改革政府经营土地制度的时机已经成熟
黄小虎
2012-12-05 09:21:27 来源：《中国房地产业》2012年第11期
一、政府经营土地的制度是怎样形成的
我国的政府经营土地制度是在计划经济向市场经济转轨过程中逐步形成的，有其历史的原因。上世纪80年代中后期成立的国家土地管理局，负责统管全国城乡地政，一方面加大耕地保护的力度，另一方面在城市逐步推行有偿使用土地的改革。但国土局作为副部级机构，权威不够。在长期计划经济的惯性作用下，许多地方政府和一些中央政府部门，不愿实行有偿用地制度，改革进展缓慢。虽然当时已有研究提出，应把土地管理职能与土地经营职能分设，但还只是少数人基于理论分析得出的认识，而现实中的主要矛盾，则是如何推进国有土地有偿使用制度改革。在这种情况下，凡试验或实施国有土地有偿使用制度改革的地方，都顺理成章地由土地管理部门承担起国有土地的经营职能，集裁判员（管理）与运动员（经营）于一身，可以说是一种历史的必然选择。
1998年政府机构改革，成立了国土资源部，土地管理升格了，各地方换届后新上来的领导干部，多没有计划经济时期无偿用地的历史包袱，城市土地有偿使用制度才在全国推开，政府经营土地的局面也随之全面形成，有关职能也越来越强化。
在我国从计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，政府经营土地对于城市土地市场化改革，曾经发挥过正面的推动作用；在工业化和城镇化的浪潮中，
政府经营土地也有积极的贡献。但是随着历史的演进，其弊端日益突出显现，已经成为阻碍科学发展的一个主要制度障碍。
二、政府经营土地之弊
第一，政府经营土地，是保护耕地的国策不能得到落实的最主要原因。
保护耕地作为国策，提出多年了，实行最严格的土地管理，也提出多年了，但耕地并没有保护住，各地方的城市建设，均走的是外延扩张和大量消耗土地资源的路子。其中的最主要原因是政府经营土地的制度使地方政府严重依赖土地财政和土地金融，只能靠不断征地、不断卖地，才能筹集建设所需资金。征地多、卖地多的地方“发展”就快，已是公开的秘密。表面看，这是地方政府行为短期化、不顾长远的发展，实际上，这是政府经营土地制度规范下的必然结果。任何人到地方政府的领导岗位上，都只能这样做，而不可能有别的选择。这种靠大量消耗资源的发展路子，与中央关于转变发展方式的精神是背道而驰的。问题出在地方，而根子却在制度安排上。制度不改，保护耕地、节约资源，只能是一句空洞的口号。多年以来，土地管理战线的干部、职工为保护耕地付出极大努力，做了大量工作，但却收效甚微。与此相应，国家为保护耕地向土地管理投入了大量的财政资金。我国土地管理的成本之高，世界少有，但效果却很差，个中原因值得认真反思。
第二，政府经营土地，导致与民争利，是社会分配不公的重要原因。
允许政府经营土地，客观上形成了政府与民争利的局面。民众处于弱势地位，合法权益很难得到保证。
中央早已经提出，要统筹城乡发展，其中一个重要举措是改革现行征地制度，通过缩小征地范围、提高补偿标准等，达到增加农民的财产性收入的目的。在市场经济条件下，农民最大的财产就是相关的土地权利。但长期以来，农民的土地财产权却不能实现。一方面，国家征地按农地价格补偿，使被征地农民不能分享土地增值收益；另一方面，不允许农村集体建设用地进入市场，使农民不能凭借土地财产权主动参与工业化、城市化进程。导致这种制度安排的根本原因就是政府经营土地、与民争利，为了政府的资金需求，就要对农民的土地财产权利严加限制。征地制度改革的目标任务早已明确，但进展始终缓慢，主要原因也在这里。目前，有关方面把征地制度改革和《土地管理法》修改的重点，放在解决好被征地农民的安置问题上，而对于城乡土地市场通开的改革，则依然谨慎回避，说到底还是不愿或不敢从根本上触动政府经营土地的制度。按照这一方案，缩小征地范围的改革目标仍然无法实现，农民在社会分配关系中的弱势地位，也就不可能根本改变。
政府经营土地，使城市里普通市民的利益也受到损害。不允许集体建设用地进入市场，使开发商处于自然垄断地位。在投机、投资需求拉动和政府拍卖土地推动下，房价虚高，大大超出了中、低收入人群的支付能力，自住性需求根本无法满足。老百姓为了买房而节衣缩食，是普遍的现象，由此产生严重的民生和社会问题。虽然近年来政府加大了保障性住房的建设力度，但恐怕也难以扭转局面。因为保障性住房使用的土地，依然要靠征地；建设所需的资金，相当部分还是政府卖地的收入。其结果，反而会加剧原本已经存在的矛盾。
早在本世纪初，中央就提出了调整国民收入分配格局的战略任务，近十几年来逐步加大了收入分配制度改革的力度，但国民收入分配的格局还是没有根本改
变，政府收入占GDP的比重始终偏高，这与政府经营土地制度有直接关系。虽然我国税收收入占GDP的比重并不高，但加上税收以外的收入，则占GDP的近35%，甚或更高。政府的非税收入中，土地出让收入占大头，2009年的土地出让收入约占当年GDP的5%，2010年则高达7.3%。政府的收入过高，严重抑制了居民收入的正常增长，导致消费需求不足。上世纪80年代初，我国消费率曾达62%，之后呈下降趋势，2005年降为52%，其中政府消费占14%，居民消费仅为38%。到2008年，居民消费降为35.3%，2010年进一步降为33.8%。
第三，土地财政和土地金融透支未来，孕育着政府信用危机和财政、金融风险。
政府出让土地，用地者（企业或个人）要透支未来收益，才能购买几十年的土地使用权。就是说，政府出让土地所获得的每一笔收入，都有若干企业或个人的负债与之相对应。因此，政府用土地财政收入搞建设，本质上是“寅吃卯粮”，加大了用地企业的市场风险，降低了用地个人的生活水平。同时，也隐含了相当大的金融风险。表1为土地出让收入占地方财政收入比重的变化情况，反映了地方政府对经营土地的依赖程度。
政府用土地向金融机构抵押或质押融资，近年来越来越流行。这种所谓土地金融，则是政府直接负债经营，用未来收益逐步偿还，本质上也是“寅吃卯粮”。目前土地金融的规模已经远远超过了土地财政，所谓“地方债”，绝大多数属于土地金融。有学者研究，其规模2009年已达11刀亿元，为当年地方本级财政收入的3倍。有的一届政府的负债，下届甚至下几届政府都不一定能够偿还。许多地方政府的偿债能力严重不足，于是靠借新债偿旧债来拖延。导致这种局面的根源，是政府经营土地的制度，制度不改，这种局面仍会呈加剧之势，难免有一天会发生类似美欧那样的债务、金融危机。
第四，政府经营土地导致政府行为扭曲失控。
我国经济体制改革的目标取向，是建立与完善社会主义市场经济体制。在市场经济中，政府的职能主要是调节、监督、管理与服务。就是说，政府的主要角
色应当是“裁判员”。但是，政府经营土地的制度，客观上使政府又成了“运动员”。这种制度安排的弊端，一是市场秩序混乱、不透明；二是为那些热衷于以权谋私的政府官员提供了方便，助长了腐败行为的滋生；三是使企业行为也发生扭曲，不少企业或自觉或被迫与政府官员套近乎、拉关系，甚至违法行贿。长此下去，企业之间也不能平等竞争，完善的市场经济体制很难真正建立。
政府经营土地制度，使不同层级政府的职能发生错位，降低了行政管理效率。中央和省级政府是不直接掌握任何土地的，其主要职能是管理。而城市政府，不论层级大小，都是直接掌管土地的，其职能是既有管理，又有经营。当经营与管理发生矛盾时，由于经营利益涉及地方发展，必然导致管理服从经营，而不是相反。我国与西方国家对经济的宏观调控，有很大的不同，西方国家主要是政府调控企业和个人，而我国则更多是中央政府调控地方政府。其原因之一，即在于此。
政府经营土地制度，还使社会对政府行为的监管出现盲点，政府行为失控，不能及时得到纠正。例如，近十几年我国城市的建设与发展，取得了伟大成绩，同时也存在不容忽视的问题。其中一个突出的问题是“楼堂馆所”风起云涌，严重脱离中国作为发展中国家的实际。“楼堂馆所”中最为抢眼的，又是政府办公楼的建设。走遍中国大地，不管是沿海发达地区，还是中西部落后地区，普遍都可以看到，位置最好、最气派、最豪华的建筑，不是学校、医院，而是政府办公大楼，有的办公大楼甚至还配有高档的休闲、娱乐、健身设施。一个几十人的政府部门，盖七八千、上万平方米的房子，已是司空见惯。围绕着政府办公楼的大广场、大马路、大花园等，也比比皆是。
从表2可以看出，近十余年，我国各项固定资产投资中，办公楼的投资不断增加，已经超过房地产业的投资增速。2011年全社会固定资产投资增速为23.6%，
房地产业投资增速为27.9%，而办公楼投资增速为40.7%。根据表2的资料粗算，十余年间全国沉淀在办公楼建设的资金已超过1.2万亿元。实际上，许多办公楼投资并未纳入相关统计，因此真实的建设规模可能还要大。与此相应的是，许多地方政府工作人员的办公用房、办公条件的配备，已经处于失控状态。公务员队伍的工作、生活条件，应当随着经济发展逐步改善，但也必须加以节制，不应高于群众的一般水平。现在许多地方却是毫无节制，随心所欲，其所体现的执政理念，与党章所要求的“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，相去甚远。
为什么会出现这样的问题，并且没有引起应有的重视？一个重要的原因是这些办公楼建设使用的不是财政拨款，而是地方政府或部门自筹的资金。这些资金绝大部分来自于土地财政和土地金融，来自于政府经营土地的制度。由于不是财政拨款，有关上级的财政、投资、土地、建设、审计、机关事务等管理部门都疏于管理，助长了下级政府行为的失控和不正之风的蔓延。客观地看，在允许政府
经营土地的制度下，地方获取土地收益的具体途径和办法很多，上级党委和政府监管起来确实十分困难。因此，根本的解决办法是改革政府经营土地的制度。还应指出，这个问题蔓延之广，已不是单纯的经济问题了，而成为严肃的政治问题。
以上分析充分说明，政府经营土地的制度，与中央关于转变发展方式的战略方针，与保护耕地和自然资源，促进社会公平、改善民生，防范金融风险，完善社会主义市场经济体制等诸多方面的重大战略部署，都存在内在的矛盾，阻碍着中央方针和任务的贯彻落实。因此，应当着手对这一制度进行改革，不宜再拖下去了。
三、改革的条件已经具备，时机已经成熟
虽然相当多数的人已经对政府经营土地的弊端形成共识，但对改革的条件是否具备，改革的时机和改革的步骤如何把握等问题，人们的认识仍然难以统一。
犹豫不决者的主要顾虑是改革政府经营土地的制度，必然涉及财政体制、金融体制、投资体制、干部管理体制、各级政府的事权划分乃至区域经济布局、经济社会发展战略等各方面深层次改革，可谓牵一发而动全身。如果其他方面不能联动，可能会减少甚至切断地方政府的建设资金供应，影响经济社会的发展。
在现行发展方式下，这种顾虑确实很有道理。问题在于，中央已经明确了未来的经济社会发展，要以科学发展为主题，以转变发展方式为主线。现在几乎每个领域的改革，都涉及其他领域，都是牵一发而动全身，如果都因此而不动，转变发展方式就无从实现。但如果某一个或某几个领域率先突破，就可以形成“倒逼”机制，促进其他领域相继跟进，最终彻底转变发展方式。笔者认为，改革政
府经营土地制度，可以成为一个率先突破点。
第一，经过30多年的发展，我国政府的财力已经较为雄厚，政府支出的节约潜力也很大，因而具备了逐步减少直至最终停止靠出让增量土地获取非税收入的操作空间。我国城市的存量土地中，也还有相当数量原划拨土地并未纳入有偿使用轨道，如果纳入，政府收入还有一定的增收潜力。另外，在各城市规划区范围内，都还有不少农村集体建设用地，允许这些土地进入市场，有利于城乡统筹发展，有利于搞活经济。政府的土地收入虽然可能减少，但其他方面的税收会越来越多，有利于可持续发展。特别是随着财税体制改革的深化，逐步建立起财产税（物业税）制度，地方政府就可以从存量土地获取稳定的税源，最终完全摆脱对增量土地的依赖。
第二，据相关课题组估算，2008年我国建设用地总量已占国土面积的3.4%，超过世界平均水平，达到了发达国家的水平，但利用率却很低。例如土地利用最集约的上海，2006年每平方公里工业用地产出约为20亿美元，而我国香港1996年工业用地产出是每平方公里30亿美元。近些年上海工业用地产出提高到每平方公里约80亿美元，而香港已达300亿美元，日本东京2001年已达每平方公里523亿美元。我国工业用地的容积率，低的只有0。3，高的也只有0.6，而国际平均水平为1。因此，我国城市土地的工业用地所占比重普遍较高，为20%-30%，甚至更高，而国际平均在15%以下。差距就是潜力，今后我国城市的发展，应侧重于提高存量土地的利用效率。对多数城市而言，只要土地利用率提高了，即使不再征地，仍有很大发展余地。
第三，党的十七届三中全会决定已经明确提出，要逐步建立城乡统一的土地市场。这就在指导思想上，为今后的改革指明了方向。在中央精神指引下，许多
地方大胆探索，积累了宝贵经验。例如佛山的“三旧”改造，北京的50个“城中村”改造，成都的灾后重建和统筹城乡发展的试验等，都在或大或小范围里允许集体建设用地进入市场，从而突破了现行法律、制度的限制，为下一步在更大范围和更深层次推进改革，提供了借鉴。其实，自20世纪80年代开始，在乡镇企业“异军突起”的大背景下，全国有不胜枚举的村镇走上了自主工业化、城镇化的道路，既改变了农村自身的面貌，又为国家的现代化事业做出贡献。他们在前进的道路上，几乎无一例外地遭遇城乡分割的土地制度的阻碍，也几乎无一例外地突破了现行制度的限制。他们的经历、经验，为改革现行土地制度提供了丰富多彩的实践样板和案例。近些年，一些地方政府在中央精神指导下搞的改革试验，在很大程度上也是对上述农村自发经验的归纳和认可。
总而言之，改革的物质条件已经具备，改革的案例与经验已有相当的积累，最重要的是中央关于改革的指导思想已经十分明确，因此应适时推出根本性的改革措施。
四、怎样改
近些年，中央政府相继对土地出让收入的使用作出规定，例如，10%用于农业，10%用于教育，10%用于水利建设，10%用于保障房建设等。这些政策的意图之一，是要减轻城市建设对土地财政的依赖。但是，由于没有触动政府经营土地的制度，反而可能刺激地方更加扩张土地财政的规模，或者采取做大土地出让金成本的办法，尽量多留资金用于城市建设。特别是现在地方建设对土地金融的依赖程度，已经远远高于对土地财政的依赖，而土地金融失控的问题依然得不到解决。
目前有关部门对征地制度改革的设想是，重点解决好被征地农民的安置问题，包括住房、社保、就业培训，并且用留地的办法解决农民的就业问题，使农民的长远生计有保证。与现行做法相比，这一改革设想的力度是比较大的，如能实现，确实能够使被征地农民分享一部分土地增值收益。但是这一方案仍然不开集体建设用地进入市场的口子，不能从根本上触动政府经营土地的制度。按此实施，还是会面临类似规定土地出让金用途而产生的问题，土地金融的问题也还是不能解决。更令人担心的是，由于政府继续当“运动员”，这一改革方案能否切实实施，恐怕也是个很大的疑问。
笔者认为，作为下一步改革的大方向应当加以明确的是，必须对政府经营土地制度有所触动。但对多年形成的利益格局，也不可能一下子破除，而要分步实施，逐步推进。具体说，除了现在有关方面正在酝酿的改革措施以外，还有以下措施可以考虑渐次推出。
第一，改革集土地管理与土地经营于一身的行政体制，把土地经营职能从土地管理部门分解出去。参照国有企业改革的经验，可以考虑成立类似国资委那样的国有土地资产管理委员会，作为政府机构，专门负责组织领导经营国有土地方面的工作。同时，成立国有土地公司等经济组织，把需要经营的国有土地交给他们参与市场运作，或转让，或出租，或联营，或入股，负保值增值的责任，并向国家财政上缴土地收益。这些经济组织作为市场主体，按照统一的市场规则，接受政府的调控和监管。作为国有公司，还要接受新成立的国有土地资产管理委员会的管理和指导，必要时也要服从国家的要求，承担一定的土地参与宏观调控的责任。当然，如何分解土地管理与土地经营职能，还可以有多种方案和设想，以供决策参考比较。
把经营土地的职能分解出去以后，各级政府的土地管理部门都专注于管理，不会再发生不同层级政府的职能错位问题。政府也不再是“运动员”，避免了与民争利，可以大大提高政府管理的公信力。其核心管理职能，一是严格实施土地利用规划，加强土地用途管制；二是平等保护各类土地产权，构建城乡统一的土地市场：三是运用土地政策，参与宏观调控。至于非经营性的国有土地，例如划拨供地、低价供地等，作为土地政策参与宏观调控的手段，仍由管理部门负责运作。
我国现有城市土地大多属于国家所有，土地收益也应由国家统一收取和支配。但在一段时期内，国家在分配土地收益时，首先要考虑的地方利益格局，以免引起大的震动；其次也要兼顾全局发展的需要，对原有的格局作适当调整。
第二，如果担心完全通开城乡土地市场会引起较大震荡，可以考虑先部分放开，逐步过渡。即先允许城市规划区范围外的经营性项目，采用购买、租用、入股等方式，直接使用集体建设用地，而不必把土地征为国有。这也是在一定程度上缩小了征地范围。其效果，一方面使广大城乡结合部的农村、农民能够凭借土地财产成为市场主体，为农村的发展注入新的活力；另一方面，也对政府经营土地构成一定的限制。
在过渡期内，城市规划区内的新增建设用地，可以征为国有，但要赋予被征地农民谈判地位，参照市场价格确定补偿标准，解决好住房、社保、留地就业等安置问题，使农民能够较多地分享土地增值收益。同时，也应该允许地方政府进行在市区里保留集体建设用地的探索和试验。
随着农村集体建设用地进入市场的范围逐步扩大，可以考虑对农村建设用地
征收土地财产税（地产税、物业税），一是可以调节可能出现的新的分配不公现象，二是可以弥补政府土地出让收益的减少，建立符合市场经济规律的税收体制。经过逐步过渡，最终条件成熟以后，还是要彻底破除城乡樊篱，把规划区内外也通开，建立城乡完全统一的建设用地市场。
第三，我国法律有国有土地出让后的土地使用权可以抵押的规定，但并无未经出让的土地也可以抵押的规定。按照物权法定的原则和行政许可法的精神，政府以土地抵押或质押融资，属违法行为，但这样的违法行为却长期泛滥。要严格依照法律规定，立即叫停各级政府的土地融资行为，并对已经形成的土地金融债务进行清理，尽量减轻政府经营土地制度的负面影响。严格说来，这并不能算是真正意义上的改革，但却是当前迫切需要解决的问题，因而有必要作为一项重要措施单独提出来。
第四，把管理土地与经营土地的职能分开及财产税制度建立以后，还应进一步规范政府土地出让收入的支出。主要改革方向是建立规范化的政府土地基金，一般情况下的年度支出，只能动用利息，不能动用本金。这样才能彻底切断城市建设对增量土地出让收入的依赖，才能从根本上改变外延扩张的增长方式。
第五，我国目前的土地利用规划，由政府组织编制、颁布，并允许政府按照编制程序修改规划。结果是，相当多数的地方政府在规划颁布实施不久，就频繁修改规划，使规划的严肃性和制约作用形同虚设。应当改变这种“软约束”的规划体制，将各级土地利用规划上升为法律，由人民代表大会批准颁布，政府只有实施规划的义务，没有修改规划的权力。针对目前我国多数城市用地粗放的情况，应通过规划把城市的边界“圈死”，也是给政府经营土地加挂一把“锁”，堵住外延扩张的路子，促使地方政府和土地使用者提高土地利用效率，调整经济结构，
转变发展方式。
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我国城市土地出让制度改革分析 REICO 工作室 2011年1月
提要 当前房地产调控政策没有触及到我国城市土地出让制度。我国城市土地出让制度具有三个主要特征：政府垄断土地供给，以竞争性的招拍挂为主要出让方式以及一次性缴纳未来若干年的土地出让金的“批租制”。在我国快速城镇化和地方政府“土地财政”的背景下，我国城市土地出让制度导致了土地价格的高涨。土地价格高涨则是导致住宅价格高涨的主要原因之一。改革的方向，一是适应我国快速城镇化的发展趋势，扩大城市土地供给，二是改革招拍挂出让方式，不以土地价格的高低作为竞争标的，三是将批租制转换为年租制，并与房产税合并征收。 目录 一、当前房地产调控政策与城市土地出让制度2 二、我国城市土地出让制度的特征5 三、土地出让制度与土地价格7 四、土地价格与住宅价格15 五、国外土地出让制度错误！未定义书签。 六、我国土地出让制度的改革错误！未定义书签。 一、当前房地产调控政策与城市土地出让制度 为遏制住宅价格持续快速上涨，中央政府出 自2009年年初以来，我国城市住宅价格持续上涨。国家统计局公布的全国七十城市住宅销售价格指数自2009年3月份以来环比一直超过100，这
台房地产调控 政策 个趋势一直持续到2010年3月份。这种快速上涨的住宅销售价格引起来各 方面的关心和担忧。在此情况下，中央政府自去年末开始酝酿新一轮房地产 调控措施。自2010年3月份以来，各种调控措施频繁出台。 图1 07年6月到10年12月全国七十大中城市住宅销售价格指数（环比） 2010年3月份以 来住宅价格回 落趋于平稳 数据来源：国家统计局 表1 2010年政府主要调控措施一览表 2010年政府出台多项措施遏制房价过快上涨时间内容 1月10日国务院出台“国十一条”，严格二套房贷款管理，首付不得低于40%，加大房地产贷款窗口指导。 1月21日国土资源部发布《国土资源部关于改进报国务院批准城市建设用地申报与实施工作的通知》提出，申报住宅用地的，经济适用住房、廉租住房 和中低价位、中小套型普通商品住房用地占住宅用地的比例不得低于 70%。 3月10日国土资源部再次出台了19条土地调控新政，即《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》，该通知明确规定开发商竞买保证金最少 两成、1月内付清地价50%、囤地开发商将被“冻结”等19条内容。 4月2日财政部下发通知称，对两个或两个以上个人共同购买90平方米及以下普通住房，其中一人或多人已有购房记录的，该套房产的共同购买人均 不适用首次购买普通住房的契税优惠政策。 4月14日国务院常务会议指出，全球金融危机的影响仍在持续，将保持货币信贷适度增长，坚决抑制住房价格过快上涨，并将加快研究制定合理引导个 人住房消费的税收政策。 4月15日国务院出台具体措施，要求对贷款购买第二套住房的家庭，贷款首付款不得低于50%，贷款利率不得低于基准利率的1.1倍。对购买首套住房 且套型建筑面积在90平方米以上的家庭，贷款首付款比例不得低于30%。
农村土地制度改革和农村经济发展 摘要：农村土地制度的调整和改善，不仅仅关系到农民收入的增加，还牵涉到农村社会经济的发展。文章从这个角度出发，积极探析我国农村土地制度改革和农村经济发展之间的关系，总结和归纳了目前农村土地制度改革存在的各种缺陷和不足，在此基础上提出了如何更加高效的处理农村土地制度改革和农村经济发展之间的关系，保证农村经济朝着和谐，健康的方向不断发展。 关键词：农村土地制度改革农村经济发展社会主义新农村 农业的发展有赖于农村，农村的进步取决于农民，而农民经济收入的提高是由生产资料土地决定的。因此无论在何种时代，我们都要将农村土地制度的改革作为促进农村经济发展的重要途径，保证其符合农村社会发展需求，适应我国社会主义新农村建设的各项要求，以促进我国城乡经济的协调性发展。 一.农村土地制度改革与农村经济发展之间的关系 任何制度的形成都是以当时的社会环境为基础的，在一定时间内某一农村土地制度的确可以在促进农村经济发展方面起着重要作用，但是随着社会经济的发展，原本的农村土地制度会慢慢成为制约农村经济发展的瓶颈，此时就要采取措施进行调整和改善。因此，纵观我国农村土地制度改革历程，可以看到呈现出起伏不断的状态。具体来讲，可以从以下几个方面入手： 其一，新中国初期的土地改革，使得农民获得了生产资料，百废待兴的背景下，农民积极参与到生产过程中去，使得农村经济得到全面的恢复，从这个角度来讲，此时期的土地改革不仅仅实现了农村经济的复苏，还在一定程度上起到了巩固我国新生政权的作用。其二，合作化土地改革时期，国家以引导的方式去将私有土地转变为集体所有制，此时的合作化土地改革制度的形成，为国家工业化和城市化的发展做出了重大的贡献。但是随着农村社会生产力的提高，这样的农村土地制度慢慢展现出各种的问题和缺陷，越来越难以与农村生产力发展相适应，导致后期我国农村经济出现崩溃的局面。其三，在集体化所有制度严重影响农村社会经济发展的背景下，我国土地制度转向了土地家庭承包责任制，实现了以家庭承包经营为基础，将原本的群众集体所有的团队转变为土地承包，实现统分结合的双层经营机制。此农村土地制度的改革，不仅仅激发了农民的生产积极性，还使得农村社会生产力得以解放，此时期我国农业增产，农民增收的幅度很大，农村经济得以全面发展。其四，在我国市场经济不断深入发展的过程中，以
改革开放以来中国农村土地制度的演变 [摘要]改革开放的三十年,也是中国共产党不断推进农村土地制度创新的三十年。本文解读了家庭联产承包责任制出台的背景,全面介绍了家庭联产承包责任制的历史演进过程,旨在总结其经验，从而探出一套适合我国现阶段农村实际的土地制度。其经验主要有: 土地制度的改革,必须充分调动农民的积极性，使制度内的农民受益; 必须尊重农民的创造性选择; 必须循序渐进,建立健全多层次的农村社会保障体系，确保农村社会稳定。 [关键词]农村土地制度变迁;家庭联产承包责任制;历史经验 2008年是中国改革开放三十周年，这三十年，也是中国共产党不断推进农村土地制度创新的三十年。三十年来，中国农村土地制度的成功转型---家庭联产承包责任制的实施，发挥了巨大的制度效应，它极大的解放了农村生产力，彰显了中国农民的创造力，可以说，中国农民创造了世界的奇迹：用世界上7%的土地养活了22%还多的人口。 一、家庭联产承包责任制出台的历史背景 改革开放前，我国农村实行的是人民公社的“三级所有，队为基础”的土地的集体所有制，它是伴随着上世纪50年代后期农业合作化运动和“大跃进运动”而诞生的,这种土地制度规定了我国农村土地是以生产队为基本所有单位，是以土地的集体所有为特征的，在当时生产力水平有限的国情下，这种集体所有的土地制度是中国共产党引导农民改变农业落后面貌的唯一的正确的制度选择。其在实施的20年间, 确实比那种“个体的、分散
的、落后的建立在个体私有制基础上的小农经济”有活力，为国家完成工业化原始积累,为了适应国家当时优先发展重工业战略的历史过程中做出的不可磨灭的贡献。 1978年国家初步工业化的目标已经顺利实现,工业化原始积累已经完成,人民公社制已完成了其应有的历史使命,其弊端也日益暴露。 人民公社制本质上是高度集中的“政社合一”体制，由于受到“左”的指导思想影响，强调提出合作化运动高潮的到来，强行在全国建立高级农业合作社，并建立以“一大二公”为特点的人民公社，实行统一核算、统一分配、统一安排生产、统一调配劳力，彻底废除农村土地私有制，彻底剥夺农民对土地的私有权，从而使土地乃至农民的生产资料、生活资料等都属公社共有，由公社统一经营。由于管理权限过于集中和分配上的平均主义,严重挫伤了广大农民的生产积极性,阻碍了农业生产的发展,农民生活长期得不到改善。到1978年,全国尚有2. 5亿农民的温饱问题没有解决。因而，一轮新的农村土地制度变革迫在眉睫，一种新的农村土地制度安排呼之欲出。1978年安徽凤阳县小岗村18户农民的分田单干，包产到户，揭开了中国农村改革的序幕，土地政策的变革成为农村改革乃至中国改革的突破口。[1] 二、家庭联产承包责任制的实施和演进 改革开放以来，我国土地管理制度发生了巨大的变化，且带有鲜明的渐进发展的特征，家庭联产承包责任制，作为一种新的农地制度在具体的实施过程中，经历了两大历史时期:第一轮土地承包时期（1978-1993年)，第二轮土地承包时期(1993年-至今)，具体可分为四个阶段[2]：
改革开放以来中国农村土地承包制度的 历史沿革 作者：秦英羽 家庭联产承包责任制是中国土地制度的一大创举，自提出至今也不过三十几年，通过不断创新、完善，现已形成一套比较系统的具有中国特色的土地制度体系。自改革开放以来，我国的农村土地承包制度大概可分为三个阶段： 一、家庭联产承包责任制的确立阶段，此阶段主要以中央文件及部门规章的调整为主。 1、中国农村土地承包制度无疑是以1978年11月24日安徽省凤阳县凤梨公社小岗村18位农民分田到户为起点，小岗村18位农民在严立华家低矮残破的茅屋里创造了极具中国特色的家庭联产承包责任制。 2、1979年9月28日党的十一届四中全会通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，其中规定“不许分田单干，除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外，也不要包产到户”，这表明对于“包产到户”，国家在政策上有所放松。 3、1980年9月，中共中央在《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》中规定：“在边远山区和贫困落后地区，集体经济长期搞不好的生产队，群众要求包产到户的，应当支持，也可以包
干到户”；“已经实行包产到户的，如果群众不要求改变，就应允许继续实行”。这是第一个肯定包产到户的中央文件，对解决“包干到户”、“包产到户”问题的争论及推动农业体系改革，产生了重要的影响。 4、1982年1月1日，中共中央1号文件《全国农村工作会议纪要》第一次明确包产到户的社会主义性质，明确指出包产到户、包干到户或大包干都是社会主义生产责任制，其不同于合作化以前的小私有的个体经济，包产到户是社会主义农业经济的组成部分。 5、1983年1月，第二个中共中央1号文件《当前农村经济政策若干问题》出台，该文件对家庭联产承包责任制作出了高度评价，赞扬它是“党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义关于合作化理论在我国实践中的新发展”。 6、1984年1月1日，中共中央发出第三个1号文件《关于1984年农村工作的通知》，主要强调要稳定和完善生产责任制，将土地承包期政策明确规定为延长15年不变；对农民向土地的投资应予合理补偿；自留地、承包地均不准买卖，不准出租，不准转作宅基地和其他非农业用地等。 上述4－6点所述的三个中央1号文件从政策上、理论上将包产到户稳定化、长期化、合理化、规范化，正式确立了家庭联产承包责任制度。因此制度在全国各地的迅速推广实施，1978年至1984年我国农业得到飞速发展，粮食产量大大提高。 二、逐步完善阶段，此阶段将家庭联产承包责任制写进法律，
农村土地承包经营权证管理办法 第一条为稳定和完善农村土地承包关系，维护承包方依法取得的土地承包经营权，加强农村土地承包经营权证管理，根据《中华人民共和国农村土地承包法》，制定本办法。 第二条农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。 农村土地承包经营权证只限承包方使用。 第三条承包耕地、园地、荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地从事种植业生产活动，承包方依法取得农村土地承包经营权后，应颁发农村土地承包经营权证予以确认。 承包草原、水面、滩涂从事养殖业生产活动的，依照《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国渔业法》等有关规定确权发证。 第四条实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。 实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。 县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。 第五条农村土地承包经营权证所载明的权利有效期限，应与依法签订的土地承包合同约定的承包期一致。 第六条农村土地承包经营权证应包括以下内容： (一)名称和编号； (二)发证机关及日期； (三)承包期限和起止日期； (四)承包土地名称、坐落、面积、用途； (五)农村土地承包经营权变动情况； (六)其他应当注明的事项。 第七条实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证： (一)土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡(镇)人民政府农村经营管理部门。 (二)乡(镇)人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡(镇)人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材
中国城市土地使用制度改革 我国传统城市土地使用制度是一种对土地实行行政划拨，无偿无期限使用，禁止土地使用者转让土地的制度。其基本特征就在于:一是行政划拨，二是无偿无限便用，三是禁止转让。 行政划拨是指土地由政府有关主管部门调拨使用，具体包括两个方面:一是土地使用者如果需要土地，不是通过市场购买或租赁获得，而是按照一定的建设用地程度，首先申请建设项目，待有关部门批准后，再持有关批准文件向土地管理部门提出用地申请，经审查批准后.，由土地管理部门无偿拨给。二是国家因经济、文化、国防建设或举办社会公共事业.如果斋要土地使用者其时正在使用的土地，不是通过购买或租赁方式取得，而是运用政府行政手段无偿调拨。无偿无期限使用是指土地使用者从政府得到用地时不支付地价，在使用土地过程中也不缴纳地租或土地使用费。同时国家在将土地划拨给土地使用者时，也没有具体规定明确的土地使用期限。除非基于国家利益需要由新的使用者使用该土地，否则原来的使用者可以无限期地占用。禁止转让是指原有土地使用制度下禁止土地使用者以买卖、出租、抵押、赠与、交换、典当等交易方式将土地转移给其他单位或个人使用。 经过建国以后长期的实践，上述城市土地使用制度的弊端日益明显，主要表现在，一是不利于土地资源的合理配里和高效率使用，二是不利于城市经济发展和城市建设资金的良性循环，三是不利于准确评价企业的实际经营效果，由于无需考虑用地成本，企业和事业单位土地浪费严重。改革开放以后，这种土地使用制度更加显得不适应，从20世纪80年代开始逐渐对城市土地使用制度进行改革。大致经过如下几个阶段: (一)征收土地使用费 1982年，深圳开始按城市土地的不同等级向其使用者征收不同标准的使用费，全国不少城市从1984年开始也陆续采取这种做法。例如，上海市政府根据1979年全国人大通过的(中外合资经营企业法)及以后全国人大、国务院颁布的中外合作、合资和外资企业法律、法规对三资企业征收场地使用费或土地使用费的规定，组织有关部门对土地有偿使用的收费形式、方法和土地用途、等级标准进行了专题调查研究。在此基础上，依照国家有关法律、法规制定了《上海市中外合资经营企业土地使用管理办法》，规定凡外商投资企业利用中方原有的房屋土地，新征用(使用)、划拨的土地，租赞的房屋场地举办合资、独资企业，均必须缴纳土地使用费，并对土地使用费收取标准、适用范围、操作程序、调整方式等作了一系列规定。该办法将全市土地按用途和位置分为6类10级，土地使用费按不同的土地用途和等级收取，每年每平方米最高为人民币100元，最低为人民币0.5元;土地使用费标准的调整间隔期不少于3年，每次调整幅度不超过标准的30%。依据这一办法，上海从1986年11月起对外商投资企业开征土地使用费，在土地有偿使用方面跨出了历史性的第一步。 土地使用费系指使用土地资源的费用，不包括征地拆迁安置费用和基础设施建设费用。随着上海城市经济结构的调整和大规模的城市基础设施建设石用地性质的分类设置和地段等级的定位与实际情况不尽一致的矛盾日益突出，并且与物价指数的升幅不相协调，表现在土地使用费偏低，同土地出让价格的差距拉大。为了保护土地所有者和土地使用者的合法权益，适时、合理地调整土地使用的征收标准，有利于优化城市土地使用结构，提高土地利用效率，真正体现土地
中华人民共和国 城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 国务院令第55号 颁布时间：1990-5-19 发文单位：国务院 第一章总则 第一条为了改革城镇国有土地使用制度，合理开发、利用、经营土地，加强土地管理，促进城市建设和经济发展，制定本条例。 第二条国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度，但地下资源、埋藏物和市政公用设施除外。 前款所称城镇国有土地是指市、县城、建制镇、工矿区范围内属于全民所有的土地（以下简称土地）。 第三条中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定者外，均可依照本条例的规定取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营。 第四条依照本条例的规定取得土地使用权的土地使用者，其使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动。合法权益受国家法律保护。 第五条土地使用者开发、利用、经营土地的活动，应当遵守国家法律、法规的规定，并不得损害社会公共利益。 第六条县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。 第七条土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止及有关的地上建筑物、其他附着物的登记，由政府土地管理部门、房产管理部门依照法律和国务院的有关规定办理。 登记文件可以公开查阅。 第二章土地使用权出让 第八条土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。 土地使用权出让应当签订出让合同。 第九条土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。 第十条土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。 第十一条土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订。 第十二条土地使用权出让最高年限按下列用途确定： （一）居住用地七十年； （二）工业用地五十年； （三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年； （四）商业、旅游、娱乐用地四十年； （五）综合或者其他用地五十年。 第十三条土地使用权出让可以采取下列方式： （一）协议； （二）招标； （三）拍卖。 依照前款规定方式出让土地使用权的具体程序和步骤，由省、自治区、直辖市人民政府规定。 第十四条土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。
题目：当前中国农村土地制度改革的现状与问题1 核心问题：农村土地制度不仅直接影响到中国土地资源的保护和农业生产的可持续发展,还关系到整个国民经济的宏观运行和行业效率,也关系到中国农村的政治稳定。 论点，论据。一、农村土地政策变化及其背景2004年,中国政府的农村土地政策的基本法律框架没有大的变化,但在局部上也做出了较多调整。这年土地政策的显著特点是强调中政府要实行世界上“最严格”的土地政策,以保护中国日益紧缺的土地资源,控制乱占和滥用土地。农村住房建设过度占用耕地也已经达到触目惊心的地步。而自然村目前仅有少数人居住,严重“空心化”。同时，目前农民上访和投诉中涉及到的土地案件已经占到全部上访和投诉数量的首位。据估计,全国失地农民数量达到3000万以上。从近年土地被征用的数量和国农民人均土地面积这两方面判断,3000万失地农民的数量估计并不为过。少数农民因为得不到合法的土征用补充费用,与村集体的干部和地方政府发生冲突,成为常年上访户。还有的地方农民集体与征地单位或地方政府对抗,造成严重的地方社会治安问题。 二、关于现行土地法规的评论。经济学把一项财物的使用权、处置权、收益权作为关于这项财物的所有权,这是一种便于分析的定义。(一)《农村土地承包法》使所有权在国家与集体、农户之间发生分割土地承包法实际上显示了国家、集体和农户对土地所有权的分割,但却没有明确地合理地界定它们之间的权利边界。深入想,这种界定是不可能的。土地承包法的本意是要克服传统集体所有制的弊端,但又想继续维持集体所有制的框架,不免在逻辑上漏洞昭然,在实践中弊端丛生。(二)政治权力结构使乡村干部成为土地所有权的人格化主体(三农户而非个人作为承包权的主体产生了承包制的内在不稳定性四)农户的不完整的土地财产权三、土地制度的经济影响(一)土地制度是否影响农民收入:对已有文献的一个简单评述大体有两种对立的意见,一种认为目前的土地制度与各种其他可能采用的改革方案(例如耕地私有制或永佃制)比较,对于村经济发展的影响不会有显著差别。另一种自然是相反的观点,认为目前的农地制度有重大缺陷,非改革不能推动农村经济发展和农民收入水平的提高。(二)土地规模经营潜力与农入增长之间的关联性估算。(三)土地征用中发生的农民利益流失估算农民因土地被占用,究竟给社会贡献了多少资金,这是一项很不容易算好的账(四)现行土地制度对国民经济宏观运行的 影响 四、土地制度改革的政策建议.(一)农地制度的改革路径农地国有化主张退出权”方案设计。建立混合所有制的主张。2.改革建议假设中央政府采用下述农地制度改革的方案:1)农村耕地承包权独立化、长期化、商品化。(二)农地征用制度改革1.现行制度的不合理性现行法律规定的不合理性是显而易见的。如果只是农业用地的所有权转移,地价作为年收益的6至10倍是合理的2.农地征用改革方案第一,把现在村集体的土地出让权力和收益享有权利完全拿掉第二,在商业性的耕地占用中,用一个新的税种替代耕地占用补偿金的征收,并由国税部门负责征收。第三,土地交易的行政监管部门实行垂直领导。中央政府已经考虑实行这个制度。土地监管部门负责认证土地交易价格的评估机构的执业资格。第四,由土地法庭作为土地交易纠纷尤其是交易价格纠纷的最后裁决机构。第五,借鉴发达国家的经验,制定土地(或土地使用权)交易价格条例,规范土地的商业性交易和公共部门的征用行为。第六,在目前城市公有土地实行国家所有制的情况下,可以考虑延长土地使用者的使用年限到100年,待条件成熟以后,可以进一步深化所有权改革。3.尝试建立“国家失地农民账户”和“国家失地”农民保障基金” 题目：农村土地流转的问题及对策2 1当前中国农村土地制度改革的现状与问题党国英(中国社会科学院农村发展研究所,北京100032) 第44卷第4期华中师范大学学报(人文社会科学版)2005年7月 V ol.44No.4 Journal of Huazhong Normal University (Humanities and Social Sciences)Jul.2005
当前中国农村土地制度改革的现状与问题 中国社会科学院农村发展研究所党国英 土地制度改革始终是中国整体改革中的一个重要方面。大量观察表明，农村土地制度不仅直接影响到中国土地资源的保护和农业生产的可持续发展，还关系到整个国民经济的宏观运行和行业效率，也关系到中国农村社会的政治稳定。可以断定，从２００４年开始，中国农村土地政策乃至一般的土地政策将发生重要变化，变化的程度取决于多种因素，特别取决于高层决策者远见卓识和行动魄力。本报告将集中分析目前中国农村土地改革的现状与问题，并对一些具体政策的影响做出评论。 一、2004年农村土地政策的变化及其背景 2004年，中国政府的农村土地政策的基本法律框架没有大的变化，但在局部上也做出了较多调整。这年土地政策的显著特点是强调中国政府要执行世界上“最严格”的土地政策，以保护中国日益紧缺的土地资源，控制乱占和滥用土地。 2004年中央政府出台的与土地有关的最重要的政策调整，体现在10月21日颁发的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）中。这个决定发布之前，国务院先后发布了两项通知，意在稳定和回复农业播种面积。这两项通知分别是3月20日的“国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知”和4月30日的“国务院关于尽快恢复撂荒耕地生产的通知”。28号文件责成有关政府机构根据文件精神制定具体的落实意见。本着这个要求，国土资源部很快出台了两项决定，分别是11月9日关于加强农村宅基地管理的意见和随后发布的新版“征地补偿标准”。 本年度发布的一系列文件的主要特点是： 第一，加大了对违反土地法规行为和行政渎职的处罚力度，体现了实行“世界上最严格的土地管理政策”的精神。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》指出：要加大土地管理执法力度，严肃查处非法批地、占地等违法案件。建立国土资源与监察等部门联合办案和案件移送制度，既查处土地违法行为，又查处违法责任人。典型案件，要公开处理。对非法批准占用土地、征收土地和非法低价出让国有土地使用权的国家机关工作人员，依照《监察部国土资源部关于违反土地管理规定行为行政处分暂
农村土地承包经营权流转管理办法法 律全文
农村土地承包经营权流转管理办法（全文）中华人民共和国农业部令 第47号 《农村土地承包经营权流转管理办法》已于1月7日经农业部第2次常务会议审议经过，现予公布，自 3月1日起施行。 部长: 杜青林 二00五年一月十九日 农村土地承包经营权流转管理办法 第一章总则 第一条为规范农村土地承包经营权流转行为，维护流转双方当事人合法权益，促进农业和农村经济发展，根据《农村土地承包法》及有关规定制定本办法。 第二条农村土地承包经营权流转应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则。 第三条农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限，不得损害利害关系人
和农村集体经济组织的合法权益。 第四条农村土地承包经营权流转应当规范有序。依法形成的流转关系应当受到保护。 第五条县级以上人民政府农业行政主管(或农村经营管理)部门依照同级人民政府规定的职责负责本行政区域内的农村土地承包经营权流转及合同管理的指导。 第二章流转当事人 第六条承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。 第七条农村土地承包经营权流转收益归承包方所有,任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴。 第八条承包方自愿委托发包方或中介组织流转其承包土地的，应当由承包方出具土地流转委托书。委托书应当载明委托的事项、权限和期限等，并有委托人的签名或盖章。 没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转农户的承包土地。 第九条农村土地承包经营权流转的受让方能够是承包农户，
新中国农村土地制度演变及启示 摘要毛泽东主席说：中国的问题是农民问题，农民的问题是土地问题。新中国成立60年来，我国的土地制度经历了多次变革，但土地问题至今仍在很大程度上困扰着我国经济社会的发展。研究我国土地制度，尤其是新中国农村土地制度的变革历程及其影响，能为我国制定有关土地的方针政策提供借鉴和参考，具有重大意义。 关键词土地制度改革农村 一、土地制度与土地制度改革 1、土地制度 土地制度是反映人与人、人与地之间关系的重要制度。它既是一种经济制度，又是一种法权制度，是土地经济关系在法律上的体现，是构成上层建筑的有机组成部分。 土地制度有广义和狭义的概念之分。广义的土地制度是指包括一切土地问题的制度，是人们在一定社会经济条件下，因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称。广义的土地制度包括土地所有制度、土地使用制度、土地规划制度、土地保护制度、土地征用制度、土地税收制度和土地管理制度等。狭义的土地制度仅仅指土地的所有制度、土地的使用制度和土地的国家管理制度。 在新中国成立后的一个很长的历史时期内，由于特定的历史原因，在人们的传统观念上，习惯把土地制度理解为狭义的土地制度。改革开放特别是实行社会主义市场经济以后，随着我国社会经济制度的不断变化和发展，人们对我国土地制度含义的理解不断深化和发展。新的观点摆脱了旧的思想观念的束缚，更强调广义的土地制度，在重视土地所有制度、土地使用制度、土地的国家管理制度的同时，更增强了对新形势下由新的土地关系所产生的新的土地制度的关注程度，诸如土地利用制度、土地流转制度、耕地保护制度、土地用途管制制度等等。 本文所指的是广义的土地制度，但主要探讨的是土地的所有制度、土地的使用制度和土地的国家管理制度。 2、土地制度改革 土地制度改革，顾名思义，就是为了适应生产力的发展要求，推动经济社
谁是中国土地的拥有者 ------制度变迁、产权和社会冲突何·皮特第一部分土地管理历史 清朝土地管理是以习惯而非法典；民国时制定不动产登记法规，准备进行土地和调查登记；国民政府名义上统一中国，但并未获得全中国的土地控制权。 一、农村 （一）地产 20世纪30年代卖老革命根据地发起了土改运动，中农合富农可以保留部分土地，在没收地主的土地的同时也留给他们一些维持生计的土地。第二次世界大战结束后，许多富农和地主因此丧生。1956年高级农业生产合作社成立土地全部收归国家和集体所有。1958-1960大跃进彻底失败，中央分散集体土地所有权，将集体土地所有权由人民公社（乡镇）下放到生产队（村）。1958年以前，土地自由度较高，每个农民都有一块自留地，1958年全部自留地收归人民公社，农民以家庭为单位与合作社签订承包合同,其必须以较低的指定价格向国家出售额定粮食，剩余部分可以自由出售。1978年之后，家庭联产承包责任制，以家庭为单位的私营农作方式。 家庭联产承包责任制（类似登记制）上，国家希望建立承包合同系统，但是未能成功实施，原因有二：一方面农民认为农村习惯向整个村子颁发统一合同或者由村集体保管个人合同；其二是土地的再分配，即使农民签订了承包合同，在合同期内由于出嫁等人口流动，村集体仍然会非法重新分配土地。原因在于农村土地是农民的生活来源和社保系统，重新分配可以保证每个农民都有土地。 但是这种制度模糊也有负的外部效应， （二）房产 改革开放之前，每个农民都有自己一套住房和宅基地使用权，不用交付租金，人们联系紧密，没一家知道别家住在哪里，所以不用登记（不正规的、习惯的机制）。改革盖房之后，农村房产被非法买个了城市和国外的投资者，这样的叫做小产权房。 另一种小产权房是指农村土地被非法征用，从农业用地变为城市建设用地，但是所有权还是属于农村集体。 《土地管理法》《确定土地使用权和所有权的若干规定》 《物权法》-土地的登记程序，权利、职责和责任进行规定。 二、城市： （一）地产 土地所有权归国家所有，无需登记；土地使用权需在国土资源部登记，房地产所有权需要在建设部登记。 （二）房产 改革开放之前，单位向员工提供社会住房，改革开放后，单位向员工以低于市场价格出售住房的所有权。目前仍有单位向员工出售住房，但是员工获得的是不可交易的使用权，登记只需要在单位登记。 私人房产需要到住房和城乡建设部登记。 第二部分绪论： 一、透析制度变迁、信用和产权 两个层面：全国制度和地方制度：实施对象是乡县市（地级）等行政单位
每次的宏观调控中都少不了房地产，每次的重点都集中于对房价的调控，但为什么每次对房价的调控中却从来未涉及到对土地价格的调控，或对土地出让制度的调控或修改呢？ 自2002年实行土地出让的招拍挂制度之后，价格者得成为防止腐败的唯一路径，从而推高了土地的出让价格，并刺激了地方政府对土地财政的依赖。而地王的频出让中央政府不断的出台打压房价的措施，甚至不惜用行政的限购手段、约谈手段。但是却始终不肯调整出让制度，宁愿限房价而竞地价也绝不肯限地价而竞房价。 从经济学角度看，土地的价格应由土地的产出能力决定，如能种水稻的土地要比只能种地瓜的土地值钱，因为水稻的产量高、价格高、收益大，因此土地的价格高，土地的产出预期决定着土地的价格。 但中国的土地出让制度决定了政府垄断的土地供给，并以竞争的出让方式一次性的收取若干年的“批租制”，这就扭曲了土地的价格。如政府不出让种水稻的土地而只出让种地瓜的土地，于是饥饿就让民众不得不出更高的价格购买种地瓜的土地而去生产水稻。如果政府连种水稻都垄断和控制了，那么地瓜也能卖个水稻的价格，水稻就价格更高了。 正是这种预期让土地的价格不断升高，而产出的不管是地瓜还是水稻价格都在上升并被扭曲了。 两年前全国工商联黄主席曾将土地问题的报告在全国两会上提交了大会发言，也曾引发一轮关于土地价格在房价中所占比重的争论，但并未最终得到解决。今天这个问题则越演越烈、更加突出。土地成本占房价中的比例不是缩小而是不断的扩大，土地交易的价格指数上升的速度与幅度不是小于房价上升的速度与幅度，反而大大的超越了房价的指数。自2002年实施招拍挂制度之后，两者之间的差距则逐年加大，成为推动房价上升的主要动力，而不对土地出让制度进行调控就必然只能不断的那个房价升级，不管用什么样的行政手段都无法阻止房价继续上涨的脚步。 2000—2010年，我国70个大中城市房价累计上涨了76.8%，其中商品住宅价格累计上涨了86%，二手房住宅价格累计上涨了96%，但同期我国70个大中城市地价累计上涨了123%，其中住宅用地价格累计上涨了163.5%，普通住宅用地价格上
新中国农村土地改革五大历程 2010年09月28日15:14城市化网【大中小】【打印】共有评论9条 随着我国城市化进程的推进，农民与土地的关系正悄然变革，越来越多的农民脱离农业、走出农村。于是，所有关注三农问题的人开始探寻：农村的出路在哪里？于是关注的目光聚焦到农村的土地。业内人士预言，在农村上演的新一轮土地改革将进一步打破城乡二元结构。 那么，农村土地改革带给农民的究竟是福祉还是祸患？什么样的改革方式将助力我国社会发展逐步向着城乡一体化方向迈进呢？ 回顾：新中国农村土地改革历程 通过梳理我国农村土地改革的发展脉络，我们不难看出，自新中国成立，农村的土地经历了个体农民私有向集体所有制转变，新一轮土地改革尝试赋予农民在土地上的更多权利。 历程1：封建土地所有制→农民土地所有制 建国之初，政府颁布了《土地改革法》，规定废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，农民不仅获得了土地，而且对拥有的土地“有权自由经营、买卖和出租”。 历程2：农民土地所有制→集体所有 1954年-1956年，社会主义改造收回土地所有权。被誉为“三大改造”之一的农业改造，目的是要确立社会主义性质的土地制度，确立社会主义经济关系。农民个人直接所有的土地，也从土地无偿入股、统一经营，发展到农村土地集体所有。 历程3：集体所有→三级集体所有
1957年-1978年，“三级所有”的土地改革。由于历史的种种原因，国内农业供给相对有限，所以又一次进行土地改革。在土地集体所有的基础上，土地属于三级集体所有，即人民公社、生产大队、农村生产小队三级所有。社员集体在公有土地上统一生产和劳动，社员没有任何私有土地，彻底消灭了私有制。这一阶段是农民的土地使用权彻底被收回的阶段。 历程4：家庭联产承包责任制让土地所有权与使用权分离 1978年，十一届三中全会拉开了中国改革开放的序幕，邓小平提出并主张实施家庭联产承包责任制，从1983年开始在全国广大农村全面推行。到1983年底，98%左右的农户都实行了包干到户，家庭承包经营的土地面积占耕地总面积的97%左右，实现了土地所有权与使用权的分离。 历程5：“新土改”允许土地流转 改革开发30年后，2008年10月12日，十一届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。决定中提到，“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。” 盘点：各地探索土地流转 尽管2008年9月30日，胡锦涛考察安徽小岗村定调新土改方向——保持现有土地承包关系稳定并长久不变，并允许农民以多种形式流转土地承包经营权，然而自从有家庭承包责任制以来，农村土地流转就在悄然进行。特别是随着工业化的发展、城市化进程的推进，农民与土地的关系正悄然变革，越来越多的农民脱离农业、走出农村，有的农民就把土地或转让或转包或转租给别人。 有数据表明，上世纪80年代末90年代初，全国农地流转量仅占承包地总量的1-2%，90年代末达到4%左右，现在已经达5-6%。一些经济发达地区如浙江省，则高达30%左右。
石河子大学毕业论文 题目：中国农村土地产权制度的演变与土地制度改革 院（系）： 专业： 学号： 姓名： 指导教师： 完成日期： 2017年5月14日
目录 一引言 (5) 二农村土地产权制度的历史演变 (5) （1）土地改革(1949-1952年) (5) （2）人民公社体制(1953-1978年) (5) （3）家庭联产承包责任制(1978年以后) (6) （4）建国以来土地演变分析 (6) 三当代农村土地制度现状 (7) （1）现有法律制度 (7) （2）存在的问题 (7) （3）引发的经济和社会问题 (9) 四当前农村土地改革方向解析 (10) （1）承包权改革目的 (10) （2）土地改革中承包权的方向 (10) （3）土地改革中经营权的方向 (11) 五结语 (11)
中文摘要 1978年以来，经过进30年的演变和发展的家庭联产承包责任制在当下的时代巨变中逐渐展现出其不适的一面，2014年中央拉开了土地改革的帷幕。本文从建国开始探讨土地制度的演变过程，分析当代土地制度的现状，分析其优势和缺陷，探讨2014年土改的出发点和目标，预判其未来走向。本文认为：现阶段，土地改革依然要以保护进城务工农民的利益为考虑，维持农村土地集体所有，保护承包权的稳定发展，实行经营权的有序流转。从远目标是要实现承包权的自由流转，从立法和制度两个层面上完善土地法律体系。 关键字：土地产权、三权分置、土地改革
Abstract Since 1978, after 30 years of evolution and development, the HouseholdContract Responsibility System has showing its discomfort side gradually in the current era of changes. In 2014, the government opened the curtain of the reform of land. This paper started from 1949 to explore the evolution of the land system, analyzing the status of contemporary land system, analyzing its strengths and weaknesses, to explore the starting point and goals of land reform in 2014, and predicting its future direction. This paper argues that at this stage, agrarian reform is still necessary to protect the interests of migrant workers and peasants, to maintain the steady development of rural land collectively and protect the right of contracting, and to carry out the orderly circulation of management rights. From the far goal is achieving the free flow of contracting rights, from the legislative and institutional levels to improve the land legal system. Key word: the Land Property Rights, the Separation of the Property Right, the Reform of Land System
农村土地承包合同违约形式及责任 Form and responsibility of breach of contract in rural land cont ract 甲方：___________________________ 乙方：___________________________ 签订日期：____ 年 ____ 月 ____ 日 合同编号：XX-2020-01
农村土地承包合同违约形式及责任 前言：合同是民事主体之间设立、变更、终止民事法律关系的协议。依法成立的合同，受法律保护。本文档根据合同内容要求和特点展开说明，具有实践指导意义， 便于学习和使用，本文档下载后内容可按需编辑修改及打印。 农村土地承包合同是保障农民权益、促进农业发展、保 持农村稳定的基础。 1、发包方的主要违约形式及责任 ⑴、干涉承包方依法享有的生产经营自主权 承包方依照《农村土地承包法》第16条第1项的规定， 依法享有承包地使用、收益的权利，有权自主组织生产经营和处置产品，这就是承包方的生产经营自主权的基本内容。目前，在一些地方，不尊重农民生产经营自主权的问题还比较突出。有的发包方为了完成上级布置的任务，建样板田、示范基地等，不顾承包农民的意愿，强迫他们种植某种作物；有的发包方为了发展农业产业化、实行规模经营等，强迫承包方统一耕种某种作物；有的发包方假借统一管理等名目，强迫承包方购买指定或代销的种子等农业生产资料。承包方如不同意，有的发包方即采取不正当手段强制推行，甚至砍毁承包方已经耕种的作物。当承包方按照发包方的强制要求耕种，产品出现卖难、减
产等问题时，发包方又不予解决或者无力解决，给承包方造成损失。农民意见很大，有的还造成了社会问题。因此，本文特别强调，发包方要尊重承包方的生产经营自主权，在推行农业产业化、规模经营的过程中，要充分尊重农民的意愿，让农民真正看到实惠，决不能非法干涉承包方依法享有的生产经营自主权。对上述违约行为，发包方应当承担停止侵害、恢复原状、排除妨害、赔偿损失的民事责任。 ⑵、发包方非法变更、解除合同 承包合同依法成立后即具有法律效力，双方当事人必须 认真履行，任何一方均不得擅自变更、解除合同。根据《农村土地承包法》第26条和第27条的规定，家庭承包的，在承包期内，非发生法律规定的事由，并经过法定程序，发包方不得收回和调整承包地，这是该法赋予农民长期而有保障的土地使用权的核心内容。同时发包方不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权。当前，有的乡村干部不注意尊重农民的生产经营自主权，习惯用计划经济的思想和行政干预的手段指导农业生产，强制收回承包地。农民如不接受，发包方便通过不正当手段操纵村民会议或者村民代表会议，达到少数服从多数产生有关决议，强迫农民违背自己的真实意愿，放弃或者变更其土地承包经营权。此外，发包方不得以划分