收稿日期:2002202227
作者简介:杨俊凯(1973—),男,湖北广水人,华中师范大学中国农村问题研究中心硕士研究生,主要从事政治社会学与基层政治研究。
第41卷第4期华中师范大学学报(人文社会科学版) 2002年7月
V o l .41 N o .4Journal of Central Ch ina N o r m al U niversity (H um anities and Social Sciences ) Jul
. 2002解读和探究村民自治进程中的乡村关系
——“村民自治进程中的乡村关系”学术研讨会综述
杨俊凯
(华中师范大学中国农村问题研究中心,湖北武汉430079)
中图分类号:D 422 文献标识码:E 文章编号:100022456(2002)0420141204
为了深入探讨新时期乡村基层治理诸问题,由教育部人文社会科学重点研究基地、华中师范大学
中国农村问题研究中心主办的“村民自治进程中的乡村关系学术研讨会”于2001年12月22日-24日在武汉召开。来自民政部、中国社会科学院、中国人民大学、中共中央党校、中山大学、武汉大学、华中师范大学及《社会学研究》、《中国农村观察》编辑部等单位的有关专家、学者和官员共70余人参加了研讨会。会议围绕“村民自治进程中的乡村关系”这一既有学理旨趣又有现实意义的主题,进行多视角、全方位地交流与探讨,会议论题主要集中在三个方面:乡村关系的微观考察和宏观分析;乡村关系在实践中的问题和对策;乡村研究的方法论。
一、乡村关系的微观考察和宏观分析
在乡村关系的研究中,既要有深度的微观考察,又要有规范的宏观抽象。无论是个案分析型还是专题研究型的调研报告,都是从某一独特视角对乡村关系进行深层透视,进而从影响和决定乡村关系诸因素的不同关联度对其进行理论分析和阐述。
1.乡村关系的结构模式
学者们对乡村关系总体结构特征进行了界定,普遍认为目前村民自治背景下的乡村关系就是《村组法》中规定的指导与被指导关系,其实质是国家与农民的关系。但有的学者认为总是从应然的、法律的角度来看问题是不行的,通过实证调查对乡村关系的定位逐渐接近真实,不能一味地用法律来否定现实。现实中的乡村关系呈现出多样化的结构模式。由于考察角度的不同,学者们提出了不同的结构模式:(1)一重结构模式。有的学者提出“车轮
型”模式,认为乡村关系如同双轮驱动,前后轮相互独立,但方向和步调一致,乡与村之间的纽带就是
车轴。(2)双重结构模式。认为乡村关系就是命令
服从关系和指导关系的对立。(3)三重结构模式。它
从乡村关系的协调和紧张程度把乡村关系分为完全同一型、完全对立型、妥协借用型三种模式。(4)四重结构模式。它根据乡对村的控制能力和村庄自主能力的强弱,把乡村关系划分为四种类型:强乡强村型、弱乡强村型、强乡弱村型、弱乡弱村型。这些结构模式对于深化目前对乡村关系的认识具有一定的理论启发意义。
2.乡村关系的相关因素与会者普遍认为影响乡村关系的相关因素主要有:(1)经济因素。大多数学者认为,经济发展与民主之间存在着强相关关系。经济发达的地方,乡村关系就趋向协调和良性互动;反之,则趋向紧张和冲突。但也有的学者指出,在中国农村,经济和民主之间的关系相当复杂,经济发达的地方也有不民主的现象;经济不发达的地方也有较民主的情况。(2)乡村治理模式。学者们普遍认为乡村治理模式直接影响到现实中乡村关系的状况,其中,乡政权的控制和介入与否与村干部的行为对乡村关系有较大的影响。有的学者通过个案调查,全面分析了“乡政”与“村治”互动格局中折射出的乡村关系及其在现实中存在的主要问题,剖析了村民自治背景下行政主控型乡村治理的形成及其原因,并提出了相关的政策意见;有的学者则通过行政视角来透视乡村关系,提出“选择性控制”的乡村治理模式;还有的学者从村委会选举和乡村治理中的村庄和乡政权的复杂关系来解读乡村关系,深入分析了制度
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文本、村庄性质、混合型治理与乡政权介入的内在联系,从乡政权对村庄的控制力和村庄自主能力的强弱,对乡村关系类型进行探讨,建构了乡村关系的类型学。(3)县乡财政体制。与会者普遍认为乡村关系的矛盾和冲突不仅与农村政治管理体制有一定的内在关联,而且直接与县乡财政体制有着更为密切的联系。不研究县乡财政体制,就不可能真正解读目前乡村关系的种种矛盾和乡村治理的现实困境。有的学者对乡村组织及其财政状况进行了深入细致的专题研究,提出了“消极行政”的思想。有的学者则从分税制、“压力型体制”与“乡政村治”的内在关联中剖析了财政压力下的乡村关系,认为分税制及其引起的乡镇正税收入不足与“压力型体制”及其引起的乡镇财政支出扩张是乡镇财政困境的制度根源,主张构建一种民主合作型的乡村关系。也有的学者通过个案调查的方式对乡村财政与农民收支情况进行关联性的分析,从某一侧面说明乡村公共财政对国家与农民的关系和乡村关系的影响及其原因。还有的学者将微观考察和宏观研究结合起来,在把乡村财政短缺看成一种常态的情况下,进一步分析了财政短缺的两种形态:“发展型短缺”和“匮乏型短缺”,并深入研究了财政压力下的政府行为,进而对目前乡村民主生成理论“精英推动论”与“政府主导论”进行反思,从宏观上揭示了中国乡村民主生成的另一内在逻辑,把乡村关系的研究提升到一个理论的高度。
3.乡村关系的历史变迁
与会者普遍认为只有对正在变革中的乡村社会从政治、经济、文化和历史等方面进行全景式、深层次的透视才能真正解读村民自治进程中的乡村关系及其变迁。但是由于研究者考察视角存在差异,因而得出的结论也不尽相同。有人从经济视角来透视乡村社会,认为随着经济体制改革的深入,村级组织的自主性不断上升,自觉在市场化进程中依法进行产权体制改革等经济活动,以维护村级组织的集体经济利益,从而使乡村关系从附属型向合作型转变。有人则从政治视角来透视乡村社会,从制度变迁的角度追溯了农村乡镇体制变迁的历史,认为随着政治体制改革特别是农村基层政治体制改革的推进,乡政权的组织结构、运作机制和财政体制的变化对乡村社会的变迁将产生重大的影响,对乡镇体制变迁中的三重关系(县乡关系、乡村关系和乡镇政权体制内部党政企之间的关系)进行深层考察,进而得出乡镇体制的变迁导致了县、乡、村关系的调适和乡村关系重构的结论。也有的学者从文化视角来透视乡村社会,通过对镇村干部关系格
局演变历程的探究,对不同时期的镇村干部关系格局及其特征与成因进行了阐释,指出了“政缘网络组织”与村民自治制度的对立消长关系,并提出通过民主化、制度化和组织化等途径来制约和破解“政缘网络组织”,使镇村干部关系格局趋向合理和优化,以促进乡村关系的协调发展。还有的学者从历史视角来透视乡村社会,对乡村关系的历史变迁进行了整体性的回溯,认为影响和导致当代中国乡村关系变化的主要原因是国家改革出于安定、政治稳定和汲取现代化资源的需要。乡村关系的变迁有三个因素:一是乡镇规模的不断扩大,县镇力量不断延伸到村落,使得乡村组织分层,行政管理的需要导致了乡村关系的产生;二是经济制度的变化,使农村经济多元化,经济主体的利益出现分化,公共领域和私人领域的界限渐趋明显,不同的利益主体就要求有与政府不同的组织形态来维护自己的利益,这就导致了国家和社会的分离;三是与市场经济发展相适应,当代农民的政治文化水平不断提高,民主要求和素质也不断提高,不仅要求保护自己的经济利益,而且要求保护自己的政治利益。另一些学者则认为无论从哪个角度来研究乡村关系的变迁,所必须关注的不仅要有政策的出台,还要有实际的行为改变;要研究乡村关系变迁过程中的主要行为主体是什么,主体推动着的制度发生了哪些变化以及发生变化背后的动力是什么。
4.乡村关系的现实状况
由于研究思路的不同,学者们针对乡村关系而建构起来的理论分析模式也各不相同。
有的学者从村庄选举以及选举后治理的角度研究乡村关系,认为基于乡村之间在利益上存在的差异和二者在村庄选举及选举后的治理中存在复杂面貌的现实基础,乡村关系在现实中展现出的状态并不象《村民委员会组织法》和相关的法律文件规定那么单一化,而是呈现出多样化的格局,主张乡村关系研究不再只是一个静态的结构关系,而是可以从动态过程的研究中获得丰富的启示。这对建构乡村关系的动态分析模式具有重要的理论意义。而有的学者则从村民自治实施前后的不同境遇,对乡村关系进行理论概括,认为在中国农村实施村民自治以前,乡镇与村的关系相对比较简单,主要是一种以行政控制为主的乡村关系;而在村民自治实施以后,村民自治赋予了乡村关系一种全新的规范,要求对传统的乡村关系模式做出重新调整,此时的乡村关系可以被概括为“行政化”的乡村关系和“放任型”的乡村关系。还有的学者则从乡镇行政的角度来考察乡村关系,分析了政府以命令和约束
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的形式对乡村社会的控制,提出了不同于“行政化”或“放任型”乡村关系的“选择型控制”模式。
有的学者则从决定乡村互动过程的最基本变量来建构乡村关系的理论分析模式,认为乡镇与村庄具有三重关系,即乡镇党委和村党支部的领导与被领导关系、乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内的指导与被指导关系、乡镇政府与村级组织在行政事务上的管理与被管理关系,它们分别体现了党的领导原则、村民自治原则和依法行政原则,三者是一个有机的整体,以其中任何一重关系、一个原则来否定其他两重关系、两个原则,都会造成乡村关系的紧张和失调,而且也会导致认识上的失真。这种分析模式对认识和理解乡村关系的现状具有一定的理论启发意义。
也有的学者从分析乡村关系张力的主要表征入手,认为引发并加剧乡村关系张力的因素有规范化的制度供给短缺、乡镇政权地位与功能的特殊性、村委会双重角色的失衡、乡政村治拥有资源的不对称、认识上的模糊等。有的学者则对乡村公共权力进行专题研究,提出“准行政化”和“准契约化”的概念,进而指出建立法理型或规范型的乡村公共权力关系,以促进乡村社会的协调发展。
还有的学者从经济因素对村民选举影响的角度出发,通过实地调查和统计数据的分析,研究了经济状况是如何影响村民选举的引入、选举的竞争性、村民的政治参入和村委会的运作,以探求经济与乡村民主关系的内在规律性,即经济因素对村民选举和民主的影响是一种强相关关系,而民主是否能促进经济发展则是一种弱相关关系,进而得出改善乡村经济是使村民选举和民主能够运作和发展的一个条件,良好的经济状况有助于村民选举的改善这一普遍性的结论。
5.乡村关系的发展走向
学者们对村民自治进程中乡村关系发展走向的探讨,往往与其进行村民自治研究的“国家与社会的关系”和“政治民主”这两种视野联系起来。
从“国家与社会的关系”的视野来看,学者们普遍认为,由于“压力型体制”的存在和目前县乡财政体制面临的困境,行政主控型的乡村治理结构无法自行解决“乡政”与“村治”之间的矛盾和冲突,乡村关系在村民自治背景下呈现出紧张和失调的发展趋向。从政治民主的视野来看,学者们则认为,乡村之间关系的紧张和冲突的显现和蔓延,是村民自治进一步发展的必然结果,标志着乡村社会的自主性增强,农民的民主意识、民主要求和民主能力日趋成熟。随着乡村管理体制的理顺,乡村关系虽然总体上发展还不够均衡,但正处在从传统的行政支配型关系向民主合作型关系转型的加速时期,呈现出一些新的发展特点:从“乡”对“村”的关系来看,乡对村的控制、支配从直接控制转向间接控制、从硬性支配转向软性支配;从“村”对“乡”的关系来看,村的自主意识有了显著增强,对乡的不合理负担、不合法行政从消极抵制转向依法抗争;村民自治促进、推动了乡村政治体制的适应性变革,使乡村关系朝着良性互动的方向发展。
二、乡村关系在实践中的问题与对策
随着改革开放的深入和村民自治的推进,乡村社会发生了许多新的变化,乡村关系在实践中也出现了许多新情况和新问题。
1.乡村关系在实践中的问题
会议经过热烈的讨论,关注点主要集中在以下几个方面:(1)村委会选举。村委会选举作为村民自治的重要环节,对乡村关系有着重要的影响,在实践中也存在着很多问题。如乡政府在选举中大量采取压制或操纵选举的行为,使村委会选举中民主因素大打折扣;由于乡和村之间矛盾和冲突,村民对参与选举的态度冷漠以及选举过程中的随意性,使得村委会选举的规范性大减其色。(2)乡村治理。乡村治理是村委会选举后实行“乡政村治”的重要方式,在实践中的问题也层出不穷。如乡村治理过程中普遍缺少民主决策与民主管理;对集体经济资源、村委会行为缺少民主监督,对乡政府介入村庄事务的行为无法监督;大多数情况下是一种有制度无监督的“制度失败”的场景;村级治理的整体绩效不高。(3)乡村财政状况。目前,乡村财政问题比较严重,如大多数乡村的财政状况要么相当恶化,要么管理比较混乱;旧的财政体制尚未打破、新的财政体制还未形成;财政管理的透明度不高、监督不力,财政压力下的乡村关系也趋向紧张和失调。
(4)农村法制建设。随着村民自治的推进,农村法制建设取得了一定的成绩,但也存在许多问题。如《村组法》及相关的法律、法规在许多方面规定得过于笼统,缺乏具体操作性,新的法律法规还需要增补;有些乡村干部法律意识仍比较淡漠,不依法行政和依法治村的现象相当普遍;执法部门对许多违法行为处理不当、不力。
2.乡村关系在实践中的对策
与会者经过认真的讨论,提出了一系列的对策和政策:(1)规范选举过程,一方面防止乡政府对选举的干涉,另一方面防止家族、宗族势力控制选举;通过设立“秘密划票间”等办法让村民自由地表达自己的意愿,增强其参与选举的积极性。(2)推进对
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县、乡、村三级干部的培训工作,提高其民主素质;在村庄治理过程中大力推行民主管理、民主决策,加强对乡村干部的民主监督。(3)推进农村税费体制的综合改革,建立规范的政府转移支付制度,建立民主的公共财政体制,加强乡、村的财政管理和财务监督。(4)制订和完善相关的法律法规,如《乡村关系法》或《乡村关系条例》;加强法制教育和法制宣传,提高乡村干部和村民的法律意识,同时在农村开展乡村法治活动,坚决打击违法乱纪、操纵或破坏民主选举的行为,打击农村地方恶势力,推进农村法治化进程。
三、乡村研究的方法论
乡村研究的方法论是本次研讨会最具争议性和启发性的议题。
1.村民自治研究的研究
有的学者认为,村民自治在实践中已走过了十几年的风雨,现在到了应该进行理论总结并对村民自治研究进行研究的时候了。目前对村民自治研究主要有“政治民主”和“国家与社会的关系”两种视野。在这两种视野下形成的研究范式如今都遇到了一些难题,特别是遇到了中国村民自治由“国家主导型”制度变迁所导致的“制度短缺”问题。要解决这些问题,必须对村民自治的已有研究进行反思,在深入村民自治范例研究的基础上,对现有理论假设进行证伪、证实或修正以梳理出村民自治的政治理论资源。而另一些学者则在对乡村关系的理论总结中,认为研究应从乡村关系研究的传统理论模式中跳出来,重新解读乡村社会,主张建立村民自治研究的反面知识体系,使乡村研究进一步深化。
2.经验研究和规范研究
对于农村问题是采用经验研究还是采用规范研究的方法是学者们对方法论争议的焦点。有的学者认为,建立在个案分析和专题研究基础上的经验研究,虽不能建立关于农村问题研究的普遍化的理论模式,但它透视问题的深度却是规范研究所不能比拟的,经验研究在目前的村民自治研究中仍然具有其独特价值。而有的学者则认为规范研究运用一整套科学的概念分析框架,通过严密的逻辑论证,既可对现有的理论进行证伪,又可构建一般性的理论模式和研究范式。随着农村问题研究的逐步深入,积累起来的经验材料越来越多,越来越丰富,势必要对村民自治研究进行理论提升,要在研究方法上既注重经验研究又注重规范研究。要反对方法论上的霸权主义,提倡研究方法的多样性,同时必须注意乡村调查过程中观察者角色的转换和抽样、统计等技术性的东西以及中国农村的区域化和农村发展的非均衡化等特点。
3.研究角度的多样化
学者们普遍认为,面对复杂化、多样化的乡村社会,农村问题研究的角度必须多样化才能促进学术活动的繁荣。有的学者认为,对农村问题的研究要把村民自治研究同解读乡村社会紧密结合起来,而作为知识分子,应该把正面知识和反面知识结合起来以增进对村民自治的了解。也有的学者认为,应该从传统的“政治民主”和“国家和社会关系”的视野中跳出来,并把一定的价值理论抛开,主张走出经院式的研究,面向社会、面向基层、面向农村,从农村来研究农村,才能真正揭示问题的实质。而另一些学者则认为不仅要从农村来研究农村,还要从城市来研究农村,同时在从事农村问题研究的时候,绝对抛开价值理论也是不可能的。
4.国际化和本土化
学者们普遍认为,在全球化的背景下,如何处理好国际化和本土化的关系是目前学术界所面临的一个必须解决的难题。有人认为中国的乡村研究应该纳入到全球化的视野中走国际化的道路,以促进学术活动的科学化和规范化,便于与国际学术活动的碰撞和交流,从而获得与西方主流学术界对话的地位。也有人认为,为了保持中国学术研究的独立性和自主性,中国的乡村研究应有中国主位和乡村主位意识,不应过分强调与西方对话,以免受其理论模式和话语霸权的束缚,而应走本土化之路。最后,学者们一致认为面对西方的学术话语霸权和理论优势,既不能漠然视之,也不能生搬硬套,而应借鉴西方的研究范式在实证调查的基础上形成自己的理论模式,使乡村研究既保持中国的本土特色,又展现出向世界开放的姿态。
[责任编辑] 乡 音
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