西南财经大学
硕士学位论文
金融监管独立性研究姓名：乌永波
申请学位级别：硕士专业：金融学
指导教师：赵静梅
20071001
１．导言
但是在金融监管理论中，最早对银行监管独立性进行系统研究的是国际货币基金组织的ＱＵｉｎｔｙｎ和Ｔａｙｌｏｒ（２００２）。他们在２００２年发表自铲ＲｅｇｕｌａｔｏｒｙａｎｄＳｕｐｅｒｖｉｓｏｒｙＩｎｄｅｐｅｎｄｅｎｃｅａｎｄＦｉｎａｎｃｉａｌＳｔａｂｉｌｉｔｙ”（‘金融监管独立性与金融稳定》）的论文中首次提出了监管独立性的概念及其构成要素，后来其他人都基本上引用这一概念。因此，本文也沿用这一概念和分析框架。
香港大学的张俊喜认为分离中央银行的职能这一点不适用于采用固定汇率的国家的央行，而且其前提（即非民选机构的权力不应过大，财政部由民选产生，而央行则由政府直接任命）也存在一定的限制性。央行从提高自己的声誉出发，本身也许并不愿意接受银行监管的职能。但从经济上考虑，央行职能分离会加大监管成本。
有鉴于以上两点，英国经济学家泰勒（Ｔａｙｌｏｒ，１９９５）提出“双峰”论（ｔｗｉｎｐｅａｋｓ）：监管应着重于两大目标：系统稳定的确保（指审慎监管）和消费者权益的保障（指正常的商业营运监察）。从目标出发，成立独立的统一监管机构，而不必按市场功能来区分监管的构架。但是“双峰”论无法避免两个机构监管对象的重叠，同时由于各监管目标不一致，有可能会引起各方矛盾。
反对央行职能分开的论据主要在于央行职能分开会加大信息成本，主要体现在危机处理方面、货币政策的制定和实施方面和支付系统的运作方面。从这方面分析，央行监管职能分离会造成信息流失，加大监管成本，同时会使货币政策的制定缺乏微观信息支持，加大了实施货币政策的难度。
但是，监管独立性和中央银行独立性之间存在重要区别，推而广之，也就是监管独立性和机构独立性的一般性争论之间存在区别。像Ｌａｓｔｒａ和Ｗｏｏｄ（１９９９）论文所指出的，在需要吊销银行执照时，监管独立性能够给与监管者某种程度的“针对私人公民的强制性权力”。像中央银行独立一样，对监管独立性来说，刚一开始就对目标独立性和手段独立性加以区分十分有用（Ｆｉｓｃｈｅｒ，１９９５）。这一区分使得我们能够将要求监管机构实现的总体目标和建立该机构的法律中所规定的目标，与能够放心交付专业官员进行判断的监管政策的实际制定和实施加以区分。
有两个因素导致了最近几年对监管独立性的必要性形成了越来越大的关注。首先，ＤｅＫｒｉｖｏｒｙ（２０００）在关于２０世纪９０年代中期委内瑞拉危机的研究和Ｌｉｎｄｇｒｅｎ（１９９９）关于１９９７－１９９８年东亚金融危机的分析中认为，监
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金融监管独立性研究
管当局缺乏对政治影响的独立性已经被认为是加深危机的影响因素之一。薄弱和无效的监管，通常是由于政治家们阻挠采纳更强有力的监管措施，以及政治力量对监管过程的干预，从而导致监管宽容。另一个凸显监管独立重要性的因素是关于最适度监管结构的讨论，包括在中央银行内部还是在外部设立银行监管组织结构的讨论。日益强化的朝着金融部门统一监管迈进的趋势通常涉及将监管职能从中央银行剥离出来，而该职能以前曾经由于中央银行在货币政策职能方面的独立性而享有较高程度的独立性。
如何确保监管独立性的问题方面，会有这样一个矛盾：要么监管机构是国家行政管理的一部分，那要它就不可能是独立的；要么是独立的，但这种情况下它又向谁负责呢？这一两难处境是建立在对机构独立性性质的错误理解基础之上的。正确设计的独立性安排必须包括相应的机制，使得该机构对其职能的履行负责，而不会创造对其操作进行特别干预的机会。尽管适当责任机制的问题还远未解决，主要是由于独立监管机构概念自身还未受到普遍的接受，但是政治责任机制正日益受到国际论坛越来越多的关注。如国际货币基金组织关于‘货币和财政政策透明度的良好惯例规则》中也对中央银行和监管机构的责任机制问题给予了大量的关注。
考虑到上面提及的一系列多种多样而复杂的问题，Ｍａｊｏｎｅ（１９９３）的论文认为，政治责任机制只有将多种方法组合起来才能得以实现：“向监管这样高度复杂而专业的活动，只有通过控制工具的组合才能得到监督和保持其政治上负责任；立法和行政监督、严格的程序要求、公共参与，以及最重要的大量的司法审查。”。
尽管越来越多的论文讨论监管问题，但是关于监管独立性的讨论比较少，还没有得到系统性的讨论。对现有有限的文献调查表明，学者们要么是对该问题只作浅尝辄止式的讨论，要么是不对其进行进一步分析就把这种愿望当作理所当然的东西，未能进行更深层次的探讨。因此，监管独立性必要的原因和监管独立性赖以实现的条件至今还没有得到全面的论证。提高监管独立性在理论上是否具有合理性？金融监管独立性理论是否具有实践层面上的意义？如何采取一些措施和制度安排提高金融监管独立性？中国的金融监管是否具有独立性？如何有效提高我国的金融监管独立性？这正是本文的主题和研究的目的。
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金融监管独立性研究
２．监管独立性的概念和构成要素２．１金融监管独立性的概念和构成要素
根据巴塞尔委员会《巴塞尔有效银行监管核心原则》的精神，监管独立有赖于规制权独立、监督独立、机构独立和预算独立等四个基础条件，其中前两者是最重要的，下面我们将分别阐述１。
２．１．Ｉ规制权独立性（ＲｅｇｕｌａｔｏｒｙＩｎｄｅｐｅｎｄｅｎｃｅ）
规制权独立是指在法律的范围内，监管机构拥有制定监管规则适当的自主权力。这种制定规则的自主权力不是指制定关于一国金融的基本法律的权力，而是指在已有的金融基本法的框架下，针对金融监管工作的具体细节，按照金融机构和市场的发展，能及时地改进管理规则和制度的自主权力。规则权独立可以保证监管者的快速行动以及监管的稳定和专业性。
传统的监管机构要通过一定冗长而缓慢的政治过程来调整规则，这不仅在新规则被通过之前浪费宝贵的时间（通常是１年，有时需要２年），而且政治过程会使那些技术性的、基于国际先进的实践和标准的规则不能迅速被采用。近２０年来，随着金融市场的国际化发展，金融环境多变已是金融市场一个重要的特征，监管者必须能对变化的环境及时进行处理，实现其审慎管理功能。另外，给予监管者一定的权限，让他们在一定范围内参与监管规则的制定过程，将有利于他们根据实际情况，制定出更合理、更适用、更完善的规则；也有利于激励他们尽力执行规则，同时，也利于监管者为他们的监管结果负责。根据立法传统的不同，各国监管机构管理独立程度有很大差别。
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２．监管独立性的概念和构成要素
有的国家的金融基本法律很详尽，几乎涵盖了关于金融的所有细节，只给监管规则的设置留有很小的空间。在有的国家中，金融基本法律只是框架性的。在第一种国家中，监管机构监管独立程度很小，监管机构只被允许发布非约束性的指导方针或基本法的解释。在后面这种国家中，监管独立的程度要更高，监管机构能用最快的方法按照市场的发展对管理规则和制度进行调整。
金融监管规则可分为三种类型：经济管理规则——包括对价格、利润、进入和退出程序的控制规则；信息管理规则——对那些提供给公众和监管者的信息的管理规则；审慎管理规则——包括被监管者的产品类型、经营过程的管理规则。这些规则均涉及到相关法令的制定。经济和信息管理规则一经制定，一般就不需要经常修改。而审慎管理规则涉及到保持交易和交易行为稳定的规则，如基于风险的资本充足性比率、表外业务的限制、对单个借款者借款额度的限制、关联借贷的限制等等，这些都是监管过程的基本规则，对银行系统的稳定性有着重要影响。所以，从管理独立的角度看，拥有较高的审慎管理自治水平是保证本国金融监管水平及与国际监管的先进标准和实践接轨的关键要求。
２．１．２监督独立（ｓｕｐｅｒｖｉｓｏｒｙＩｎｄｅｐｅｎｄｅｎｃｅ）
监督独立是指监管机构对金融机构执行监管时能不受外界的干扰，保证实施过程的独立性。这种外界的干扰主要是来自政府的政治干涉。政治干涉会采取很多形式，使得监管者很难防范，最常见的形式是对金融机构违反规则的情况进行延期处理，使金融机构能连续违反监管规则而不受惩罚，这会使无偿付能力的金融机构的经营时间得到延长，而且对其他经营健康的金融机构造成不公平竞争，并在以后的阶段使公众负担更大的成本，从而威胁到金融部门的稳定并引发系统性危机。
监督功能也可分为四个领域：执照管理、监管调查、制裁和危机处理。保证监管功能的完整性和统一性，是保证金融系统稳定性的一个关键因素。下面一些原则有助于保证监督职能的完整性和统一性：
１、为有效贯彻监管的职能，应该对监管人员的合理行为进行立法保护。在许多国家中，监管者因为工作而被别人起诉时有发生。缺乏适当的立法保
２．监管独立性的概念和构成要素性？金融监管独立性理论是否具有实践层面上的意义？
２．２．１理论分析’
（１）货币政策和金融监管结合在一起可能造成目标冲突。
作为银行出现问题时的最后贷款人，中央银行可能为银行系统注入流动性，从而威胁到货币的稳定。利率领域内也可能存在这种冲突。基本利率的下调表面看上去有助于银行体系降低筹集资金的资本，而宏观经济中潜在的通胀压力又要求利率维持在较高的水准。最后，外部货币稳定的要求可以提供另一种发生冲突的情形：大幅升息被用来保护一国货币的汇率，但它反过来又会对银行盈利产生负面影响。从理论上讲，这些冲突的存在是由于货币政策具有反周期效应，而银行监管政策具有顺周期效应。因此，当银行处于利润较低而负债水平较高的衰退时期，银行观察偿债比率０变得更加困难。
（２）市场的约束作用。追求银行经营的稳健是银行股东和经理们的第一位的职责要求。基于市场处罚的公司管理准则完全适用于银行，银行内部控制是避免困境和银行倒闭的最佳方法。银行监管当局的主要职责就是“站在银行自身的角度监管其内部控制”，从而确保其措施是有效的并正确执行。银行监管当局的另一个职责是防止产生系统风险，这种风险是与银行问的相互依赖相联系的，并被旨在管理单个银行风险的内部控制体系所忽略。因此，监管当局的独立性是消除道德风险的主要手段，而道德风险的存在将大大降低监管的信誉和效率。如果监管当局不是独立的，银行相信中央银行将在它们出现困难时给予援助，银行就不会有动力去遵守审慎原则和市场约束。
（３）中央银行的声望损失。
中央银行从自身利益的角度看，中央银行负责保证货币政策目标的实现，为达到此目的，它具有独立性、权威性和可信性。如果政府希望保证金融体系的安全型和稳健性，那他们有必要建立一套可信和稳定的监管机制其中包括脆弱和清偿力不足的金融机构的基于规则的退出政策。但是，短期的政治目标并不总是与对一整套明确而稳定的规则和条例措施的需要相一致。政治家们可能会受到各种各样典型的短期因素的影响，或者来自某些有实力的经‘金融监管教程’，郭田勇主编，中国金融出版社，２００５年版