中共安徽省委党校研究生
毕业论文
论文题目市场经济条件下乡镇政府职能转变研究
——以铜陵为例专业经济管理专业
年级 2011级
姓名查勇
学号 YJG1123016
指导教师张彪
中共安徽省委党校研究生部制
2014年6月3日
目录
内容摘要 (2)
一、市场经济条件下乡镇政府职能转变必要性分析 (3)
（一）市场无形的手，也会有失灵的地方 (4)
（二）社会主义市场经济更加注重政府干预 (5)
（三）国家层面宏观调控需要乡镇政府微观执行 (5)
二、铜陵市乡镇政府职能职责、编制现状 (6)
（一）铜陵乡镇政府现有职能分类 (6)
（二）铜陵现有乡镇机构设置情况 (7)
（三）铜陵乡镇职能现状特点分析 (12)
三、乡镇政府履行职能存在的问题及原因分析 (14)
（一）存在问题 (15)
（二）原因分析 (17)
四、深入推进乡镇职能转变的几点对策与建议 (20)
（一）科学界定职能，理顺管理体制 (20)
（二）加大对乡镇扶持力度，营造良好工作环境 (21)
（三）改进服务方式，促进思想观念的转变 (22)
（四）创新运行机制，促进管理方式的转轨 (23)
市场经济条件下乡镇政府职能的转变研究
——以铜陵市为例
2011级经济管理专业查勇
摘要：
党的第十四次代表大会上提出：“我国经济体制改革的目标模式是社会主义市场经济。”党的十八大报告指出：经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系问题，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。社会主义市场经济目标的提出，要求人们转变观念，特别是各级政府要根据市场经济特有的平等竞争的本质要求去转变政府职能，改变政府功能，以利于市场经济体系的发育完善。乡镇作为权力传递体系的末端，在现今市场经济形势下正确、及时的转变乡镇政府职能是非常必要的。
根据工作对象，可以从四个方面来认识目前乡镇政府所发挥的基本职能：一是乡镇政府对本行政区域内的人民群众的服务职能；二是乡镇政府对上级政府和部门对应职能；三是乡镇政府对本机关的行政管理职能；四是为了做好短期内突击性工作而临时成立的部分机构职能。
乡镇政府转变职能有其宏观背景：第一，市场经济并不是万能的、自发的、盲目的市场调节，有它自身的种种失败形式。第二，发展中国家市场经济的不成熟更需要政府干预。第三，从计划经济向市场经济过渡的社会主义中国决不可忽视政府干预的作用。
铜陵地区的乡镇政府机构在新的形势下一直探索着职能转变之路。公务员法实施以后，大约在97年左右，行政和事业分离，对乡镇机构重新进行三定。大体分为，经济发展、社会事务、维稳、综合
性办公室等四大方面，相应机构进行了拆并。税费改革后，政府服务职能强化，铜陵地区进行了大规模的乡镇区划调整。2004年5月实施完毕。到2005年，又进行了减少领导职数的改革。2005年至今也作了一些微调，但保持了大体的稳定。乡镇党委政府领导之下，分为党政办、经发办、社会事务办，各站所、部门根据相应职能划入相应办公室。
虽然铜陵地区，引导乡镇政府积极转变职能当中作了一些积极探索，但这种探索毕竟还很肤浅，还需要做大量的工作。我们仍需要要做到四个方面：（一）科学界定职能，理顺管理体制。（二）加大对乡镇扶持力度，营造良好工作环境。（三）改进服务方式，促进思想观念的转变。（四）创新运行机制，促进管理方式的转轨。
关键词：乡镇政府市场经济职能转变研究和对策
党的第十四次代表大会上提出：“我国经济体制改革的目标模式是社会主义市场经济。”党的十八大报告指出：经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系问题，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。乡镇作为权力传递体系的末端，过去长期以来都承担着传指令、收税费、包村组的工作任务。近年来，随着农村土地承包经营模式不断出现新的变化，城市化水平的不断提高，城乡二元结构的不断打破，市场经济不断深入的发展，宏观形势发生了翻天覆地的变化，乡镇政府面临着前所未有的转型考验，出现观念、方法、思路、模式的不适应。令人堪忧的是许多乡镇无所适从，千头万绪不知从何做起，感觉抓党务太虚，抓经济太难，抓稳定没权，抓服务太大。特别是近年来随着国土、司法等部分执法审批职能的上收，使得乡镇的
职权越来越小，造成部分乡镇处于留守“内阁”状态。面对新形势、新任务的要求，乡镇职能如何实现由管理型向服务型转变，是摆在我们面前的一个重大课题。在现今市场经济形势下正确、及时的转变乡镇政府职能是非常必要的。我利用工作时间之余，针对本地区乡镇的实际情况进行调研，收集资料，进行了以下分析：
一、市场经济条件下乡镇政府职能转变必要性分析。
市场经济的巨浪冲刷着社会生活的方方面面，政府改革体制、转变职能是我国向市场经济迈进的关键的一步，随着企业成为市场的主体，市场成为经济的主体，我们原先无所不包的父爱主义者——政府，又将发挥什么作用呢？如果把市场经济下政府职能的转变理解为削弱政府权力，摆脱政府对经济活动的干预，那是极大的错误，相反，随着政府从繁琐的家长式计划管理中摆脱出来，强化政府功能是我国市场经济发展的必然结果。作为最基层的一级政府组织，乡镇政府承担着直接面对群众，把政策具体化，落实在每一项工作中的工作职能，市场经济的宏观背景决定了乡镇政府必须重新定位，找准角色，发挥作用。
（一）市场无形的手，也有其失灵的地方。
一般来说，由于“市场失灵”而需要行政干预的领域大体如下：（1）市场调节是一种事后的调节，当供过于求的现象出现时，大量产品的浪费就已经成为事实，而当市场供不应求的价格信号发出后，从信号反馈至产品产出，有一定的时滞，这在那些生产周期较长的产业部门表现尤为突出。为了减少经济波动，保持稳定发展，国家可在中长期预测的基础上，提供有关当前经济状况和发展趋势的信息，为企业和其他经济行为主体的微观经济决策提供指导。(2)某些
宏观经济变量，如财政收支总额、信贷收支总额和外汇收支总额，是保证整个社会经济稳定发展的重要因素，但市场自身的力量不可能使这些因素自动保持平衡，因而需要政府来管理。(3)某些外部性存在，即某些经济活动导致外部其他人受益人如社会投资培养的熟练工人受到企业雇佣，企业不付培训费而得了一位熟练工人，由于道路和通讯的修建而使某一地段的房价上升等，前者为后者提供了外部效益。而某些经济活动则导致外部其他人受损，如造成环境污染、生态不平衡等，就给其他人带来了外部负效益，而这些都没有计入有关产品的个体成本之中，这是对市场机制有效率地配置社会资源的一定程度的破坏。这时便需要政府进行干预，采取行政规则或经济奖惩的办法来加以处理。至于那些具有极强的外部性，在享用上又不具有排他性的“共用品”，如社会治安，国防等的活动，一般更应由社会负责，而不能靠市场机制提供。
（二）中国特色社会主义市场经济更加注重政府干预。
西方发达的市场经济国家，正经历了30年代大萧条以后，才奉行凯恩斯主义的国家干预理论，对宏观经济活动全面实施干预。而在这之前，英美等国在市场经济从发育不成熟到成熟的成长道路上，采取了自然主义的发育形式，市场的完善经历了一个充分的也是极其缓慢的过程。但是，世界经济发展到今天，后起的国家在培育市场的过程中已经不再具备如此充分的时间，他们不能再经历一次亚当·斯密时代，为了抓住发展的机遇，赶上时代快车，各国普遍选择了“快速生成法”。
作为发展中国家的代表，中国特色社会主义理论的成功实践，社会主义市场经济得到长足发展。但是，中国特色社会主义市场经济更
加注重宏观调控。一方面，我们要迅速积累资金，发展那些外部效益很高、市场盈利不丰，因而企业投资积极性不高的基础设施和基础工业，这个过程完全由市场推动，会拖得太长，因此，需要借助国家的力量加以促进。另一方面，当国内资源不足以支持理想的经济增长速度时，引进外部资源是弥补国内资源稀缺、实现经济发展目标的重要途径。而外援，外债和外国直接投资都需要得到我们政府的保证，切实有效地用于改善国内经济发展条件。
（三）国家层面宏观调控需要乡镇政府微观执行。
当前总体形势，在经济繁荣、生产活跃、经济高速增长的良好局面背后，存在种种隐患，如果没有建立政府对市场的新的有效协调体系，我们的经济就有崩溃的危险。它表现在：首先，在经济高速增长中的通货膨胀威胁。在防治通货膨胀方面，政府的作用是不可替代的。其次，在经济总量持续增长的同时，我国经济长期以来受经济结构问题的困扰。技术发展是20世纪经济发展的最有潜力的环节，随着经济增长，我们将面临资源资金各方面的条件制约，继续用80年代的高物质消耗、高投入的办法实现经济增长是行不通的。要节约资金，节约要素消耗，扩大经济增长潜力，离不开政府的技术进步政策。。在这种市场力量不能有效地配置资源，甚至出现资源误配置的情况下，政府出面干预经济就显得特别重要。再次，在我国终于走向世界、参与国际经济一体化之时，我们面临重重困难。
因此，国家制定各项宏观调控政策之后，最后传递的末端是乡镇。比如宽松的财政政策的刺激，最后总会有各类项目投资由乡镇协调实施。货币政策影响到乡镇千家万户，小微企业的发展，个体户的发展。
等等。这些政策，决定着乡镇的工作方向，同时，乡镇政府的工作效率又对这些宏观政策的落实产生现实的影响。
二、铜陵地区乡镇政府职能职责、编制现状。
（一）乡镇政府现有职能分类。
根据工作对象，可以从四个方面来认识目前乡镇政府所发挥的基本职能：一是乡镇政府对本行政区域内的人民群众的服务职能；二是乡镇政府对上级政府和部门对应职能；三是乡镇政府对本机关的行政管理职能；四是为了做好短期内突击性工作而临时成立的部分机构职能。
从第一个方面看，乡镇政府的职能包括社会治安综合治理、市场秩序维持、突发性事件的处理、城镇规划和建设、民政优抚、纠纷调解、发展特色产业和主导产业、招商引资、创造良好的经济发展环境等。综合来看，主要是提供秩序、提供公共服务和发展农村经济三项。
从第二个方面看，乡镇政府的职能包括“防火墙”和贯彻落实上级交办的各项工作任务，如计划生育、耕地保护等。所谓防火墙，其基本着眼点是保证墙内的安全，而不是扑灭墙外的火，因此它与乡镇政府为本行政区域内提供秩序的功能相仿，但又不完全一样。比如，上级政府为防止在重大节庆、会议及活动期间出现上访事件，要求乡镇提前排查化解稳控不稳定因素的工作等。
从第三个方面看，乡镇政府要为自己的干部提供基本的生活待遇，并制定一系列的工作规则，保证整个行政系统正常运转。从实践看，干部的基本生活待遇问题是乡镇政府做好一切工作的前提，因而是乡镇政府的头等大事。
第四个方面，乡镇政府为了贯彻落实上级部署的突出性中心任务，成立了一些临时机构。如学习教育活动办公室、整治办、美好乡村建设办等。
（二）乡镇政府现有机构设置情况。
群众团体组织：1、工会：按照章程规定做好全镇党政机关企事业单位的工会工作。2、团委：根据章程规定做好全镇的共青团工作。
3、妇联：宣传、贯彻、执行党的路线、方针和政策，宣传马克思主义妇女观和男女平等的思想，做好全镇妇女工作。
三大办：1、党政办：负责镇党委政府机关的内部运行管理。2、经发办：乡镇的经济发展工作，包括工业经济、企业、环保、安全生产的监管等等。 3、社会事务办：社会事务管理的各项职能都包含其中。
综治维稳办：指导、协调、督促成员单位开展综治维工作，组织开展社会矛盾纠纷排查调处工作，收集、疏理、判研不稳定因素、隐患，及时向党委政府提出化解纠纷的对策建议。预防、妥善处理突发性事件、群体性事件的信访维稳工作。做好社区戒毒（康复）、预防青少年违法犯罪、铁路护路联防、学校及周边地区治安整治、国家安全人民防线建设、打击传销、反邪教、平安创建等工作。
具体对应职能部门还有：
1、计生办：做好乡镇的人口与计划生育目标管理工作。小组汇报情况、提出工作建议，当好党委、政府抓计划生育的参谋和助手。以计生服务所为阵地，为育龄群众提供高效的避孕节育技术服务，以
生育、节育为重点，广泛开展生殖保健服务，检查和督导村做好宣传品和避孕药具发放。以镇、村两级人口学校为阵地，做好对村（居）两委、计生办工作人员、育龄妇女小组长和计生宣传员、药管员和统计员的计生业务培训；对育龄群众广泛开展人口与计划生育基础知识教育，提高育龄群众的知晓率、满意度。
2、财政分局：贯彻执行各项财政方针、政策和名项财经法规、制度；编制乡镇财政收支预算、决算；依法加强收入征管，执行契税，耕地占用税政策，严格财政预算执行；监管各级政府安排和上级部门分配用于乡镇的各种财政资金；管理和监督乡镇国有、集体资产；负责对各项涉农、惠农补贴资金的落实；负责宣传贯彻国家农村经济经营管理方针政策；负责“三资”管理和集体经济的审计，指导农村经济承包合同的签订、签证，负责农民负担的监督管理；
3、国土资源所：宣传、贯彻、执行国家和省、市有关国土资源管理法律法规、方针政策，以及市、县依据国家法律法规作出的有关国土资源管理的决定和措施。依据上级土地利用总体规划，参与编制和实施本行政区域的土地利用总体规划、矿产资源总体规划、地质环境保护总体规划及其他专项规划。开展耕地保护特别是基本农田保护工作，协助编制土地开发、整理、复垦计划，并对实施情况进行监督管理。负责农村居民住宅用地以及镇村公共设施、公益事业建设用地的审核报批及批准后的组织实施和监督管理工作。协助上级国土资源管理部门开展农用地转用、集体土地征收（征用）、具体建设项目供地等有关工作。维护矿产资源勘查、开发秩序，对行政区域矿业权
人履行法定权利义务、矿产资源的开发利用与保护进行监督管理。协助上级国土资源管理部门开展地质灾害监测、防治工作，组织对地质灾害点的监测、预报工作，对地质灾害群测群防工作落实情况进行监督。对本行政区域内的国土资源进行动态巡查，及时发现、制止和报告国土资源违法行为，配合上级国土资源管理部门做好国土资源违法案件的调查核实、取证和处理工作。
4、规划建设分局：负责全镇规划方案的编制。负责各单位规划设计、建筑方案报送工作。负责集镇规划区内建设的放线、验线工作。负责全镇农民宅基地审批工作。负责建筑、燃气安全工作。负责集镇基础设施建设工作。
5、农综站：组织实施种植业、养殖业、林业、水利、农机等新技术的引进、试验、示范、推广，从事农作物病虫害、墒情、苗情、畜禽、鱼类病的监测预报和防治防疫工作；从事造林、护林防水、绿化和经济林开发工作；从事水土保持和农田水利工程建设的规划设计、勘测管理工作，指导乡镇村防洪、除涝、灌溉等工作；提供农业综合技术的培训与有偿服务，组织开展相关法律法规的宣传工作。承办镇政府和县业务主管部门交办其他事项。
6、招商分局：负责招商引资和各类项目申报工作。
7、统计室：组织和协调本镇的统计工作，检查、指导、督促基础统计单位的统计业务工作，准确、及时的搜集、整理、报送统计材料。积极完成国家统计调查，部门统计调查和地方统计调查任务，开展统计调查分析，完成上级统计部门下达的统计分析任务。
9、文广站：积极开展丰富多彩的文化体育活动，弘扬民族文化，发展先进文化，组织群众开展各类有益身心健康、喜闻乐见的文化体育活动，寓教于乐，促进乡风文明建设。搜集整理民族民间文化遗产，保护当地的物质文化遗产和“非物质文化遗产”等。为农民群众致富奔小康，提供更多的文化服务。管理监督本镇文化市场，配合上级有关部门对本镇文化市场的检查。
10、民政办（殡改）：社会救助工作、救灾救济工作、优抚工作、基层政权工作（村居社区的选举管理等）、社会组织管理工作、地名、地界工作、殡葬工作、老年人工作、民政方面其它工作。
11、残联：做好本辖区残疾人的救助、康复、教育、培训、就业以及服务工作。
12、社保所：失业人员的登记、统计、管理，就业再就业工作，各类社会保险和最低生活保障工作，劳动保障工作。
13、合医办：居民医疗保险以及农村合作医疗保险工作。
14、食品药品监督管理分局：食品药品监督管理工作。现在正在进行改革，与工商、质监合并为新的市场质量监督管理分局。
15、环卫所：负责乡镇的环境卫生、垃圾的清运保洁、乡镇保洁员的监督管理工作。
16、公路站：乡道、村道的养护管理，按县交通局要求对县道进行养护管理。
17、司法所：协助基层政府开展依法治理和行政执法检查、监督工作；指导管理人民调解工作，参与重大疑难民间纠纷调解工作；指
导管理基层法律服务工作；代表乡镇人民政府（街道办事处）处理民间纠纷；以及法律的宣传教育等工作。
18、法律服务所：面向基层的政府机关、群众自治组织、企事业单位、社会团体和承包经营户、个体工商户、合伙组织以及公民提供法律服务。
19、城管大队：市容市貌的管理和查违拆违工作。
20、派出所：掌握辖区内敌、社、政情动态治安情况信息，及时发现和处置各类危害地区安全的事件。负责本辖区内发生的一般刑事案件侦破工作。负责查处本辖区发生的各类治安案件。其他公安日常工作。
21、敬老院：五保老人集中居住管理工作。
22、中心校：本乡镇教育行政管理的各项工作。
23、卫生院：提供公共卫生服务、提供基本医疗服务、承担公共卫生管理、卫生行政管理职能。
24、供电所：本乡镇电力施工管理改造等各项工作，市场化管理，兼具有公共服务职能。
（三）乡镇政府机构职能现状特点分析。
综上可以看出，我市的乡镇机构设置，总体是按照四大办公室的结构，对应上级政府各部职能，麻雀虽小，五脏俱全。经过近年来的实践探索，乡镇机构已平稳度过了改革的“阵痛期”，整个工作已按照基本成形的新体制运作，乡镇职能正在有效发挥。归结起来，我们认为，有以下几个特点：
一是乡镇政府职能正在由组织指挥型向引导服务型转变。农村税改后，我们要求乡镇工作的重点转移到抓产业促进经济发展、抓服务方便人民群众、抓稳定构建和谐社会上，过去那种指令性、强制性行政管理模式正在被逐步淡出，转向引导型、示范型、协调型的服务工作模式，乡镇干部的工作也由“要”字型转向“帮”字型和“带”字型。坚持以服务为宗旨，把服务作为贯穿农村工作的主线，在服务中体现行政管理；坚持把示范带动作为乡镇工作的有效抓手，充分发挥典型示范辐射带动作用，积极推进引导型服务。
二是乡镇政府履行职能正在由计划干预型向市场调节型转变。农村税费改革后，乡镇过去那种定计划、下指标的领导方式方法已经不适应新形势要求，必须要深入研究和探索市场经济条件下农村工作的方式和方法。跳出过去传统的农村工作领导模式和经济运行机制，向产业化经营、企业化管理方向转变。按照市场经济法则要求指导生产，发展经济，以市场为导向，帮助农民跑市场、选项目、找准产业发展路子，积极引导农民向现代农业迈进。
三是乡镇政府履行职责正在由“全能政府”向有限责任政府转变。随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，一些新的农村经济合作组织纷纷涌现，“基地+协会+农户”、“公司+协会+农户”等新经济发展模式给基层干部、尤其是对乡镇干部如何开展农村工作提出了全新的要求，过去那种大包大揽模式已不再适应经济发展需要。特别是农村税费改革后，要求乡镇必须重新界定乡镇政府职能，按照市场经济体制要求，转变乡镇传统职能责任，坚持有所为有所不为的工作理念，搞好宏观调控、政策引导和信息服务，推进农村经济社会的健康发展。在推进乡镇职能转变过程中，对一些不宜由政府承担的经济
活动和经济行为，逐步交由群众或社会中介组织实施，变过去的直接管理经济为间接管理。通过培植市场主体、组建产业协会、完善产业服务体系等方式，加快乡镇角色转换，逐步让龙头企业、产业大户和协会组织担当经济发展的主角，使乡镇工作从大量管不了、管不好的事务中解脱出来，实现乡镇政府角色的本位回归。
四是乡镇政府行使职能正在由行政推动向依法行政转变。随着农民法律意识的增强和政策透明度的提高，依法行政已经成为乡镇职能转变的关键。近年来，我们围绕由行政命令转向依法行政，由依“权”办事转向依“法”办事的目标，按照《行政许可法》和各项农村政策法规要求，进一步规范乡镇行政行为，规避行政随意性，减少行政干预性，积极推行政务公开、村务公开和村民自治制度，提高乡镇干部的法律观念和政策水平，自觉做到依法办事、按政策办事。充分尊重群众的自主权，更多地运用经济的、法律的、教育和引导的手段推动农村工作，违法行政、行政不作为的现象大大减少。同时，对“黄、赌、毒”等社会丑恶现象、非法宗教、邪教组织和各种刑事犯罪活动予以严厉打击，社会治安综合治理取得了明显成效，有力地维护广大人民群众的根本利益，尤其是在信访工作方面，针对集体访和越级访，能通过法律、行政和经济手段，调处争端，缓和情绪，化解矛盾。为农村经济发展创造了一个安定祥和的社会环境。
五是乡镇干部角色正在由行政管理型干部向技术服务型干部转变。免征农业税后，乡镇工作主要职能就是服务。加快乡镇职能转变，核心就是要加快乡镇干部转型。通过培训学习，变农业型干部为经济型干部，变管理型干部为服务型干部。适应形势发展要求，不断提高乡镇干部的服务本领和服务质量，根据农民群众各方面的服务要求，
完善乡镇服务体系，落实干部服务责任，把服务工作具体化和制度化，努力建设服务型政府。农民缺技术、缺信息、缺资金、缺项目，如何帮助和扶持农民实现这些愿望，成为新时期考验乡镇政府执政水平的标志。
三、乡镇政府履行职能存在的问题及原因分析
铜陵地区的乡镇政府机构在新的形势下一直探索着职能转变之路。公务员法实施以后，大约在97年左右，行政和事业分离，对乡镇机构重新进行三定。大体分为，经济发展、社会事务、维稳、综合性办公室等四大方面，相应机构进行了拆并。税费改革后，政府服务职能强化，铜陵地区进行了大规模的乡镇区划调整。2004年5月实施完毕。到2005年，又进行了减少领导职数的改革。2005年至今也作了一些微调，但保持了大体的稳定。乡镇党委政府领导之下，分为党政办、经发办、社会事务办，各站所、部门根据相应职能划入相应办公室。
总结从农村税费改革、乡镇综合配套改革特别是当前形势下的乡镇工作，不但内容和形式都发生了质的变化，而且一些长期积累的矛盾、一些与新形势不相适应的问题很快凸显出来，给乡镇带来了前所未有的挑战和考验。
（一）存在问题。
1、乡镇职能仍然存在错位、越位、缺位的现象。一是乡镇职能错位。主要表现为政企不分、政事不分、政社不分，在经济活动中扮演管理、经营等多重角色。二是乡镇职能越位。乡镇作为基层政权组织，直接接触农民群众，也承载了农民群众众多的期望，加上计划经济体制下乡镇管理模式的定势影响，乡镇职能仍然出现泛化现象，政
府管的事情很多，政治、经济、文化、社会无所不包，收税收费、招商引资、计划生育、社会治安无所不干，就像一个全能政府，管了大量不该管、管不了、管不好的事，该放的权不放，强制农民干这干那、干涉农民生产经营，随意替农民决策。很多需要市场本身解决的问题，政府却要下指标、定考核。三是乡镇职能的缺位。《地方组织法》规定乡镇政府“管理本行政区域内的经济、教育、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公室、司法行政、计划生育等行政工作”，“缺位”的情况由于教育、卫生等部门实行垂直管理，实际上乡镇政府已经不履行这些职能了，但这些指标考核没有少，这就带来不少工作没有做到位和没有做的现实。
2、思想观念和工作方法不适应。长期以来，全面取消农业税后，乡镇机关干部几十年来所贯行的“安排生产、催粮要款、刮宫引产”，曾一度是乡镇工作的重中之重，并且作为考核的硬指标和乡镇干部政绩的重要内容。现在，不仅沿袭几千年的“皇粮国税”取消了，国家还给予农民各种补贴，由“多取少予”变为“只予不取”。过去，以农业税费为抓手，用简单的行政命令，迫使农民种这种那。现在随着农业税的取消，土地经营权进一步明确，各项政策深入人心，农民的经营主体意识，民主法治意识明显增强，单纯靠行政命令开展工作已经没有了市场和空间，也失去存在基础和意义。乡镇工作“失重”，干部心里“失衡”，整天围绕群众忙一些“芝麻绿豆”的事，一些乡镇干部因此无所事事、迷茫困惑、消极失落。新形势下，如何创新工作方法，推进农业结构调整，搞好公共服务，促进农民增收，大多数乡镇干部心里准备不足。
3、发展思路不适应。长期以来,农业税费一直是保证自身运转、
促进本地经济发展的财源。农业税取消后，虽然有转移支付，但转移支付是一个定数，且重在维持乡镇基本运转，根本谈不上偿还债务、发展乡村经济和社会事业。农业无税，乡镇无钱，这对于长期习惯就农业农村抓农业农村的乡镇干部来说，是最大难题。
4、管理模式不适应。乡镇是我国政权结构的最基层，乡镇以下的村组依法实行村民自治。但长期以来，乡镇政府往往以行政任务的方式把农业税费等法定事项交由村党支部和村民委员会执行完成，并对属于村民自治范围的生产、经营等具体活动加以干涉，用行政命令的方式进行领导管理，实际上把村委会当作下属行政组织。《村民委员会组织法》的重新修订和农业税的取消，使乡镇与村组行政化联系和被广大农民奉为天经地义的“皇粮国税”这个核心纽带不复存在，如何在推进村民自治的基础上，实行对村组的指导、支持和帮助，成为乡镇必须解决的迫切课题。
（二）原因分析。
从农村税费改革到现在，我县乡镇在转变政府职能进程中表现出速度不快、动作不大、效果不明显，究竟是什么原因影响、阻碍着乡镇政府职能的转变时，普遍反应存在以下几个制约因素：１、体制因素。一是责任与财力不相称。农村税费改革后，由于上级财政转移支付足额及时到位，乡镇政府预算内的财政保障水平有年提高，但是这种提高只是相对改善了人员和公用经费的供给，也就是“养兵的钱相对多了”，但乡镇政府干事的钱仍然非常紧缺，绝大部分乡镇政府是“有钱养兵，无钱打仗”。在大部分的乡镇中，能有余力向县级财政做贡献的屈指可数，基本上还都需要县财政补贴。在这种情况下，大部分乡镇没有多余的财力用来兴办公益事业、开展
公共服务，无论怎样强调乡镇政府转变职能的重要性和必要性，也只能是空谈。二是责任与权力不对等。乡镇干部普遍反映乡镇权力被缩小、职能被收缩，但责任并未减少。上级政府及有关部门常常运用权力势能和利益控制权，把相应的主要工作责任强加于处于弱势地位的乡镇，形成权与责的严重失调，产生条块关系的许多矛盾。三是“全能政府”的模式未根本转变。部分乡镇工作还在靠传统的行政体系和行政手段，工作上无所不包、无所不管。农技中心、农机中心、计生服务站、畜牧兽医站等机构公益性职能与经营性职能还未完全分离，政事不分，部门职能政府化。运用行政命令手段，随意剥夺村委会的自治权利，政社不分，村级职能政府化。四是考核乡镇政绩指标体系不够合理。有人把乡镇形容成：残缺不全的政府、残缺不全的职能、残缺不全的部门和包罗万象的责任。可在对乡镇的考核上并没有因天生残疾而放松，县直各个部门都对乡镇制订各种各样严格的考核标准，动不动就搞检查评比，乡镇疲于应付。而且在考核的标准作出了许多硬性的规定，把机构编制、人员配备、设备添置、资金使用等作为指标，动不动就扣分，形式主义严重，不注重效果，最终的目的就是要乡镇买部门的帐。由此而出现了乡镇不能搞的事情，通过考核逼着搞；乡镇不能办的事情，通过考核逼着办；乡镇干不好的事情，通过考核逼着干；乡镇不愿说的话，通过考核逼着说。乡镇对此苦不堪言。
2、工作因素。转变政府职能应该是转型时期乡镇的一项中心工作，但实际上，由于上下改革不同步，上级给下级指令性的中心工作头绪多，各种检查不断，致使乡镇主要领导整天忙于应付大量事务性工作，很少能腾出时间抓政府转型、抓为农民服务。另一方面，由于
目前乡镇政府收入渠道单一，资金不足，迫使主要领导为了开门过日子，就得忙于跑资金，无暇顾及职能转变工作。
3、干部因素。一是思想还不够解放。部分干部习惯于老的思维方式和工作方式，跳不出“吃财政饭”，拿固定工资的束缚，缺乏创业精神和进取意识。据调查，在乡镇机构改革中，干部真正自谋职业的寥寥无几，很多干部愿意下海，但必须保工资。部分干部对改革麻木，对农村改革的背景、形势和任务认识不清，缺乏责任感和紧迫感。二是干部队伍结构不合理。缺少懂政策、懂经济、懂服务的干部。事务型的干部多，经济型的干部少；行政管理型的干部多，技术服务型的干部少。部分干部的的素质和能力不适应农村发展的需要，不少镇虽然制订了干部考核管理制度，但考核落实难、考核量化难、考核兑现难，使一些干部丧失了工作积极性。四是一些干部效能意识和服务理念薄弱，当前一些乡镇人浮于事、效能低下状况仍然存在。特别是当前乡镇干部待遇普遍偏低，加之乡镇综合配套改革后，领导职数减少，广大中层干部感觉提拔无望，难免产生悲观思想，缺乏进取精神、服务意识。从调查情况来看，当前部分乡镇干部存在茫然失措、畏难压头的思想，对今后自己该干什么、怎么干心中没有底。
4、群众因素。一是部分农民的觉悟较低。从农业税免征到现在，基本消除了农民的显性负担和隐性负担，调整了农民和国家之间的利益分配关系，一方面确实缓解了以往部分地区干群矛盾突出的问题，但另一方面也带来了一部分农民极端个人主义抬头、集体主义观念更加淡漠的问题。导致大部分乡镇政府在解决这些问题上，处于“老办法不能用，新办法不会用，硬办法不能用，软办法不管用”尴尬境地。在经济上没有制约手段，工作上又不能搞强迫命令，只能采取协商、