南京财经大学
硕士学位论文
江苏省公共教育资源均衡配置研究
姓名：喻翠翠
申请学位级别：硕士
专业：财政学
指导教师：唐祥来
2010-01-07
摘 要
江苏作为经济发达的省份，已经进入全面建设小康社会、基本实现教育现代化的重要战略机遇期，但由于社会、经济、文化等历史原因以及人为安排的制度、政策等原因，江苏省教育发展不均衡问题一直存在。推进基础教育全面均衡发展、各级教育协调发展势在必行。本文认为要从公共教育资源配置角度科学地认清教育发展的差异，才能深入分析失衡原因，揭示其特征与本质，并提出相应的促进教育均衡发展的方法和策略。
全文分为五个部分：第一部分，对公共教育资源均衡配置的基础理论和逻辑关系进行了梳理，并对江苏省三级教育发展与经济增长的关系进行了实证分析，试图探讨各级教育发展对经济增长的贡献率，通过模型我们得出：在江苏省经济增长过程中中等教育的推动作用最明显，其次是初等教育，最后才是高等教育。第二部分，利用泰尔系数对江苏省各地区初等和中等教育资源配置状况进行了实证分析，主要是分析公共教育资源在地区间和城乡间的分布情况，发现各级教育在三个分地区的均衡状况各不相同。利用预算内教育事业费指标进行分析，结果显示：苏中地区教育发展均衡状况相对较高；苏南地区教育发展整体水平较高，但是不均衡程度最明显，并且有不断上升的趋势；苏北地区教育发展较弱，但是教育不均衡状况在下降。利用预算内公用经费分析时，情况有所不同，苏南地区预算内公用经费均衡情况最好，苏北最差，苏中仍然是处于相对稳定的水平。通过对以上指标的进一步分析，发现省内差距主要是由区域间差距造成的。在此基础上，本文还分析了各级教育发展受财政和经济发展水平的影响力情况。以及公共教育资源和优质教育资源在城乡间的配置状况。第三部分，结合以上分析的公共教育资源的配置现状，尽可能多方位地分析可能存在的导致这种现状的原因。第四部分，介绍了英国、美国、法国和日本等国家在基础教育资源配置方面的先进经验以及对我国的借鉴和启示。第五部分，提出了江苏省公共教育资源均衡配置的政策建议，如：加大教育总量投入、明确均衡发展的目标和责任、建立教师流动制度、加强对择校费的管理、取消重点校制度以及设计适合农村教育发展的培养模式等。
关键词：公共教育资源；均衡配置；江苏
ABSTRACT
As an economically developed province, Jiangsu has entered an important period of strategic opportunity which building a moderately prosperous society and basically achieving modernization of education , but because of social, economic, cultural and other historical reasons, as well as man-made institutional arrangements, policy reasons, the problem of the uneven development of education is persistent. It is imperative to promoting basic education, balanceing development and coordinating development of education at all levels. This paper argues that understanding the differences in the development of education from the perspective of public education resources, in order to analysis the reason of imbalance in-depth, to reveal its identity and nature, to propose the corresponding methods and strategies of controling differences in the development.
This article has five sections: the first part carding the basic theory and logical relations of a balanced allocation of public resources for education, and making an empirical analysis of the relationship between three educational development and economic growth, attempting to explore the contribution of education at all levels to economic growth. through the model we known that in the process of economic growth in Jiangsu Province, the secondary education has the largest effect, followed by primary education, and finally higher education. The second part, using Theil coefficient make an empirical analysis of the allocation of resources in the primary and secondary education, mainly analysising the public education resources across regions and between urban and rural areas , we found that all levels of education in the three sub-regions are vary. Using the budget funds per studengt analysis found that spending for indicators, the Soviet Union in the regional imbalances is relatively high; southern is in the high level of educational development as a whole, but has the most inbalanced condition, and there is a rising trend; northern has a weak development, but the inbalance of education is decline. Using the public budget funds per studengts analysis found that the situation is different ,areas in southern have the best condition, the worst in northern, the Soviet Union is in a relatively stable level still. Through the above indicators for further analysis, we found the gap between the province is mainly caused by the inter-regional disparities. On this basis, the paper also analyzes the development of education at all levels, subject to financial and economic impact of the level of development. And public education resources and high-quality teachers,
the configuration of resources between urban and rural areas. The third part, we attempt to find multi-dimensional reasons combined with the above analysis of the allocation of resources. The fourth section describes the advanced experience of the United Kingdom, the United States, France and Japan and other developed Western countries, and some areas in our country. The fifth part propose some policy proposals for Jiangsu Province, such as: increasing the total education investment, clearing objectives and responsibilities of balanced development, establishing mobility system of teachers, strengthening the management of selecting school fee, designing suitable training model for rural educational.
KEY WORDS: Public education; Balanced allocation; Jiangsu
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第一章 导论
1.1研究背景与意义
教育公平、有效发展已经是当今国家经济社会面临的重点和难点问题。我国教育在改革开放的30年里取得了重大的成就，但是各个方面的矛盾也逐渐凸现出来，如：城市和农村之间义务教育质量的巨大差别，地区之间高等教育发展的不对称以及弱势群体和农村偏远地区儿童的受教育问题等。教育面临的问题不仅仅是自身的问题，更是对社会的长远影响。从某种程度上说，教育均衡发展是教育平等思想、教育公平思想在新时代的发展，实质上是以教育均衡发展作为促成教育平等、推进教育公平的重要途径。
江苏作为经济发达的省份，已经进入全面建设小康社会、基本实现教育现代化的重要战略机遇期，推进基础教育全面均衡发展、各级教育协调发展势在必行。近年来，江苏省先后实施了普及城乡义务教育、办学条件达标、全面提高初中教育质量、加强农村教育、教育信息化建设、化解学校债务危机等多项工程，城乡中小学办学条件和教育质量有了明显的改善和提高。由于经济的发展和人民的生活水平迅速提升，广大群众选择高质量义务教育的需求与优质教育资源供给不足的矛盾凸显，引发了择校收费、流动人口子女入学难等社会普遍关注的教育热点难点问题，义务教育发展进程中城乡之间、区域之间、学校之间的不均衡问题依然存在。此外，在推进均衡发展的过程中，指导实践的理论研究仍然较为薄弱，尤其体现在对江苏义务教育现有均衡状态的判断和分析上。了解和分析现有义务教育均衡状态既是相关研究的根本，又是为教育行政管理部门提供决策服务的前提。如果决策和教育政策没有建立在客观可靠的分析基础之上，那么均衡发展的目标将难以实现。
教育公平是社会公平的重要基础，是和谐社会的核心组成部分之一。我国教育投资体制改革已经完成了由国家统包到成本分担转型阶段，教育在得到全面发展的同时又出现许多不可回避的问题，如地区间公共教育资源配置不公平问题，社会弱势群体高等教育权利保障问题，地区间高等教育发展不平衡，教育财政危机以及教育改革的价值取向等，这些都直面公共财政在教育改革和发展中的地位与作用这一核心问题。十七大报告中提出：要优化教育结构，促进义务教育均衡发展，加快普及高中阶段教育，大力发展职业教育，提高高等教育质量；坚持教育公益性质，加大财政对教育投入，规范教育收费，扶持贫困地区、民族地区教育，健全学生资助制度，保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教
育。教育均衡、公平发展已经成为改善民生的社会建设的核心内容之一。
鉴于教育在社会经济中的基础性地位，本人学位论文选择了这一课题，希望课题的研究能够对和谐社会的构建做出贡献。而作为社会公平的基础---教育公平，公共教育资源的配置机制将直接影响其方向。深入研究我省公共教育资源的配置现状及剖析教育发展失衡的原因，对制定公共教育资源配置政策以及教育体制改革，都具有深刻的现实意义。
1.2文献综述
1.2.1 国外研究现状
国外关于教育均衡发展问题的研究，最早开始于20世纪60年代有关教育公平的研究，美国的科尔曼认为，教育公平主要包含四层含义：(1)向人们提供达到某一规定水平的免费教育；(2)为所有来自不同背景的儿童提供普通课程；(3)为所有不同社会背景的儿童提供进入同样学校学习的机会；(4)在同一特定地区范围内接受教育的机会一律平等。与此同时，科尔曼首次从受教育过程的几个环节的角度分析了教育机会均等的三项内容：(1)进入教育系统的机会平等；(2)参与教育的机会均等；(3)均等的教育结果。瑞典的教育社会学家托尔斯顿·胡森总结了三种不同学派关于教育机会均等的一般观点：一是保守主义学派的观点。保守主义学派认为教育公平主要是指入学机会的均等。这种理解直接受宗教的影响，他们认为上帝赋予人的能力各不相同，如何去运用这些不同的能力是个人的事情。因此主张既要提供正规的基础教育，同时发展不平等的精英教育。二是自由主义学派的观点。自由主义学派主张机会和学业成就机会的均等，认为每个儿童都有某些相应的天赋能力，教育制度要重在通过各种策略上的努力，消除由于经济和社会地位的不同造成的外部障碍。在实践中主张通过延长义务教育时间、将教育延伸到更高的层次以缩小差别。三是激进主义的观点。其中又包含两方面的观点，一方面将学生学业的成败归结于学校质量和教育组织，认为教育机会均等也包括学校质量和教育组织的平等，主张进行学校的内部改革。另一方面，认为教育机会均等在于达到整个人生机会的平等，主张首先要消除造成教育机会不均等的根源—政治和经济的不平等。在总结了三种学派的观点之后，胡森提出了他关于教育公平的观点：(1)个体的起点平等，即每个人都拥有进入教育系统学习的机会而不受任何歧视；(2)受教育过程的平等，即不论人种、出身等差别，每个儿童都有相同的机会得到不同的对待，包括教育方式上的区别对待，即教育要以各种不同的但都以平等为基础的方式来对待每个人。(3)个体的最终目标平等，即学业成就上的平等。胡森还指出，教育平等不仅仅指个体之间的平等，还
应包括学校之间的平等。Odden And Picus（1992)也总结了关于教育公平的三种看法:第一，横向公平，即所有的受教育者和纳税人在教育财政体制中及其导致的最终分配结果中应得到同等的对待。第二，纵向公平，其原则也就是不同的人有不同的需求。如来自不利人群的儿童、残疾儿童，其教育需求与普通儿童有所不同，那么教育财政体制应对此加以考虑。第三，同等机会，其操作性的定义为财政中立性(fiscal neutrality)，即不同学生得到的教育资源应当相同，不随地方的财政能力及其家庭背景尤其是收人因素而变化。
美国在20世纪80年代到90年代期间，州内学区之间教育资源分配不均现象在下降，但是州之间在生均资源分配上的差距仍然很大，并且州之间相对地位几乎没有改变。(Hussar and Sonnenberg等，2000)。Rubenstein and Moser(2002)通过研究发现拥有学生数较少学区的州和州政府提供较高比例拨款的州，教育资源分配更均等。法院判决的教育财政改革方案促进了州内教育资源分配不均程度的下降，教育财政改革方案主要是通过增加对相对落后学区的经费投入来实现分配不均的下降（Evans, Murray and Schwab等 ，1997)。20世纪90年代，美国学者们开始研究校级资源配置状况，他们通常采用一个州内的所有学校而忽视了学区之间的界限。这些对校级资源配置的分析揭示了更广泛的资源配置不均衡现象（Betts, Reuben and Dannenberg,等 2000)。研究者们通过对大城市校级数据的集中分析发现在资源分配中存在严重的不均衡现象，在资源较贫穷的地方，不均衡的程度更高（Berne and Stiefel等, 1994)。P.Iatarola and L.Stiefel,(2003)从横向均衡、纵向均衡和机会均等三个层次对纽约840所中小学进行了多元回归分析，发现生均资源横向配置无论是中学还是小学都不均衡，这和其他的相关研究结论都不同。在教师资源方面，纵向均衡和机会均等都严重不足。他们还第一次对学生表现的均衡情况作了分析，但是由于缺少比较的对象，因此很难得出肯定的结论。
20世纪80年代以来，在《国家处于危机之中：教育改革势在必行》等一批重要的研究报告的影响下，美国许多学区开始重新评价他们提供的服务、努力提高学术标准，并致力于降低管理成本和提升教育质量。此间一些学者开始研究学校、学区的合作，试图通过资源共享来解决这些问题。乔纳森·T·休斯是其中的重要代表，他结合自己多年的研究和实践经验，归纳和总结了美国教育资源共享领域近20年的研究成果，提出了一整套的理论。他认为，美国的学区之间的合作主要有4个方面的原因：1）为了维持或增加课程；2）处理招生困难、下降或波动问题；3）避免学校被合并，保持自治；4）控制成本。同时，他还指出，学区间合作作为避免重复建设和提高效率的方式之一一直很受推崇，尤其在当前资源不断减少，需求却持续膨胀的情况下更是如此。而资源共享作为学区增加课程、保持学术质量和降低成本的方式，能够有效地服务于各个学区，尤其是较小的学区
和偏远的学区。①
1.2.2 国内研究现状
随着社会对教育均衡发展问题的不断关注，公共教育资源的均衡配置特别是义务教育的均衡发展成为各级政府和教育界的热点话题。众多学者围绕教育资源的概念、教育经费在三级教育中的分配、我国义务教育资源配置存在的主要问题、原因及促进义务教育资源均衡配置的对策做了大量的研究，笔者对以往的研究进行了梳理，将其归纳为以下几方面:
1. 对教育资源概念的界定
教育资源包括投入教育领域的人力资源和物力资源，其中最主要的是教育投资和教师（杜育红，1997）。将教育资源细分的话，可以进一步细化为输入教育过程的人力、物力、财力、信息和时间等社会经济资源的总称（李祖超，1997)。从不同的角度出发，可以得到教育资源不同的概念。若从资源获取的渠道来看，有教育人才资源、教育信息资源、教育物力资源等；若从资源的内容看，又有德育资源、智育资源、美育资源等；若从资源存在的时空上看，有教育历史资源、教育现实资源、教育域内资源和教育域外资源等；若以资源运行的态势看，又有教育静态资源和教育动态资源、教育有形资源和教育无形资源等。贾云鹏（2008）认为凡是能满足人们高等教育需求的要素均是高等教育资源。总的来说教育资源是指所有能为教育事业发展服务的资料来源（麦卫国，1998)。
鉴于上面几种对教育资源不同的表述，本文将对教育资源的概念界定为投入教育领域的人力、物力和财力资源。基于此对教育资源配置的研究，笔者赞同范先佐(1997)、马晓燕(2000)对教育资源配置问题研究范围的界定，即分析在教育资源数量一定的情况下，如何将有限的人力、物力、财力等在教育系统内部各组成部分，或在不同子系统之间进行分配，以期投入教育的资源得到充分有效的使用，求得教育持续、协调、健康发展。
2. 教育经费在三级教育中的分配问题
目前国内关于教育经费在三级教育中的分配问题的研究较少。王善迈教授曾在1989年指出，在我国教育经费总量不足的情况下，高教比重偏高。教育经费分配不合理的问题是中小学、尤其是小学办学条件恶化的原因。人们也尝试采用国际比较数据和回归分析方法为确定各级教育在教育总投入中所占的合理比例提供依据，但是结果却发现，教育经费结构和教育规模结构，以及经济发展水平之间并不存在显著的相关关系（顾清扬，1990）。此后，相关的研究主要集中在教育规模与经济增长关系方面，对于三级教育在总教育经费中的比例应如何具体划
①刘扬，高洪源. 美国教育资源共享的经验及其启示-休斯的理论观点[J]. 外国教育研究. 2005，(7).
分的研究很少。
3.我国基础教育资源配置存在的主要问题
（1）义务教育总量投入不足、教育经费短缺
教育经费短缺是我国教育事业发展的最大制约因素，基础教育由于适龄受教育人口基数庞大而显得任务繁重，基础教育经费短缺也是教育事业发展面临的最大问题（刘兴华、相力，1998)。尽管近几年我国加大了投入力度，与前几年相比有了较大的进步，但还是远远落后于发达国家（李向云等，2004）。农村义务教育面临的问题更为严重，在教育投资上农村义务教育经费是不充足的（刘汉霞，2003)。另一方面，农村义务教育经费支出快于财政供给增长，也导致农村教育经费严重短缺（陈敬朴，2004)。
（2）农村义务教育师资问题
对这一问题的研究多体现在城乡教育对比研究中，其中张素蓉(1997)，张乐天(2004)认为师资力量城乡差距很大。索磊、祗新生、暴侠(2003)认为农村师资队伍质量过低，人才流失严重。韩正清(2004)也提到农村在费税改革后义务教育的现实主要困境之一就是教师资源配置的不合理。
（3）农村义务教育资源利用效率不高
长期以来，我国农村中小学存在着数量多、规模小、办学分散的问题，而且一直没有得到很好地解决，在“普九”过程中，许多地方为了尽快提高适龄儿童的人学率，实行了“村村办小学，乡乡办初中”的办学策略，更加剧了学校布局的不合理，这使得本来就短缺的资源过于分散，难以合理配置和形成规模效益（郭清扬，2007）。另一方面，由于农村义务教育财政支出效率低，使得教育资源短缺与浪费现象也比较严重（韩正清，2004）。农村义务教育在人力资源、物力资源使用上效率不高，学校布局不够合理，规模效益较差（陈玉华慕彦瑾，2004)。
（4）教育资源配置的区域、城乡差异
学者更多的从实证角度探讨教育资源配置在区域和城乡间存在的差异。沈百福（1994）和王善迈（1998）按照直辖市、经济发达地区、欠发达地区和最不发达地区对我国进行区域划分，利用灰色聚类方法研究我国教育不平衡状况。杜育红（2000）系统地分析了我国省际间各级教育经费的地区差异随时间的变化情况。通过研究发现，从1988年到1996年，省之间的小学和初中生均经费的差异都在不断加大。王迎席、张永芝(1997)认为义务教育的结构不合理，普遍存在一种马太效应，义务教育资源城乡差别大。祝梅娟（2003）利用基尼系数分析我国省际间教育投入在公平性上的差异，发现中央教育投入的省际间不公平程度在加剧，同时，社会投资是省际间教育投入差异加大的最主要的原因。曾满超和丁延庆（2003）利用1997年到1999年我国县级数据研究了义务教育的公平性在此期间的
变化情况。结果发现，小学和初中的生均总支出的地区差距和城乡差距在扩大，“一片”地区和“三片”地区的差距也在上升，而“二片”地区相对于“三片”地区失去了优势地位，这与我国义务教育财政体制的根本特点密不可分。董亚军、陈国良（2004）从空间方面和时序方面以及与国外的比较，分析了我国初等教育生均经费在地区上的差异，以及这种差异带来的严重后果。岳昌君(2003)运用基尼系数的方法对我国省际之间经济发展状况、城市化水平和教育发展水平进行了实证研究，从经济地理、公共财政、城市化以及劳动力要素的流动等方面讨论了我国教育资源配置的公平和效率问题。黄胜(2004)则通过对我国各地义务教育生均教育经费支出与升学率、辍学率及师生比等情况的对比分析，提出义务教育的区域发展不平衡。曾满超，丁延庆（2005）实证研究认为，公共教育资源中的生均支出的不平等主要是省内不平等，且省内不平等主要是县间不平等，县内城乡差别对教育不公平的影响效果并不大。陈赟（2006）利用1990-2000年10年间的数据，分别从学校数量、在校生数、教育经费投入、教育发展质量等方面分析我国东、中、西部教育发展的不平衡情况。沈有禄、周志发（2008）通过对全国各地区普通初中的各项资源从距平值、极差、极差率、标准差、变异系数五个差异指标的变化情况进行分析，发现各地在各项资源占有上都存在相当明显的“马太效应”，即发达地区与落后地区的差距呈不断增大的趋势，无缩小的迹象。王蓉（2001）的研究发现，在全国范围内，省内差异是小学和初中生均教育事业费不平等的主要原因，而非省际差异；当地方财力和学生人数占总人口比例相同时，中部很多省份的生均预算内经费投入低于西部地区；当地方财力相同时，中部省份的县、区对小学教育的投入比西部省份的县、区更依赖于预算外资金。
4.公共教育资源配置存在差异的主要原因
在分析义务教育资源城乡差距的原因时，国内学者多数是从两个层面来阐述的，一是从教育制度的层面分析，我国义务教育现行的“地方负责，分级管理”体制，造成地方对教育的投入差别很大，导致城乡、区域间办学条件极大的差别；造成教育不公平和教育结果差距拉大的现象（魏俊彪，2000；陈敬朴，2004；马佳宏彭慧，2006)。现行的教育管理体制实际上扩大了地区间因经济条件不同所形成的教育机会不平等，使东西部差距进一步扩大（夏家春，2004）。张光（2006）通过多元回归模型分析得出：财政制度安排而非经济发展水平是决定县乡财政对义务教育投入力度的决定因素；一个向县乡基层倾斜的政府间财政关系安排，有利于财政和转移支付对农村地区义务教育的投人；对于经济比较落后的西部地区和某些中部省份(如安徽)而言，国家的教育专项转移支付对保证那里的农村义务教育投人来说，是非常必要的。梁文艳、杜育红（2008）通过建立多元回归模型的分析认为,省级政府的投入努力程度不高、“省级财政不中立”是省际间义务
教育不均衡问题产生的重要原因。二是从社会制度层面分析，认为城乡二元经济结构在经济上将发展城市置于优先地位，导致了农村在经济上远远落后城市，使城乡教育产生严重差别（刘汉霞，2003；王永山，2004；马佳宏、彭慧，2006)。二元的经济社会体制带给中国基础教育服务的一个深刻印记是:城市居民的基础教育，由政府承担，实行财政拨款。农村居民的基础教育，则由农民自办，实行经费自筹。公共资源配置上的不均等，自然使得两个系统的基础教育服务差距越拉越大（王莹，2007）。
除此之外，马佳宏和彭慧（2006）还指出义务教育城乡之间巨大的差距是受到国有产权资源配置方式的影响，义务教育是一种公共产品，其产权为国家所有。然而，国有产权的一个特点是，其主体是国家(或政府)，但是国家(或政府)由国家(或政府)选定的代理人来行使这些权利。这些代理人虽然掌握着公共财产资源，但他们有的不是以追求资源效用最大化为目的，而是更多地追求自己职位的升迁。因此，对于公共资源的分配和使用，他们考虑较多的往往是如何能产生立竿见影的效果或能给自身带来好处，而较少考虑资源配置的效率。
5.促进基础教育资源均衡配置的对策
（1）增加义务教育投入总量
多数学者在探讨基础教育均衡配置的对策问题时，首先提到的是增加义务教育投入总量，马佳宏、彭慧（2006）在分析义务教育财力资源分配的供求平衡原则时指出，教育财力资源的供给不应存在不足或过剩的现象，因此首先要增加对义务教育的投入，加大义务教育投入在教育总资源分配中的比重。义务教育有强大的外部效应，义务教育区域失衡的重要根源在于各地义务教育经费投资的失衡（黄胜，2004)。因此，政府在坚持义务教育经费以财政拨款为主的前提下，应保证义务教育生均预算内教育事业费和生均预算内公用经费逐年增长（李小红、邓友超，2003)。各级政府也要形成适合各自义务教育均衡发展的先进教育理念，增加经费投入，按均衡教育要求配置教育资源（夏家春，2004)。切实普及农村九年义务教育（蒋嵘涛，2004)。
（2）促进教育资源向薄弱地区和农村地区转移
促进教育资源向薄弱地区和农村地区转移是当前教育事业发展的重点，也是解决教育资源配置不均的重要措施。应逐步改变教育资源向少数重点学校倾斜的政策，重点加强薄弱学校建设（谈松华，1997；王迎席、张永芝，1997），将增加的教育投入向弱势群体倾斜（李小红、邓友超，2003；张乐天，2001；魏俊彪，2000；文凤息，2004），将有限的教育资源相对均衡配置（周立山，2002；夏家春，2004；尹鹏、赵鹏程，2004）。由优质学校带动薄弱学校发展，建立学校、政府间多方激励相容机制（陈静漪、袁桂林，2008）。在有关基础教育服务的财
政收支安排上，应当立足于财政公平，从以往对城市和农村实行“区别对待”适时切换到“国民待遇”的路线上来（王莹，2007）。
（3）规范义务教育财政转移支付制度
政府间义务教育转移支付制度是解决义务教育经费总量不足和地区间不平衡的有效措施（李向云等，2004）；是解决各级政府间义务教育责任与财力不对称的办法（王善迈 袁连生，2002)；是统筹城乡义务教育的关键（胡乃武、叶裕民，2004)。通常有三种形式：一是通过一般性转移支付来平衡地方财力，间接地保证地方政府对义务教育的投资力度，如德国等；二是中央政府直接承担占据义务教育经费最大比例的教师工资，如法国等；三是建立义务教育转向转移支付，直接规定下级政府必须将该项资金用于义务教育，如英国和美国等（李向云等，2004）。在具体制度设计时，不同的学者提出了不同的方案：黄胜(2004)建议以公平为基础，以缩小区域间的义务教育发展差异为目标，建立新的转移支付制度。韩正清(2004)提出建立以纵向转移支付为主，建立纵横交错的转移支付制度。崔盛（2007）使用2004年、2005年全国1700多个县的数据各县教育支出占财政的比例作了一个估计，并应用该比例对各县剥除转移支付后的教育供给能力进行预测，为转移支付研究中教育供给能力的测算提供了一条可行的途径。邵锋（2004）以2001年全国平均生均教育经费作为中央政府的底线。用实证分析的方法研究了全国各个省的承担能力和中央政府的转移支付程度。研究发现：北京、天津、上海、辽宁、江苏、浙江、福建、山东、广东9个省市的财政收人能力相对较强，对于最低标准应该可以依靠本省市财力，通过省内资源的平衡来达到。其它地区都或多或少与全国平均的最低标准存在着差距，需要中央政府给予一定的补助。并指出这个中央政府要守住的底线是一个动态的指标，当落后地区也能够达到这个指标时，则在新一期这个指标就要上升，中央则可以在新的水平上争取和维持一种均衡。陈静漪、袁桂林（2008）在分析城市义务教育经费配置机制时提出设计以标准生均支出为基础的转移支付公式，对各区实行公式化拨款。并指出这个机制框架是可以解决“奖励偷懒”问题，消除市级政府的忧虑。
（4）合理配备师资
教师资源是教育事业发展中的重要因素，大多数学者都认为要促进教师资源在学校间的公平、合理配置（谈松华，1997；高正绪，2000；魏俊彪，2000；李小红、邓友超，2003）。以及要加强师资队伍建设，充实农村师资力量，解决优秀教师不足的情况（周立山，2002；刘汉霞，2003；蒋嵘涛，2004；夏家春；2004）。
（5）合理调整学校布局，提高办学的规模效益。
教育行政部门应当加强宏观规划，调整学校布局，使校点相对集中，这样既可以减少薄弱学校的数量，又可以在很大程度上提高办学的规模效益（李小红、
邓友超，2003；文凤息，2004）。另一方面，合理调整学校布局，优化配置资源，增强班级和学校的规模经济等是义务教育均衡发展的必然选择（黄胜，2004）。郭清扬（2007）通过对中部六个省38个县的农村中小学布局调整的实证研究发现：农村中小学布局调整确实促进了教育资源的合理配置、提高了农村学校的规模效益、促进了区域内教育的均衡发展以及促进了农村学校教育质量的提高。
（6）建立资源互动与共享的运行机制
城乡义务教育资源的互动与共享的基本思路是，把城乡义务教育作为一个完整的系统进行思考，从改进农村义务教育基础做起，实现义务教育资源在城乡之间的合理流动与共同享用（马佳宏、彭慧，2006）。限于目前国家的教育投资制度和财政实力，实施城乡、区域之间的校际对口支援政策是改善农村和经济落后地区办学条件的又一可行的办法（魏俊彪，2000）。强校与弱校结成对子，可以使弱校的弱势资源再生为优质资源（李小红、邓友超，2003)。还可以利用现代化信息技术，实施农村学校现代远程教育，实现城乡教育资源共享，消除城乡教育差别（蒋嵘涛，2004)。
（7）以法律的形式明确规定各级政府对义务教育资金投入的责任划分并严格实施
应当在义务教育法中明确界定中央、省、县、乡各级政府对义务教育的具体责任，明确规定义务教育资金投人应由中央和省级政府负主要责任，使政府间义务教育资金转移支付制度化（李向云等，2004；马佳宏等，2006）。
1.3研究思路与方法
本文从江苏公共教育资源配置现状出发，主要分析省内公共教育资源配置在三级教育和地区间的不均衡，并着力探寻造成这种局面的原因以及在制定公共教育资源配置政策和教育机制改革方面的探索。重点有两个方面：一是教育发展与经济增长的关系，如何确立公共教育资源在三级教育间的分配；二是公共教育资源在地区之间配置差异的实证研究，农村学校教育资源配置的短期和长期目标的制定。
本文的研究方法主要是理论分析和实证分析相结合。理论分析主要是运用公共产品理论、公共选择理论和教育公平理论分析各个级次教育的属性，为教育资源配置提供决策依据。实证分析主要有两个方面：一是关于教育发展与经济增长的关系，本文试图以生产函数模型对基础教育和高等教育对经济增长的贡献进行分析。二是关于区域之间资源配置的差异，关于不平等的测量指标，本文试图以Generalized Entropy Class（简称GE）指数中最为常用的泰尔指数来分析教育资源配置地域上不平等的程度。这个指数最大的特点是可以分解为组内和组间的不
平等。
1.4主要内容及结构
本文的结构如下：
第一章是导论部分。主要介绍本文的写作背景与选题意义，国内外相关研究成果以及本文的写作思路、方法和研究范围。
第二章是公共财政、教育发展与经济增长，本章以公共产品理论、教育产权理论作为公共教育资源均衡配置的理论基础，分析不同级别教育的属性。并对教育发展与经济增长的关系作实证分析，探索不同级别教育发展对经济增长的影响，尽可能地对江苏省三级教育占总教育经费的合适比例作定量的分析。
第三章是江苏省公共教育资源配置的实证分析。江苏省的经济发达程度呈现由南到北逐渐下降的趋势，在教育的发展上也必然受到这种经济上的影响。区域（主要是苏南、苏中和苏北）之间存在差异。本章主要是对区域之间的差异程度做一个实证分析。试图对资源配置不均等程度做一个定量的描述。
第四章是公共教育资源配置的国际、国内比较。本章通过与发达国家和其他发展中国家以及国内其他省份的横向比较，试图找到江苏省公共教育资源配置的差距。
第五章是江苏省公共教育资源配置不均的原因分析。江苏省公共教育资源区域配置不均衡现象是存在的，差异的原因可能包括政治的、经济的、文化的等诸多方面，本文试图从多个角度分析其差异的根源。
第六章是促进江苏省公共教育资源均衡配置的政策措施。本章针对江苏省公共教育资源配置不均的原因，探寻可能的促进资源公平分配的政策措施。
1.5创新与不足
本文的可能创新有两点：一是运用生产函数研究江苏省三级教育对经济发展的贡献，并试图对江苏省三级教育占总教育经费的合适比例作定量的分析；二是运用GE指标中的泰尔系数指标来分析江苏省的教育资源区域差异程度，并试图得到可以量化的结果。这些方法也是别人用过的，但本文主要是针对江苏省的情况进行分析，其结论具有一定的现实意义。
公共教育资源均衡配置问题是一项全面、系统的研究，不仅要对义务教育公平，还要对效率、效益等多方面进行综合评价。在进行具体分析时，本文仅采用替代的方法，通过对义务教育资源配置过程的测量来间接地反映教育资源配置的效益。
总之，江苏省公共教育教育资源均衡配置问题的研究是一项具有现实和政策指导意义的研究，研究这项课题不仅需要作者有深厚的经济学功底，同时需要作者对国家政治、经济、教育的历史及现状有准确的把握，由于作者学识浅薄，对这一课题的研究尚在初级阶段，希望在今后的学习和研究中加以完善。
第二章 公共教育资源均衡配置的理论基础
公共教育资源是教育赖以生存和发展的基础，社会总资源的配置是获取教育资源的前提，资源经济学认为，人类的资源是有限的，而人类的需要是多元化的、无止境的。社会总资源的有限性决定了公共教育资源的稀缺性。在公共教育资源有限的前提下，为了满足教育系统内各组成部分对公共教育资源的需求，必须对有限的公共教育资源进行合理而有效的配置。
2.1公共教育资源的界定以及本文的研究范围
公共教育资源是按资源的用途划分出来的，是与农业资源、工业资源、交通资源等各种资源相并类的一种资源。教育活动是人类社会延续和发展的重要手段之一，是以培养人为其本质特征的社会实践活动。因此，同任何其他社会实践活动一样，教育活动也必须以消耗一定的社会劳动和物质财富为前提，即消耗一定的人力资源和物质资源，否则教育活动就无法进行。因此，我们把公共教育资源定义为，在教育发展过程中所使用和耗费的人力资源、物力资源和财力资源的总和，是实现教育健康、积极发展所必须的基础和条件。教育过程中的人力资源包括教学人员、行政人员、工勤人员等。人力资源是教育过程中最重要的资源，人力资源的质量和使用效率直接关系到教育的水平、质量和教育的效率。教育过程中的物力资源主要包括教育设施、教学仪器、实验设备、图书资料、文体器材等等，是国家和社会用于各级各类教育发展的物化形式，体现为教育过程中物化劳动的占有和消耗，是培养各种专业人才和熟练劳动力不可缺少的物质技术条件。教育过程中的财力资源，其实质是人力资源和物力资源消耗的货币反映。它既包括一切物质资源的货币形态，也包括支付活劳动的报酬。财力资源又称办学经费，美国教育行政专家罗森庭格将其形容为“教育的脊椎”，在教育发展过程中起着极其重要的作用。
本研究中的公共教育资源指的是指财政对教育的投入而形成的资源，从形态上分为物力资源和人力资源。从状态上又可以分为增量资源和存量资源。增量教育资源是构成存量教育资源的基础，且从调整的角度，对增量资源进行配置调整，实施较为便利且效果明显。故本研究重点关注增量资源的配置状况。
2.2公共教育资源均衡配置的理论基础
2.2.1 公共产品理论
公共产品理论形成于1954年，由美国经济学家保罗萨缪尔森（P.A.Samuelson）创立，被经济学界所公认。它是公共财政框架最基本的核心理论，同时也是构建教育财政框架的基本理论。在《公共支出的纯理论》一文中，萨缪尔森给出了公共产品的定义，他指出纯粹的公共产品是指这样的产品或劳务，即每个人消费这种产品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少。①萨缪尔森指出了公共产品的两个最基本的特性：非竞争性和非排他性。后来随着对公共产品研究的加深，经济学家还提出了公共产品两个派生的特征，即效用的不可分割性和外部性。非竞争性是指在一定条件下，增加一个消费者不会排斥、妨碍和减少任何一个人对该产品的同时享用，也不会因此而减少其他人享用这种公共产品的数量和质量。也就是说新增加的消费人数带来的边际成本为零。非排他性是指某个人或某个群体在享用公共产品的同时，无法将另一些人或群体排除在公共产品的受益范围之外。这或是因为实现排他在技术上是不可能的，或者由于成本过高，使得排他失去了实际的意义。效用的不可分割性是指公共产品是作为一个整体向社会共同提供的，整个社会成员共同享用公共产品的效用，而不能被分割为若干单位分别提供给不同的消费者。公共产品具有使社会共同消费，共同受益的特点。外部性是指社会成员(包括组织和个人)从事经济活动时，其成本与后果不完全由该行为人承担，也即行为举动与行为后果的不一致性。其实质是经济主体的边际私人成本和边际社会成本或者边际私人收益和边际社会收益不一致。公共产品往往是相对于一定范围（或区域）而言的，但是却又往往具有外部性，这种外部性一般被认为是正外部性，亦称溢出效应。
纯公共产品是同时具备以上四个特征的产品。四个特征之间具有非常密切的关系。当公共产品严格具有非竞争性时，一旦提供了就完全没有排他的必要，因此由非竞争性可以派生出非排他性；由于公共产品的正外部性能够无偿地被其他消费者或经济主体进行消费，说明该外部正效应无法排斥他人享用，或者排斥的相对成本过高，即排斥他人消费是缺乏效率的，因此外部性当中也蕴含了非排他性。但是，在现实生活中同时满足以上四个特征的纯公共产品并不多见。如公路和公园等产品，在消费上具有非竞争性，却是排他的，可以通过收费的方式将不愿为此付款的人排除在使用者的范围之外；如可放牧的草原，在受益上具有非排他性，在消费上却具有了竞争性。因此，公共产品的界定存在着层次的划分，对
①孟航鸿. 关于义务教育的公共物品属性研究[J]. 财政研究，2009，(3).
于只符合以上部分特征，或者只在一定程度上具有某些特征的产品，将其称之为“准公共产品”。这样公共产品就可以分为两个层次，即纯公共产品和准公共产品。
正如公共产品理论所强调的：“公共经济和政府介入应限制在市场失效的范围内”，而“提供公共产品正是政府最主要的活动范围之一”。①显然，对于以弥补市场失效为存在理由的政府财政而言，提供公共产品是其最主要的活动内容。
根据该理论，由于不同层次、不同类型的教育分别表现为不同的属性的产品，教育财政的支出范围和支出重点也应当有所限制和有所选择。在公共财政框架下，教育财政支出首先应当用于提供教育中的公共产品。也就是说，对于教育中的公共产品应当由政府财政无偿向受教育者提供，对于教育中的准公共产品则应当采取由政府财政补贴加上受教育者缴费的混合方式提供，对于教育中的私人产品应有市场来提供。另外，公共产品理论认为，公共产品的受益范围存在层次性，因此政府财政职责也存在着层次的区分。这为教育财政制度中不同级别政府教育财政职责的区分提供了分析的依据。
教育产品是以非物质形态存在的“教育服务”，理论界关于义务教育的产品属性还存在很多争论。主要有两种观点：一种认为义务教育是纯公共产品；另一种观点认为，从严格经济学意义上讲，义务教育是更接近纯公共产品一端的准公共产品。但是，随着我国义务教育免费政策的实施，免费范围和免费项目的不断扩展，义务教育纯公共产品的属性将越来越趋于明显。因为在提供了免费的义务教育的地区，不存在因某人没有或不愿付费就将其排除在义务教育的范围之外，即义务教育应该具有受益的非排他性。在普及了义务教育的地区，某个人接受义务教育并不会妨碍其他人也接受义务教育，即义务教育具有消费上的非竞争性。同时，从制度经济学的角度来看，随着政府财力的逐渐增强，义务教育经费的投入和负担体现的是各种力量的角逐和进行制度博弈的过程，是通过立法来规范受教育者、家庭以及各级政府行为的一种制度安排，它既是国家教育基本制度之一，同时也是一种法律制度。在这种制度安排下，义务教育成为那种不论个人是否愿意购买，都能使整个社会每一个成员获益的产品。综上两个方面所述，义务教育在严格经济学意义上属于准公共物品，同时作为一种强制性的制度安排具有纯公共产品的性质，更是一种制度化的纯公共产品。
义务教育虽属于纯公共产品，但其自身又有一定的空间特殊性，一般被认为是地方性公共产品。地方性公共产品是指某项公共产品和劳务具有地域性，只有某一区域内的居民才能享用，受益范围具有局限性。而义务教育这类地方性公共产品有一个明显特征:收益外溢性，即地方提供义务教育的收益会外溢至辖区以
① 王红.论公共财政框架下教育财政制度的变革[J].广东社会科学，2003，(3).
外。从这一视角分析，农村义务教育应是一种接近于全国性的纯公共产品。这是因为农村义务教育具有使国家整体受益和使地方局部受益的双重性质。首先，农村义务教育能够使农村的适龄人口提高文化知识水平，进而提升当地农民的发展能力和生存能力，促进当地农村的社会经济发展。其次，我国现代化进程中要解决的首要问题是“三农”问题，“三农”问题的核心是农村剩余劳动力转移问题。农村适龄人口接受义务教育之后，相当一部分要作为剩余劳动力转移到其他地方就业，特别是经济发达地区就业。
因此，义务教育的公共产品属性决定了它应该保持教育资源配置的均衡性，成为为全体学生提供均衡的公平教育。而农村义务教育的全国性公共产品特性又进一步确立了国家在实施义务教育过程中的主体地位。
根据以上公共产品的特征，高等教育显然不具备纯粹公共产品的特征。17%的高等教育毛入学率意味着它是拥挤的，竞争的和排他的。①但高等教育带来的效用和收益却不能完全实现分割。高等教育不仅可以使受教育者直接受益，而且可以带来巨大的社会收益。高等教育的社会收益对于每个受教育者而言是不可分的。因为这一特点，高等教育应是准公共产品。但也有观点认为，高等教育的社会收益是一种正的外部效应，因此高等教育是具有正外部效应的私人产品。另一种观点则认为，不同类型的教育在“纯公共产品”与“纯私人产品”这两个极点之间所处的位置是不同的。义务教育等更偏向于“公共产品”一端，而相比之下，高等教育则更具有“私人产品”的色彩。由此可见，高等教育可以看作是游离在公共产品和私人产品之间，更偏向于私人产品一端的产品形态；不同类型的高等教育和不同性质的高等教育机构与私人产品端点的距离有不同。
2.2.2公共选择理论
公共选择理论是运用经济学的逻辑和方法来研究政治学主题的一个新政治经济学分支，它产生于20世纪50年代，由政治学家邓肯·布莱克（Duncan Black）首先提出。随后于60年代末70年代初形成一种学术思潮。主要代表人物有布坎南、图洛克、丹尼斯·缪勒和奥尔森等。1962年詹姆斯·麦吉尔·布坎南（James Mcgill Buchanan）和戈登·图洛克（Gordon Tullock）共同发表了《赞同的计算》》（The Calculus of Consent）一书，被视为是创立公共选择学派的里程碑。1986年，公共选择学派的重要代表人物布坎南获得诺贝尔经济学奖，公共选择理论得到迅猛发展并广泛运用于各个学科领域。
在公共产品理论中讲到，公共产品应同时具有消费的非竞争性和受益的非排他性。这两个特征决定了公共产品一旦提供出来又无法排除那些没有负担成本的
①李文利.中国高等教育财政研究：回顾与展望. 北大教育经济研究[J]，2004，(12).