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我国银行监管体制的完善

目录

内容提要

前言 (1)

第一章美国商业银行的外部组织形式及其变化 (2)

一、美国为什么实行单一银行制 (2)

二、单一银行制的主要问题 (4)

三、单一银行制的变化 (5)

四、单一银行制的终结 (9)

五、对单一银行制的理论分析 (10)

第二章美国商业银行的经营体制及其变化 (13)

一、 30年代大危机与分业经营体制的确立 (13)

二、银行业与证券业的融合 (15)

三、混业经营的理论依据 (18)

第三章美国商业银行的监管体制 (20)

一、 商业银行监管机构的设置 (20)

二、 商业银行监管的主要内容 (23)

第四章我国国有商业银行组织制度的改革 (26)

一、目前我国国有商业银行组织制度中存在的主要弊端 (26)

二、关于我国国有商业银行组织制度改革的基本思路 (28)

第五章我国商业银行经营体制模式的选择 (31)

一、目前我国商业银行的经营体制 (31)

二、坚持分业经营的必要性 (32)

第六章我国银行监管体制的完善 (36)

一、我国银行监管体制的现状 (37)

二、完善我国银行监管体制的基本思路 (40)

注释 (44)

参考文献 (45)

论文摘要(中文)

论文摘要(英文) 

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前言

商业银行是美国最古老的金融机构之一。在金融发达的美国,商业银行作为间接融资的重要环节,不仅在组织制度、经营体制和监管体制上有着独特的风格,而且在经济生活中处于举足轻重的地位。最近几十年来,随着国内外经济和金融环境的变迁,美国商业银行体制发生了重大变化。这些变化使其商业银行更具适应性与生命力,从而引起了我国经济理论界和决策层的关注。本文试图从美国商业银行的外部组织形式、经营体制、和监管体制三方面阐述其内容、变化及趋势,并且从规模经济与范围经济的角度进一步探讨这些变化的理论动因。我国在商业银行体制改革的过程中,由于经验不多,所以有必要借鉴美国已有的经验、成效与教训,同时结合我国国情推进商业银行体制改革。因而,建立什么样的商业银行组织体制;如何避免金融动荡,现阶段我国的银行业与证券业是否应该混业经营;如何根据《有效银行监管的核心原则》建立我国的银行监管体系,成为值得研究的现实问题。

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第一章 美国商业银行的外部组织形式及其变化 

 

一、 美国为什么实行单一银行制 

 

单一银行制和分支行制是世界各国银行体制的两种模式。二十世纪七十年代以前,从世界各国商业银行的组织形式来看,唯独美国实行单一银行制。广义的单一银行制是不允许商业银行设立分支机构与跨州经营,不允许商业银行从事证券等非银行业务的银行体制。狭义的单一银行制是指不实行分行制,不设分支机构的银行体制。单一银行制作为相对于总分行制而言的一种组织形式,其基本特征是:每家商业银行独立经营业务,原则上只能有一个营业机构,不允许设置任何分支机构。 

美国自1781年建立第一家商业银行——北美银行,至1864年制定《国民银行法》之前的一段时间内,一直严格禁止商业银行设立分支行。当时美国没有联邦注册银行,各州政府禁止本州银行设立分支行,任何银行都以单一的形式在一限定地区经营,这就是美国银行史上的“单一银行制”。《国民银行法》将这种单一银行制度法制化,它规定禁止国民银行在任何地方以任何形式设立任何的分支行,这项规定既包括禁止国民银行跨州设立分支行,也包括禁止国民银行在本州设立分支行。所以这一时期美国各州基本上实行单一银行制。1927年前,联邦法令一直禁止国民银行设立分支行。从20世纪初期以来,一些州(主要是西部)开始放松对州银行设立分支机构的限制,允许州银行在州境内总行所在城市开设分行。这使得国民银行在与州银行的竞争中处于不利地

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位,导致一些州的国民银行由联邦注册转为向州注册而成为州银行。为此,联邦金融管理者也对禁止设立分支银行的法律作了适当修改,国会于1927年通过了《麦克法登法》(Mcfadden Act of 1927),允许国民银行有限制地在所有允许州银行设立分支机构的州设立分支行,但仍禁止银行跨州设立分支机构。1933年银行法进一步规定国民银行在州内设立分支机构的范围,权利与州银行相同。

从立法上看,虽然州和联邦法令相继放松了对银行在州内设立分支机构的限制,但在20世纪60年代以前,允许银行无限制地在全州范围内拓展分支机构即实行州内分支银行制(Statewide Branch Banking)的州数量所占比重还很小,而实行单一银行制(Unit Banking)和限制性分行制(Limited Branch Banking)的州数量占绝大部分。从统计资料来看,直到1960年以前,分支机构的设立还不是很普遍,相对于银行总数来看,美国商业银行的分支机构还是数量较小。 

单一银行制之所以在美国长期存在,与美国的政治、历史、经济、法律密切相关。首先,与美国的联邦政治体制密切相关。美国独立后,不少立法者宣扬联邦政体,主张各州自治,鼓吹自由,反对集中。反映在立法上,两级司法体制,州政府有相当的权力,两级政府权力互相牵制,职责分立。联邦法令规定,是否允许州内设立分支机构由州政府法令决定。州政府可以发放银行执照,但它不能给予银行在其它州开设分行或跨州经营业务的权力。其次,美国历史上提倡企业独立经营的传统使中小企业星罗棋布,美国的辽阔土地和丰富资源也为这种独立分散经营提供了

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良好的场所,与此适应便产生了许多独立经营的商业银行,在资

金上支持着这些中小企业的发展。第三,在理论上,主张单一银

行制的人们认为,该制度有利于银行业的竞争,而分支行制必然

导致银行集中与垄断,他们担心金融权力的过分集中会减少竞争,

迫使小银行倒闭和兼并。而且分支行制可凭借其垄断权力收取较

高费用,易实行信贷歧视,使小企业和家庭得不到合理信贷。银

行的生命力在于竞争,只有在竞争中,银行体系才能够提供灵活

多样的金融服务,才能不断提高服务效率。第四,由于美国各州

政治、经济和法律存在着一定程度的差异,如果采取分支行制,

则可能出现总行所制定的业务经营方针未必能适应所在州的实际

情况。而单一制小银行熟悉地方情况,比分支行制更容易满足和

了解地方需要。最后,美国是执行反垄断法较为严格的国家之一,

目的是维护银行分散经营的原则,鼓励竞争,防止集中和垄断对

经济造成不利的影响。 

二 、单一银行制的主要问题 

 

以上种种原因导致美国单一银行制度的实施。该制度的长期

实行,又给社会经济带来了一些问题:第一,它导致美国银行数

量众多,而规模偏小,不利于对银行的管理,也不利于规模经济

的充分发挥。美国商业银行的数量在1921年达到31000家左右,

1933年以来一直维持在15000家左右。而在其它西方国家中,商

业银行数量最多的意大利也只有1170家,瑞士、西德、法、日、

英、加分别只有432、243、206、86、35和11家[1]。第二,造

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成了银行体系的不稳定,银行经营风险较大。由于地理范围的限制,银行业务局限于某一地区或某一行业,使资产和负债结构单一,银行经营的地区和业务风险增加,增加了银行体系的不稳定性。事实表明,某地区性或局部行业的萧条与危机也是银行倒闭的原因之一。银行经营地理范围扩大,将使银行业务风险相对减少。如在实行全州范围分支行制的加利福尼亚州,在80年代里,只有很少的银行倒闭。第三,单一银行制除产生上述两个问题外,它还导致金融业内部的不公平竞争。因其它金融机构可设立分支机构,如金融公司等可开展无限制的跨州业务,这使得商业银行与其它金融机构在不平等的条件下竞争,违背了市场经济的法则。此外,它在资金调度上不灵活,不能把资金调到最需要的地区,使全社会资金配置缺乏效率,服务范围、业务品种也比较单一。 

与单一银行制相比,分支行制拥有许多优势。第一,分支行制可以提高经济效益,使土地、人力、资金和管理能力等各种资源得到充分利用,可以实现最理想的规模,现金准备率可以较低,各种资金有效利用率较高。比独立的单一小银行节约人力、物力,成本低,效益高,对存款人多付息,对借款人提供廉价服务。第二,分支行制可以为顾客提供多种服务:如信托、信用卡等。顾客可以花费较少时间、精力和金钱得到多种金融服务。在贷款方面可以实行多样化,把贷款风险分散到各个地区。第三,分支行制的总行可以在众多的分支行之间调剂资金余亏和盈缺,以应付挤提等特殊情况的出现,有利于银行本身的稳定和发展。而且分支行制在全国多数地区形成网络,较易传递货币政策对金融体系的影响,从而增加货币政策的有效性。第四,分支行制可以迅速

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把资金导向某些地区,促进其经济发展。 

 

三 、单一银行制的变化 

 

随着美国国内政治经济条件的变化,如金融环境的变迁及单一银行制固有的缺陷和分支行制优势的凸现,政界、商界支持分支行制的人越来越多;人口居住由城市向郊区转移,人口移动性增强,要求银行在法令允许范围内设立分支机构适应客户的需要,即进行跟踪服务;银行业不稳定的状况及其缺乏效率也迫使政府作出反应。上述因素相交织,促使银行法令适应现实情况作出相应的变动。 

(一)州立法的放松——关于限制州内设立分支机构的立法的解除 

1927年,国会通过的《麦克法登法》规定,在2.5-5万人口的城市,允许国民银行建立一家分行;在5-10万人口的城市,可以建立两家分行,在10万人口以上的城市,只要通货监理署批准,可以设立任何数量的分行。但是以上规定必须以国民银行所在州的州法律允许设立分支行为前提,如果州法律禁止本州银行设立分支行,则地处该州的国民银行也必须遵守州法律的要求,这就以法律的形式赋予国民银行与州银行相同的设立分行的权力,但仍禁止跨州设立分行。根据美国《银行家杂志》提供的资料,到20世纪70年代中期,50个州中,名义上实行单一银行制的有13个州(1984年减为5个),多在中西部。但其中有5个州允许州内的银行持股公司在本州设附属机构,其余8个州允许母公司在

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本州的银行持股公司设放款机构,有4个州虽没有特别规定,但依从联邦政府法律。实际上只剩下密苏里和怀俄明两个州还坚持单一银行制。 

(二)对银行在国外设立分支机构和国内设立国际银行业务机构的放开 

1913年的《联邦储备法》允许美国银行在海外设立分行,但没有规定国民银行在国内可扩大分支机构。1919年的《艾治法案》(Edge Act)允许美国的银行在全国各大城市设立子公司或办事处,但只限于经营国际业务。这种机构集中在美国境内工商业中心城市,主要吸收外国政府、企业和个人存款,对跨国公司发放贷款,与当地银行竞争业务。各州政府为保护当地资本的利益,也就放松了对本州银行设立分支机构的限制。据统计,1982年在16个州有143家艾治银行。这样,艾治银行的发展使银行越过州界从事国际业务,开始打破单一银行制的限制。 

(三)联邦立法的变化——放松对国民银行设立分支行的限制 

1927年前,由于禁止国民银行设立分行,而各州纷纷允许州银行设立分行,从而使国民银行在与州银行的竞争中处于不利地位,引起国民银行退出联邦注册。为此,1927年国会通过了《麦克法登法》,在分支机构改革方面前进了一步;1933年银行法又迈出了决定性的一步,该法规定:在准许设立分支机构的州里,国民银行和州银行建立分行的权力相同,范围相同,从而扩大了国民银行建立分行的权力,但它仍禁止国民银行跨州设立分行。 

在浩翰的法令夹缝中,产生了银行持股公司(BHC)。这种银

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行持股公司最初出现于20年代初,在50年代后有很大发展。1956年前,美国有53家银行持股公司,其资产额约占商业银行资产总额的1/8[2]。1956年颁布的《银行持股公司法》,限制拥有多家银行的银行持股公司的发展及其活动。该法规定:一家银行持股公司拥有两家以上银行股权的1/4以上须向联储登记;不许跨州并入新银行;在购买别家银行股权时须先得到联储批准;不许拥有和经营非银行业务的子公司。1970年《银行持股公司修正法案》,则把控制多家银行持股公司的法律权力扩大到单一银行持股公司。该修正案对地区设分支机构未加限制,从而给银行持股公司许多好处,其各地子公司事实上起着分行的作用,而且可以从事一定范围的非银行业务。这些益处使银行持股公司在美国发展很快。1970年只有121家,其资产占商业银行资产的16%,到1987年达到6530家,其资产估计占全美商业银行资产的91%[3]。BHC的发展地区多半在单一银行制盛行的州,说明它是分支行制的替代物,它促进了跨州银行的发展。 

进入70年代以后,几乎所有大银行都在各州设立贷款办事处,并派出信贷员深入各州内地活动。据统计,1982年34个州已建立202个贷款处[4]。而且,电子计算机的广泛应用和银行业务电子化也在不断突破单一银行制的地理界限。传统的分支行一般通过建立一定的地理设施实现,现在大多通过扩大市场服务来实现。电子划拨和ATM使客户能在更广阔的地域提存,突破了单一银行制的限制。从20世纪60年代中期到70年代中期的10年间,美国银行体制及分支机构的扩展经历了一个从量变到质变的过程。其重要标志是缅因州修订了州银行法规,制订了州际(或

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跨州)银行持股公司法。该法允许在互惠的条件下由外州银行持股公司收购本州银行,条件是外州要赋予本州银行持股公司同样的权利。80年代初,各州竞相仿效,制订了各具特色的州际银行持股公司法,导致跨州银行业务的迅速发展。截至1993年6月30日,除夏威夷以外的所有州都已颁布了卓有成效的州际银行持股公司法(Interstate Branch Banking law),跨州银行持股公司的数量已从80年代后期的50个增至178个,在商业银行国内资产总额中,为州外银行持股公司所持有的资产份额也从6%猛增至21.3%(1992年底数字)。其中,以缅因和阿拉斯加为首的13个州的跨州银行持股公司法允许其它所有州的银行持股公司进入,有21个州要求在互惠的条件下相互进入,即只允许那些提供互惠权利的州的银行持股公司进入,其余15个州和哥伦比亚特区只允许在一定区域内有选择性的一些州的银行持股公司进入,而且要求对方的州提供互惠权利。许多州对进入的方式有不同程度的限制,大多对州外银行持股公司进入本州建立新银行设置障碍[5]。 

 

四、单一银行制的终结 

 

在单一银行制已被突破这一事实面前,联邦政府和联储的态度发生了重大变化。如卡特总统在离任前就曾建议:从修改《麦克法登法》开始,逐步取消禁止在全州设立分行的限制,按自然贸易区而不按州地理界限设置分支机构。在联邦储备委员会的一再建议下,最终促成了立法上的变革。1982年国会通过的《加恩

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—圣杰曼存款机构法》,批准国民银行在州银行将倒闭而该州又找不到合适的接管银行时可跨州接管。1985年4月,联储主席保罗.沃尔克敦促国会采取立法行动,批准一些州银行跨州经营。1991年2月5日,美国财政部公布了由布雷迪签署的金融改革计划,在此计划中主张彻底废除1927年的《麦克法登法》,在3年内批准银行持股公司在全国范围内从事银行业务,允许银行跨州设立分支机构。这是当代美国金融史上具有里程碑意义的金融改革计划,但由于它涉及各个银行、部门和阶层的利益,在提交国会后未能通过。1994年8月4日和9月13日,美国国会参众两院分别通过了《里格尔—尼尔1994年银行跨州经营和跨州设立分行法》(《The Riegle— Neal Interstate Banking and Branching Efficiency Act of 1994》,以下简称《跨州银行法》)。同年9月29日,经克林顿总统签署而生效。根据该法,包括美国银行和外国银行在内的所有银行都可以通过直接收购外州银行、兼并外州银行和在外州新建分行这三个途径跨州设立分行。另外,该法案还包含了一些只适用于外国银行的额外规定,旨在加强政府对外国银行境外业务的监管。对于国内银行,该法案规定,自1997年6月1日起,银行可以通过收购、兼并和新建这三种方式跨州设立分行,其主要内容有:(1)一家银行持股公司可以在其母州以外的任何一州收购另一家银行,条件是该银行持股公司满足联邦规定的资本充足条款、良好的管理水平及符合社区再投资法等条件。为了防止因此而可能导致的银行存款过于集中,规定收购后银行持股公司的存款额不得高于美国所有投保的存款机构存款总额的10%,同时也不得高于被收购银行所在州存款总

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额的30%。(2)在联邦存款保险公司投保的银行还可以兼并别州的另一家投保银行,并将其转变为自己属下的新分行;同时经被兼并银行所在州法律的认可,还可以兼并外州银行属下的分行,而不是该银行本身。上面提到的关于防止收购银行存款过于集中的规定,也同样适用于银行的跨州兼并活动。(3)银行可以在其母州以外的任何一州直接新设一家分行。根据该法,各州有权在联邦法案颁布之后的任何时候,以州立法的形式明确规定,外州银行可以在1997年6月1日前在本州设立一家新分行,但该行同样要遵守该州的有关法规,一旦某家银行在其它州开设了分行,则该行便可以享受同该州内所有银行一样的权利而设立更多的分行。 

《跨州银行法》的颁布,第一次在联邦这一层次上为银行跨州经营活动奠定了法律基础,并宣告实行了近70年的禁止跨州经营管制的结束,它将对提高美国银行的竞争实力起到积极的推动作用。 

 

五、对单一银行制终结的理论分析 

 

从以上的论述中可以得出结论,当原有的适合当时时代背景的组织制度已失去其适应性时,要创造和使用一种更适合新时代的组织制度。为此,在条件成熟的情况下,从单一银行制向分支行制的转变便成为一种不可遏制的趋势。对此变化,我们无法用传统的竞争理论进行解释,必须假以新的理论说明,并指出这种客观现象普遍存在的经济原因和合理性。 

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1、规模经济。规模经济的存在是导致分支行制度发展,从而使金融机构规模扩大的一个技术经济原因。规模经济使得较大的银行的平均单位经营成本低于较小的银行,从而使大规模金融经营具有经济效率上的优势。这里应当指出的是,在不同的产业部门规模经济的重要性是不同的。一般来说,在劳动密集型的行业部门(如农业和一般服务行业等)其规模经济效应并不十分显著,因而中小企业的地位比较重要;而在技术密集型的现代化行业和部门(如汽车、能源、化工)则存在着显著的规模经济效应,从而成为容纳巨型企业的部门。规模经济效应意味着,当产量或业务量足够大时,人们可以采用专门化的设施和工具,采用高科技手段来提高效率;同时也意味着,当企业规模足够大时,人们可以更好地实行分工,更有能力使用专门的高科技人才和新的内部体制以及更科学的管理方法等,这都有利于降低单位成本和提高劳动生产率。从经验角度看,银行业显然是一个适于运用现代科技手段和现代管理科学的技术密集型产业,而且银行作为一个流通性企业很少涉及生产成本而更多涉及管理成本问题。所以相对于其它经济部门,银行业是一个具有显著规模经济效应的部门,从而更有利于较大型银行的生存与发展。 

2、高科技在银行领域的应用有利于分支机构的发展。设置分支机构作为商业银行扩大其规模和扩展其业务的主要方式,在很大程度上受到科技发展水平及科技手段在银行业应用状况的影响和制约。一般来说,科技越发达,科技成果在银行业的应用程度越高,越能为银行的分支机构设置提供降低成本和提高效率的条件,反之则相反。由此,一个自然的推论是,分支行制在现代

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银行外部组织形式中的普遍被采用,其关键因素就是交通、通讯设施、信息处理技术等在银行业的应用大大提高了银行间在业务联系和帐务处理等方面的效率,降低甚至消除了业务发展和机构设置在地理空间上的障碍和约束,使得银行通过广设分支网络,大大降低了自身发展和强化竞争能力的成本,这是推动分支行制度的广泛采用和发展的重要力量之一。 

3、银行内部体制与有效规模。理论与经验均表明,影响银行分支设置和规模的另一个重要因素是其内部体制本身。一般来说,集权决策的内部机制会制约银行的分支机构和规模扩展。这是因为,企业管理者的能力为规模经济设置了某种极限,就是说管理者的能力再大,也会受到生理与自然力量的限制,如果一个企业或银行采取集权决策的内部体制即大部分决策由一个人作出,那么其机构规模显然取决于决策者的管理能力,超出“能力界限”的决策规模将是盲目和低效率(不经济)的。相反,分权型内部体制结构的采用则会极大地扩展金融机构有效经营的规模边界。这是因为,分权体制结构通过设立具有相对经营自主权的事业部和分支机构,实行单独利润核算,使得高层主管从日常经营和活动中解脱出来,而能专心于银行发展的战略性问题。据此,我们可以推论:现代商业银行分支机构的发展和规模扩大的一个内生因素在于现代公司制组织结构的创新,即分权决策结构的实行为大型银行的可能存在提供了体制依托。 

以上所论述的规模经济、高科技应用及体制创新本身与银行分支机构之间的关系,表明了分支行制与改进金融经济效率之间存在着密切联系。而且从经验上看,分支行制这种组织形式具有

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广泛吸收储蓄资源,加速资本横向流动,分散风险,获得规模经济效益,提高金融系统的稳定性以及提供更广泛的金融服务等特点。例如,英国、日本、德国和加拿大等国的金融制度均被认为是稳健而富有效率的。这些国家大型商业银行和广泛分支网络的存在,在带来整体经济效益率的同时并没有消除竞争,相反,科学设置分支网络体系成为银行经营和竞争战略的重要方式之一。而且,由于现代商业银行体制内部的相对分权制和分支部门的相对独立性,使得金融竞争仍然可以广泛进行。 

当然,我们强调分支行制的重要性,决不意味着银行的分支机构越多、规模越大就越有效率。实际上,追求垄断、金融投机和管理阶层的过度扩张也导致金融机构规模的过度发展,而这些因素对经济金融效率的影响则显然是负向的。所以,银行的外部组织有一个经济合理性问题,要在一定的合理界限内发展。 

 

 

第二章 美国商业银行的经营体制及其变化 

 

 

世界各国商业银行的经营体制主要有两种模式:一种是以德国为代表的混业经营模式;另一种是以美国、日本为代表的分业经营模式。 

 

一、 30年代大危机与分业经营体制的确立 

 

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本世纪30年代以前,美国证券市场处于初创阶段,银行业被证券市场的超额利润所吸引,纷纷利用其雄厚的资金实力,直接通过提供贷款或股权投资参与竞争证券主承销地位,并在二级证券市场上大胆地介入证券买卖和证券代理买卖。有些商业银行干脆将所属的信贷部门独立出来建立自己的投资银行,专门从事证券经纪和证券投资业务。而证券业为了网罗资金,也涉足银行业务,成为业务全能型机构。这一时期的银行业与证券业之间没有明确的界线,实行的是混业经营。 

1929—1933年大危机宣告了美国商业银行与投资银行混业经营的终结。危机中有近万家银行倒闭,金融体系濒临崩溃。这场由证券市场的崩溃而带来的大衰退使商业银行从事证券投机的弊端暴露出来:首先是银行经营风险加大。商业银行业务与投资银行业务交叉融合主要表现在两个方面:一是商业银行拥有自己的证券公司,直接参与证券的包销业务并拥有企业股票;二是商业银行向客户办理借贷业务,造成证券市场上私人投资购买证券的资金90%以上是向商业银行借入的。在商业银行几乎倾其所有资金(包括储户存款)用于风险高的证券投资的情况下,银行经营风险加大了。其次是利益冲突。商业银行的存放款业务与投资银行业务存在潜在的利益冲突,一些银行利用储蓄存款投资证券损害储户利益。三是金融寡头的产生导致市场竞争性减弱。投资银行与商业银行的业务交错。为了争夺企业发行债券、股票的主承销权,它们各自通过银行的信贷、投资等部门向产业资本渗透,竞争的结果之一是资本高度集中,产生了一些大的金融寡头对产业进行控制,从而使整个证券市场的竞争性相对减弱。最后是违

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反经济规律,价格远远偏离价值,大量信用资金进入证券市场,造成股市虚假繁荣。 

为加强对金融业的控制,美国政府于1933年通过了《格拉斯—斯蒂格尔法》。该法对商业银行与投资银行的业务范围进行了强制的分离:以吸收存款为主要资金来源的商业银行不得进行代理证券发行、证券包销、证券经纪等投资银行业务,不能同时经营除国家债券以外的证券、投资业务,不能设立从事证券投资业务的子公司;而经营证券业务的投资银行也不能经营支票存款、存单存款等商业银行业务。银证分离制度的确立,在一定程度上保障了银行体系的稳定性,使银行倒闭率大幅度下降。当然,该法也没有完全禁止商业银行从事证券投资,如该法允许商业银行通过其信托部代理客户买卖股票。《格拉斯—斯蒂格尔法》作为美国金融史上一项具有划时代意义的立法,为分业经营体制在美国的最终确立提供了依据。 

 

二、银行业与证券业的融合 

 

 商业银行为扩大其营业范围不仅通过信托部参与证券投资活动,而且还通过银行持股公司大量从事证券投资等非银行业务。所谓银行持股公司,是指一家银行公司,其资产包括一家或一家以上银行或公司的25%以上的股权,从而对银行的经理人员选择和经营决策拥有控制能力。银行持股公司是战后在政府法令的缝隙中成长起来的跨行业、跨地区的银行组织形式。1956年前美国共有53家银行持股公司,其资产占商业银行资产总额的1/8。1956

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年颁布的《银行持股公司法》,限制拥有多家银行的银行持股公司的发展及其活动。该法规定:(A)一家银行持股公司拥有两家以上银行股权的1/4以上须向联储登记。(B)不许跨州并入新银行。(C)在购买别家银行股权时须先得到联储批准。(D)不许拥有和经营非银行业务的子公司。因此许多银行持股公司放弃其非银行业务的子公司。但法律对拥有一家银行股权的银行持股公司不加限制,因此许多银行利用这一法律漏洞大力发展单一银行持股公司。1965年有400家单一银行持股公司,1969年增加1倍。到1970年已有1/3银行变成银行持股公司,而且有许多工业公司也争相购买银行股票。为了弥补法律漏洞,1970年《银行持股公司修正案》把控制多家银行的银行持股公司的法律权力扩大到单一银行持股公司。但相应放宽经营非银行业务的子公司的业务范围到20种左右。70年代美国商业银行传统业务不景气,而且还面临着与欧洲和日本银行的竞争,在这种情况下,政府于1977年放宽证券法的解释,商业银行或其控股公司开始从事授托买卖证券业务;1978年放宽商业银行承销商业票据和公司债券的管制;从1987年起,允许银行控股公司通过其附属机构在市政收益债券、抵押债券和商业票据等方面进行包销和交易活动,从而允许一些银行兼营证券业务。银行持股公司使银行有效地回避了对其业务范围的限制,开辟了新的资金来源。更值得注意的是,商业银行向证券业渗透的活动在80年代得到了联邦存款保险公司的支持,如后者于1984年裁定9300家州银行(其中大部分为非会员银行)可以进入证券业,包括包销股票等有价证券。 

1991年2月5日,美国财政部提出了一份题为《金融体制现

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代化:使银行更安全、更具竞争力之建议》的金融改革计划。这项金融改革计划,在金融机构的业务范围方面包括的主要内容有:(1)允许资本充足的银行拥有从事证券业务、货币市场互助基金和保险业务(但不包括不动产业务)的金融分支机构,允许证券公司、保险公司和货币市场互助基金等非银行金融机构拥有资本充足的银行。(2)允许工商企业拥有金融服务持股公司。在新方案提出前,银行不能购买工商业公司的股票,反过来工商业公司也不能拥有银行。财政部提出的新方案允许工商业企业拥有银行从属公司或者金融持股公司,但被保险的存款要由一个单独的从属公司来掌管,以防止工商企业把存款用来进行冒险的投资。 

根据这项计划,美国的银行从此可以成为公司股票的承包商,银行可以经营货币市场互助基金和间接投资,以及银行可以经营保险业务,同时也意味着工商企业可以拥有自己的金融服务持股公司,企业可以自己管理退休基金和从事投资银行业务等。该项建议将导致《格拉斯—斯蒂格尔法》的废除。从改革的范围和力度上看,都可以说是美国政府自30年代大萧条以来推出的一次最具突破性的金融改革。尽管这项重大的改革措施由于各种原因而未被国会接受,但于同年11月27日由国会参众两院通过和美国总统签发的《1991年联邦存款保险公司改进法》,在放松管制的进程上迈出了一大步。该法允许下述银行以等于其资本100%的数量获得和持有普通及优先股票:(1)在1990年9月30日后允许银行对国家交易所上市交易的、或由注册投资公司发行的普遍和优先股票进行投资的那些州内银行;(2)在1990年9月30日到1991年11月26日之间进行上述投资或保有上述投资的银行。

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1995年9月,美国众议院银行事务委员会讨论并通过了《1995年金融服务竞争法》,旨在对《格拉斯一斯蒂格尔法》进行修正,使商业银行有可能通过其分支机构获得全面经营证券业务的权力。此法案的颁布试图从立法的高度突破银行业和证券业相互分离的业务限制,促成金融业务的交叉融合。然而该法案因受保险业的反对,最终未能通过。 

1998年5月13日,美国众议院以214:213的投票又通过了《1998年金融服务业法案》(Financial Service Act of 1998),这一立法的主要目的是:1、增强金融服务业的竞争力,提高其创新能力及经济效益。2、维护储蓄机构的安全性与健康性。3、对投资者提供必要与适当的保证,使金融机构能提供公正的金融服务。4、对保险业务进行适当的金融管制。5、减少并逐步取消禁止储蓄机构、证券公司、保险公司及其它金融机构之间进行合并的法律障碍,为能达到经营规模的最大化提供合理的法人组织结构。6、增强美国金融服务机构能够在其它国家中取得同等国民待遇的能力。7、增强美国金融服务机构的国际竞争力。8、保证《1997年公众再投资法案》中有关储蓄机构条款的实施,增强储蓄机构满足广大居民(包括非储户)对资本和信用的需求能力。 

该法案第101条提出,要废止《1933年银行法》中的第20项(禁止商业银行与证券机构合并)和第32项(商业银行与投资银行的人员不得兼职)条款;第123条提出,要废止《联邦储备法案》中有关股票贷款限制的条款;第601条提出,要废止《1956年银行控股公司法案》中有关储蓄银行的条款。该法案在涉及银行控股公司组织结构的条款中,创造了“金融控股公司”(FHC)

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