目标按组织体系层次和部门逐步展开，直至每一个组织成员。
2. 组织体系中的每个层次、每个部门、每个成员均可以根据自己的部门、层次、岗位分工和职责要求，结
合初步下达的目标进行思考分析，最终提出自己的目标。
3. 组织将自下而上的目标与下达目标比较，分析差异，征询下级意见，再进行修订；然后再下达，下级各方仍可以修正。
（三）目标完成检查和业绩考评。
目标管理的核心思想就是把目标分解下达后成为组织内每个层次、每个部门和每个单位的工作业绩的衡量标准。目标管理全过程中最后一个重要工作就是根据初期下达的目标对各方工作和业绩进行检查和考评。
三、目标管理的实施
（一）实施目标管理的前提
1. 组织成员自我管理能力较强。
2. 组织具有统一的价值理念。
3. 组织高层领导重视。
（二）有效地设定管理目标
1. 定性目标向定量方面转化。
2. 长期目标的短期化。
3. 目标实施的资源配合。
（三）目标管理的具体实施
目标管理一般分为4个阶段：计划、执行、检查、改进。为了发挥目标管理的潜在优势，防止出现理论与实际的脱节，管理学家韦里奇（1985）归纳出15项指导纲领，作为实施目标管理的指引。（教材P178）四、目标管理的优缺点和在公共部门应用的局限
（一）目标管理的优缺点
1. 目标管理的优点目标管理的优点至少有5个方面。
（1）激励明显。（2）管理有效。（3）任务明确。（4）控制有力。（5）自行管理。
2．目标管理的局限。
（1）容易注重短期目标。（2）设置目标存在困难。（3）难以权变。
（二）目标管理在公共部门应用限制
1.由于公共部门所处的环境比较私部门所处环境要复杂多变，目标管理运用范围和程度会受到一定的影响。
2. 目标管理存在信任问题，但研究表明，在官僚体制中建立信任是一件很不容易的事。
3. 公共部门的目标往往比较模糊，不易量化，其结果也不容易衡量。
4. 目标管理的实施通常以一年或少于一年为周期，这种强调短期目标的管理，容易忽视组织长期目标发展的规划。
第七讲公共管理的责任与监控
第一节公共权力与公共责任
一、公共权力与公共责任
（一）公共组织发展及公共权力的形成
公共权力是公共管理者或公共组织影响其他个体或组织的能力。
（二）公共权力的内涵及其特性
1. 公共权力的内涵
（1）公共权力的拥有者是全体社会成员，行使者是公共管理者；（3公共事务。
（2（4）公共权力的目标是谋取公共利益。
2. 公共权力的特性：（1）社会性。（2）政治性。（3）工具性。（4）独立性。（5）多元性。（三）公共权力与公共责任的统一
二、公共责任的性质与落实
（一）责任（Responsibility）的概念
责任的概念包含两方面的含义：主观责任（Subjective Responsibility）和客观责任（Objective Responsibility）。客观责任的具体形式有两个方面：职责和应尽的义务。公共责任是指公共组织的管理者所承担的责任。（二）公共责任的性质
1. 公共责任是一种任务。
2. 公共责任是一种义务。
3. 公共责任是监控与约束的条件。（三）公共责任的落实
1. 公共责任的分配应当清晰明确，而且分配关系是公共责任与公共权力对应，即拥有多大的权力必须相应课以多大的责任。
2. 公共责任与公共权力的落实必须通过监控方式实现。
3. 落实公共责任必须具备相应的客观条件。
4. 公共责任的落实需要兼顾客观责任和主观责任的落实与监控。
第二节权力的监控
一、对公共权力监控的含义
力运行的合理性、合法性和有效性进行监督和控制。1. 对公共权力监控的主体是多元化的。2. 监控对象是具有公共权力的所有公共组织或公共管理者。3. 对公共权力的合法性、合理性和有效性进行监控。
二、公共权力监控的机制
（一）公共权力监控机制的必要性
对具有公共权力的组织及个人的公共权力行使过程实施有效监控，主要是出于以
下几方面的需要：1.公共管理者受到自身认识水平的局限，对公共权力的行使过程无法做出正确的判断，需要外界的监督和纠正。2.公共管理者也具有“经济人”的特点，在失去权力监督时，他们可能会利用手中的权力牟取私利，损害社会公众利益。3.对公共权力的监控机制的建立，不仅要考虑监控效率（即降低监控成本，增进监控效果），而且要考虑监控方法的科学化。4.对监控者必须赋予相应的权力，同时对监控者也要实施监控。5.监控者应建立有效的信息收集和处理系统，使监控活动更加准确、有效。
（二）公共权力监控的类型和机制
1. 公共权力监控的类型：上行监控、上行监控、横向监控
2. 公共权力监控的机制：既要有监控又要是有效监控，而且要建立一个有内在联系的、规律性的监控方式，这就是我们所说的监控机制，也有的称为监控体系。
（三）外部与内部监控机制
1. 外部监控机制：（1）立法监控（2）司法监控（3）政党和社会团体监控
2. 内部监控机制：（1）结构监控（2）纪律监控（3）法律监控
3. 对公共权力监控的原则
（1）合法性原则。（2）公正性原则。（3）经常性原则。（4）广泛性原则。（5）系统性原则。
（四）公共权力的监控方法
1. 指导
2. 绩效考核
3. 工作汇报
4. 预算与审计
5. 审核与批准
6. 视察与调查
7. 质询8. 受理申诉和控告
三、正确处理对公共权力监控中的问题
（一）公共权力监控中存在的问题
1.对被监控者实施监控的问题
（1）专业知识与信息不对称。（2）专职地位优势。（3）人事制度保护性质。（4）被监控者设法逃避监控。
2.对监控者实施监控的问题
（1）监控者内在动力不足。（2）对监控者的公共权力的监控与约束。（3）监控者之间的协调。
3.政治指导的监控手段缺乏
4.组织结构和功能的分割问题
5.公共权力的监控成本问题：公共管理的范围庞大，公共部门雇佣了大量的人员，从事各种各样的活动，每天花费大量的经费，这使得监督变得十分困难。
（二）正确处理监控中的问题
1.建立监控机构
2.完善监控机制3提高监控机构绩效
4发挥社会监督的作用(1)社会公众参与监督(2)舆论监督
第八讲公共管理中的政府角色
第一节政府的性质与作用
一、政府的含义与性质
，是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。同时，政府也可以指那些不以营利为目的、旨在追求有效增进与公平分配社会公共利益的调控活动。“政府”
概念在不同层次上使用时其涵义很不相同，概括起来有以下几种：1.指制定规则、为居民提供服务的机构，这是最广义的政府，也可以称为“超弱意义的政府”。2.指治理国家或社区的政治机构，这可以称为“次弱意义的政府”。3.泛指一切国家政权机关。国家的立法机关、行政机关、司法机关和其他一切公共机关，这是广义的政府。4.指一个国家的中央和地方行政机关。如我国宪法中的“人民政府”就是各级行政机关。这是狭义的政府。公共管理中的政府主体通常指狭义的政府。
作为公共管理主体，我国政府具体包括以下组织与人员：
①中央与地方行政机关：②行政首长：③政府普通公务员：
二、政府的职能与职权
三、政府职能的有限性
一是能力限度，二是效率限度，三是合法限度。
第二节政府与市场的关系
一、政府与市场的区别
（一）运行目的
政府运行的目的主要是提供公共物品和服务（如法律、规则、制度、福利、安全等）。市场运行的基础是交换，市场中的交换与其他社会生活中的交换的根本区别在于前者是配置资源的有效途径。
（二）运行方式及特点
政府的运行方式，主要是通过财政税收政策、货币政策、技术贸易政策等来调控市场运行，通过各种法律的制定和执行来规范、约束各个市场主体及其行为。政府行为一般具有公共性、普遍性、强制性和非盈利性等特征。市场的运行方式及特点为：市场行为包括市场主体者（独立的生产者和消费者）行为和市场机制，市场行为的作用主要是通过价格机制来实现的。市场信息传输效率高、适应性强、行为简便、组织容易革新，遵循平等基础上充分竞争的行为准则。
（三）运行的结果
政府运行的结果可能是资源的有效配置，或者是资源的浪费；市场运行的结果也有两种情况：资源得以有效配置；损害了社会整体利益并引起社会秩序的混乱。
（四）担负的职能
政府的最主要职能是提供公共物品，政府在市场方面的职能主要包括：
1. 为市场交换界定产权，并为其确定交易规则，为市场主体最大限度地降低交易成本创造条件。
2. 政府应该具有监督约束经济主体的功能。
3. 政府应该具有维护社会正义的功能。
4. 政府应该具有宏观调控的功能。
市场行为是指由于价值规律的作用，市场通过价格的变动和供求的变化，自发配置资源的过程，市场担负的职能有：
1. 有效配置社会资源，满足人们私人物品需要。
2. 传递生产者、消费者所需的价格信息，以减少当事人行为决策时的不确定性，提高经济活动的效率。
3. 微观调整优化经济结构。
4. 参与部分公共物品与服务的提供。
二、政府与市场的联系
在现实经济活动中，有大量事实证明，市场和政府对经济生活的作用并不是只能作非此即彼的选择，两者的组合存在着如下4种情况：
1. 市场有效，政府也有效，但是两者的结果和目标不同。
2. 市场有效，政府失灵。
3. 市场失灵，政府有效。
4. 市场失灵，政府无效。
三、政府与市场关系中存在的问题
在处理政府与市场关系时，两种相反观点。1.政府“全能”市场无用论。2.政府“无为而治”市场万能论。
四、规范政府与市场关系的措施
（一）重视发挥市场的功能
判断任何一种制度的优劣主要有两个标准：是否较好地解决了信息问题与激励问题。
（二）正确认识市场失灵
（三）减少政府失灵
1.各学派关于解决政府失灵问题的观点
(1)货币主义认为，减少政府失灵的方法是取消政府财政政策对宏观经济的干预。
(2)合理预期学派认为，解决政府失灵的唯一有效的办法是听其自然，即政府不干预私人经济活动，一切让市场经济自发调节。
(3)公共选择学派认为，为了有效地控制政府官僚阶层的蔓延，促使政府的行为真正有利于市场和公民社会，最重要的方法是全面地重新创造市场。
(4)斯蒂格利茨认为，政府对经济的干预是必要的，问题的关键在于要把握好干预的力度以及要采取适当的形式。
2.减少政府失灵的措施
从我国的现实出发，规范我国政府与市场关系的措施：
(1)尽快培育和发展市场体系。(2)解决市场分割问题。(3)主动促进国内市场与国际市场接轨。
第三节政府与企业的关系
企业是从事生产、流通等经济活动，通过满足社会需要获取利益，实行自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。正确处理政府与企业关系，是决定企业发展的重要因素，也是合理界定政府职能的关键。
一、政府与企业的差别
政府与企业分别提供个人消费的公共物品与私人物品；企业主要关心经济利润，而政府主要考虑社会效益。两者的差异：
（一）组织性质
政府成立是基于公共利益的需要，是社会公共利益的代表，它运行的基础是合法的公共管理权力，其权力具有垄断性，权力的行使具有强制性。市场经济中的企业是组织生产、配置资源的基本经济单位，最大限度地追求利润是其基本的价值取向，其行为具有独立自主性，自负盈亏性，市场导向性等特征。
（二）运行的目的
政府管理的目的是提供公共产品或服务，增进社会公共利益，而一般的企业管理，主要是通过生产和销售产品或服务，达到营利的目的。
（三）管理的限制因素
从管理的限制因素来看，政府的运行过程受到法律的限制，政府严格地在法律规定的程序和范围内运行。对于企业管理，法律在其活动中仅仅是一种外部制约因素，服从法律规则并不是企业的原始动力，其主要运行是在利益轨道上进行的。
（四）物质基础
政府管理所需要的各种物质资源主要来源于税收，有时候也来源于发行债券，其耗费的资源也是公共的。在这种情况下，政府的经费预算不能任意由公共管理人员支配，而必须公开化，接受纳税人的监督。在企业管理中，所需要的各种物质资源主要来源于企业投资的回报，来源于企业所获取的利润，管理中的耗费属于企业的“内部事务”，其他人无权干涉。
（五）管理人员
政府主要管理人员是选举或任命产生的，选拔政府管理人员在很大程度上要依赖于他的政治才干和政治倾向性，由专门的部门或机构相对独立地加以考核评估。在企业管理中，管理人员一般根据他的能力聘用，由于“职业生存”的威胁，所以，企业管理人员往往办事会有更高的效率。
（六）绩效评估
政府管理的绩效评估偏重于社会效益，企业管理的绩效评估则强调经济效益。
（七）擅长的任务
政府擅长：政策实施，保证公平，防止歧视和剥削，保证服务事业的连续性和稳定性，加强社会凝聚力。企业擅长：执行复杂的任务，模仿其他组织的成功做法，提供需要迅速适应变化的服务产品，提供纷繁复杂的服务，提供时尚的服务。
二、政府与企业的联系
纵观国内外政府与企业的关系，主要有以下三种模式，这些模式之间的区别主要在政府对企业的管理程度不同，政府与企业的联系不同：
（一）政府规制型——美英模式
这种模式以美国和英国为主要代表，主要特点：
1. 充分鼓励自由竞争
2. 主要用财政和货币政策来调控市场
3. 不制定政府经济计划和系统的产业政策
4. 对企业依法实行必要而严格的管制
（二）政府引导型——欧洲模式
以德国和法国为主要代表，基本特点：
1. 自由竞争与政府控制并存
2. 经济杠杆与政府引导并用
3. 经济增长与社会福利并重
（三）政府主导型——东亚模式
以日本、韩国、新加坡为代表，基本特点：
1. 政府用严厉的规制来迫使企业遵守市场规则
2. 利用利益机制诱导企业的行为
3. 利用计划和产业政策来引导企业按指定方向发展
4. 通过行政指导来说服企业服从政府的意图
三、我国政府与企业关系中存在的问题
（一）产权不清、“所有者缺位”，使国有企业既不独立，又不受制约
（二）以产值为核心的“政府承包责任制”强化了政府对国有企业的干预
（三）大多数国有企业的艰难处境，加重了它对政府的依赖
（四）传统的企业人事制度，是政企不分的脐带
（五）片面的政企分开论，使政府放松了对企业的监督
四、改善我国政企关系的措施
（一）建立产权清晰、权责明确的内外约束机制
（二）加强对国有企业经理的管理
（三）重塑政府的政绩考核指标
（四）政府为国有企业解困创造良好的制度、市场环境
第四节政府与社会的关系
社会是指一个特定的民族国家范围内除国家机构、制度外的个人、群体以及它们之间联系的总和。
一、政府与社会的联系
1. 制度供给的视角
2. 市民社会的视角
3. 政治合法性的视角
二、政府与社会关系中存在的问题
在处理政府与社会关系时，理论与实践上存在两种偏颇：1过分夸大政府的作用：2过分夸大社会的作用。（一）政府与社会关系中缺失社会带来的问题
1. 社会自主性缺失，可能造成社会的虚弱及社会对政府的依赖，从而使社会最终失去其自身发展的动力。
2. 那些不同于政府的个人目标受到强力的压制而不能实现，最终将造成个人、社会对政府的疏远与冷漠，甚至引发社会对政府的反抗。
3. 体制外的活动导致政府与社会的离异，政府所能控制的社会资源也因此而越来越多地流失。
4. 导致社会对自身发展的冷漠。因为社会对政府的目标没有兴趣，又没有可能满足自身目标，人们就对未来失去信心。
（二）政府与社会关系中政府权威不足带来的问题
1. 过多否定了作为一种强制力的国家政权在社会生活中的地位和作用，从而使国家的社会政治生活呈现出一种愈益明显的分散化的倾向。
2.社会主义制度建立之后，国家作为社会管理的强制性机构的一面却依然有其继续存在的必要性，市场原则也不可能完全取代非市场原则。过分强调社会自治，会助长分裂主义倾向和妨碍了经济的发展。
三、改善政府与社会关系的措施
（一）明确良好政社关系的发展目标。