人口老龄化与社会保障体系建设研究
联合国教科文组织规定，一个国家或一个地区60岁以上的人口占该国家或地区人口总数的10%或以上，或一个国家或地区65岁以上的人口占该国家或地区人口总数的7%或以上，该国家或地区就进入老龄化社会。人口老龄化是2l世纪人类发展的主要特征，成为世界各国政府和社会关注的热点问题。随着经济的发展与医疗卫生条件的改善，人的预期寿命越来越长，老年人在社会总人口中所占的比例也会越来越高，老龄化社会的到来是社会发展的必然趋势。
一、世界人口老龄化的现状
随着社会经济的迅速发展，医疗卫生事业也得到了极大的发展，人们的生活水平有了明显的改善与提高，从而使人口平均预期寿命不断延长。在公元前，人们的寿命一般不超过20岁，在古代也最多能活到25岁，到中世纪延长到30岁，进入20世纪80年代，人们的平均寿命已从40岁延长到62岁。到2004年，世界人口平均预期寿命为66岁，男性为63岁，女性为68岁。其中，发达地区人口的平均预期寿命为76岁，男性为72岁，女性为79岁；欠发达地区人口的平均预期寿命为64岁，男性为62岁，女性为65岁；最不发达地区人口的平均寿命为50岁，男性为49岁，女性为51岁。
从老年类型国家的发展来看，1950年已属老年类型的国家达15个，1960年为20个，1965年为30个，1981年达38个，1995年则增加到64个。在45年的时间内，增加了4倍多。在发达地区，65岁以上人口在总人口中的比重已从1950年的7.9％增长到1998年的14％。根据2004年世界人口数据表，世界65岁以上人口比重为7％，较发达地区为15％，不发达地区为5％，亚洲为6％，非洲为3％，拉丁美洲和加勒比地区为6％，南美洲为6％，欧洲为15％，大洋洲为6％。
人口老龄化已经成为全世界的问题，也是全世界都在关心的问题。并且，发达国家更早得进入了老龄化社会。
二、我国人口老龄化的现状及基本特征
（一）我国人口老龄化的现状
最近的统计资料表明，到2006年底，我国人口60岁及60岁以上的老年人口总数为1.49亿人，占总人口比重的11.3%，占全球总人口的1.4%，相当于整个欧洲60岁以上老年人口的总和，居世界首位。全国老龄委《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》称，2001年到2020年，是我国快速老龄化阶段，到2020年，老年人口将达到2.48亿，老龄化水平将达到17.17%，其中，80岁及以上老年人口将达到3067万人，占老年人口的12.37%。2021年到2050年，是我国加速老龄化阶段，到2050年，老年人口总量将超过4亿，老龄化水平推进到30%以上，其中80岁及以上老年人口将达到9448万，占老年人口的21.78%。人口老龄化的形势越来越严重。我国人口年龄结构进入了老年型国家之列。
（二）我国人口老龄化的基本特征
我国是一个人口大国，近十年来，社会经济发展迅速，人民生活水平有了较大的提高，死亡率迅速降低；同时，由于大力推行计划生育政策，生育率下降速度也比较快，使我国人口老龄化具有世界各国不同的特征。
1、中国老龄人口绝对数量大
由于我国人口基数大，加上改革开放30多年，人民生活水平日益提高，医疗卫生条件得到明显改善，人口预期寿命日益延长，老年人口逐年增加，到目前已达1.49亿，我国已成为全世界老年人口最多的国家，占世界老年人总数的1/5，占亚洲老人口的1/2。
2、人口老龄化发展速度快
我国进入老龄化时间迟，但老龄化发展速度快于世界平均水平。我国人口年龄结构从成年型进入老年型仅用了18年左右的时间。法国完成这一过程用了115年，瑞典用了85年，美国用了60年，英国用了45年，最短的日本也用了25年(联合国人口司经济社会事物部，2002)。由于我国人口政策的作用，改变了世界老龄人口的发展格局，即人口老龄化不仅成为发达国家的问题，而且也已经开始成为发展中国家的问题。
3、人口老龄化在时间和空间上具有不平衡性
第一是中国的人口老龄化在时间上的分布不平衡，主要分为三个过程:第一阶段是1990～2000年，老年人口的绝对数和比例都在增长，60岁以上老年人口由1990的9800万增加到2000年的1.3亿，所占比重也由8.59%上升到10.41%，我国社会逐渐由成年型向老年型转化。第二阶段是2000～2025年，中国人口的老龄化速度加快，60岁及以上老年人口将上升到18.51%，65岁以上老年人将接近14%，中国开始进入高度老龄化社会的阶段。第三阶段是2025～2050年，这一阶段是中国人口老龄化的严重阶段，60岁以上老年人的比重将上升到29%左右。
第二中国人口老龄化的空间分布不平衡，主要表现在农村和城市之间、沿海与内陆之间、中部与西部之间的差别很大。在东部经济发达地区和大中城市，人口已经进入老龄化阶段。如上海市、北京市等大大超过现在发达国家人口老龄化的程度。而在中西部地区，人口老龄化的程度低于东部。
4、“未富先老”超前于社会经济的发展水平
一般情况下，经济发展、出生率下降和人口老龄化三者大致是同步的。中国人口老龄化是在经济发展水平不高，综合国力不强，人民生活水平还比较低的情况下到来的，人口老龄化超前于社会经济的发展。发达国家在进入老龄化社会时，已具备较强的经济实力，人均GDP在5千至1万美元，经历的时间是几十年到上百年有缓冲的时间。而我国，2000年在进入老龄化社会时，人均GDP仅856美元，未富先老，超出了社会经济的承受能力，增加了解决老年问题的难度。到21世纪中叶，我国的老龄化水平接近发达国家水平时，我们的经济实力也仅相当于中等发达国家水平。因此，经济发展滞后于老龄化将是困扰我国社会主义建设的重要问题。
5、老龄人口高龄化趋势十分明显
21世纪上半叶我国老龄化的另一重要特征是高龄化发展迅速。人口学中规定，60～69岁为低龄老年人口，70～79岁为中龄老年人口，80岁及以上为高龄老年人口。我国人口80岁及以上的高龄老年人是增长最快的一个群体。从1990年至2000年，我国80岁及以上的高龄老年人口从768万增加到1199万，年平均增长率为4.56%，快于世界平均3.0%和发达国家平均2.0%的水平。预计到2025年，我国高龄老人的数量将从目前的1300万增加到2574万，2050年将达到1亿，届时每10个人或每4个老年人中就有一名高龄老人中国的人口老龄化已经表现出明显的高龄化趋势。高龄老年人的比重不断上升，意味着医疗、护理任务
加重，医疗和护理人员的社会需求量增大，用于医疗和护理方面的费用负担也加重，社会化的养老要求也越来越迫切。
三、我国人口老龄化引发的问题与挑战
目前，我国人口老龄化问题的突出特点是老年人口增长过快，相对数量和绝对数量增长都较大，与经济发展速度比例失衡，而且老龄化人口的分布极为不均，主要集中在经济发达城市，如北京、上海等地，这些因素对我国经济可持续发展的压力不断增大。
（一）人口老龄化影响着就业结构
一般来说，在人口规模、经济规模和技术条件一定的情况下，人口老龄化会减轻就业压力、提高就业水平。然而，人口老龄化也会造成劳动力比例的下降，产生劳动力供给不足的新矛盾。虽然我国目前有丰富的劳动力资源，那是以前人口高增长带来的“人口红利”，但如今，我国人口已经进入低增长时期，且人口老龄化增长过快，这必将引起生产人口相对数量和绝对数量的减少，造成劳动力相对不足的问题。另外，老龄人口的再就业或多或少地影响着适龄劳动者的就业机会。由此，人口老龄化会导致劳动生产率和经济增长的下降。
（二）人口老龄化会引起产业结构、消费结构的变化
中国在经济欠发达的条件下人口结构已经进入老龄化阶段，“未富先老”引发了严峻的产业结构矛盾。老龄化与现有产业结构发生矛盾，第三产业发展滞后，不能适应老龄人口的消费需求。这些问题体现在养老问题上。中国的养老问题主要有两个方面:一是老年医疗保障问题；二是老年人生活抚养问题。中国农村老年人主要依赖家庭成员资助生活养老，其生活水平不仅受农村经济发展水平制约，而且受子女实际供养能力的制约。城市老年人的绝大多数享有退休金，但其经济收入受所在企业的经营状况和物价等因素影响较大，生活水平难以提高。在社会经济转型时期的利益调整过程中，老年人贫困风险增大。在医疗保障方面，农村老年人的状况极为恶劣，很少有人能享受到医疗保障。从消费结构上讲，老龄人口的快速增长需要把更多的资源用在消费上，从而减少了用于再生产的投入，不利于经济的可持续发展。
（三）人口老龄化问题对社会保障体系建设提出了更高的要求。
老龄人口增长过快客观上成为企业、社会的沉重包袱，严重制约着我国经济的快速发展。“我国目前的老年抚养比为0.11左右，即大约9个多劳动年龄的人就要供养1个老年人。如果根据中死亡率方案推算，我国2020年的老年抚养比将上升为0.17，比2000年增长54.5%，大约6个人供养1个老年人；若根据低死亡率计算，我国2020年的老年抚养比将上升为0.19，比2000年增长72.7%，差不多5个劳动年龄的人就要供养一个老年人。到2050年，我国的老年抚养比将分别上升为0.37与0.45，劳动人口供养老年人的负担将是2000年的3.4倍与4.1倍”。
我国目前的养老方式：一是由政府承办的社会基本养老；二是传统的家庭养老；三是以个人储蓄为主的自身养老。随着独生子女政策的实施和人口老龄化的来临，老年人对社会养老的需求和意愿必将进一步扩张和强烈。事实上，年轻的一代已缺乏为长辈提供各种养老资源的能力，传统的家庭养老面临着严峻的挑战。但老年人口超速增长，又进一步表明社会养老负担的日益加重和基金积累难度更为加大，从而对养老保险基金的增长产生强烈的掣肘作用和后续影响。国家在经济不发达的基础上，社会福利及社会保障体系尚不完善，远远不能满足老龄
化社会中老年人日益增长的需求。这使得政府用于老人的财政支出增加，财政负担加重。
因此，这对我国的社会保障体系的建设提出了更高的要求。
四、目前我国的社会社会保障体系现状及存在问题
（一）我国社会保障体系的现状
1、城镇养老保险覆盖面不断扩大
到2002年底，全国城镇基本养老保险参保人数为11128.8万人，占城镇就业人员的44.9%。针对养老保险中出现的空账运行问题，2005年提出“十一五”期间要逐步做实个人账户，逐步提高社会统筹层次，真正实现由现收现付制向部分积累制的转变；以混合所有制、非公有制经济组织从业人员和灵活就业人员为重点，进一步扩大城镇职工基本养老保险覆盖面；进一步加大财政对养老保险的投入力度。
2、农村养老保险在规范整顿后逐步恢复
1992年《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》开始试点，在各级政府的推动下，发展较为迅速。“十六大”以后，中央逐步加大了解决“三农”问题的力度，在这一大背景下，部分东部地区开始探索恢复和完善农村社会养老保险，在“个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持”原方案的基础上，逐步增加了政府财政补助。到2006年底，全国参加农村养老保险人数为5374万人。
3、城镇医疗保险努力实现全覆盖
城镇医疗保险包括城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险两部分。1998年国务院出台《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，开始推行城镇医疗保险，其保障对象包括城镇所有用人单位。到2008年6月底，参保人数为24907万人。以大病统筹为主的“城镇居民基本医疗保险制度”也于2007年开始试点，截至12月底，全国城镇居民基本医疗保险参保人数4068万，其中88个试点城市参保人数2583万，已有62万参保居民开始享受待遇。
4、新型农村合作医疗全面推进
2007年，新型农村合作医疗从试点阶段转入全面推进阶段。到2007年底，全国已有2451个县(区、市)开展了新型农村合作医疗，参合农民7.3亿人，参合率达到86.2%。
5、失业、工伤、生育保险覆盖面逐步扩大
在继国营企业职工待业保险制度之后，1999年国务院正式颁布《失业保险条例》，这标志着具有保障失业人员基本生活和促进其就业的双重功能的我国新型失业保险制度开始建立。保障对象由最初的城镇企事业单位及其职工，进一步扩大到了个体工商户及其雇佣人员及合同制农民工。2007年末全国参加失业保险人数为11645万人，占城镇从业人员的39.7%到2008年6月底，参保人数为12010万人。
2003年《工伤保险条例》颁布实施，其保障范围为所有企业、个体工商户及其职工。到2007年底，全国参加工伤保险人数为12173万人，占城镇从业人员总数的41.5%；其中，参加工伤保险的农民工人数为3980万人。到2008年6月底，参保人数为13025万人。
1994年劳动部颁布实施《企业职工生育保险试行办法》，保障范围为城镇企业职工。到2007年底，全国参加生育保险人数为7775万人，占城镇就业人员总数的26.5%。到2008年6月底，参保人数为8452万人。
6、城乡最低生活保障制度初步建立，
农村最低生活保障制度开始全面推行。根据中央和国务院的统一部署，自2007年开始在全国范围内全面推行农村最低生活保障制度。截至2007年底，已有3451.9万人（1572.5万户）享受了农村最低生活保障，比上年同期增加1948.2万人，增长128.7％；平均保障标准为70元/人、月；全年共发放农村最低生活保障资金104.1亿元，人均补差37元/月，分别比去年同期提高3.8元，增长11.5%。
（二）我国社会保障体系存在的问题
1、社会保障覆盖面低
我国上世纪80年代逐渐建立起来的社会保障制度本应遵循广覆盖原则，可是，现有的社会保障制度没有做到应保尽保，而是覆盖面非常有限。2004年全国参加基本养老保险人数为1.64亿，占总人口数的12.57%，2005年为1.74亿，占总人口数的13.38%。虽然覆盖面有所上升，但是远远低于国际劳工组织规定的20%的最低线。事实上，我国现行的社会保障制度完全排斥了8亿农村人口，基本排斥了1亿农民工群体，广大农民及农民工仍然依靠自我保障。
2、现行的家庭养老方式不合理
我国现行的养老方式是以居家养老为基础、社会养老为依托、机构养老为补充的家庭养老方式。但是，人口老龄化所产生的“四二一”家庭模式和抚养系数比上升将使得现行的家庭养老模式发生困难。一方面，人口老龄化普遍产生了“四位老人、一对年轻夫妇以及一个未成年小孩”这样一种家庭结构模式，另一方面，它也导致老年扶养比从1964年的6.3%逐渐上升到2000年的10.1%以及2050年的33%。在人口流动频繁的今天，这两种情况必然导致家庭物质供养、生活照料以及精神安慰等方面严重缺乏，依靠现有的居家养老方式难以实现养老目标。
3、我国养老金支付能力低
为了解决新中国成立以来城镇职工养老保障存在的矛盾与困难，我国实行了“个人账户与社会统筹”相结合的部分积累制度。但是，这种“老人老办法、新人新措施”的养老金制度在实际运行过程中必然产生“空账”问题，2000年我国养老金“空账”还仅仅为360多亿元，到了2005年底，“空账”已经达到8000亿元。
4、我国医疗保障制度不完善
老年人是一个容易患病的特殊群体，随着人口老龄化的加剧，他们对医疗保险的需求将会急剧增加。2000年全国参加基本医疗保险的离退休人员为924万人，2001年为1815万人，2004年增加到3359万人，当年医疗保险基金支出达到862亿元，比2003年上涨31.6%。由于我国目前离退休人员医疗费用由国家与单位共同负担，因此，在离退休人员高速增长的情况下，人口老龄化对整个医疗费用的承受能力提出了严峻挑战。
五、美国、日本、韩国应对人口老龄化社会保障的经验
在人口老龄化程度不断加重的过程中，尤其日本在老龄化速度快、社会负担重的情形下，美国、日本仍然能取得经济的较快发展，这其中有许多协调人口老龄化与社会经济发展的成功经验。
（一）注重法律法规的建立完善
由于老龄化问题严重影响了经济和社会发展，美国政府高度关注老龄化问题，设立了管理老龄问题的机构，包括老人问题管理署、政府老龄问题顾问委员
会和社会保障总署。1935年通过了以养老保险为主体的《社会保障法案》。之后又颁布了《美国老年人法》和《禁止歧视老年人就业法》，使老年人的合法权益得到了保障，提高了社会保障支出津贴，修正了《禁止歧视老年人就业法》，取消了强制性退休的法律条文，禁止强制70岁以下的雇员退休。1999年美国政府强调了21世纪社会保障制度建设的重要性，主张把大部分财政预算盈余投入到社会保障事业。
为了处理好老龄化与社会经济发展的相互关系，日本政府将老龄工作纳入社会经济发展规划，并制定了相关的法律。1963年制定了《老人福利法》，1973年成立老人对策计划小组，1983年制定了《老人保健法》，1986年颁布了《长寿社会对策大纲》，1989年制订了《促进老人健康与福利服务十年战略规划》。20世纪70－80年代，日本政府为开发老年人力资源，颁布了促进老年人雇佣与就业的法律法规。日本的某些机构负责管理老人问题，如厚生省、大藏省、文部省、劳动省、建设省分别主管老人福利、税收优惠、教育、辅导就业与制定雇佣政策和住宅规划，有效保护老年人的生存与发展的权益。
韩国政府给老年人提供了良好的社会保障服务。1973年12月制定了《国民福利养老保险法》，由于1974年经济状况恶化，适用对象仅是公务员和教师。1988年经过修改、制定了《国民养老保险法》，适用对象首次普及到企业员工。1995年7月实施了农渔民养老保险制度，农民、渔民以及居住在农村地区的自营业者均成为养老保险的适用对象。
（二）积极引导社会力量共同参与老年事业
美国除了政府、国会高度重视老龄问题，而且积极争得学术界的配合和群众的广泛参与。日本也通过舆论宣传，使得社会各界都关注老龄问题，如政府设立9月15日为敬老日，促使国民关心老年人，关注老龄问题。日本企业界对老年事业的发展予以极大支持，资助举办与老年人、老龄化相关的学术会议。当韩国进入了老龄化社会后，社会各界，从理论界到决策层，均予以广泛关注。政府深刻意识到人口老龄化对于国家经济、社会发展的不利影响，提出了相应的解决措施。
（三）改革与完善老年社会保障制度
美国通过多种渠道筹集社会保障基金，实行社会保障退休金计划与私人退休金计划相结合的措施；制定了提高法定领取退休金年龄的政策，即领取退休金的法定年龄每年提高两个月，平均退休年龄上升到67岁；废除了强制退休的年龄规定，这不仅为老年人发挥才智做出了贡献，在扩大就业的同时也减少了社会抚养比，从而减轻了人口老龄化对美国经济社会的负面影响。
日本在1941年制定了《雇员年金保险》，这是关于养老保险制度的首次立法。1954年制定了《国民养老金法》，规定在国民年金保险中，国家负担管理费和年金开支的33.3%，余下的由雇主和雇员共同负担。1970年日本步入老年型国家后，为提高年金覆盖率和解决养老基金财政问题又对原有制度进行了改革。1985年，为了使21世纪老龄社会的养老金制度更加公平和稳定，制定了新的养老金法。日本政府还出台了其他政策来解决老年人的照料和护理问题。如1989年制定了推动老年人保健福利事业发展的“黄金计划”，决定10年内投入6亿日元，增加老年人的社会福利设施和为低收入老年人提供家庭照料和护理服务。在1995年日本公布的《重新构建社会保障体制》的报告中建议引入护理保险，把护理服务纳入到社会保障体系中。
而韩国则通过《国民福利养老保险法》、《国民养老保险法》等法律法规的实
施，将大部分国民纳入到养老保险的对象。特别是1995年开始实施的农渔民养老保险制度，为农民、渔民以及居住在农村地区的自营业者的就业解决了后顾之忧。
（四）总结及其对我国的启示
美国、日本和韩国的人口老龄化问题也日趋严重，甚至于比我国先一步进入了人口老龄化社会。他们所采取的政策、措施等都对我国在应对人口老龄化的社会保障体系的建设有一些启示。
我国在应对人口老龄化社会保障问题时，可以加强宣传，营造敬老爱老养老的道德风尚；充分利用老年人力资源，积极发展劳动强度较低的第三产业；加强法制建设，完善社会保障制度，为老年人就业和生活提供保障；大力发展老年产业，满足老年人日益增长的生活需求。
六、老龄化的背景下，建设和完善我国社会保障体系
针对人口老龄化带来的诸多问题，对于本身还未健全的社会保障机制来说，冲击是显而易见的。在第四次审议过后，2010年10月28日，《社会保险法》草案终于在全国人大常委会获得通过它，以法律形式确立了中国覆盖城乡全体居民的社会保险制度，体现了统筹城乡的原则。那么在人口老龄化的背景下，建设和完善社会保障体系可以采取一下几点措施。
（一）扩大基本养老保险覆盖范围
我国的基本养老保险最初只覆盖国有企业和城镇集体企业及其职工，要努力扩大基本养老保险覆盖面，特别是对于农村养老保险的建设。首先，可以降低缴费水平，刺激企业积极参保，把基础养老金计划的范围逐步扩大到国有企业、城镇企业、外商投资企业中方职工和私营企业所有员工中来。其次，为农民普遍建立基于国家财政和个人缴费的养老金计划，让广大农民老有所养、老有所依。
（二）加快构建社区养老服务平台，促使家庭养老社会化
社区养老既适应市场经济的要求，又补充了家庭结构变化后单纯由家庭养老的不足，具有独特的优势。政府在给予土地、资金等方面的扶持和优惠的同时鼓励社会参与，创办一些适合农村乡情的非营利性的养老院、托老院、老年活动中心、老年医疗保健中心等服务机构，使老年人在家门口享受到“养、医、乐、学”服务，同时可以动员低龄老年人参加社区养老助老活动，为高龄老人或生活不能自理的老年人提供帮助，使其老有所为。
（三）完善社会保障体系的资金保障机制
一是加快公共财政改革步伐，增加财政的社会保障投入。二是依法划转部分国有资产充实社会保障基金，加强社会保险基金管理。三是进一步扩大社会保险覆盖面，并提高征缴率。四是逐步健全社会保障法规体系，提高社会保障法律意识，对于一些特殊行业和企业实行强制性保险。五是建立基金管理公司，实现资金的保值增值。应该让更多的养老保险基金在有效的风险控制制度下进入证券市场，改变过去养老保险基金只能投资于政府公债、存入国家银行获取利息，实际收益率不高的局面。六是加快商业养老保险公司的建设。国家独立支撑的养老保险体系转化为由国家、企业、个人三者共同承担已成为政府必然的选择。
（四）加快医疗保险的改革步伐，提高老年群体的医疗保健水平
通常老年人患病，尤其是罹患重病，通常会给患病老人的家庭成员带来沉重的压力。虽然国家出台了一系列医疗惠民的政策，但是看病难、看病贵的问题依然未能得到有效解决。为了提高老年人的医疗保健水平，提高其家人在老人患病
时抵御风险的能力，应在制度框架内提高医疗保险的覆盖面，例如针对城镇低保老人的医疗救助，以及提高农村地区农村合作医疗的保障水平。
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