中共安徽省委党校研究生
毕业论文
论文题目大数据背景下地方政府行政决策改革研究
----以安徽省阜南县为例专业*****
年级****级
姓名XXX
学号XXXXX
指导老师XXX
中共安徽省委党校研究生部制
2016年X月X日
内容提要
大数据的来临，具有划时代的、里程碑式的战略意义。大数据的主要价值是它开启了一个智能时代。一个个孤立的数据看上去似乎杂乱无章、形同乱麻，但如果通过技术手段把世界上每个角落的互联网、电脑全部联成网，把一个个彼此孤立的数据聚集起来，那么量变会引起质变，它们将会出现许多规律和秩序，将其系统化、理论化，便是可以为人类造福的新知识了。
本文共分四个部门：第一章，介绍了研究本论题（大数据背景下地方政府行政决策改革研究）的背景、目的和意义，界定了大数据及其技术、行政决策、信息孤岛、数字鸿沟和行政决策等概念。其次，梳理了相关理论，如大数据的定义、大数据的特征、大数据在商业领域的实践、大数据在公关管理领域的实践、大数据与行政决策。最后，介绍国内外对此问题的研究动态，并提出相关研究方法和创新点。第二章，介绍了大数据对行政决策的意义：即它有利于行政决策的民主化、科学化和高效化。第三章，介绍了大数据背景下地方政府行政决策改革所面临的困难：缺乏大数据的理念和人才、存在众多的信息孤岛并、信息安全和个人隐私的存在隐患、数字鸿沟及其消极作用。第四章，针对大数据下地方政府行政决策的改革，提出了若干点建议：加强顶层设计、打造大数据人才队伍、建立大数据平台、用“众包”等方式为社会化决策创设条件、健全与大数据相关的制度、以市场化机制助推“智慧阜南”的建设、让全阜南人民树立大数据理念。
关键词：大数据；地方政府；行政决策；改革；阜南县
目录
内容提要 (1)
一、引言 (3)
（一）研究缘起 (3)
（二）概念界定 (4)
（三）理论基础 (5)
（四）研究动态 (6)
（五）研究思路 (7)
（六）研究方法 (7)
（七）本文创新点 (8)
二、大数据对行政决策的意义 (9)
（一）有利于行政决策的民主化 (9)
（二）有利于行政决策的科学化 (10)
（三）有利于行政决策的高效化 (11)
三、大数据下地方政府行政决策改革面临的困难 (12)
（一）理念未普及 (12)
（二）大数据人才紧缺 (13)
（三）信息孤岛林立 (13)
（四）信息安全与个人隐私存在隐患 (14)
（五）数字鸿沟及其消极作用 (15)
四、促进大数据下地方政府行政决策改革的建议 (17)
（一）加强顶层设计 (17)
（二）打造大数据人才队伍 (18)
（三）建立大数据平台 (18)
（四）用“众包”等方式为社会化决策创设条件 (19)
（五）健全与大数据相关的制度 (20)
（六）以市场化机制助推“智慧阜南”的建设 (21)
（七）让全阜南人民树立大数据理念 (21)
结语 (23)
参考文献 (25)
附录 (27)
一、引言
在小数据时代，行政决策方式主要是以小范围的精英决策为主，以目标驱动为动机，以政府、专家、公民三者相结合，即以政府为主导、专家进行论证、部分公民（利益代言人）参与，随着大数据时代的来临，其弊端日益明显，例如，决策过程的封闭化、暗箱化，决策主体的单一化，而且政府首长在一定程度上凭借主观臆测、个人好恶来做决定，专家们的论证也带有其自身局限性，公民其实是象征性地参与而未能非真正意义上的当家作主，而市场经济需要有限型政府而非全能型政府，需要民主化、参与化、服务化的管理，这种精英决策方式显然是不符合市场经济发展的。为此，在大数据时代需要社会化参与式决策，要以数据驱动为动机，达成了决策的科学化、民主化，适应市场经济的发展。
（一）研究缘起
1、选题背景。纵观西方发达国家以农业国转型为工业国为标志的现代化，经历了工业化、信息化、知识化几个阶段，而信息化又可分三个时期，即计算机时期、互联网时期、大数据时期。互联网起源于上世纪90年代美国（当时的总统为克林顿）的信息高速公路规划，它的发展，极大地刺激了美国经济，在经济高速增长的同时，通货膨率和失业率都比较低，同时，互联网也让世界的方方面面发生了翻天覆地的变化。殊不知，大数据的来临，其意义将超过互联网，具有极大的战略意义。
目前大数据在商业领域的应用主要是通过客户信息挖掘进行精准推销（营销），其实，大数据的主要价值是它开启了一个智能时代。一个个孤立的数据看上去似乎杂乱无章、形同乱麻，但如果通过技术手段把世界上每个角落的互联网、电脑全部联成网，把一个个彼此孤立的数据聚集起来，那么量变会引起质变，它们将会出现许多规律和秩序，将其系统化、理论化，便是可以为人类造福的新知识了。例如，美国专家们曾把过去20多年的交通事故、刑事犯罪事故的数据同时映射到一张电子地图上，他们竟然发现了一个奇特的规律，即交通事故发生高发地与刑事犯罪高发地竟然几乎在同一区域，这就为美国警方提供了决策参考，同时也降低了行政管理成本。再如，
新加坡通过智能交通软件中的热点监控系统，竟然能预测全国的各个时空点的交通流量、流速和车辆分布率，而且准确率高达八点五成，这就为新加坡交通行政部门的行政决策提供了极有价值的参考信息，也极大地提高了行政效率，新加坡的交通出行率也因此而提高了，即使在新加坡的市中心的高峰期，车速也达到约25公里/小时，位居世界第一位，因为堵车而导致的一系列问题，在大数据技术的助推下，迎刃而解了。
2、研究目的。本文以安徽省阜南县为案例，探讨大数据背景下，大数据对行政决策有和助推作用？地方政府在推行行政决策改革时会遇到什么困难，并对这些困难，提出了一些建议，以推动大数据背景下地方政府行政决策改革事业的发展。
3、研究意义。
一是理论指导意义。美国管理学家赫伯特·西蒙(Herbert A．Simon，1916～2001)说过，管理归根到底就是决策。[1]决策是管理的核心，它贯穿了行政管理的每一个步骤，行政管理活动的从头到尾，都伴随着决策，行政管理其实就是一系列决策（制定决策方案、执行决策方案、评价决策方案）的总和。行政决策既是实行公共管理的重要途径，也是维护公众利益和实现其最大化的重要手段。科学化、民主化、高效化、透明化、精准化是其必然的要求，它关系到整过国家（或地区）的方方面面——政治、经济、文化、社会等等。
二是实践意义。大数据时代来了，工商业界开始运用大数据进行管理，如细分客户群，通过模拟实境来发掘新客户并提高利润，提高企业整体管理、产业链条的利润，进行诸如模式、产品和服务的创新，挖掘客户的信息，进行精准推销（营销）等等，这就为政府的管理与决策提供了借鉴思路。同时，面对纷繁复杂、汪洋大海般的各种数据、信息，政府如果仍然凭借精英们的主观经验、直觉和臆测来进行决策，那么将会陷入困境，政府的决策如果要科学化、民主化、高效化、透明化、精准化，如果要实现公众利益的最大化，就要充分了解大数据、利用大数据，开始进行社会化决策而非老一套的精英决策。
（二）概念界定
1、大数据：大数据是海量的、复杂的、多样的信息的总称。牛津大学互联网学[1]王邦佐等编.政治学辞典[M].上海：上海辞书出版社,2009.01：572.
院的教授维克托?迈尔-舍恩伯格(Viktor Mayer-Sch?nberger)对大数据潜心研究了十年之久，他认为，单个或少数电脑组合已经无法处理大数据了，大数据的流量不是几百个G,而是几百个Y了。[2]流量换算单位如下，1024M为1G，1024G为1T,1024T为1P,1024P为1E，1024E为1Z，1024Z为1Y。
2、大数据技术：达成数据汇集、存储、整理、分析与图像化、文字化、视频化（可视化）的一切技术的总和。
3、信息孤岛：是一种行政成本增加、浪费的现象，其原因是各部门之间的信息数据相互孤立、各自为用而非资源共享，而且由于它们所拥有的信息数据与业务流程、具体应用相脱节，导致彼此无法有效沟通协作。
4、数字鸿沟：也叫数字差距，即在信息化社会中，信息（知识）富有者与信息贫困者之间的差距，其恶果是会导致两者致富能力与经济上的差距。例如，中国与西方国家之间，中国东部地区与中西部地区之间，中国城市与乡村之间便存在这种数字鸿沟（数字差距），从而导致了贫富差距的产生。
5、行政决策：具有行政决策权的个人或单位（组织）为了效能化地达成行政目标，对多元行政方案择优化或决定的过程。
（三）理论基础
1、大数据的定义。美国的麦肯锡研究院（2011）年认为，大数据是一种数据集，其大小已经超过了一般数据软件的采集、储存与管理、分析的能力了。[3]
2、大数据的特征。一是体量大，一般是在10T(约1万G)以上；二是种类多，结构性数据、板结构性数据，还有非结构性数据（网页、文字、图片、音频、视频等）；三是高度流动，处理速度快；四是数据价值密度小，即有价值的信息犹如沙堆中的细微金粒；五是应用价值巨大；六是数据获取与发送方式自由灵活；七是真实准确。[4]
3、大数据在行政管理领域的实践。一是通过对海量、复杂数据的采集、管理、分析，能预测和监测各种可能出现的问题，实现智能决策，从而保护了国家的安全。二是通过智能传感技术手段把城市公共设施组成物联网，并与互联网对接，对所有的信息(如监控摄像、公共卫生、城建等信息)进行系统加工之后，便可建成虚拟化的智
[2]周洪宇，鲍成中著.大时代：震撼世界的第三次工业革命[M].北京：人民出版社,2014.01：196.
[3]连玉明，张涛主编.大数据第2辑[M]..北京：团结出版社,2014.04：7.
[4]马建堂主编.大数据在政府统计中的探索与应用[M].北京：中国统计出版社,2013.10：15-16.
慧政府和智慧城市。[5]
4、大数据与行政决策。大数据至少有利于决策的民主化、透明化、科学化、精准化。传统的决策方式叫做精英决策，即汇聚政府官员、民意代表和专家们的主观经验、自觉和小数据信息做出的决策，它的科学性难以保证，无法预测后果，往往是通过事后诸葛亮来补救。[6]大数据决策是通过对海量的、复杂的各种数据进行实证分析（采集、储藏、整理、分析和处理），知道“是什么”，然后对它进行预测，最后提出决策方案，由于其后果可以预测，决策的基础是海量的、并有全社会成员参与，所以它是民主的、透明的、科学的、精准的决策。[7]
（四）研究动态
1、国外研究现状。国外关于大数据的研究主要集中于工商业领域，对行政决策的研究比较少，只有美国政府的一些专家、学者对此有一定的介绍。比较有深度的著作有《大数据时代》（[英]维克托·迈尔-舍恩伯格肯尼思·库克耶，盛杨燕周涛译，杭州：浙江人民出版社，2013.01），《THE INTELLIGENT WEB SEARCH,SMART ALGORITHMS,AND BIG DATA》（GAUTAM SHROFF.UNIVERSITY PRESS，2013），《Big Data: A Workshop Report》（Committee for Science and Technology Challenges to U.S. National Security Interests; Division on Engineering and Physical Sciences; National Research Counci.National Academic Press，2012）。
2、国内研究现状。国内对大数据的研究刚刚起步，专著、论文都比较少，而且案例多，理论少；介绍大数据技术知识的多，介绍大数据管理知识的少；零散的、介绍性的大数据知识比较多，系统化的、与公共管理有关的大数据研究比较少。关于地方政府在大数据背景下行政决策改革的专著、论文则付诸阙如。国内比较有深度的专著有《大数据》（连玉明，张涛主编. 北京：团结出版社 , 2014.06），《智慧城市大数据》（李光亚编著.上海：上海科学技术出版社 , 2015.01），《智慧政府：大数据治国时代的来临》（徐继华、冯启娜、陈贞汝.北京：中信出版社，2014.02），《用数据说话：大数据时代的管理实践》（崔小屹、韩青.北京：北京大学出版社，2013.11）。
[5]王克照主编.智慧政府之路大数据、云计算、物联网架构应用[M].北京：清华大学出版社,2014.05：75.
[6]谭宇斌.大数据时代行政决策信息系统优化路径研究[J].经营管理者,2016,(05).
[7]陈静.大数据时代行政管理问题研究[J].中国青年政治学院学报,2014,(06).
（五）研究思路
本文共分四个部门：
第一章，首先，介绍了研究本论题（大数据背景下地方政府行政决策改革研究）的背景、目的和意义，界定了大数据及其技术、行政决策、信息孤岛、数字鸿沟和行政决策等概念。其次，梳理了相关理论，如大数据的定义、大数据的特征、大数据在商业领域的实践、大数据在公关管理领域的实践、大数据与行政决策。最后，介绍国内外对此问题的研究动态，并提出相关研究方法和创新点。
第二章，介绍了大数据对行政决策的意义：即它有利于行政决策的民主化、科学化和高效化。
第三章，介绍了大数据背景下地方政府行政决策改革所面临的困难：缺乏大数据的理念和人才、存在众多的信息孤岛并、信息安全和个人隐私的存在隐患、数字鸿沟及其消极作用。
第四章，针对大数据下地方政府行政决策的改革，提出了四点建议：树立大数据理念；建立大数据平台；适应社会化决策新常态，为社会化决策创设条件；健全相关法律体系。
（六）研究方法
1、文献资料法。对大数据、行政决策改革的相关文献资料，笔者进行了梳理，这深入了对这些问题的认识，基本知道了学术界关于此类问题的研究深度和广度，为本文的写作也打下了一定的学术基础。
2、案例法。为了加深对选题的认识，笔者与安徽省阜南县的一些基层干部进行零距离接触、面对面访谈，了解在大数据背景下该县进行行政决策的一些情况，以发现其背后的主要问题以及破解方法。
3.问卷调查。笔者采取抽样问卷调查的方法，对阜南县的各部门（乡镇）的干
部进行调查、走访。
（七）本文创新点
1、研究内容。本文主要在大数据背景下地方政府行政决策改革的研究，以往的学者虽然有大数据与研究行政决策，但鲜有从行政决策的改革入手。
2、研究对象。本文重点走访、调查安徽省阜阳市阜南县政府各部门（乡镇）的干部们。
3、解决策略。针对促进在大数据下地方政府行政改革这个问题，本文提出一些新的建议：加强顶层设计、打造大数据人才队伍、建立大数据平台、用“众包”等方式为社会化决策创设条件、健全与大数据相关的制度、以市场化机制助推“智慧阜南”的建设、让全阜南人民树立大数据理念。
二、大数据对行政决策的意义
大数据与人类社会生活密切相关，它牵涉到国家与社会的各个领域，例如国家安全、卫生保健、经济发展、文化事业、社会管理等等。在行政决策领域，大数据也发挥着十分重要的作用。
（一）有利于行政决策的民主化
1、广泛参与，汇聚民智、民“利”的决策。在大数据时代，地方政府将以开放、开明的心态，把本地居民当成平等的合作伙伴和当地问题的决策者、参与者，给予他们极为广泛的知政、参政、问政和议政的机会，从而改变以前那种象征性的知政、参政、问政和议政的方式，达成实质性知政、参政、问政和议政的民主决策方式，从而让决策过程体现了绝大多数人民的意志、诉求、愿望和利益（民“利”），聆听到了各种声音，也汇聚了最广泛的集体智慧，很显然，少数人的智慧当然不如大多数人智慧那么强大。
2、民意压力下的决策。大数据时代，政府的决策是被社会倒逼的、影响的、引导的，政府通过网站点击率、论坛留言、微薄转发、百度贴吧跟帖的统计分析，也即通过对网络舆情、社会舆情的深度分析，把握了网民、个体、公众们的“兴奋点”、“关注点”以及对某些问题的基本看法，从而汇聚了民意、民智，抛弃了以前由少数政治文化经济精英和地方政府首长或一把（“霸”）手们的、一言堂式的精英决策方式，形成了社会化参与式决策。也就是说，政府将被民意所牵着鼻子走（引导），有可能主动地把民意上升为国家或地方政府的政策、法律，也有可能迫于社会舆论的压力被动地将民意上升为国家或地方的政策、法律，但总体而言，这都体现了民主的力量和人民当家作主的实现。[8]
3.决策过程的透明化。通过大数据技术，政府可以把决策过程和对各部门甚至[8]汪波.大数据、民意形态变迁与数字协商民主[J].浙江社会科学,2015,(11).
各位员工的政绩考核，通过结构化、半结构化或非结构化的数据（文字、图标、音频、视频）在政府官网上公示，让民众监督、批评。
（二）有利于行政决策的科学化
1、见微知著、预测决策。预测是大数据的核心价值。大数据预测的理论基础是，每一种非常规的变化在出现前一定有征兆，所有的事情都有迹可循，若找到了征兆与变化之间的内在必然联系（规律），那么就可以进行预测。大数据预测虽然无法确定某事必然会发生，它更多的是提供一个概率。[9]
随着信息技术、互联网的发展，社会大众表达个人诉求的成本越来越低，只要花上几块钱上网费或者有一部几百元的智能手机，就可以在网络上表达自己的诉求、愿望，就可以建立“自媒体”，千千万万的网民（个体）利用网络表达他们各自的诉求、意愿、看法，形成千千万万的微小、分散、模糊的数据、信息、事件。当然，狂风起于青萍之末，任何突发性事件、大事件的发生，都会有或多或少的征兆、苗头出现的，这些偶然性的苗头背后有着必然性，政府必须在这些微小的、分散的、模糊的网民力量大爆发之前，运用大数据技术对它们进行采集、储藏、整理，进行系统化、关联化地分析、探讨，挖掘出问题可能出现的概率，在问题察变机制中，预测、预警其后果，然后进行决策，这就能做到事前诸葛亮，减少不必要的损失，也不必采取事后补救措施了。
2、量化考核政绩。随着电子政府等技术的发展，政府部门积累了海量的工作、业务数据，政府各部门甚至每个员工的政绩、绩效将通过用这些数据建立的、定量化的、绩效评估指标体系，来进行评估、考核，从而为科学化、合理化的决策提供充分的理论、数据、信息支撑。
[9]余来文，封智勇，林晓伟编著.互联网思维云计算、物联网、大数据[M].北京：经济管理出版社,2014.09：178页.
（三）有利于行政决策的高效化
1、决策环境的开放、透明。在大数据时代，数据、信息的开放、透明成为一种权利、趋势、潮流，政府决策的开放、透明将达到空前的高度。行政决策过程的开放、透明、流动，既代表着权力的开放、透明、流动，也代表知识的开放、透明、流动。在数据、信息开放、透明、流动、开明、宽松的时代，行政决策的质量将更加高效、优化，社会生产力将得到极大的解放、极大的发展。[10]
2、决策的推送化。由于网络具有外部性、开放性、透明性、大众参与性的特征，政府信息、数据的发布的受众也越来越多，成本也越来越小，乘法效应也越来越大，即投入最小的数据、信息，依靠网络的力量便能在极短时间内获得超高速的、具有原子弹爆炸式的效应，为此，处于降低行政成本提高行政决策效率的考虑，政府将会从被社会、公众“索取”政策与服务变为“推送”政策与服务。
3、决策的个性化。在大数据时代，政府可以深入效仿商业部门，深入地、精细地挖掘公众的诉求，从而为社会不同的个体、阶层、群体制定供精细化、准确化的政策、法律和制度，提供相应的服务。[11]
[10]迪莉娅著.大数据环境下政府数据开放研究,知识产权出版社[M].北京：2014.08：94.
[11]沈拓著.重生战略：移动互联网和大数据时代的转型法则[M].北京：企业管理出版社,2014.07：107.
三、大数据下地方政府行政决策改革面临的困
难
大数据与地方政府行政决策之间的关系，是学术界十分关心的热点问题。本章对安徽省阜南县干部进行抽象调查，对地方政府与大数据的关系进行数据分析，并对相关突出问题进行阐述。阜南县位于皖西北，淮河上中游结合部北岸。该县总面积1768平方公里，耕地约为147万亩，辖28个乡镇和一个省级工业园区（经济开发区），人口约167万，[12]2013年，该县农民人均纯收入5650元，是一个典型的、人多地少的农业大县。[13]
借助2015年暑假，阜南县委党校对各部门（乡镇）副科级以上的干部进行培训的大好时机，笔者采取抽样问卷调查的方法，对该县的科级干部进行问卷调查，共发放问卷200份，回收有效问卷184份，有效率为92%。除了对上述副科级以上的领导干部进行调查，笔者还采访了该县其他一些普通干部，从中获取了大量的、第一手信息和数据，为了解该县大数据背景下的行政决策及其改革这个问题，提供了可靠的资料依据。
（一）理念未普及
绝大多数阜南县干部对大数据的认识是模糊不清的，将近97%的他们，对大数据的具体内容不怎么了解，这就说明，对基层干部的大数据技术知识、管理知识的教育必须加强。见表3.1。
表3.1 对大数据的认识
问题选项人数百分比（%）
你了解大数据的具体内容么？完全了解 6 3% 了解一点123 67% 完全不清楚55 30%
[12]佚名.阜南县[EB/OL].[2016-4-19]百度百
科.https://www.doczj.com/doc/9e12691449.html,/link?url=Bz-ppp60tMrWmG5CNZSLJmqm4GN-pRXpwvqbJV396DdwfjpLvKHI9OudvFfuK0 H4ImQbMLcZwICQJuyoVJnBBK.
[13]佚名.阜南概况[EB/OL].[2015-2-20]中国阜南.https://www.doczj.com/doc/9e12691449.html,/zjfn/zjfnjs.htm.
中国的网民虽然高达6.88亿，[14]但对数据、大数据却不怎么关注，其背后的原因很多，一是中国有重理轻文的传统，科学技术几千年来未收到统治者的重视，重视的四书五经、八股文章和弓马骑射；二是现代科技研究重视规范定性研究，对实证定量研究比较忽视。
（二）大数据人才紧缺
阜南县各单位的大数据人才十分缺乏，认为大数据人才很少的干部高达91%，这种现象堪忧，也不利于大数据背景下的行政改革。见表3.2。
表3.2 大数据人才的调查
问题选项人数百分比
（%）
你所在单位的大数据人才多吗？多 2 1%
有一些15 8%
很少167 91%
信息产业人才（IT人才）匮乏是世界性问题，就是信息产业高度发达的美国，在2013年，也缺少14—19万分析与管理人才，缺口150万具备理解并能在大数据背景下做出决策的经理、分析师，[15]比美国落后很多的中国，信息产业人才与大数据人才就更缺乏了。
此外，大数据的技术在中国有一定的发展，如构建大数据所必需的云计算、物联网、移动互联网等新技术，但对大数据的管理却十分滞后，大数据管理人才相当紧缺。
（三）信息孤岛林立
此外，阜南县各单位、各部门有搜集、统计了许多数据，但大多都沉睡在各自单位的档案柜中，各自为用，没有做到资源共享，这就形成了一个个信息孤岛，导致行政成本很高。
如表3.3所述，多达23%的阜南县干部认为本单位的信息、数据偶尔会与兄弟单
[14]佚名.中国网民数量达6.88亿！半数中国人接入互联网[EB/OL].[2016-1-29]IT168手机道.
https://www.doczj.com/doc/9e12691449.html,/a2016/0129/1907/000001907573.shtml
位、上级部门资源共享，多达72%的干部认为基本不会与兄弟单位、上级部门资源共享，可见，阜南县各单位不是没有数据，而是把通过权力和各种资源采集来的数据据为己有，要么沉睡在文件柜中，要么各自为用，很少与兄弟单位资源共享，也很少与上级部门资源共享。
表3.3 信息孤岛的调查
问题选项人数百分比
（%）
贵单位的信息、数据会与兄弟单位、上级部门资源共享吗？会9 5% 偶尔会42 23% 基本不会133 72%
产生信息孤岛、政务信息封锁的原因主要有：一是政府部分官员要利用数据（信息）进行寻租，追求部门利益。所谓权力寻租就是把收保费的强盗行为，某些官员利用手中的政治特权（如审批权、执法权等）可以给社会个体（商人、企业、个体户等）造成很大的损害，甚至可以让他们倾家荡产、家破人亡，如果他们交了权力租金(保护费)，就可以把权力租给他们用，或者让他们用来赚钱谋求利润，或者让他们用来保护自己及其亲友。二是消除信息孤岛，达成各单位之间的信息、数据资源共享形成区域大数据，需要高昂的成本。比如，购买、安装云计算机、物联网、移动网，聘请大数据技术、管理人才，加上数据价值密度低，要采集、储藏、整理、分析各种有效的、准确的、真实的数据，从而建立大数据，也需要高昂的成本。三是中国大数据领域缺少数据标准格式，这就阻碍了信息、数据在政府各层次之间、各兄弟部门之间进行整合、共享。[16]
（四）信息安全与个人隐私存在隐患
阜南县干部普遍认为，大数据会导致信息安全、个人隐私受冲击的问题，有可能会受到冲击的多达55%，会受到冲击的多达31%，两者相加，多达86%。
[15]严霄凤、张德馨.大数据研究[J].计算机技术与发展，2013,（4）.
表3.4 信息安全与个人隐私隐患的调查
问题选项人数百分比
（%）
你认为大数据会带来信息安全与个人隐私的隐患吗？会57 31% 有可能会101 55% 基本不会26 14%
产生信息安全的原因主要有：一是大数据规模增容需要多样性的渠道、来源，其传播具有广泛性特征，这也就为不法分子提供了更多的破坏渠道和方式，而且让破坏行为更为隐蔽，这就无疑给网络监管增加了难度、提高了成本。二是大数据的集中存储这种特征也带来极大的安全隐患。这就导致黑客只要能进入大数据，进行恶意攻击、放入病毒程序，或窃取大量的信息、数据，将会产生灾难性的恶果和损失，因为所有的秘密数据、信息都保存在大数据中，黑客等不法分子找到它，就等于找到了政府的大脑，可以轻易地“斩首”。[17]
（五）数字鸿沟及其消极作用
通过问卷调查可知，阜南县的干部普遍认为，本县城乡之间、富裕地区与贫困地区之间存在数字鸿沟——家庭电脑、网络的分布不平衡，城市家庭电脑、网络和网吧分布密集，而广大乡村尤其是偏远乡村的家庭电脑、网络和网吧的拥有率比较稀少。
表3.5 数字鸿沟情况
问题选项人数百分比（%）
阜南县乡镇（社区）家庭电脑、网络、网吧分布存在差距吗？存在，差距很大61 33% 差距不大123 67% 不存在差距0 0%
数字鸿沟是世界性的问题。中国与西方发达国家之间存在数字差距（鸿沟），西方发达国家所拥有的信息比我国多得多，它们是知识、信息、财富创造能力的富有者，中国是知识、信息、财富创造能力的贫困者，这是导致中国比西方发达国家更贫困落后的原因之一。中国国内也存在数字差距（鸿沟），东部沿海发达地区与内地之间、城乡之间、各行政部门与社会组织之间，均存在这个问题。
[16]何振著.网络环境下政府信息资源共享机制研究[M].北京：新华出版社,2007.12：182.
[17]马建堂主编.大数据在政府统计中的探索与应用[M].北京：中国统计出版社,2013.10：23.
数字鸿沟对行政决策代理的负面影响有：一是导致许多社会个体因为缺少上网的技术、载体而成为“沉默的大多数”，集体失语，这就导致决策缺少了这部分人的民意、民智；二是导致了知识、信息、数据、财富创造力强者进行信息垄断、财富垄断、资源垄断、权力垄断，导致两极分化、贫富悬殊、社会动荡不安，有可能会再次如同1929-1933年西方国家的大萧条一样，导致社会财富的极大浪费和经济的大倒退、大损失。[18]
[18]谢耕耘，陈虹主编.新媒体与社会（第5辑）[M].北京：社会科学文献出版社,2013.06：13.
四、促进大数据下地方政府行政决策改革的建
议
要促进大数据背景下地方政府推行行政决策改革，阜南县政府必须采取如下几点措施。
（一）加强顶层设计
美国在上世纪50年代，大建高速公路，从而助推了汽车及相关产业的大发展，助推了美国经济的腾飞，繁荣；上世纪1992年，美国总统克林顿开始进行互联网高速公路的建设，欧日澳等国纷纷跟风，从而导致西方发达国家经济一日千里，综合国力大幅度攀升；2012年，美国宣布实施“大数据研发战略计划”，预算投资两亿美元，其他西方国家也纷纷跟风。
阜南县要跟上大数据发展的时代步伐，也必须进行顶层设计，比如针对大数据发展，制定统一的规划、标准，培养大数据的技术和管理人才，在阜南县政府信息公开办公室基础上，建立大数据管理机构（部门），制定对数据进行保护的各种政策、制度和机制。[19]
阜南县大数据建设存在一些问题，如，工作机制不健全（从事信息或大数据工作的专职人员少，几乎全是兼职人员，业务生疏）、公开信息内容保障不足（信息质量少而差，内容空洞，报文报会的多，具体落实民生的信息少，民众关心的热点、难点问题少）、网站整改不到位（栏目设置凌乱、信息透明度低、缺乏深度、不够规范、归类混乱）、在线办事效率低下（缺少办事指南、更新速度慢、缺少时效性），许多单位在建设大数据过程中，一哄而上，重复建设，各自为政，信息孤岛，等等。针对上述问题，阜南县政府在进行顶层设计时要有的放矢地制定相关政策、制度，明确责任，
[19]王克照主编.智慧政府之路大数据、云计算、物联网架构应用[M].北京：清华大学出版社,2014.05：103.
严明纪律，逐一解决。[20]
（二）打造大数据人才队伍
首先，重视人才。一是要重视大数据人才的就业与生活，这是因为大数据工作比较艰苦、繁重、复杂，工作条件比较差，不如金融、国贸、会计、电信、土木、工民建专业那样热门。二是要加大大数据科研的投入，为大数据科研、工程技术人员增加科研经费，为他们的创新活动提供财政支撑。三是要改善大数据教育的环境，增加大数据工程的实践训练，与社会实际相结合，培养他们的大数据创新意识。
其次，储备人才。对大数据人才，嘉禾县领导要如同建立储备干部一样，大力储备大数据人才，对他们的业务加强监督、管理，建立一支能力强、作风硬和学历层次高的大数据队伍。
最后，培养人才。为此，阜南县政府：一是要建立多层次的、全面的大数据人才培养机制与系统。例如在高效开设大数据课程、专业，在企事业单位和社会组织中开始大数据研究所。二是做好大数据人才招聘工作。对优秀的大数据人才给位子、给票子、给房子、压担子。给予他们物质、经济激励。三是大力营造有利于产生大数据人才的氛围，奖励大数据技术、管理创新，奖励大数据人才职称评定机制，推进大数据在阜南的发展。[21]
（三）建立大数据平台
1、无偿开放政府数据。所谓开放数据，就是指政府把原始数据及其相关元数据，以提供下载的方式，挂在网络上，让社会公众无偿使用。阜南县政府是大数据的拥有者、收集者、托管者，但其缺少对其分析、整理和挖掘能力，如果县政府把所拥有的大数据允许社会访问、使用，就等于盘活了这笔巨大的资源的潜在价值，从而让大数据在政府与社会之间得到了优化配置和合理使用，这将释放出雪崩效应，产生巨大的
[20]信息员.关于开展对政务信息公开网上测评意见整改和做好政务公开工作年度总结的通知[EB/OL].[2016-04-04]
阜南县政务服务中心.
https://www.doczj.com/doc/9e12691449.html,/content/detail/568a1baa7f8b9a6775da5f19.html.
[21]赵伟著.大数据在中国[M].南京：江苏文艺出版社,2014.06：70.
经济与社会效益。
2、加强基础研究。第一，目前阜南县对大数据的偏重于技术研究，尤其是云计算机技术与软件的研发上，则于如何把大数据技术应用于卫生保健、经济发展、社会文化管理等方面，基本没有。第二，阜南县之所以产生信息孤岛问题，就是因为在大数据领域缺少数据标准格式，这就阻碍了信息、数据在政府各层次之间、各兄弟部门之间进行整合、共享，为此，就需要建立一个数据标准，以便于数据的兼容、采集、储藏、处理分析和资源共享。
3、处理错误、虚假数据。由于各种原因，阜南县政府各层级、各部门存在许多错误的、虚假的数据，如果用这些错误的、虚假的数据来进行行政决策，将会带来灾难性的后果，将会给阜南人民的利益带来许多损害。为此，对这些错误的、虚假的数据必须处理。
（四）用“众包”等方式为社会化决策创设条件
随着大数据和有限政府时代的到来，加上民智已开，以政府主导和社会多元主体参与的社会化决策方式将代替传统的精英决策方式。
为此，阜南县政府要主动适应这种新常态，并要为社会化决策创设条件，打造平台。例如实行“众包制度”，即县政府把某些公共服务业务（任务），在网络上以自由、自愿的形式外包给非特定的、不确定的大众。这有很多优点：如最大限度地汇聚了民意、民智和民力；能获得多种解决问题的最佳方案。在具体技术操作上，政府可以建立类似“赏金写手网”的众包网，在其上面公示阜南县政府的信息、数据，标明解决问题与评估方案的基本要求，并标明奖金额度（悬赏金）。
阜南县政府让社会大众参与行政决策不但为民意表达提供了渠道，为政府决策提供了决策依据并减少了执行难度、降低了行政成本，更重大的意义是，这体现了人民主权、人民民主的原则，调动了“众智”（大众智慧），民众在为建设美好的社会和生活时贡献了自己的力量，从而有了主人翁的荣誉感、自豪感。[22]
此外，大数据除了可实现“众智”、“众包”，还可实现“众创”。
[22]涂子沛著.数据之巅：大数据革命，历史、现实与未来[M].北京：中信出版社,2014.05：321.