舆情管理篇
第十五章我国现行网络管理体系概述
随着信息技术的发展，互联网作为一种交流平台越来越多地受到人们的关注。它所具有的开放性、互动性、及时性的特点，极大扩展了全球社会与政治经济生活的内涵，也丰富了普通人的认知与体验。然而，互联网的发展也伴生多种问题，如网络犯罪猖獗、不良内容泛滥、网络侵权事件层出不穷等。各国社会经过多年实践已基本达成共识，即有必要制定相应的法律并采取一定措施对互联网进行规制，以保障网络安全、国家安全及公民的生命财产安全。
第一节我国互联网管理法律法规概述
一、我国互联网管理法律法规的效力层级
从20世纪90年代以来，我国互联网法律制度经历了从无到有，从有到多的发展过程。尤其是进入21世纪以来，随着互联网商业化和市场化运用增多，我国与互联网管理相关的立法活动也呈增加趋势。从表15-1可以看出，有关我国互联网管理法律法规在纵向体系上呈金字塔状，行政法规和部门规章构成大部。
表15-1 有关我国互联网管理的部分重要法律、
行政法规、部门规章、司法解释及其他规范性文件一览
二、我国互联网管理法律法规的立法管辖范围
从我国互联网管理法律法规的立法管辖范围来看，主要可分为基础网络管理、资源管理、业务管理、安全管理这几类。
互联网基础网络管理类立法主要集中在互联网基础设施的建设、网络连接、双边互联互通及基础网络设施的管理。工业和信息化部是互联网基础网络的管理部门，2000年原信息产业部出台的《电信条例》建立了基础网络管理的基本法律框架，2001年出台的《互联网骨干网间互联服务暂行规定》和《互联网骨干网间互联管理暂行规定》两个部门规章，对互联网骨干网间的互联、国家级交换中心、成员网络及其管理规则作了明确规定。此外，1996年出台的《计算机信息网络国际联网暂行规定》也涉及基础网络管理的立法内容。
互联网资源管理类立法主要针对的是互联网域名和IP地址等内容的立法。作为行业主管部门，工业和信息化部陆续发布了《中国互联网络域名管理办法》和《互联网IP地址备案管理办法》，规定域名注册服务遵循“先申请先注册”原则，对在我国境内设置并运行域名服务器的域名根服务器运行机构、域名注册管理机构和域名注册服务机构实行许可管理制度，并建立了对基础电信业务经营者、公益性互联网络单位和中国互联网络信息中心的IP地址的备案制度。此外，最高人民法院2001年发布的《关于审理涉及计算机网络域名民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》也对涉及计算机网络域名注册、使用等行为的民事纠纷案件的管辖、行为认定等做出了具体规定。
互联网业务管理类立法，从业务种类来看主要可分为以下几种：一是关于互联网通信类业务的，如《互联网电子邮件服务管理办法》等，对提供电子邮件的条件、电子邮件服务器IP地址实行登记管理等问题作出详细规定；二是关于互联网视听节目类业务的，如《互联网视听节目服务管理规定》等；三是关于互联网新闻信息类业务的，如《互联网新闻信息服务管理规定》等；四是关于互联网电子商务类业务的，如《电子签名法》、《电子认证服务管理办法》等；五是关于互联网游戏及娱乐类业务的，如《网络游戏管理暂行办法》、《互联网文化管理暂行规定》；此外还有针对互联网金融、医疗、教育、印刷等业务的相关立法。
互联网安全管理类立法主要集中于为我国网络信息安全设定一系列规范制度，厘清我国网络信息安全领域的行政监督管理职能，规范我国网络信息安全领域的重大事项、法律关系及法律权责。如工业和信息化部制定的《通信网络安全防护管理办法》，确立了互联网安全等级保护、安全评测和风险评估制度。明确了灾难备份、应急处置等制度，并通过对互联网企业网络安全通报机制等配套规定，建立起了较完善的网络安全防护和应急处置制度。
第二节我国互联网管理体制机构概述
一、我国互联网管理体制架构
过去一段时期，我国对于互联网的管理，是参照现实社会中的职责分工，以宣传、工信、公安三部门为主来实施的，宣传部门负责网络信息内容的监管审查，工业和信息化部负责行业监管和技术手段支撑，公安部门负责网上安全监控和网下打击犯罪。文化、广电、教育、卫生等多部门按照自身工作职责参与管理。这种多部门齐抓共管的格局，覆盖了互联网管理的绝大多数领域，但也因存在职责重叠和权力范围界限不够清晰的问题而出现“九龙治水”的局面。
在新的历史条件下，特别是国家互联网安全上升到一个十分紧迫问题的情况下，突出互联网安
二、我国互联网管理机构的类型
从互联网管理的不同领域来看，可按照互联网基础管理机构、互联网业务应用管理机构、互联网信息内容管理机构进行划分。
（一）互联网基础管理机构
国信办负责指导有关部门督促电信运营企业、接入服务企业、域名注册管理和服务机构等做好域名注册、互联网地址（IP地址）分配、网站登记备案、接入等互联网基础管理工作。各类互联网基础管理机构在国信办的指导下开展工作。
1．互联网基础设施管理机构
中国与世界多数国家一样，选择传统电信监管机构作为互联网的基础管理机构，从20世纪90年代起对互联网络建设实行行政许可制度，在管理机制上相对属于国家干预主义。
由工业和信息化部统筹规划国家公用通信网等并进行行业管理，协调促进跨行业跨部门面向社会服务网的互联互通和信息资源共享，制定并组织实施工业、通信业的行业规划和产业政策；协调
促进公用通信网、互联网、专用通信网的三网合一。
2．互联网接入服务管理机构
《电信条例》第7条规定，经营电信业务，必须取得国务院信息产业主管部门或省级电信管理机构颁发的电信业务经营许可证。因此工业和信息化部负责互联网接入服务的主要管理职责。
3．互联网基础资源管理机构
我国对互联网实行分级结构和分级管理制度。互联网域名注册管理机构—中国互联网络信息中心（CNNIC）属于非营利性事业单位，由国信办主管。其他二级、三级注册服务机构多为公司企业法人性质。
（二）互联网业务应用管理机构
国信办负责网络新闻业务及其他相关业务的审批和日常监管，指导有关部门做好网络游戏、网络视听、网络出版等网络文化领域业务布局规划。各类互联网业务应用管理机构在国信办的指导下开展工作。
目前来看，我国对互联网业务应用采取的是“由国信办指导，电信监管机构主导、其他职能部门协同”的政府管理体制，在涉及电子商务、网络游戏等商务类应用方面，采取“由经济商务或文化管理部门主导、其他职能部门协同”的政府管理体制。在管理原则上，采取的是“细密分类、交叉监管的严格核准”原则。就经营性的互联网业务应用而言，目前我国仅对互联网上网服务营业场所实行“单层审批管理”，由文化部对其实行一元、单线的市场核准主义管理制度。而对其他经营性的互联网信息服务分别实行“互联网信息主管部门前置审批”和“互联网行业主管部门（电信监管机构）准入许可”的两层管理制度。比如申请开设网站，属于网络新闻业务等的，由国信办负责审批与监管；属于办理其他专项经营的，必须先到有关的专项审批部门办理行政前置手续，才能到互联网行业主管部门（电信监管机构）办理互联网信息服务业务经营许可证（网站ICP许可证）。在处置违反互联网管理规定的网站时，其他行政管理部门依法对违反互联网管理规定的行为作出行政处罚（处理），互联网行业主管部门（电信监管机构）依法配合采取行政强制措施，如关闭网站等。
就非经营性的互联网信息服务而言，无论其属于增值电信业务还是互联网专项信息服务，互联网专项信息主管部门和互联网行业主管部门（电信监管机构）均对其实行登记备案的准则主义管理原则，即无需申请许可获批，只要在开办前向互联网专项信息主管部门或互联网行业主管部门提交相关信息，接受上述部门对其注册登记在案，便可取得合法的运营资格。
（三）互联网信息内容管理机构
与互联网媒体服务实行严格核准管理原则相对应的，我国在对互联网信息内容的管理上，也采取了严格限定的原则。在总结多年实践经验的基础上，通过《关于进一步加强互联网管理工作的意见》、《关于加强网络文化建设和管理的意见》等对互联网信息管理职责分工做出了更为明确的规定。
国信办负责落实互联网信息传播方针政策和推动互联网信息传播法制建设，指导、协调、督促有关部门加强互联网信息内容管理，协调有关部门做好网络文化阵地建设的规划和实施工作，负责重点新闻网站的规划建设，组织、协调网上宣传工作，依法查处违法违规网站。中宣部承担网络舆情的收集和分析，引导网上舆论的内容；文化部负责对利用互联网从事文化产品传播和文化服务经营活动的日常监督及其内容监控管理；教育部负责远程教育、校园网站管理和网络思想政治教育工作；公安部负责处理和制裁网上违法有害信息和违法犯罪活动；国家新闻出版广电总局负责对互联网出版和数字出版内容及活动进行监管，对网络视听节目、公共视听载体播放的广播影视节目内容进行监管，并负责打击网络色情等网上违法信息。此外，国家保密局、安全部、国家工商总局等部门也参与对互联网信息内容的管理工作。
第三节我国互联网管理的手段及原则
一、我国互联网管理手段
我国奉行互联网综合管制原则，实行“法律规范、行政监管、行业自律、技术保障相结合”的互联网管理体制。这四种手段在现阶段各有其优势与不足，在互联网管理的实际工作中，需要针对不同问题对四种手段采取不同的组合。如何使包括政府、企业、民间组织及公众等互联网的各利益相关方共同参与到互联网管理中，不仅需要从传统的管理经验中汲取经验教训，也需要管理手段与机制的不断创新。
（一）法律手段
1．对互联网管理的刑法手段
在打击以计算机信息系统为目标的犯罪方面，我国于1997年对刑法进行修订，在其中第285条和286条增加了针对计算机犯罪的条款，即非法侵入计算机信息系统罪、破坏计算机信息系统罪。这两条规定确立了计算机信息系统安全秩序为公共秩序中的一类独立对象，在此基础上，刑法还加强了对于重要信息系统的刑事法律保护，即凡是非法侵入法律规定的重要计算机信息系统的行为，就要受到法律的处罚。2009年2月，全国人大常委会通过的《中华人民共和国刑法修正案（七）》中对《中华人民共和国刑法》第285条进行了修订，增加了非法获取计算机信息系统数据、非法控制计算机信息系统罪和提供侵入、非法控制计算机信息系统程序、工具罪几项罪名。
在打击网络谣言方面，我国刑法目前虽然没有直接关于规制“网络谣言罪”的法律条文，但刑法中的一些罪名和条文可用以调整传播网络谣言引起刑事违法的犯罪行为。2013年9月6日，最高人民法院、最高人民检察院《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》出台，我国刑法关于网络谣言的规制已经明确了很多。
比如根据我国《刑法》第246条规定：“以暴力或者其他方法公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。”本罪客观上表现为捏造并散布某种事实，足以败坏他人名誉的行为，只有情节严重时，才能以诽谤罪论处。但是行为人散布的有损他人名誉的事实是真实的，则不构成本罪，而有可能构成其他犯罪。通过网络诽谤他人与一般诽谤行为的不同之处，在于发布、传播诽谤信息的载体和空间由现实社会转移到网络空间中，但此类行为的性质并未改变，同样也不会影响法律责任的承担，这也意味着，网络诽谤是网络谣言的一种表现形式，在实质认定上仍是诽谤的一种，也应当属于诽谤罪评价的范畴之内。因此，在网络散布谣言损害他人名誉，引起严重后果的行为也应适用于诽谤罪定罪处罚。
2．对互联网管理的民法手段
在公民网络隐私权的保护方面，目前，我国民法通则中是比照传统隐私权，在2010年《侵权责任法》施行之前是按照侵犯名誉权案件予以间接保护的。《侵权责任法》施行后，明确将隐私权纳入了受保护的民事权益范围，为网络隐私权保护提供了法律依据。《侵权责任法》第36条，即互联网条款，规定：（1）网络用户、网络服务提供者利用网络侵害他人民事权益的，应当承担侵权责任；（2）网络用户利用网络服务实施侵权行为的，被侵权人有权通知网络服务提供者采取删除、屏蔽、断开链接等必要措施。网络服务提供者接到通知后未及时采取必要措施的，对损害的扩大部分与该网络用户承担连带责任；（3）网络服务提供者知道网络用户利用其网络服务侵害他人民事权益，未采取必要措施的与该网络用户承担连带责任。该法条为网络隐私权保护提供了直接法律依据，有利于对网络隐私权受害者进行有效救济。
在网络虚拟财产的保护方面，目前，我国民法规范中，能够作为依据的主要有《民法通则》、《侵权责任法》以及《合同法》。就虚拟财产的保护依据而言，我国《民法通则》第75条列举了公民的个人财产，包括“公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料及其他合法财产”。虚拟财产基于其财产价值性，以及是基于合法的合同行为而产生的，因而可被视为“其他合法财产”以作为公民的个人财产予以保护。就虚拟财
产权而言，我国《侵权责任法》第2条规定：“侵害民事权益，应当依照本法承担侵权责任。”这里的“民事权益”与《民法通则》立法宗旨中提到的“民事权益”一脉相承，说明法律既保护民事权利也保护正当的民事利益，由于虚拟财产权利人对虚拟财产享有民事利益，因此，虚拟财产权也应被《侵权责任法》所保护。
3．对互联网管理的宪法与行政法手段
在涉及与公民利用互联网相关各种权利的保护方面，我国《宪法》第38条规定“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害”；第39条规定“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”；第40条规定“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信自由和通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信秘密”。这三个法条都为保护公民利用互联网相关的人格权、人身自由权及通信自由权等权利提供了明确的宪法依据。
（二）行政手段
行政手段的监管是实施网络立法管理的辅助手段。目前我国可以直接或者间接管理网站的上级部门多达20余家，如工业与信息化部管理网络运营、接入及安全问题，公安部管理网络有害信息、网络犯罪、网络安全等，国信办等对网络内容进行管理，国家新闻出版广电总局管理网络出版、知识产权，文化部门管理网络游戏、网吧等，各司其职。
（三）行业自律手段
行业自律手段是指通过行业规范、网站管理条例、社会监督等多重渠道进行的自律与他律相结合的管理方式，是对前两种手段的重要补充。如中国互联网协会，作为重要的互联网管理与协调机构，它所出台的《互联网行业自律公约》主要针对国内所有网络从业者的网络行为进行规范；《互联网终端安全服务自律公约》主要针对提供互联网终端安全服务的企业行为进行规范。再如互联网行业中某些具体行业通过共同制定对本行业更有针对性的行业规范来约束竞争行为，如由近30家成员单位发起的“中国网络正版音乐促进联盟”形成的《中国网络正版音乐促进联盟自律公约》，由12家企业发起的《互联网搜索引擎服务自律公约》，由中国珠宝协会与多家电商企业联手发起制定的《珠宝（钻石）电子商务行业自律公约》等。
此外，政府管理部门还设立举报网站推动更为广泛的社会监督，先后成立了互联网违法和不良信息举报中心、网络违法犯罪举报网站、12321网络不良与垃圾信息举报受理中心、12390扫黄打非新闻出版版权联合举报中心等公众举报受理机构。网民可以通过这些渠道举报违反法律和法规的网站及信息等。
二、我国互联网管理原则
2010年6月8日，国务院新闻办公室发布《中国互联网状况》白皮书，对我国互联网管理原则进行了以下充分阐述：
中国坚持依法管理、科学管理和有效管理互联网，努力完善法律规范、行政监管、行业自律、技术保障、公众监督和社会教育相结合的互联网管理体系。中国管理互联网的基本目标是，促进互联网的普遍、无障碍接入和持续健康发展，依法保障公民网上言论自由，规范互联网信息传播秩序，推动互联网积极有效应用，创造有利于公平竞争的市场环境，保障宪法和法律赋予的公民权益，保障网络信息安全和国家安全。
中国依法管理互联网。中国坚持审慎立法、科学立法，为互联网发展预留空间。相关法律法规涉及互联网基础资源管理、信息传播规范、信息安全保障等主要方面，对基础电信业务经营者、互联网接入服务提供者、互联网信息服务提供者、政府管理部门及互联网用户等行为主体的责任与义务做出了规定。法律保障公民的通信自由和通信秘密，同时规定，公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利，任何组织或个人不得利用电信
网络从事危害国家安全、社会公共利益或者他人合法权益的活动。
政府在互联网管理中发挥主导作用。政府有关部门根据法定职责，依法维护公民权益、公共利益和国家安全。国家通信管理部门负责互联网行业管理，包括对中国境内互联网域名、IP地址等互联网基础资源的管理。依据《互联网信息服务管理办法》，中国对经营性互联网信息服务实行许可制度，对非经营性互联网信息服务实行备案制度。国家新闻、出版、教育、卫生等部门依据《互联网信息服务管理办法》，对“从事新闻、出版、教育、医疗保健、药品和医疗器械等互联网信息服务”实行许可制度。公安机关等国家执法部门负责互联网安全监督管理，依法查处打击各类网络违法犯罪活动。
积极倡导行业自律和公众监督。中国互联网协会作为全国性互联网行业组织，先后制定并发布了一系列自律规范，促进了互联网的健康发展。中国政府将进一步支持互联网行业组织的工作，为行业组织发挥作用提供服务，并依法保障公众举报网上违法信息和行为的正当权利。
主张合理运用技术手段遏制互联网上违法信息传播。根据互联网的特性，从有效管理互联网的实际需要出发，中国政府主张依据相关法律法规，参照国际通行做法，发挥技术手段的防范作用，遏制违法信息对国家安全、社会公共利益和未成年人的危害。根据我国的相关法律法规，基础电信业务经营者、互联网信息服务提供者等应建立互联网安全管理制度，采取技术措施，阻止各类违法信息的传播。
主张加强互联网法制和道德教育。全社会的法制和道德素养关系互联网环境建设。中国政府支持开展互联网法制和道德教育工作，鼓励各类媒体和社会组织积极参与，积极推动把互联网法制和道德教育纳入中小学日常教学内容。中国政府十分重视青年组织、妇女组织等在提高全民网络素养中的作用，鼓励相关组织开展有利于普及互联网知识和正确使用互联网的公益活动。
确保未成年人上网安全。中国政府高度重视依法保护未成年人上网安全，始终把保护未成年人放在维护互联网信息安全的优先地位。国家鼓励研究开发有利于保护未成年人上网安全的网络工具，鼓励提供适合未成年人的网络产品和服务。保护未成年人上网安全，家庭、学校和社会各界应共同努力，营造有利于未成年人健康成长的网络环境。中国政府将积极帮助家长引导未成年人正确使用互联网。
积极保护数字知识产权。2000年以来，中国修订了《中华人民共和国著作权法》，制定了《互联网著作权行政保护办法》，以及审理涉及计算机网络著作权纠纷案件的相关司法解释，为保护数字知识产权提供了基本法律依据。国家著作权行政管理部门负责查处互联网侵权盗版行为。针对反复侵权、群体性侵权以及大规模假冒、盗版等行为，政府有关部门联合开展了一系列管理行动。中国将继续探索互联网环境下的知识产权保护工作，努力实现保障公共利益和促进创新之间的平衡。（本章完）