量刑建议制度改革初探
摘要：量刑建议权是检察机关代表国家行使求刑权的有力途径，也是国家刑罚权运行的重要方面。随着司法理念的更新，全国检察机关都开始了对量刑建议的探索。到目前为止，检察机关量刑建议已经逐步程序化、制度化、规范化，但量刑建议制度尚未成熟，仍然存在一些问题，值得司法工作者思考。为加强量刑建议的运用，笔者就量刑建议的概念、法律依据、存在问题以及适用量刑建议应注意的几个问题等方面为切入点，对今后进一步强化量刑建议方式提出有益的探讨和建议，以共谋刑事诉讼量刑制度研究工作创新发展。
关键词：量刑建议程序公正司法实践量刑规范
我国刑法关于法定刑的规定存在幅度较大、比较粗放的问题。长期以来，法庭审判主要围绕定罪的事实和证据进行，存在着重定罪、轻量刑的倾向。公诉人一般只对从重、从轻处罚的情节提出概括的意见和建议，量刑问题的裁判主要由法院、合议庭单方面地“暗箱操作”，量刑存在不公开、不透明、不均衡、不统一的问题，在量刑中也容易受到各种人为因素的干扰，难以有效地防止“人情案”、“关系案”、“金钱案”的发生。
在我国以往的司法实践中，公诉人原则上不提出具体的量刑建议，只是在起诉书和公诉意见中确认被告人的量刑情节，指出应适用的法律条款，从而确定量刑幅度。量刑的轻重，关系到是否真正遵循罪刑相适应和法律面前人人平等的原则。要树立定罪与量刑并重的观念，克服重定罪、轻量刑的陈旧观念，不仅要做到定罪准确，也要做到量刑公平、公正；不仅要求量刑规范，还
要求量刑公开透明；不仅使控辩双方参加法庭审理就定罪问题发表意见，还要对量刑问题发表意见，真正做到定罪、量刑的公开、公正和透明，符合同案同判、同罪同罚，罪刑均衡的公平原则。这是当前在刑事司法中实现社会公平正义、确保国家刑事法律统一正确实施的重要保证，有利于维护司法公正，提升司法权威。
一、量刑建议的概念及法律依据
1、量刑建议的概念
量刑建议权，是指检察机关有权根据被告人的犯罪事实、性质、情节和社会危害程度，结合有关刑事政策和案例，请求人民法院对被告人处以某一特定的刑罚即在刑种、刑期、罚金数额及执行方法等方面提出具体的量刑意见。1量刑建议权是一种司法请求权，是公诉权的一个部分。当检察机关行使公诉权时，一是请求审判机关对其起诉的犯罪予以确认，即定罪建议权；二是请求审判机关在确认其指控的犯罪的基础上予以刑罚制裁，即量刑建议权。公诉权的这两部分内容有着不可分割的联系，定罪请求权是基础，量刑请求权是目的，没有前者也就不会存在后者，没有后者对定罪的请求就失去了意义。二者都属于公诉权的具体权能，只有将二者有机结合起来运用，才能达到更好地打击犯罪、震慑犯罪分子的目的。
2、检察机关实施量刑建议的法律依据
我国法律虽然没有直接赋予检察机关享有量刑建议权，也没有对量刑建议的程序作出具体规定，但是相关法律条文、司法解释为检察机关享有和行使量刑建议权提供了相当大的法律空间，实践中检察机关也一直在一定范围内行使量刑建议权。实施量刑建议的法律依据有三：（一）从宪法和法律的规定来看，既然检察1 张智辉、吴孟栓：《2001年检察理论研究综述》，《人大复印资料》2002 年9月。
机关是国家的法律监督机关，那么检察机关就有权履行其监督职能，对人民法院的整个审判活动有权实行法律监督。检察机关对被告人所犯之罪提出量刑建议，其目的是防止量刑畸轻畸重，确保量刑公正，防止法官利用自由裁量权来滥用量刑权。因此，从这个意义上讲，检察机关享有量刑建议权，是宪法和法律赋予检察机关的监督职责，是检察机关应当行使的监督权。（二）是从《中华人民共和国刑事讼诉法》第160条规定：经审判长许可，公诉人、当事人等“可以对证据和案件情况发表意见并且可以互相辩论2”；《人民检察院刑事诉讼规则》第281条规定：起诉书应当包括“起诉的根据和理由，包括被告人触犯的刑法条款、犯罪的性质、法定从轻、减轻或者从重处罚的条件3”等；最高人民法院《关于执行{中华人民共和国刑事诉讼法}若干问题的解释》第160条规定：“合议庭认为本案事实已经调查清楚，应当由审判长宣布法庭调查结束，开始就全案事实、证据、适用法律等问题进行法庭辩论4”。等规定来看，检察机关代表国家提起公诉的目的不仅仅是为了解决定罪的问题，更主要的是考虑被告人应当受到什么样的刑罚，即是否罪责相当。因此，从这个角度上来讲，公诉人在履行公诉职责时必然会涉及到量刑问题，对量刑要发表其看法或建议。如果检察机关不拥有量刑建议权，就会对人民法院的量刑权失去监督。（三）是从我国刑事诉讼法规定的“保证准确、及时地查明犯罪事实，正确运用法律，惩罚犯罪分子”的任务来看，检察机关对量刑也负有不可推卸的监督责任。公诉人在履行公诉职责时提出正确的量刑建议，是检察机关应当履行的职责，属于
2《中华人民共和国刑事法律汇编》，法律出版社，1997年7月，第328页；
3《人民检察院刑事诉讼规则》，法律出版社，2002年2月，第5页；
4最高人民法院《关于执行{中华人民共和国刑事诉讼法}若干问题的解释》，法律出版社，2002年2月，第9页。
审判监督的范畴。从司法实践看，检察机关的量刑建议不是量刑裁判，只是一种建议而已。当然，作为监督者，应当树立理性的法律监督观念，正确认识和处理量刑建议权和审判权的关系。可见，无论是我国的根本大法还是专门法，都明确规定了人民检察院具有公诉权和刑事审判监督权。而量刑建议是公诉权的组成部分，是检察机关行使刑事审判监督权的一种方式。
二、量刑建议权在我国司法实践中行使的现状
在以往的司法实践中，公诉机关对被告人的具体量刑一般不发表意见，只是简单的建议从轻或者从重处罚。这种建议方式没有充分直观的体现案件中的各种量刑情节，缺乏对法官的量刑制约。早在1999年北京市东城区人民检察院就已经开始试行“公诉人当庭发表量刑意见”；浙江、四川、上海等地检察机关也紧随其后，开始了对量刑建议的探索和实践；2003年最高人民检察院明确提出了试行量刑建议的公诉改革方案。经过检察机关多年的摸索实践，大家对量刑建议的认识从最初的法律监督、履行公诉权层面逐步上升到阳光量刑、程序公正的高度，并与整个中国司法改革的诉求遥相呼应。最高人民检察院公诉厅已于2010年2月发布了《人民检察院开展量刑建议工作的指导意见（试行）》，其中对量刑建议的原则、适用条件、建议方法、庭审程序等作出了明确具体的规定，使得检察机关量刑建议有法可依，有章可循，也标志着量刑建议的规范化和制度化。
到目前为止，全国各地检察机关都已基本开始实行量刑建议制度。公诉机关提起公诉时提出量刑建议，从而启动了量刑程序，公诉人与被告人及其辩护人就量刑问题展开质证辩论，法官充分考虑各方意见后作出公正的裁决。在全面推进量刑建议工作的过
程中，公诉机关逐步形成了原则性与灵活性相结合的量刑建议制度，在依法建议、客观公正的同时，落实宽严相济刑事政策，并注重法律效果、政治效果、社会效果的三效统一。针对不同案件分别提出概括性的量刑建议、绝对确定的量刑建议和相对确定的量刑建议，量刑建议的形式、内容、庭审程序在实践中日趋完善起来。
三、量刑建议权在我国司法实践中存在的问题
1、对量刑建议制度的认识不高。公诉人员受传统观念的影响，改革的积极性不高，思想上存有畏难情绪，认为判决是法院的事，法院不采纳量刑建议会使自己处于尴尬境地，提出量刑建议，多了一道环节，加重了自己的责任和工作量，从而对量刑建议的提出流于形式，大大弱化了量刑建议权。审判人员中有部分会认为检察机关行使量刑建议权有碍于法院的独立审判权，有碍于法官正确行使自由裁量权，甚至认为这有“未审先判”之嫌，因此对提出的量刑建议不认真对待，让量刑建议权形同虚设。
2、量刑建议程序不规范。实践中，量刑建议通常有两种作法，一种是在公诉意见书中提出，另一种是在起诉书中列明，第一种作法有利于提高量刑建议的准确性，但降低了量刑建议的采信度；第二种作法更加竖立了起诉书的权威性和保护被告人诉讼权利的行使，但显然忽视了庭上认定量刑情节的变化可能性。两种做法各有千秋，也导致了各地检察机关量刑建议采纳程度的极大差异，缺乏统一的规范要求。
3、是审判机关对建议是否采纳分析说理不透彻。从以上案件审理判决情况来看，在对被告人量刑时，审判机关着重对起诉
书和公诉意见书指控的事实和罪名是否成立进行判定，而对具体刑罚适用缺乏综合性、全面性考量。由于审判机关对量刑建议采纳随意性较大，量刑就成为法官考虑的事，公诉权的监督制约颇显乏力。在这种情况下，部分判决书对量刑情节简单叙述，一笔带过，甚至不作分析就做出判决。由于量刑过程缺乏透明性，加之分析说理不充分，影响了刑事判决的权威性和公信力。即使刑事判决是客观公正的，由于缺乏“为何判该刑”的理由，极易导致被告人、当事人等怀疑其公正性而不断申诉、上访。
4、我国尚没有建立完善的刑事证据庭前开示制度，导致控辩双方证据信息不对称，影响检察官作出量刑建议的判断。在国外，量刑建议是以证据开示制度为前提的，即控辩双方在知悉对方的证据资料。这一点与我国的司法实践很不相同，我国民事法律很好的执行了证据庭前交换制度，但是刑事证据的庭前开示制度却一直受到诟病。近来，随着我国新的《中华人民共和国律师法》的实施，律师的阅卷权、会见权和调查权等权利的增强，使得辩护律师是在完全了解控方全部有利或不利证据的情况下出庭，然而辩护律师却没有把自己掌握的证据向检察机关出示，而是我们经常看到的在开庭的时候当庭突然拿出来，这样不仅浪费诉讼资源，而且对检察机关的量刑建议权威是一个极大的损害。所以，应该尽快完善建立刑事证据庭前开示制度，在检察机关向辩护律师开示证据的同时，辩护律师也应该同时把自己所掌握的证据及时向检察机关提供，否则，公诉人可以在开庭时以该证据未向检察机关开示为由建议法院不予采信。
5、目前公诉人的综合素质良莠不齐，能否胜任量刑建议这一更高的要求，是一个不容忽视的问题。现阶段我国检察机关公
诉部门人员构成比较复杂，业务水平参差不齐，量刑建议作为双刃剑，虽能够规制法院审判权的不当行使，但同时也对检察机关自身起到了制约作用。如果行使不当，不但不能起到准确指控犯罪的目的，也影响司法和执法公信力。这就要求公诉人着力加强自身素质培养。公诉人是量刑建议制度的执行者，对于案件是否有必要实行量刑建议要有准确的把握。因而要准确把握是否需量刑建议以及提出量刑建议的幅度等。公诉人在办案中必须强化量刑意识，在审查案件时加强对细节的审查，包括犯罪嫌疑人的一贯表现、身份、作案动机等方面，在审讯时也要加强上述细节的讯问，而在审查报告、讨论笔录等文书均应反映出是否要提出量刑建议，以及提出量刑建议的幅度等问题，使量刑建议的施行在程序上得以规范。所有这些都是对公诉人传统办案方式提出的更高要求，因此能否胜任这一新的要求，是一个十分严峻的问题。
四、完善量刑建议制度的构想
1、转变传统观念，统一认识。一是克服“重定罪轻量刑”的思想，充分认识到量刑建议对强化审判监督、防止法官滥用量刑权、促进量刑公开公正的重大意义，正确把握定罪请求与量刑请求之间的联系，全面行使法律赋予的定罪请求权和量刑建议权双重公诉职能。二是充分认识到量刑建议在一定程度上可以弥补抗诉形式的不足。检察机关作为法律监督机关，针对人民法院判决和审判活动实行监督的方式主要为事后监督。虽然量刑建议只是一种建议权，仅为裁判提供参考，但通过高质量的、持续性的提出量刑建议可以达到监督法院裁判的作用，甚至可以达到抗诉不能实现的事半功倍的效果；此外还为及时发现刑事裁判的错误提供了保障，改变了固有的“守株待兔”式的被动审查法院判决的
模式，形成一种“未雨绸缪”的主动建议格局。三是正确认识量刑建议对法院审判的影响。正如检察官指控的具体罪名对法院无严格约束力一样，法院可以变更指控的罪名，同时法院也不受检察官具体量刑建议的约束。量刑建议作为一种具有法律意义的建议，主要是代表检察机关向法院提出自己关于量刑问题的主张，也为辩护方进行辩护提供明确的对象，最终定罪、处以刑罚属于国家审判权的范畴，应当由法官、合议庭，依据控辩双方的意见，根据犯罪事实和证据，依据刑法作出最终的具有法律效力的裁判。可以说，量刑建议是检察机关具有法律效力的意见和建议，具有启动审判、提供防御对象的独特法律作用，但最终对法官没有约束力，最终定罪量刑应由法官依法确定。
2、量刑建议的审批程序应科学合理。提出量刑建议是承办人审查案件应有的工作内容，但量刑建议权是代表检察院而提出，并不是代表个人，所以，提出量刑建议必须受到有效监督，即合理的审批程序。那是不是所有的案件量刑建议均需领导审批，笔者认为应视情况而定，如果过于繁琐，任何案件均需检察长直至检委会讨论，办案的效率将会极大降低。考虑到主诉检察官制度的实行，建议与提起公诉的审批程序相对应，当然，对于疑难、复杂的案件以及社会高度关注的敏感案件仍需报科室负责人、检察长审批。这里有一个问题，如果在庭审中发现新的量刑事实，原有量刑建议应相应调整时，公诉人能否直接提出新的量刑建议？笔者认为，对于主诉检察官决定提出的量刑建议，可以当庭修改，其他情形无权自行修改，需报请检察长更改。
3、检法相互协调配合，提高量刑建议采纳率。通过制定具体的量刑指导意见，公诉人可以对个案提出正确的量刑建议。但
是接下来法院是否会完全采纳量刑建议呢？可见，公诉机关在制定和执行量刑指导意见的同时，必须充分考虑法院的量刑尺度和方法。司法实践中，法官一直是量刑的主导者，无论从量刑的准度还是经验都胜于检察官，那么公诉机关在提出量刑建议时不仅要遵守自身的量刑指导意见，而且要向法官学习他们量刑的方法和尺度，参考借鉴法院的量刑规范。事实上，检察机关在制定具体量刑指导意见的时候有必要对历年法院的判决进行全面梳理评析，总结各类案件量刑的特点，把握量刑规律，使量刑建议更有针对性。检察机关还应当与法院充分协商、沟通，与法院建立必要的工作联系制度，采取召开联席会、座谈会、适时列席审判委员会等多种形式，共同研讨有关量刑的法律法规问题，有条件的检法可以联合制定统一的量刑指导意见，统一思想认识，争取相互配合支持，提高量刑建议的采纳率。
4、审判机关对量刑建议采纳与否应明确写入判决书，对于不采纳量刑建议的应制作不采纳量刑建议理由说明书。实践中，法院的很多审判人员认为量刑建议对他们没有强制力，因此对于公诉人的量刑建议往往给予很少回应，判决的刑期公诉人也很难知道是否是量刑建议的效果，因为法官不会在判决书中写出理由。这不仅损伤了公诉人运用量刑建议的积极性，还造成当事人根本无法从判决书中知道量刑建议的内涵。一旦法院的判决低于检察官的量刑建议，则恰好吻合了被告人要求轻判的心理，则检察机关就会因先前提出的量刑建议把自身推到了被告人的对立面，这势必造成被告人对检察官量刑建议的不满，进而转化为对检察机关司法和执法公信力的严重不信任，更容易激化社会矛盾，不利于体现刑法的教育与惩罚并重功能。因此，审判机关应该在今后
的判决书表述中引入检察机关的量刑建议，并将是否采纳量刑建议向检察机关和当事人作出明确说明。关于这一点，在判决书中可以先写入检察机关的具体量刑建议，然后写明法院是否采纳该量刑建议及理由。如果法院不采纳量刑建议的，应该另行制作不采纳量刑建议理由说明书送达检察机关或在判决书中把不采纳理由及量刑理由予以充分阐释。检察机关认为法院理由不充分，量刑不当的，应该进行抗诉纠正。当然，检察机关不能仅仅因为法院判决与检察机关量刑建议不一致就轻率抗诉，而是要根据具体案情具体分析。只有这样才能够切实加强刑事审判监督，避免暗箱操作，检察机关的刑事审判监督作用才能真正彰显。
5、处理好量刑建议与抗诉工作的衔接。量刑建议未被法院采纳如何救济，这是量刑建议制度的重要组成部分，量刑建议对判决结果的评价作用是抗诉工作的基础。对于法院没有采纳的量刑建议，要认真审查其不采纳的原因和理由，及时坚决地提起抗诉，切实履行审判监督职能；未达到抗诉标准的，要及时发出检察建议，要求其纠正。检察院不能单纯以量刑建议未被采纳作为提出抗诉的理由，如果法院不予采纳并无不当之处，检察院应做好对当事人的解释工作。
6、提升公诉人的综合素质。量刑建议制度的出台，对公诉人指控犯罪、监督审判的水平和能力提出了新的更高要求。要采取有力措施提高公诉人分析判断事实证据的能力和水平，不断积累实践经验，充实理论功底，使得对事实认定、证据判断、量刑情节分析更加到位，说理论证更加透彻，定性量刑更加精确，让当事人信服，让法官采信。具体操作上，可以对公诉人制定专门的考核细则，实行量化的评价标准。如建立专项奖励基金，用于
奖励提出量刑建议被法院采纳率高的公诉人；创新教育培训形式，或到上级院学习取经，或请专家指导，或到高校进修学习，或由检委会牵头组织经验交流等等。
综上所述，检察机关推行量刑建议制度的意义绝不仅限于强化控诉职能、维护量刑公正，它还将为我国进一步修改和完善刑事诉讼法以及司法改革提供契机。量刑建议制度是一项符合我国司法改革方向、具有重大意义的制度创新。
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作者：罗栋予
工作单位：南丹县人民检察院
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