司法民主：争议声中探索前行
司法民主创新迭出
在中国的法律传统中,司法审判向来笼罩着一层神秘面纱。在古代,衙门大堂高挂“清正廉明”的牌匾,衙役高举“回避”“肃静”,齐呼“威”“武”,官员审判案件时则手持惊堂木,如此威武肃杀的衙门设计和程序安排,将司法者推向了近似神的地位,而普通民众只能远远观望,不敢僭越雷池半步。
随着现代司法制度的建立,司法审判活动已经向社会开放,除了依法不公开审理的案件,民众有权旁听案件审理。法庭程序由封闭转向公开透明,让拥有举足轻重权力的法官,开始受到民众的制约。但总体而言,民众在法庭中还只是一名旁观者。如今,这一局限在一些地方法院已被突破。
今年4月24日,陕西省高级人民法院对一起刑事上诉案的审理,引起了社会广泛关注。此案缘起一起普通的抢劫案,两名被告人实施抢劫后,还刺死了被害人。咸阳市中院一审判处一名被告死刑、另一名被告有期徒刑15年。此后,两名被告均提出上诉。陕西省高院刑二庭公开审理了这起上诉案,并将庭审地点安排在礼泉县法院大法庭,更加特别的是,此次庭审邀请了5名公民代表当庭发表个人观点。在庭审中允许公民代表发言,并将其列为审判程序,在我国尚属首次。
上午8时30分,庭审开始。5名受邀的公民代表按时坐在旁听席第一排,与其他旁听群众有所不同的是,他们还拿到了合议庭专门提供的案件审理情况、原判认定事实、证据、被告人上诉理由等相关材料。法庭辩论阶段结束后,审判长宣布进入公民代表发表意见阶段,逐一公布完公民代表身份后,审判长还特地询问两名被告是否认识这些公民代表。得到否定的回答后,5名公民代表依次走上特别设置的发言席,发表
了自己的观点。此后,两名被告人又作了最后陈述,审判长宣布休庭,择日宣判。
从上述程序设计看,公民代表既是旁听的民众,但又不是纯粹的“旁观者”。他们不仅掌握了大量案件材料,还能对案件作出评价,而且这些意见并非可有可无的“点缀”,将成为合议庭定罪量刑的重要参考。
在此之前,河南省高院已经以“特邀代表”的形式,首次尝试让公民“陪审团”参与死刑二审,并引发众多关注。
今年2月17日,河南省驻马店市遂平县礼堂内人山人海、座无虚席。在该省高级人民法院刑一庭主持下,一场生死攸关的法庭审理正在进行。此前,被告人已在一审时被以绑架罪判处死刑,并提起上诉。此次二审,旁听席上多了8位特邀代表,每人都手持一份开庭征求意见函。事后,媒体将这些特邀代表称为“陪审团”。
这些特邀代表主要由当地人大代表、政协委员、干部和
群众代表组成。庭审结束后,他们将对一审的定罪量刑是否适当发表意见,其意见将成为二审合议庭的重要参考。这一点与陕西省的做法颇为相似。
在近期的司法民主创新中,除了“公民代表”参与庭审、公民“陪审团”外,进入公共视野的还有法院特约监督员。今年3月,内蒙古呼和浩特市回民区人民法院出台了特约监督员制度,该市《北方新报》记者郝连峰等12名社会各界人士,成为该院首批特约监督员;4月,云南省高级人民法院正式聘请14名记者为特约新闻观察员,并颁发了由省高院院长许前飞签发的“新闻监督护照”,一时引发舆论热议。
去年10月,云南省政法委曾聘请9名新闻界人士为“警风警纪特邀监督员”,对十多万政法干警进行监督。云南高院聘请“特约新闻观察员”,很可能就是受到了这一启发。时间再往前推,这种公民监督司法的模式其实几年前已经雏形初现。2005年,湖北荆门市中级人民法院从人大代表、政协委员及社会各界人士中选出12名监督员,对法院工作揭短挑刺,并为此专门制定了“执纪执法监督员监督工作暂行办法”。
与“公民代表”参与庭审等相比,这些称谓不同的监督员拥有更大的监督权力。对于法院领导班子、队伍建设和党风廉政建设,法院干警在审判活动中是否存在违法办案,是否乱收费、乱罚款,法院是否违反“收支两条线”规定,对已确认的违纪违法人员是否进行了责任追究等等,都可以进行监督。
为了配合这些监督员的工作,法院还给他们配发“特别旁听证”,允许他们对法院工作明察暗访,并向有关部门检举。
纵观层出不穷的司法民主新举,无论是“公民代表”参与庭审、特邀代表“陪审团”,还是叫法不一的监督员,改革设计者似乎都有着良好的初衷,那就是掀开司法的神秘面纱,让司法在民众面前更加透明、更加公正。
“精英”与“大众”之辩
作为“公正与善良的艺术”,法律是智慧之学。正如西方学者所言:“法律(审判)乃一门艺术,一个人只有经过长期的学习和实践,才能获得对它的认知。”不过,如何选择审判模式,却常常在“大众”与“精英”间徘徊。
主张“大众”论者,以“人民主权”的原则为旗帜,要求将这种从雅典、罗马滥觞的制度,自然运用到现代司法审判中。是以,在轰轰烈烈的法国大革命时期,出现了千人甚至一万二千人的大陪审团。及至现在,民众参与审判的模式,仍在世界上普遍存在。在“大众”论者看来,尽管这些公民来自社会各个行业,但他们对于正义的理解,对于事实的判断,从未逊于任何一个法律工作者。
相形之下,主张“精英”论者往往曲高和寡,他们大多来自法律专业群体。如同英国大法官拒绝了国王亲自审判的要
求,精英论者看到了日益复杂的法律体系下,普通民众难以精通掌握的现状,更看到了汹涌澎湃的民意,在某种程度上就如洪水般难以掌控,很可能对司法独立及法官公平公正审理造
成强烈冲击。
“精英”与“大众”的冲突在理论界长期存在,而陕西高院的“公民代表”实验也同样引发了诸多争议。
在一些“挺派”网友看来,“公民代表”的出现恰逢其时。从法理层面看,审判权来源于公民权利,这一做法体现了司法专业性和司法民主性的有机结合;从法律层面看,国家宪法明确规定,公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利,这一做法可以看作宪法原则规定在审判实践
中的具体化。事实上,对于一些不够了解法律的公民而言,这种参与是一次难得的法治历练。另一方面,由于民众的积极介入,法官感受到监督压力,审判也会更加公开公正。
在一些西方国家,社区民众和法律执业人士也可以对法
官和法院进行评议,并成为实现司法监督的重要方式。比如在美国,通过中立的民间机构“司法执行委员会”和“司法纪律委员会”,可以对司法审判进行监督和评估,而这两个机构就是由普通民众、律师组成的。
不过,一些反对者指出,司法审判是一项严肃且专业性强的工作,法官的裁判依据只能是法律。公民可以在判决之后进行讨论,如果允许公民在法庭上发表意见,将在一定程度上影
响司法审判的正常进行,甚至不可避免地对司法严肃性、独立性造成冲击。
此外,也有人对“公民代表”的选拔程序提出质疑。在推荐担任“公民代表”之前,这些人选并没有向社会公开,而且代表们的身份较为特殊,大都属于精英人群,因而,公民代表的广泛性并不能得到保证。
有专家进一步批评说,“邀请”二字已决定了这种公民参与司法,其实仍在权力的控制之下,还是一种精英化审判。这种主动邀请的、可控的“监督”,并非真正意义上的监督。此外,这种做法也可能妨害诉讼平衡,若公民的庭审发言偏向控方,则这位公民成为编外公诉人;若公民的庭审发言偏向辩方,则被告多了一位辩护人。此外,“公民代表”庭审发言后,法庭若不设立专门的控辩双方回应程序,又有失公正。
除了“公民代表”参与庭审,对于其它一些司法民主化实验,也褒贬不一。比如,河南尝试的公民“陪审团”参与死刑二审,得到了许多旁听群众的支持,认为这样做会使司法更加公正,以后打官司会更加放心。一些专家也持赞成态度,认为在审判中引入特邀代表“陪审团”,有助于增强司法的民主性和独立性。尤其是当一些法官顾虑社会稳定、上级意图、民意压力、人情等多重问题时,公民“陪审团”的介入,能够减少法官的审案压力和卷入腐败的机会,在制约司法的同时,能帮助维护法官独立。
不过,也有法学界人士一针见血地指出,河南高院尝试的并非真正的陪审团制度。在英美法系国家中,陪审团的主要任务是认定事实,而法律的技术性操作则专属于法官。也就是说,由陪审团判定是否“有罪”,如果判定“有罪”,再由法官决定量刑。而河南高院尝试的公民“陪审员”,对定罪量刑都能发表意见,实际上并未摆脱目前我国实行的人民陪审员制度的权力设定模式。
此外,一些司法创新还面临着制度上的障碍。比如,“公民代表”参与庭审也好,公民“陪审团”也好,在现行司法制度中均无明确依据。而根据《人民法院法庭规则》的规定,旁听人员应当遵守的纪律之一就是“不得发言、提问”。显然,目前的尝试与现有制度框架存在着冲突。
司法民主化的路径选择
近年来,从司法高层官员到基层普通法官,诸如黄松有受贿、深圳中院集体腐败等案件的发生,不仅激起民众的愤怒,也引起中央的高度警觉。基于这些现实,司法民主化对于维护司法公正、防范司法腐败有着特殊意义。
从政治学角度看,即使是最优秀的社会精英,也难免为眼前需求或狭隘的集团利益所囿,而多数人同时犯错误的机会则要少得多。诚然,在民主环境下,个别法官或者公民也可能
被金钱、人情等收买,但金钱和人情并不能对所有法官有效。因此,吸纳了民主精髓的司法体制,未尝不是一剂防止司法腐败的良药。
更深层次看,公民参与司法,本身也是现代民主的重要形式和直接体现。现代国家权力源自人民主权的让渡和授予,
作为权力谱系中最为重要的分支,司法权与立法权、行政权的人民属性同样不可消弭。融民主与审判为一体,无疑较公众对司法的外部监督更为直接。
事实上,我国目前已架构了一系列司法民主制度,包括审级制度、回避制度、公开审判制度、人民陪审员制度、人民监督员制度、律师制度、法律援助制度、人民调解制度等等。
今年3月两会期间,最高法院院长王胜俊在工作报告中
多次强调要“坚持扩大司法民主”、“坚持群众路线”、“体现司法为民”等等。观察人士认为,这些说法体现出“司法大众化”的趋势,而过去更多强调的是司法专业化、法官职业化。
两会结束后第四天,最高法院就公布了《人民法院第三个五年改革纲要(2009至2013)》,首次提出要“大力推动司法民主化进程”。有心人作了一个统计,在三五改革纲要中,“人民”这个词汇共出现30次,是此前两个改革纲要总和的两倍还多。
今年4月15日,最高法院又向社会公布《关于进一步加强民意沟通工作的意见》,一系列架构民意渠道的举措得以推
出,包括:建立法院领导干部基层联系点制度、探索设立法院开放日、各级法院主要领导每年至少应参加1次与网民直接交流互动活动,等等。
那么,当下中国的司法民主化究竟选择何种路径呢?前不久,最高法院副院长沈德咏接受媒体采访时,对司法民主化的前景作了如下概括:在宪政层面,强调司法属于人民,司法服务的对象应该是一国之内最广大的基本民众;在设计上,司法制度应该适合广大民众的需要,纠纷解决方式的选择、审判的方式方法、审判的组织形式、审判的场所应当体现便民、利民的原则;法官所依赖的知识、使用的语言、司法文书的格式与文风、生活方式和道德情操等应当与广大民众的现实生活基本保持一致;法官审理案件应当深入群众进行调查研究,以增强其社会阅历和综合知识,了解和把握社情民意;应当有组织地发动民众与职业法官一起从事审判活动;应以民众的意见
作为评判司法工作成败与否的最终标准。
在广泛共识和政策推动下,各地司法“民主化”、“大众化”探索正风起云涌。当然,司法改革推行“民主化”,并非“民”主司法,也不是全盘“大众化”。一方面,通过法制媒体等渠道传播法律知识,能够提高普通民众的法律素养,开启民智,为司法民主化打下基础;另一方面,借助一些技术手段,也能缩小民众与专业审判之间的距离。比如,山东等地前几年试验的电脑量刑,就在很大程度上压缩了法官的自由裁量权,进而挤压了
法官营私的空间。
与此同时,提高法官素质门槛,加强法官培训,尤其是法院审判委员会的改革,亦在同步进行。有消息表明,正在讨论修改的法院审委会改革方案,在设计理念上出现了重大变化,主要是:审判委员会的成员应当由高水平的职业法官组成,使之切实成为一个审判组织,组织形式彻底改变过去的行政化色彩,完成其“司法化”的转变;审判委员会的工作程序,也不再是听汇报,开小会“讨论案件”,而是要求必须依法书面审理或开庭审理,使工作程序诉讼化;针对以往审判委员会议决结果神秘化的弊端,要求审委会作出的裁判,应公开参与作出决定人员名单、裁判结论和裁判理由等等,使之更加公开、透明。
一些更“大胆”的司法民主化改革设想也在孕育。比如,《望》周刊就曾披露,中国将酝酿对疑难案件引进陪审团制度。由陪审员对案件的事实认定行使决定权,法官只负责使用法律,以减少涉法上访。对此,中国人民大学博士生导师、最高人民检察院渎职侵权检察厅副厅长何家弘教授持肯定态度,认为陪审团制度的引进,除了可以从根本上预防司法腐败、解决中国司法队伍数量不足以及保障司法民主以外,还提高了老百姓参与司法的积极性。何教授还强调:“司法民主是司法改革的核心环节。”
中国的司法改革将走向何方?从最初的埋头探索,到岔路口的各方激辩,再到逐渐清晰的“路线图”,伴随着这一变革
过程,民众参与的广度和深度都在不断拓展,司法民主化已成为司法改革的关键词,而制约司法权力、践行司法为民,也正在成为中国司法的实践图景。