产业
欧盟‘‘一■■一■■■—■＿网融合＂的监管及启示
朱光伟张俊光
随着信息技术的飞速发展、电信
市场的逐步开放以及用户对多种业务
需求的与日俱增，国际上出现了“三网
融合”的潮流，即原先独立设计分开运
营的传统电信网、计算机网和有线电
视网正通过各种方式趋向于相互渗透
和融合。三类不同的业务、市场和产业
链也在相互渗透和融合。相应地，电信
和信息管理体制以及政策法规也正发
生与之相适应的重要改革。
在国外，欧美各国纷纷修改相关
法律法规，允许广电业与通信业互相
渗透。而在国内，“三网融合”涉及到
三个行业的最高管理者和各自的产业
链，目前各方的发展现状和未来的利
益博弈将使得“推进”的过程并不能
一帆风顺。与国外只有一部电信法不
同，我国广电、互联网分别有各自的法
律法规作保护。本文对欧盟“三网融
合”监管做了归纳和分析，希望我国三
网融合监管可以从中得到一些启示。
统一监管体制欧盟高速发展
１９９７年欧共体发表的融合绿皮书
明确指出，不同的网络平台都能一同
传送电话信息、电视信息和电脑信息
和数据。网络融合不仅是不同技术的
融合，而且是不同业务的融合。欧盟成
员国在执行其指令时感到，融合的世
界需要融合的监管，各种技术的融合
及网络的融合需要创新的监管；所有
新业务的融合增强了竞争力度，但基
础设施的竞争力度有限，因此需要进
行有效监管。在融合背景下，广播电视
领域里的内容和节目提供相关的监管
问题也已经突现，需要一种明确和一致的监管方式。
对于执行欧盟指令，英国一直走在其他成员国的前面。英国电信监管改革，简而言之，可以分为监管机构调整和监管内容的变化两个方面。
修改法律调整机构
１９８４年４月，英国议会通过了《电信法》。根据《电信法》，英国成立了电信监管机构０ｒ１１ＥＬ，其主要职责是对电信业进行统一监管。０ＦＴＥＬ自从成立之日起，主要从事电信业监管工作，与此同时还负责英国广播业方面的监管。根据１９８４年电信法，Ｏ胛ＥＬ有责任监管地面广播传输业务。英国９０年代初期执行的融合方式是允许广播电视行业单向进入电信行业，而不允许电信公司经营电视业务。
但是自上世纪９０年代以来，由于通信技术特别是数字技术的发展，电信业务和广电业务不断融合，给０ＦＴＥＬ的监管带来了新的挑战与压力，也使得０ｎＥＬ对一些新业务及交叉业务的监管处于尴尬境地。英国政府及时把握这种变化，认识到技术的发展促进了电信、广播电视和计算机在技术、业务和网络方面的融合，有必要对通信行业（电信业和广播及电视行业）实行统一监管，进一步提高监管水平以及减少繁多的部门之间的事务协调和协商，节省资源和时间。
基于这种认识，２０００年１２月，英国政府公布了《通信新未来》白皮书，透露了建立通信行业统一独立的监管机构的意图。从２００１年开始，英国政府着手对现行的监管机构进行重组。２００３年７月１７日英国议会批准了《通信法草案》，取代了１９８４年《电信法》。根据《通信法草案》，英国设立了新的监管机构０Ｆｃ０Ｍ，这是一个独立统一的监管机构，在对原来５家监管机构（电信监管局０Ｆ一‘ｒＥＬ、独立电视委员会ＩＴＣ、广播标准委员会、无线监管局和无线通信局）
整合的基础上形成，从而完全取代它
们而成为英国唯一的独立通信监管
机构，全面监管电信业和广播电视行
业，也包括媒体内容等。
０Ｆｃ０Ｍ的成立改变了对电子通
信业的多头分散管理体制，可以大大
减少监管机构之间的大量协商和协
调工作，提高工作效率和加快问题处
理的速度以及缩短解决纠纷的时间，
尤其加快解决有关融合方面的政策
性问题。
监管内容的变化
英国２００３年通信法对以前的监
管内容进行了重大改革，主要体现在
对许可证制度的管理上。改变了以往
电信许可制度，使其向一般授权转
变。这种转变符合欧盟要求的新通信
监管框架。英国原有的电信许可体制
是基于对电信系统经营、并且针对电
信系统发放个别许可证。为实施欧盟
监管新规则，２００３年通信法改为采
用一般授权，只针对电信系统和电信
业务经营提出一般性条件，除了需要
个别许可证或使用权来保证稀缺资
源的最佳利用外，新的通信提供者可
以自由进入电信市场，而不必申请许
可证。
除了英国之外，欧盟其他成员国
也纷纷跟进。
欧盟关于电信改革的指令于
２００３年７月２５日全面生效。但在具
体执行中，有的成员国遇到了一些困
难，不能如期将新的监管框架载人本
国法律。法国、德国、比利时和荷兰就
属于这种情况。尽管如此，各成员国
在２００３年７月前后纷纷采取措施，
或修改法律，或出台新通信政策，以
跟上欧盟的改革。在北欧成员国中，
除英国已经率先制定了《２００３年通
信法》外，爱尔兰和奥地利也都及时
修改了他们的国内立法。
另外，欧盟大部分成员国早就按
ｗＴ０的要求成立了独立的电信监管
机构，但独立的形态和程度各不相
同，在执行监管时“政出多门”，因而
影响监管效率。成员国意识到这一
ｉ产业潮
点，认为有必要协调监管。除已经介
绍的英国做法外，葡萄牙在这方面也
另辟蹊径：葡萄牙以前由两个机构对
电信市场实施监管，为了协调监管，
２００３年９月２６日，葡萄牙通信监管
机构ＩｃＰ—ＡＮＡｃ０Ｍ主席和国家竞争
当局主席分别代表双方签署一份合
作协议。两个管理部门签署合作协议
的目的在于增加管理合作的流畅性，
避免管理工作的重复性，确保双方的
决定和实施措施的一致性。双方形成
的正式合作协议具有强制性，有效期
为三年。为保证两个管理部门各自的
利益，双方每年将对合作协议进行年
度评估。
融合促我国“三网融合”发展
我国三网融合的概念早在１９９８
年就已经提出，但因为当时的技术条
件、行业管理体制、对未来民用信息
产业发展的方向判断，以及随后的中
国电信拆分等多种原因，此事不了了
之。１９９９年，信息产业部，广电总局
《关于加强广播电视有线网络建设
管理的意见》（国办发８２号）第６
条规定，电信部门不得从事广播电视
业务，广播电视部门不得从事通信业
务；而２００４年１０月广电总局颁布
《互联网等信息网络传播视听节目
管理办法》（国家广电总局第３９号
令）规定，从事ＩＰ电视、手机电视等
信息网络传播视听节目业务应取得
《信息网络传播视听节目许可证》，
同时规定电信企业只能开展Ｐｃ端
的Ｉ阳Ｖ业务，限制经营“机顶盒＋
电视机”的ＩＰｒｒＶ业务，虽然Ｉ盯ｖ被
普遍看好，但是电信运营商在发展过
程中却屡遭挫折。目前，我国三网融
合发展迟缓的最主要原因是“政策
障碍”和“体制障碍”。
总结欧盟的监管情况，欧盟各国
已经纷纷从法律监管和机构融合以
及许可证制度的调整等方面推进
“三网融合”的进程。借鉴欧盟的监
管经验，对我国三网融合的监管大致
有以下几点启示。
产业
制定相关的法律
广电、电信在世界各国出现和发展的历史都不同步，因而在行业管理上都曾经或正在遵循各自的法律政策。欧盟首先在法律体系上做出修订和调整，从法律的角度为监管机构的融合和监管内容的修改提供依据，进而为电信和广电相互进入提供法律依据。而在我国三网融合的发展中最主要的制约因素就是缺少法律环境与政策支持，所以我国推进“三网融合”，也应该从法律调整开始。
在我国即将出台的《电信法》中，应该制定相关的条款以及相应的配套法律，开放我国的基础电信领域，允许电信、广电相互进入。同时，《电信法》也要为成立一个独立的、融合的监管机构提供法律依据。融合的监管机构的设立、职责及基
本政策要在《电信法》中予以明确。目前的《电信条例》避开了广电问题，将要出台的《电信法》应涵盖“三网融合”的相关内容，而且要具有一定的前瞻性，不能再回避广电问题。
建立一个独立的、融合的监管机构
为了适应信息技术进步及其融合的要求，英国成立了一个相对独立的、统一的监管机构ＯＦＣＯＭ。欧盟大部分成员国也按ｗＴＯ的要求成立了独立的电信监管机构。
在我国，广电总局和信息产业部成为各自行业的政府管理部门由来已久，它们分别掌握着广播电视电影、通信和互联网三个行业发展的话语权，承担着国家最高影视内容监管、通信网络和互联网建设监管的职责。而三网融合，需要成立一个独立的、融合的监管机构，对我国的信息产业进行协调统一的监管。监管范围不但包括传统的电信网和新兴的互联网，还应包括广播电视网。独立的监管机构应具有很强的独立性和权威性，．不受其他任何行政部门干预。
和我国相同，葡萄牙也是由信息
产业部和广电总局两个机构对信息
市场实施监管，他们的做法很值得
我国借鉴。我国为了协调监管，可以
首先从两大机构的合作开始。首先
在信产部和广电总局之间实行合作
监管。信产部和广电总局之间签署
一份合作协议，由电信和广电监管
机构的相关人员组成“指导小组”，
在统一机构成立前，由这个指导小组
用统一的方式处理重叠部分和共同
利益，以便顺利过渡到新的统一机
构，确保在统一监管机构成立前的管
理合作的流畅性，避免管理工作的重
复性和冲突，确保双方的决定和措施
实施一致。
经过一段时间的过渡，根据我国
的《电信法》，在信产部和广电部之
上设置一个统一、独立的监管机构，
统筹管理三网融合之后的中国信息
产业，尤其是融合方面的政策问题。
融合监管这种改变只是广电和
电信的监管由不同的机构负责过渡
到由同一机构负责，两类业务以及
融合业务作为独立的政府监管对象
的事实并没有改变。但是融合监管
的工作效率必须显现出来，以便确保
融合业务的健康发展，促进经济发
展。
许可证制度的变化
广电总局和信息产业部分别拥
有不同的具有垄断性的资源，对外表
现为牌照、许可证、入网证等。而这
些垄断性资源之问互相影响，一方拥
有后另一方只能跟从或高成本租赁。
欧盟为了消除市场准入障碍并促进
竞争，取消了针对电信系统发放个别
许可证的制度和冗长的申请程序，代
之以一般授权，即只针对电信系统和
电信业务经营提出一般性条件，除了
需要个别许可证或使用权来保证稀
缺资源（如无线频谱）的最佳利用之
外，新的通信业务提供者可以自由进
入电信市场，而不必申请许可证。
我国在对“三网融合”进行监管
时，也应该修改现行的许可证制度，
适当放宽我国的许可证体系，从许可
证制度上推进三网融合的进程。墨
欧盟"三网融合"的监管及启示
作者：朱光伟， 张俊光
作者单位：北京邮电大学经济管理学院
刊名：
中国新通信
英文刊名：CHINA NEW TELECOMMUNICATIONS
年，卷(期)：2006，""(10)
引用次数：1次
引证文献(1条)
1.王健.朱宏文"三网融合"与法律变革——兼论我国反垄断法如何应对"三网融合"的挑战[期刊论文]-法商研究2008(4)
本文链接：https://www.doczj.com/doc/ac2747903.html,/Periodical_zgsjtx200610016.aspx
下载时间：2010年5月28日