农村集体建设用地流转建租赁房的若干制度设想_十八亿亩_新浪博客 博客首页登录注册家是你永久避风的港湾 发博文 博文 十八亿亩
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农村集体建设用地流转建租赁房的若干制度设想(2012-02-06 16:51:37)转载▼标签： 晒谷场租赁房使用权投资主体土地利用杂谈分类：
学术论文
编者按：此文发表于中国国土资源报2012年第8期。
开展试点，意味着希望通过试验，摸索、累积经验进而推广，最终完善现行农村集体建设用地流转建租赁房的制度。试点在农村集体建设用地上建设租赁房，涉及到农村集体建设用地的确定，农村集体建设用地相关权能的重新界定创设，以及需要对租赁房建设投资主体的选择、利益相关方的收益分配、用地流转程序的设定、市场流转的界定、产权确权登记等制度进行提前设计。
一、农村集体建设用地的概念确定
房无地而不立。需要对用于建设租赁房的农村集体建设用地进行概念确定，解决哪一类农村集体建设用地可以建设租赁房的问题。
农村集体建设用地主要有两类：一类是已经规划为建设用地但现状仍为农用地或未利用地的，可称为增量建设用地；另一类是现状已经为建设用地，规划中也是建设用地的，可称为存量建设用地。后者主要包括四种情况：一是农村居民住宅用地，即宅基地；二是乡镇村企业用地，以及乡（镇）村公共设施和公益
事业建设用地；三是村集体经济组织在历史上形成的固定资产，如村部、会场、晒谷场等建筑物或者构筑物；四是违法的集体建设用地，如“小产权房”等。
用于租赁房建设的农村集体建设用地，应该是存量建设用地的一部分。只有这样，才能防止发生建设用地大量侵占农用地的现象，确保耕地以及耕地后备资源。因此，需要从两个层面把住用地闸门：
第一个层面，用途管制。即在符合土地利用总体规划以及土地利用年度计划的前提下，只允许在存量建设用地上建设租赁房；对于增量建设用地，仍应通过农转用、征收程序，转化为国有后方可建设。这个层面的目的就是源头严控，避免出现实践中提前用地、随意扩大建设用地规模的问题，体现国家保护耕地资源的决心和要求。
第二个层面，分类处置。存量建设用地中，在符合现行土地利用总体规划和计划、城乡规划的前提下，根据租赁房人群的需求，通过交通组织、子女入学、就医等生活设施的综合评估选择，能够建设租赁房的是乡镇村企业用地、乡（镇）村公共设施和公益事业建设用地以及村集体经济组织历史形成的固定资产用地。宅基地一般不宜纳入租赁房建设范围；违法的集体建设用地不能直接进行建设，符合规划的需依法处置后方可进行建设。这个层面的目的是在利用土地过程中实现使用的合法化和土地资源的集约化利用。
二、农村集体建设用地的物权重构
对于某项具体权利，其内容越明确，拥有该项权利的主体就越能发挥其能动性，越能达到物尽其用的效果。因此，需要明确集体建设用地的物权权利，重点解决作为租赁房建设的项目业主对集体建设用地享有何种权利，以更好地调动其投资积极性，这也是市场经济对物及物的流动的基本要求。
在农村集体建设用地上建设租赁房，其前提是业主享有使用农村集体建设用地的权利。这种权利从法律上来讲，根据不同主体存在两种类型：一种是集体土地的所有权人本身的使用、收益权利；另一种是非集体土地所有权人享有的占有、使用和收益的权利。非集体土地所有权人又可分为两类，一是国家即政府作为主体，另一类是自然人、法人或其他组织作为主体。所有权人的权利即物权法上的所有权，非集体土地所有权人的权利即物权法上的用益物权。所有权人在本身所有的农村集体建设用地上建房出租，从权利的角度而言并无障碍，只是政策是否允许的问题。而非所有权人在农村集体建设用地上建设租赁房，却存在着一定疑问。根据物权法的规定，建设用地使用权是使用权人对国家所有土地的占有、使用、收益
权利。而对于乡镇村企业使用农村集体建设用地的权利是否“建设用地使用权”，物权法回避了这个问题。在农村集体建设用地上建设租赁房实际上也遇到这个问题，即租赁房项目业主享有什么权利，这种权利的权能有多大，权利边界在哪里。解决这个问题，无疑是试点工作的最大意义所在。
开展试点工作，其本意之一应该是在保持农村集体土地所有权不变的情况下，提高集体建设用地利用率，让其使用状况更加灵活，使农民在土地流转中得到更大经济收益，体现市场对价，实现公有制的前提下国有、集体所有两种形式的建设用地使用权的市场公平。换言之，试点是一项需要实现“多赢”局面的工作。需要突破的是农村集体建设用地的使用主体的转变，而所有权没有变、土地利用性质没变。很显然，赋予建设租赁房的农村集体建设用地以“建设用地使用权”，是符合试点初衷的。事实上，在物权法制定过程中，大部分专家都认为“建设用地使用权”应该包括对国有建设土地和农村集体建设土地的使用权利，只不过管理现状产生了农村集体建设用地能否流转的争议，因此在物权法通过时，“建设用地使用权”一章主要规范国有建设用地使用权的设定及其权能，对集体所有的建设用地的使用权利仅在第一百五十一条笼统规定为“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理”。但由于该条款也是规定在“建设用地使用权”该章中，因此可以认为集体建设用地的权利设定除了应当“依照土地管理法律规定办理外”，本章的其他条款对集体建设用地也有规范意义。
从长远来看，在农村集体建设用地上设置的“建设用地使用权”，其权能应当与在国有土地上设置的建设用地使用权相同，即物权法第一百四十三条规定的建设用地使用权人享有的多项使用、收益的权利，包括转让、互换、出资、赠与或者抵押等权利。也就是说，集体建设用地上建设租赁房的各种权能，应该与国有土地上建设公租房的各种权能一致，避免出现“两张皮”现象，防止产生政府供给的市场混乱。因此，农村集体建设用地的“建设用地使用权”应该可以流转。这样才会形成国有建设用地、集体建设用地产权权能市场一致的状态，实现产权平等下的同权、同利，充分体现权利平等的原则，进而解决农民在土地利用上的经济平等问题以及投资主体多样后房地产的管理和流动问题，为国家对租赁房投资资金形成的资本的良性流动打下基础。
三、投资主体选择与收益分配
谁来投资建设租赁房是试点工作中最棘手的问题。这个问题又与建设租
赁房所形成的产权归属、登记发证及收益分配密切相关。
从收益分配的角度看，农村集体建设用地建设租赁房后的租金收入存在两层的分配关系。第一层是内部分配关系，即农村集体与村民之间的分配比例。要将租赁收入按照一定的比例进行分配，一部分保留村集体，另一部分直接分配给村民。这层关系比较简单。第二层农村集体与投资主体之间的分配关系。如果完全由农村集体投资建设租赁房，那么这层关系就不存在。如果引入其他投资方，则存在这层分配关系。当然，这种利益分配可以公司股权等方式出现。
对于租赁房的投资主体，可以有三种选择。一种是由农村集体自己出资，在自己的土地上建设。第二种是由农村集体与第三方合资，包括与原使用土地的乡镇村企业共同投资或与政府等第三方合作。第三种是由第三方独立投资，农村集体只负责出地。不同的投资主体有不同的优缺点。完全由农村集体出资，优点是将来产权关系明晰，同时，土地是集体的，房屋产权也是集体或集体成员的，符合现行土地管理政策，将来进行流转的法律障碍也会少些，此外在拿地环节上容易得到农民支持；但缺点也明显，拥有适宜建租赁房的村集体可能无力建设，而有资金的村集体可能缺乏适宜的土地，影响政府通盘计划。由政府、企业作为投资主体，能够充分保障资金，达成规划，但与现行土地管理政策不相符合，同时企业会考虑投资收益率，很难在没有收益的情况下投资建设租赁房。
事实上，完全由农村集体出地、出资建设租赁房，并不现实。按照目前一般建安成本多层的需2000元/㎡、高层的需3000元/㎡计算，加上银行利率等财务成本，建设租赁房的成本是一般农村集体无法独立承受的。同时，福建省公租房的租金只是市场租金的50—70%，因此租金收入难以在短期内形成利润，廉租房就更难。这样，建设租赁房可能对农村集体经济组织、企业投资缺少吸引力。因此，有必要引进投资者，通过所有权与使用权的分离，实现价值最大化。笔者主张，在农村集体建设用地上建租赁房，主要可以采取政府投资、村组织收益的办法。也就是说，村集体出地，政府出钱建设，产权归村集体，由村集体经营，租赁收入全部归农村。这样的做法对双方都有利益。从政府角度看，在保障性住房建设过程中降低了用地成本，又体现了对农村的“反哺”；从村集体角度看，则物尽其用，挖掘了土地的价值，并得到了土地管理的收益。
四、程序保障
农村集体建设用地建租赁房的审批、决策等程序，是确保实现所有权人集体意志，保障各相关方权益的关
键措施。在处理好集体经济组织与原集体企业、集体成员之间的内部关系以及集体经济组织、集体成员与相关投资主体之间的外部关系这两大关系的基础上，需要做好以下五个环节的工作：
第一，群众表决。按照村民委员会组织法的相关规定，对农村集体建设用地是否建设租赁房，由村民召开会议进行表决。
第二，规划控制。农村集体建设用地建设租赁房须符合土地利用总体规划、城乡规划。村集体经济组织若有建设租赁房的意向，应当向国土资源部门提出申请。
第三，评估补偿。需要引进投资者的，应当对农村集体建设用地进行市场价值评估。对原使用该地的乡镇村企业要按照市场价值进行补偿。
第四，公开选择。需要选择投资者的，通过公开透明的程序竞争选择。对补偿方案、收益分配方案，也要公告公示，让村民知晓。
第五，交地确认。经过国土资源部门同意办理建设用地流转的手续后，在补偿到位的基础上，交付土地按照基建程序建设。
五、登记发证
对不动产的登记发证是确定物权的基础性工作，也是使农村集体建设用地真正“活”起来的重要条件，须明确登记发证的规则。登记发证工作主要是两个环节的问题。
第一个环节，农村集体建设用地进入建设市场前，需要通过登记发证确认土地利用现状及权利人。目前，全国正在进行农村集体土地登记发证，应该可以发挥这方面的作用。
第二个环节，租赁房竣工投入使用后，涉及到农村建设用地使用权和房屋所有权的登记确权。这是为将来租赁房的流转创造的前提。
这两个环节的登记发证都可以考虑采取所有权与使用权分离、房地合一的办法。也就是说，将农村集体建设用地所有权与农村集体建设用地使用权分别登记，分别给村集体经济组织发《所有权证》、给用地业主发《使用权证》；对用地业主发的《使用权证》，既包括农村集体建设用地使用权，也包括地上房屋的所有权。这样既达到确权的目的，又为今后的流转打好基础。
总之，开展农村集体建设用地流转建租赁房试点是一项系统的工程，是对现行土地管理制度的创新。笔者认为，应在规划的指导下，合法利用存量集体建设用地；重新构建农村集体建设用地上的“建设用地使用权”，赋予完整的用益物权权能，使之具有出租、转让、抵押等功能，进而实现物权的平等。在具体实施过程中，在充分尊重农民意愿的基础上，可以采取政府投资、农村集体经营的方式，租金收入全部归于农民；建成的租赁房的准入、退出及其日常的管理要充分按照租赁房的管理办法执行。同时，可以采取房地合一
的发证政策，为今后这部分农村集体建设用地的流转奠定基础。
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闲人随笔2012-02-08 00:07:08 [举报]有没试点的可能？
周末回家看娃2012-02-08 00:31:16 [举报]好有深度的围脖 来自周末回家看娃的评论
江南客2012-03-13 16:31:12
[举报]从我对这个制度设计的理解应该是：在集体建设用地上先设置一种租赁权,而这种的集体土地租赁权是一种类似于在国有土地所有权上设定国有土地使用权那样的权利，只是这种权利性质上仍属于债权,但这种债权政府可以通过设定较长的租期、买卖不破租赁、期满优先承租等等权能的设定，从而使这种债权物权化，进而达到集体建设用地流转的试点目的。在这种的制度设计中，必须在以下几点实现突破，否则试点过程难度将很大：一是租赁集体土地建设的房屋的所有权的归属问题。二是租赁期内土地承租人以及其转租人权利的长期保护问题。三是租赁期内的税费缴纳义务问题。四是租赁期内土地及房屋的抵押融资问题。
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