岳宗福
（山东工商学院社会保障研究所，山东烟台264005）
摘要：社会保障行政管理体制是国家社会保障行政机关的设置、职权的划分与运行等制度的总称。新中国建立60年来，社会保障行政体制大致历经了建立、调整、破坏、复建、劳动保障部组建及人力资源和社会保障部组建等6个发展阶段。改革开放以来，统一社会保障机构成为社会保障行政体制改革的目标，社会保障从概念性的术语变为政府机构的名称用了13年的时间，而“统一”的社会保障机构作为一个概念性框架也已存在10年有余，但一个名副其实的“大社会保障部”仍未建立起来。
关键词：社会保障；行政管理；体制变迁
中图分类号：K27文献标识码：A文章编号：1005-605X（2009）05-0027-09
On Chinese social security administrative management system change over the past60years
YUE Zong-fu
（Institute of Social Security,Shandong Institute of Business and Technology,Yantai264005,China）Abstract:The social security administration of the national social security system is the executive of the settings,the divi-sion of powers and operation of such systems collectively.Over the past60years,China’s social security administrative sys-tem in general through the establishment,adjustment,damage,rehabilitation,the establishment of the Ministry of Labor& Social Security and the establishment of the Ministry of Human Resources&social security,such as six stages of develop-ment.Since reform&opening up,it has become the objectives of Social Security administrative reform to unify social securi-ty institution.The social security from the conceptual terminology into the name of government agencies spent13years time, and“unification”of the social security institutions,as a conceptual framework also has been in existence for more than10 years,but a truly“Big Ministry of Social Security”has yet to be established.
Key words:social security;administrative;system change
新中国60年社会保障行政管理体制的变迁
社会保障行政管理就是国家社会保障行政机构依法对社会保障事务进行的监督和管理活动，目的是确保社会保障制度的健康、稳定、规范运行。社会保障行政管理体制是国家依法设置的负责监管社会保障事务的行政机构，及其职权的划分与运行等制度的总称。新中国建立60年来，社会保障行政体制的变迁过程大致可以划分为中
央人民政府成立与社会保障行政体制肇建（1949-1954年）、国务院组建与社会保障行政体制调整（1954-1965年）、“文化大革命”与社会保障行政体制破坏（1966-1976年）、改革开放初期社会保障行政体制复建（1977-1984年）、统一社会保障管理机构与劳动和社会保障部组建（1985-2002年）、大部制改革与人力资源和社会保障部
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组建（2003-2009年）等6个阶段①。
一、中央人民政府成立与社会保障行政体制肇建（1949-1954年）
1949年10月1日，中华人民共和国中央人民政府成立，中央人民政府由革命军事委员会、最高人民法院、最高检察署和政务院等机构组成。10月21日，中央人民政府政务院宣告成立，下设30个部、会、院、署、行，其中负责管理社会保障事务的部门主要是内务部、劳动部、卫生部等部门。
中央人民政府内务部成立于1949年11月，依据《中央人民政府内务部试行组织条例（草案）》规定，有关社会保障的业务分工为：干部司主管各级行政人员的社会保险等事务；社会司主管社会福利、社会救济等事务；优抚司主管烈、军、工属（指革命工作人员家属）和革命残废军人的优待抚恤等事务。1950年10月，在政务院人事局的基础上组建了中央人民政府人事部，内务部的干部司及其主管业务被划入人事部。1953年8月，由于优抚和农村救灾等任务繁重，内务部增设救济司和户政司，社会保障业务分工也作了部分调整：社会司所管的社会福利和社会救济工作中农村部分以及移民工作划归救济司，优抚司改为优抚局，残废儿童教养工作交由中国人民救济总会管理。
中央人民政府劳动部成立于1949年11月，依据《中央人民政府劳动部试行组织条例》规定，劳动部内设劳动保险司专管企业的社会保险业务。1951年2月，政务院颁行《中华人民共和国劳动保险条例》，其中规定了执行权与监督权相分离的劳动保险行政体制，即中华全国总工会为全国劳动保险事业的最高领导机关，统筹全国劳动保险事业的进行，督导所属各地方工会组织、各产业工会组织有关劳动保险事业的执行；中央人民政府劳动部为全国劳动保险业务的最高监督机关，负责贯彻劳动保险条例的实施，检查全国劳动保险业务的执行；各级人民政府劳动行政机关应监督劳动保险金的缴纳，检查劳动保险业务的执行，并处理有关劳动保险事件的申诉②。
中央人民政府卫生部成立于1949年11月，其主管的社会保障事务主要是公费医疗。公费医疗是一种国家医疗保险制度，早在革命根据地时期就开始实行，新中国建国初期，由于条件限制，仅在部分地区实行。随着《劳动保险条例》的颁行及企业劳保医疗的实施，公费医疗范围有所扩大。1952年6月，政务院颁发《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家机关工作人员实行公费医疗预防措施的指示》，开始分期推广公费医疗制度，使全国各级人民政府、党派、工青妇等团体以及文化、教育、卫生等事业单位的工作人员和残废军人，都享受公费医疗待遇。中央及地方各级人民政府相继设立了由政府负责人以及卫生、财政、组织、工会等部门负责人组成的公费医疗管理委员会，以卫生部门为主，领导各级公费医疗工作。
1954年2月，政务院发出《关于民政部门与各有关部门的业务划分问题的通知》，规定：麻疯病人的收容与治疗由卫生部门管理，麻疯村的管理及生活困难的麻疯病人的救济由民政部门负责；精神病人的治疗由卫生部门负责，已治好但无家可归的精神病人由民政部门负责；民政部门领导的聋哑学校如系独立设置并且为正规学校者交由教育部门接办，原附属在生产教养院内或以救济为主的聋哑学校或班仍由民政部门负责；3岁以上的幼儿教育归教育部门管理、3岁以下的托儿所交卫生部门管理，现由民政部门管理的私立托儿所、街道托儿站不再移交，机关托儿所由各机关自行管理（不得移交卫生或民政部门）；城市和农村的贫苦病人医疗费减免由民政部门分别在社会福利支出和农村救济费中酌予补助。显然，这一《通知》厘清了民政部门与卫生部门、教育部门在社会保障业务管理方面的分工问题。
总体而言，新中国初期由于尚未出现“大一统”的社会保障概念，还谈不上有统一的社会保障行政管理机构，社会保险、社会救济、社会福利等社会保障事务自然也处于分割管理的状态。当时，社会保障行政管理的基本分工是：内务部主管救灾救济、社会福利与国家机关工作人员社会保险，劳动部主管企业的劳动保险，卫生部主管公费
①关于社会保障行政管理体制变迁的阶段划分，可能与当代中国史研究的许多著述并不一致，这里需要说明的是，宏观层面上关于当代中国史发展阶段的划分也许更适合于宏大叙事的要求，但用以观察社会保障行政体制的变迁过程，却难免有方枘圆凿之困扰，比如学术界通常把1949-1957年（或1956年12月）作为国史研究的第一个阶段，称为由新民主主义向社会主义转变（或过渡）时期，但其间的1954年政务院改组为国务院是新中国行政体制的一次重大变革，社会保障行政体制随之进行了调整，以1954年划界对研究社会保障行政体制变迁来说，显然更为准确。因此，本文在划分社会保障行政管理体制的发展阶段时，在适当观照当时社会历史背景的前提之下，更侧重于考虑社会保障行政管理体制自身演变的阶段性特征，如1985年首次提出建立统管“社会保险、社会救济、社会福利”的社会保障机构之设想，实为社会保障大部制改革之滥觞，故1985年也被作为一个分界点。
②中央人民政府劳动部劳动政策研究室编：《中央劳动法令汇编》，人民出版社1953年版，第257页。
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医疗等医疗保障业务，中央人民政府人事部成立后承接了原由内务部主管的国家机关工作人员社会保险等业务，财政部对社会保险、公费医疗也负有一定的财务管理职责，内务部主管的救济福利事业与卫生部、教育部密切相关。实际上，基本形成了一种以内务部、劳动部、卫生部为主管，以人事部、财政部、教育部等为辅助的社会保障行政格局。就社会保险行政体制而言，虽然存在企业与机关事业单位社会保险分割管理的不足，但企业劳动保险实行监督权和执行权分离是值得充分肯定的，这实际上就是当下念兹在兹的“管办分离”原则。在社会救济和社会福利方面，建国初期形成的由民政部门主管的局面实际上奠定了新中国社会救济和社会福利行政体制的基本格局，而在民政部门内部：社会救济与社会福利行政体制合一是新中国初期一个重要特色，起初城乡社会救济和社会福利均由内务部社会司统一管理，后虽增设救济司专管农村社会救济和社会福利，也只是将城乡分开管理，但不论是管城市的社会司，还是管农村的救济司，都是统管社会救济和社会福利的综合行政机构；管办合一的制度设计是新中国初期社会救济和社会福利行政体制的又一个重要特色，这种制度设计在百废待兴的建国初期有其必要性，后来却在计划经济体制下不断被强化。
二、国务院组建与社会保障行政体制调整（1954-1966年）
1954年9月，第一届全国人大一次会议通过《中华人民共和国宪法》和《国务院组织法》。依照两法的规定，政务院改组为国务院，国务院成为中央人民政府，同时改革原有的政务院组织机构，国务院机构调整为64个，但到1955年又增加到70个。随后，在全国范围内展开了一场行政机构精简，一直持续到1959年。因此，从1954年到1959年可谓新中国成立后第一次行政体制改革时期。在此期间，中央人民政府人事部被撤销，改为国务院直属的人事局，原有的社会保障行政体制也进行了相应的调整。
首先，中央人民政府内务部改为中华人民共和国内务部。经国务院批准，内务部内设机构于1955年5月进行调整，其社会保障职能通过调整得以加强：社会司改名为城市救济司，主管城市社会救济；救济司改名为农村救济司，主管农村灾害救济和社会救济。1956年，内务部增设游民改造司主管游民改造工作，增设移民局负责城市贫民移民、灾区移民工作。1958年8月，内务部根据国务院关于工作体制和财政体制决定的精神，撤销游民改造司和移民局，农村救济司更名为农村救济福利司，城市救济司更名为城市社会福利司。1959年7月，农村救济福利司更名为农村救济社会福利司，城市社会福利司更名为城市救济社会福利司，同时由于国务院直属的人事局改由内务部管理，内务部成立政府机关人事局，国家机关工作人员的社会保险等业务重新划入。这样，内务部负责社会保障业务的机构调整为农村救济社会福利司、城市救济社会福利司、政府机关人事局等3个单位。1964年1月，经国务院批复同意，内务部的农村救济社会福利司更名为农村救济福利司、城市救济社会福利司更名为城市社会福利司，其他内设机构维持不变。
其次，中央人民政府劳动部改为中华人民共和国劳动部。为精简政府机构，政务院于1954年5月发出了《关于劳动保险业务工作移交工会统一管理的通知》。劳动部与全国总工会根据《通知》的精神发出了《关于劳动保险业务移交工会统一管理的联合通知》，对各级劳动部门和工会组织的移交事宜作了具体规定。因此，国务院成立之后，劳动部门负责的企业劳动保险业务逐步移交由各级工会组织统一进行管理，执行权与监督权相分离的劳动保险行政体制也演变为执行权与监督权相统一的劳动保险行政体制。
第三，中央人民政府卫生部改为中华人民共和国卫生部。这一时期，卫生部负责的医疗保障业务主要包括两个方面：一是继续主管以公费医疗为基础的城镇医疗保障业务；二是新增了以合作医疗为基础的农村医疗保障业务。合作医疗是由农民自己或农民与集体经济共同集资，实行互助互济的一种医疗保险制度。1959年11月，卫生部在山西稷山县召开了全国农村卫生工作会议，肯定了农村合作医疗制度，并开始在农村逐步推广。1965年9月，中央批转了卫生部党委《关于把卫生工作重点放到农村的报告》，合作医疗制度在农村地区大面积推开。
政务院改组为国务院以后，社会保障行政体制延续了分割管理的基本格局。1954年通过的第一部社会主义宪法明确规定：劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利；国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利。在这种背景下，国家更加重视发展社会保障事业，社会保障行政体制也进行了相应调整：首先，劳动保险行政体制由执行权与监督权相分离调整为管办合一，管办分离的原则从此被打破；直到“文革”以后，劳动部门虽然逐步恢复社会保险管理权，但管办不分的局面一直未有根本改观。其次，由于人事部被撤销，其承担的国家机关工作人员的社会保险等业务重新划归内务部，机关社会保险与企业社会保险仍然被分割在两个管理部门。第三，社会救济和社会福利行政体制变更频繁，基本是朝着城乡二元化管理的方向变迁，但社会救济与社会福利两种管理体制仍然界限不清。第四，卫生部主管的医疗保障业务由城市扩展到农村，合作医疗成为卫生·新中国60年社会保障行政管理体制的变迁·
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部医疗保障业务的重要组成部分。至此，建国初期形成的内务部、劳动部、卫生部“三家主管”的行政体制格局，演变为总工会、内务部、卫生部“三家主管”的新格局：全国总工会主管企业社会保险，内务部主管社会救济、社会福利及国家机关事业单位的社会保险，卫生部主管公费医疗、合作医疗等医疗保障，这种新格局一直延续到“文化大革命”初期。
三、“文化大革命”与社会保障行政体制破坏（1967-1976年）
“文化大革命”使新中国在政治、经济、文化等各方面都遭受了严重挫折，社会保障行政管理同样未能幸免。其间的1968年到1970年，行政机关进行了一次非正常的精简改革，各级“革命委员会”取代了各级党和国家机关的权力机构，集党、政、军权于一身，实行高度的一元化领导，此前“三家主管”的社会保障行政体制基本被破坏殆尽。
首先，主管救灾救济及福利业务的内务部被撤销。1968年12月，最高人民检察院、最高人民法院和内务部的军事代表联合公安部领导小组向中央上报了《关于撤消高检院、内务部、内务办三个单位，公安部、高法院留下少数人的请示报告》被批示同意。1969年1月，内务部被正式宣布撤销，其主管的社会保障事务被分散到其他几个部委：公安部接管收容遣送等工作，财政部接管救灾、救济、优抚、拥军优属等工作；卫生部接管盲人、聋哑人、麻风病人、精神病人的安置、教育和管理工作；国家计委劳动局接管国家机关工作人员的待遇、退职退休和复员转业军人的安置等工作；国务院政工小组办公室代管原内务部主管的人事工作，后来有关人事方面的工作移交中央组织部办理，国家机关工作人员的社会保险业务也随之转移。
其次，主管社会保险业务的工会组织陷于瘫痪状态。劳动保险事业在“文革”中被诬蔑为福利主义而遭到批判，主管企业劳动保险业务的工会组织停止了活动，管理国家机关社会保险业务的内务部此前已被撤销，使得整个社会保险工作一度处于无领导、无管理的局面。1969年2月，财政部发出了《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，规定“国营企业一律停止提取劳动保险金”，“企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外列支”，使得劳动保险金原有的筹资机制无法继续运行，劳动保险变成了“企业保险”。在这种背景下，劳动部于1970年被撤销，原劳动部的业务工作改由国家计划革命委员会所属的劳动局负责。国家计委劳动局为了改变社会保险管理的混乱局面，通知各地劳动部门把社会保险管起来，各级劳动部门逐步建立了管理
社会保险业务的机构。1975年9月，国务院决定将国家计委劳动局改为国家劳动总局，作为国务院的直属机构，由国家计委代管，其主要职能之一便是负责管理劳动保险，由此社会保险行政管理权力开始逐步向劳动部门转移。
“文化大革命”时期，社会保障行政体制逐步被破坏，分管社会保障事务的三家行政部门当中，首先是内务部被撤销，社会救济与社会福利由公安部、财政部、卫生部等部门分割管理，陷入无统一主管部门的局面；接着，工会组织陷入瘫痪状态，劳动部被降格为国家计委劳动局，社会保险也随之陷入无主管部门的局面；受冲击相对比较小的是卫生部门，卫生部门主管的公费医疗及合作医疗事业中，公费医疗由于与劳动保险一样被诬蔑为福利主义也遭到了批判，但合作医疗不但没有受到冲击，反而进入快速发展时期，原因在于毛泽东于1968年做出了“合作医疗好”的著名批示，卫生部、农业部、财政部等为此于1969年12月联合发出《关于发布农村合作医疗章程（试行草案）》的通知》，采取行政命令和政治动员的方式推行合作医疗，从而使这一制度迅速在全国推广开来。
四、改革开放初期社会保障行政体制复建（1977-1984年）
“文化大革命”结束后，我国进入了改革开放的新时期，社会保障工作也进入了新的发展时期。第五届全国人大于1978年3月决定设立中华人民共和国民政部，同时恢复成立民政部政府机关人事局。当年5月民政部正式成立，其8个内设机构中，除办公厅、政治部之外，农村社会救济司、城市社会福利司、优抚局、民政司、政府机关人事局和中国盲人聋哑人协会都与社会保障事务有关，从而结束了全国社会救济、社会福利事务无主管部门的局面。1980年，国务院决定将民政部政府机关人事局与国务院军队转业干部安置工作小组办公室合并，成立国家人事局，直属国务院领导。与此同时，民政部内设机构调整为7个，其中主管社会保障事务的部门主要包括优抚局、农村社会救济司、城市社会福利司等3个司局。
1979年7月，国家劳动总局设置了保险福利司，全国各地劳动部门相继设立了保险福利处（科）。“文化大革命”后，工会各级组织也陆续复建。国家劳动总局、中华全国总工会于1980年3月联合发出《关于整顿与加强劳动保险工作的通知》，对企业行政与基层工会组织、地方劳动部门与工会组织在社会保险业务工作方面的分工提出了要求，强调各级劳动部门和各级工会组织要相互配合、密切合作，共同加强对基层劳动保险的管理。各地劳动部门和工会组织根据通知要求，认真整顿和加强基层社会保险工作，使国家有关社会保险政策、法令能够正确贯彻
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执行。
1982年3月，第五届全国人大常委会第22次会议通过了国务院机构改革问题的决议，改革开放后第一次行政体制改革正式启动。根据决议精神，国家劳动总局、国家人事局、国家编委和国务院科技干部局于1982年5月合并成立劳动人事部。国务院在关于各部委的分工中明确规定：“社会保险工作由劳动人事部综合管理”①。因此，劳动人事部内设有保险福利局，专司社会保险工作。随着经济体制改革的逐步深入，我国社会保险制度也需要进行相应的改革。1983年11月，中国劳动学会和劳动人事部保险福利局在郑州市联合召开保险福利问题学术讨论会，这是新中国成立后首次有关保险福利问题的全国性学术讨论会，会议围绕着改革社会保险制度的必要性和可能性等问题展开了广泛探讨，为社会保险制度改革的全面推开做了理论准备。
按照国务院机构改革的部署，民政部于1982年向国务院报告了《民政部门的主要任务和职责范围》，并就退休人员管理、盲聋哑残人员安置、精神病人收容、疏散下放的城镇居民安置等社会保障事务提出了由其他部门分管或分别负责的建议。同年8月，民政部再次向国务院报送了修订后的《民政部的主要任务和职责范围》，提出民政部主管的社会保障事务包括优抚安置、救灾救济、社会福利等工作。11月，国务院批准了民政部机构的调整方案，内设机构调整为8个，其社会保障管理职能又有所加强，在原有3个司局的基础上，又增加了安置局和老干部管理局。
改革开放初期，卫生部门没有进行大的调整，基本上延续了原有的体制格局。但进入20世纪80年代以后，卫生部门主管的公费医疗成为政府办“社会”的诟病之一。这种制度性弊端突出表现在三个方面：一是统包统揽的福利制弊端，单位和个人没有自我保障和约束；二是单位保障的非社会化管理弊端，既没有建立稳定的筹资机制，更导致职工待遇苦乐不均；三是医疗与保险一体化运作，没有第三方制约②。为了消除这些弊端，卫生部1984年8月起草了《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》，准备启动医疗保障行政体制改革。
改革开放初期与“文革”前相比较，社会保障行政体制的变迁主要体现在两个方面：一是恢复“文革”期间瘫痪的社会保障管理机构；二是根据改革开放初期经济社会发展的需要，对社会保障管理机构进行改革和调整。民政部正式成立后代替原内务部成为社会救济和社会福利的主管部门，并恢复设置政府机关人事局负责国家机关工作人员的社会保险等业务，同时国家劳动总局设置保险福利司负责管理企业社会保险，整个社会保障行政体制实际上回到了建国初期民政部门、劳动部门、卫生部门
三家主管的局面。民政部城市社会福利司的设置从名称到职能都恢复到了内务部时代，内务部时代的农村救济福利司虽然调整为农村社会救济司，但这只是名称的暂时变更而已，其主管的业务基本上仍然延续了原内务部时代的职能。当然，农村社会救济司与城市社会福利司两个机构名称变与不变的背后也蕴含社会救济与社会福利行政体制变迁的新方向：一是社会行政重心在农村和城市将有所不同，农村侧重于社会救济，而城市则着重于社会福利；二是社会救济与社会福利的行政体制将由长期的“胶着”状态走向彼此分立。这一时期，劳动人事部的成立首次实现了企业、事业与国家机关社会保险工作的统一管理，可以说是改革开放初期在统一社会保障行政体制方面进行的一次可贵探索，在新中国社会保障（特别是社会保险）行政体制变迁史上无疑占有重要位置。
五、统一社会保障行政体制与劳动和社会保障部组建（1985-2002年）
1985年9月，中共十二届四中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》（以下简称《“七五”建议》）首次使用“社会保障”一词，并明确提出：“社会保障机构要把社会保险、社会福利、社会救济工作统一管起来，制定规划，综合协调”。这是新中国首次将建立统管“社会保险、社会福利、社会救济工作”的行政机构确立为社会保障行政体制改革的目标。但在随后展开的改革开放后第二次行政机构改革中，社会保障行政体制改革却似乎走向了相反的方向。
首先，社会保险行政管理不断趋向分散化。根据1988年国务院机构改革方案，将原劳动人事部“一分为二”，分别组建人事部和劳动部，形成了劳动部门管理企业社会保险、人事部门管理国家机关事业单位社会保险的“两分”格局。1990年7月，国务院确定农村社会养老保险由民政部负责，进一步使社会保险行政管理呈现“三家分晋”的格局。另外，中国人民保险公司还管理着部分城镇集体企业单位职工的养老保险，卫生部门管理着国家机关事业单位的公费医疗保险，劳动服务公司管理部分单位职工的失业保险。自1987年开始，国务院还陆续批准铁路、电力、煤炭、水利、邮电、交通、有色金属、建设（中国建筑工程总公司）、金融、民航、石油天然气等11个行业单独管理本行业职工的养老保险。这样，社会保险实
①严忠勤主编：《当代中国的职工工资福利和社会保险》，中国社会科学出版社1987年版，第352页。
②劳动和社会保障部医疗保险司编：《中国医疗保险制度改革政策与管理》，中国劳动社会保障出版社1999年版，第43页。
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际上分别由4个部门、11个行业再加上中国人民保险公司、劳动服务公司等企业分割管理，这种多头管理的行政格局被学者们戏称为“多龙治水”①。
其次，社会保险与社会福利、社会救济分割管理的行政格局未变。新中国成立以后，除了“文化大革命”的特殊时期外，社会福利及社会救济的行政管理一直归属于民政部门。1988年7月，国务院审议并批准了民政部机构改革方案，确认民政部是国务院“负责社会行政管理”的职能部门，其主要的社会管理职能包括通过管理社会行政事务推进社会行政管理的法制化，通过发展社会福利与社会保障事业推进公共福利事业的社会化等。为了充分发挥民政部门的社会稳定机制作用，民政部内设机构也扩展为14个职能单位（比改革前相比增加了1倍），有关社会保障的职能单位主要包括优抚司、安置司、救灾救济司、社会福利司、社团管理司、社会事务司等。1991年，民政部增设农村社会养老保险办公室。
1992年10月，中共十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标，同时提出下决心用3年时间进行行政体制和机构改革。同年12月，在海口召开的中国社会保障与经济改革国际研讨会上，国家体改委提出了理顺社会保障管理体制的三种可选方案：一是成立国务院社会保障部；二是维持劳动、民政、人事等多家分管的格局不变；三是设立由劳动、民政、人事、卫生等部门组成的国务院社会保险委员会②。因此，1993年国务院机构改革之初，曾“设想成立劳动与社会保障部，统一管理社会保障工作”③，后由于种种原因未能实现。第八届全国人大一次会议于1993年3月批准的国务院机构改革方案维持了劳动、人事、民政三个部门分管社会保障的格局。
当然，民政部、劳动部等部门也都本着转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率的指导思想，对内设机构和业务范围进行了调整。民政部的机构改革方案在考虑内设机构时，加强了社会救济、社会福利、优抚安置及农村养老保险等社会保障的宏观管理机构，决定设置优抚司、安置司、救灾救济司、农村社会保险司（在原农村社会养老保险办公室的基础上组建）、社会福利司、社会事务司等职能机构。劳动部的机构改革方案在考虑内设机构时，决定设立社会保险司、社会保险事业管理局和社会保障研究所。社会保险司是政府行使管理社会保险职能的行政机构；社会保险事业管理局是受政府委托依法管理各项社会保险基金的社会保险事业机构；社会保障研究所是社会保险的科研机构。
1993年11月，中共十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》再次明确要“建立统一的社会保障管理机构”，要求“社会保障行政管理和社会保险基金经营要分开，社会保障管理机构主要是行使行政管理职能”④，但这次全会没有提出调整国务院机构设置的建议。直至5年后，第九届全国人大一次会议于1998年3月审议通过关于国务院机构改革方案的决定，“建立统一的社会保障管理机构”才真正被提上议事日程。这次机构改革在社会保障行政体制改革进程中具有历史转折性意义，其最大的亮点就是组建了劳动和社会保障部。
劳动和社会保障部是在原劳动部和原人事部、民政部、卫生部及国家体制改革委员会负责社会保险事务的有关司局的基础上合并组建而成，承担着管理全国劳动和社会保险事务的职责，内设的社会保险事务管理机构包括：养老保险司负责基本养老保险业务的管理；失业保险司负责失业保险及相关业务的管理；医疗保险司负责医疗保险、生育保险等业务的管理；工伤保险司负责工伤保险业务的管理；社会保险基金监督司综合管理各项社会保险基金监督工作；农村社会保险司负责乡村社会保险业务管理。另外还有两个直属事业单位：一是社会保险事业管理中心负责全国社会保险经办机构的指导与管理；一是社会保险研究所负责社会保险理论与政策的研究工作。
从内设机构来看，劳动和社会保障部对社会保障事务的管理职责仅限于社会保险事务，其他社会保障事务并不在其管理职责范围之内。根据第九届全国人大一次会议批准的国务院机构改革方案，民政部除将农村社会养老保险业务交给劳动和社会保障部之外，保留了管理全国社会救助、社会福利、优抚安置等社会保障事务的职能，其内设的相关机构包括：救灾救济司负责管理灾害救助、贫困救助与特殊救助及慈善事业等业务；最低生活保障司负责管理面向低收入阶层的最低生活保障业务，组织和指导扶贫济困等社会互助活动；社会福利与社会事务司负责管理全国的社会福利业务（包括老年人、孤儿、五保户等特殊困难群体的福利）、福利彩票及城市生活无着落的流浪乞讨人员的救助管理；优抚安置局负责管理军人及其家属的优待、抚恤及补助等业务。
①郑功成主编：《社会保障学》，中国劳动社会保障出版社2008年版，第255页。
②高书生：《社会保障改革何去何从》，中国人民大学出版社2006年版，第102页。
③王建新主编：《中国劳动年鉴（1992-1994）》，中国劳动出版社1996年版，第103页。
④劳动和社会保障部、中共中央文献研究室编：《新时期劳动和社会保障重要文献选编》，中国劳动社会保障出版社、中央文献出版社2002年版，第138页。
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为了进一步理顺社会保险事务的行政体制，国务院在1998年8月发布了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，要求停止行业统筹，原有的11个行业统筹于1998年8月底向当地社会保险管理机构移交完毕。与此同时，在国家劳动和社会保障部组建及民政部内设机构调整到位后，地方各级政府相继开始组建本级劳动和社会保障部门、调整本级民政部门，并参照劳动和社会保障部及民政部建立了相应的内设机构。截止到2002年，全国大部分省市县都完成了社会保障行政机构的改革和调整工作。
20世纪80年代中期以后，伴随着计划经济向社会主义市场经济的转轨，中国社会保障行政体制也进入了一个急剧变迁的时期，并出现了理论构想和改革实践不一致、甚至相背离的局面。这一时期在理论层面，从1985年中共十二届四中全会首次明确社会保障机构要把“社会保险、社会福利、社会救济工作”统一管起来，到1993年中共十四届三中全会再一次明确要“建立统一的社会保障管理机构”，统一社会保障行政体制的改革目标一直是明确的。但社会保障行政体制的改革实践却经历了从大拆分到大合并的曲折过程，1988年将存在了6年多时间的劳动人事部拆分为劳动部和人事部，社会保险管理也随之陷入“两分”格局，后又演变为“多龙治水”的局面，完全背离了统一社会保障体制的改革目标。1992年中共十四大后，统一社会保障行政体制再次引起决策层的关注，但关于劳动与社会保障部的设想却在1993年的机构改革中“胎死腹中”，直到5年后的1998年机构改革，劳动和社会保障部才最终浮出水面。然而，劳动和社会保障部的成立仅仅实现了对社会保险管理的大整合，而社会救助和社会福利的管理依然分割在民政部门，距离建立统一的社会保障管理机构还差关键一步。当然，这一时期民政部内部实现了对于社会救助与社会福利的分割管理，并打破了城乡社会救助与社会福利二元化管理的格局，可谓理顺社会保障管理体制的重要举措。
六、大部制改革与人力资源和社会保障部组建（2003-2009年）
中共十七大首次明确提出了“大部制”的构想，即“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”的构想，以形成“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”
①。实际上，社会保障“大部制”的构想可以追溯到1985年的《“七五”建议》，1993年国务院机构改革之初也有成立“社会保障部”之构想。延至1998年国务院机构改革，酝酿多年的“劳动和社会保障部”终于挂牌成立，却仍留下了名不副实的遗憾。2003年，在加入世贸组织的大背景下又开始了一场行政体制改革。但根据十届全国人大一次会议通过的国务院机构改革方案，这次改革的7项主要任务中并不包括社会保障管理体制改革②。
2008年2月，中共十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》，标志着大部制改革的启动，社会保障“大部制”改革也提上了议事日程。但这次改革中，社会保障机构改革方案的初步构想也并非组建一个统管“社会保险、社会福利、社会救济”的机构，而是仍然分散在“三个大部”之中：一是以劳动与社会保障部为基础组建“劳动与社会福利部”，并入人事部、国家外国专家局等，并在其中设立住房建设保障司；二是以国家发改委为基础组建“发展规划与援助部”，并入民政部、国家民委、扶贫办等及国土资源部规划司、建设部规划司等；三是以卫生部为基础组建卫生保健部，并入国家中医药管理局的医疗机构管理职能、国家体育总局③。这被称为社会保障大部制改革的“理想版”，而2008年3月正式出台的国务院机构改革方案确定组建“人力资源和社会保障部”，完善就业和社会保障体系，被称为社会保障大部制改革的“现实版”。
社会保障体制改革的“理想版”与“现实版”之间可谓落差巨大，但就社会保障行政体制而言，大部制改革前后并没有显著的变化。人事部的主要社会保障职能早在1998年行政体制改革时，就已经被整合进了劳动和社会保障部。也就是说，劳动、人事、民政三家主管社会保障的格局在大部制改革前已基本演变成了劳动保障与民政两家主管的格局，而新组建的“人力资源和社会保障部”主要承继了原劳动和社会保障部主管的全国社会保险事务，就连原劳动和社会保障部主管社会保险事务的6个内设机构，即养老保险司、失业保险司、医疗保险司、工伤保险司、社会保险基金监督司、农村社会保险司，从机构名称到职责划分也基本上原封未动地被合并了进来。民政部的社会保障职能在这次大部制改革中不但没有被整合，而且通过其内设机构的调整有所加强：一是将原最低生活保障司改为社会救助司，专司社会救助业务：二是将原社会福利与社会事务司一分为二，分别组建社会福利与慈善事业促进司和社会事务司；三是将原救灾救济司
①胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——
—在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，《十七大报告辅导读本》，人民出版社2007年版，第31页。
②薛刚凌：《行政体制改革研究》，北京大学出版社2006年版，第74页。
③《大部制改革设想》，https://www.doczj.com/doc/7c14646964.html,/news/ 2008-01-14/000003171751.html。
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改为救灾司，专司灾害救助业务，原负责的慈善事业划入了社会福利与慈善事业促进司，其他社会救助事务则划入社会救助司。
人力资源和社会保障部的成立意味着存在了整整10年的劳动和社会保障部被撤销，一起淡出中国政府机构的还有人事部，也意味着被拆分了20年的劳动人事部重新被整合在一起。但由于社会救助和社会福利的管理职能仍被保留在民政部门，改革前许多人所期望的社会保障大部制改革的关键一步仍然没有跨出。因此，这次大部制改革并没有从根本上触动“两家主管”社会保障事务的格局，只不过由原来的“劳动和社会保障部”与民政部两家主管变更为“人力资源和社会保障部”与民政部两家主管而已。当然，民政部经过大部制改革对内设机构进行了调整，使得社会救助、社会福利、慈善事业、灾害救助等事务都有了专司其职的主管机构，这在新中国成立60年以来尚属首次。另外，卫生部设有农村卫生管理司，承担着新型农村合作医疗工作的管理职责；住房和城乡建设部设有住房保障司、住房公积金监管司，负责住房保障及住房公积金监管等事项；财政部设有社会保障司，负责管理中央财政社会保障支出及财务制度等；审计署设有专门的社会保障审计司，负责对社会保障事务进行审计监督；国家发展与改革委员会就业和收入分配司下设有社会保障处，负责分析社会保障体系运行状况，提出完善社会保障制度、健全社会保障体系的政策和发展规划。可以预见，我国的社会保障行政体制在未来相当长的时期内，可能都将维持着一个“两家主管、多家协管”的行政管理格局。
结语
回顾新中国社会保障行政体制的变迁之路，有两个问题至今还没有得到很好地解决：一是如何真正实现监管与经办的分离，二是如何统一社会保障行政体制。新中国初期，在企业社会保险管理方面曾实行过“管办分离”的体制，但短暂尝试之后就转向了“管办合一”的体制，这次转变对新中国社会保险行政体制影响深远。直到改革开放以后，“管办分离”虽然逐渐成为社会保障学术界和决策层的共识，从劳动部设立社会保险事业管理局，到劳动和社会保障部设立社会保险事业管理中心，再到人力资源和社会保障部保留社会保险事业管理中心，都体现着这一改革思路。然而，不论社会保险事业管理局还是社会保险事业管理中心均为所属部门的直属事业单位，管理和经办仍然没有严格分开，真正意义上的管办分离迄今仍未实现。在社会救助和社会福利管理方面，新中国60年来一直都是实行管办合一的机制，从未建立过专门的经办机构，真正实现管办分离的目标更是“尚需努力”。
改革开放前，没有统一的社会保障概念，当然也不会有统一的社会保障行政机构；改革开放后，特别是1985年《“七五”建议》提出社会保障机构要统管“社会保险、社会福利、社会救济”的构想以来，建立统一的社会保障机构几乎成为每次国家机构改革都“绕不开”的课题。然而，迄今24年已经过去，中间历经1988年、1993年、1998年、2003年、2008年五次行政机构改革，包含“社会保障”字样的政府机构名称从无到有、从有到变，但一个能够统管“社会保险、社会福利、社会救济”的社会保障行政机构却始终没能建立起来。如果要追问原因，其间可能既有理论上的困境，也面临着现实的障碍。
从理论层面来说，社会保障内涵的不确定性影响着“统一的社会保障机构”的建立。且不说学界对“社会保障”内涵的理解歧义甚多，只简单追叙一下自《“七五”建议》首次使用“社会保障”概念以来，我国在政策性文件中关于社会保障内涵的表述就可略窥一斑。《“七五”建议》关于社会保障内涵的原始表述仅包含“社会保险、社会福利、社会救济”三项基础内容，而1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》将社会保障的内涵拓展为“社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障”六项内容①。中共十六大以后对社会保障内涵的表述有所变化，2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会的决定》要求“逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系”②。这一表述对社会保障进行了“瘦身”，将社会保障的内涵精简为“社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业”四项内容。中共十七大报告指出：“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”③。这样，社会保障的内涵又回归到“社会保险、社会救助、社会福利”三项基础内容。在社会保障的基本内涵变动不定的情况下，希望建立“统一的社会保障机构”，显然有些不切实际。
从现实层面来看，多家分管的历史传统阻碍了“统一的社会保障机构”的建立。新中国成立60年来，“文革”前
①劳动和社会保障部、中共中央文献研究室编：《新时期劳动和社会保障重要文献选编》，第138页。
②本书编写组编：《〈中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2006年版，第20页。
③胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——
—在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，《十七大报告辅导读本》，第38页。
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基本上是劳动、内务、卫生三家主管社会保障事务；改革开放30年来大致可分3个阶段，前10年基本上是劳动人事与民政两家主管，中间10年基本上是劳动、人事、民政三家主管，后10年基本上是劳动保障与民政两家主管。劳动、人事部门作为社会保障的主管部门，在过去的60年曾经几度分合，民政部门作为社会保障事务的主管部门，虽也曾用过内务部之名，但在过去的60年间，除了“文革”的特殊时期，基本上绵延未断，拥有更悠长的历史传统。所以，社会保障机构“统一”之难，背后既有部门之间的利益之争，也有历史遗留的客观因素。现在的《中国社会报》社前身是1985年成立的《中国民政报》社，1986年曾改名为《社会保障报》社，1990年又改名为《中国社会报》社。一家民政部所属的报社在5年之间三易其名，且在“社会保障”一词刚刚出现，就得风气之先，更名成立《社会保障报》社。这一细节变化的背后未必没有民政部欲“统管”社会保障事务之用心。中国社会科学院社会政策研究中心研究员唐钧在分析“大社会保障部”实行之难时，曾指出：与社会保障相关的政府部门一般都有较长的历史，从社会学的角度看，都已经形成了一定的“部门文化”。譬如，遇到问题，劳动保障部门的第一反应很可能是职工，尤其是国有企业的职工；民政部门则是穷人，城乡贫困群体。无论以哪个部门为基础进行“重组”，这种“近乎自然”的反应一时都难以扭转①。就目前和今后一个时期来说，横向的部门壁垒依然是统一社会保障机构难以逾越的体制性障碍。
既然存在上述困境和障碍，社会保障大部制还要不要建立？或换句话说，统一的社会保障机构还能否有建成之日？学界有不同的看法，郑功成教授呼吁：“在2013年新一届政府宜成立更加统一集中的社会保障监督管理机构（社会保障部或委员会），集中监督管理各项社会救助、社会保险等事务。”②唐钧研究员则持谨慎态度，认为“大社会保障部”的整合，如果目前急于实行，可能会造成负面影响，主张采取先“虚”后“实”的办法，即先在中央及地
方成立社会保障委员会，待将来时机成熟且有必要的话，再将整个社会保障的管理体系统一起来，考虑成立“大社会保障部”③。平心而论，就我国社会保障行政体制的历史传统和目前格局而言，这或许不失为一条理性务实的改革进路。
记得在劳动和社会保障部筹建之际，学界诸多人士认为劳动和社会保障部或许称为劳动和社会保险部更贴切一些，也有学者提出成立劳动和社会保险部或单独组建社会保险部以专司社会保险事务管理职责的建议④。国务院机构改革方案之所以最终组建了“劳动和社会保障部”而没有采纳其他建议，且这次大部制改革仍然沿用“社会保障”的概念组建了“人力资源和社会保障部”，可能是出于更长远的考量，即暂时在名义上保留一个“统一”的社会保障管理机构的基础框架，为将来时机成熟后组建“大社会保障部”预留更大的腾挪空间。粗略算来，社会保障从概念性的术语“化”为政府机构的名称用了13年的时间，而“统一”的社会保障机构作为一个概念性框架也已存在10年有余，但何时会出现一个名副其实的“大社会保障部”，我们还只能拭目以待。
作者简介:岳宗福（1967-），男，山东成武人，山东工商学院社会保障研究所所长、副教授，历史学博士。
责任编辑：汪谦干
①③唐钧：《社会保障领域实行“大部制”须慎之又慎》，《社会保障制度》2008年第9期，第75页。
②郑功成主笔：《中国社会保障改革与发展战略》，人民出版社2008年版，第64页。
④郑功成：《社会保障学》，商务印书馆2000年版，第429页。
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国家行政学院学报 2008.6 改革开放30周年专稿 [收稿日期]2008-10-13 [作者简介]唐铁汉,国家行政学院原副院长,研究员. 中国行政管理体制改革的历史经验和基本特点 唐铁汉 (国家行政学院,北京100089) [摘 要]随着改革开放的发展,我国行政管理体制改革走过了近30年的历程。30年来,我国行政管理体制改革经历了一个从量变到质变、从局部到全局的不断深化的历史进程,改革取得了重大进展和显著成效。当前,以科学发展观为指导,继续深化行政管理体制改革,需要更深刻地认识改革的基本特点和规律,认真总结改革的历史经验,采取得力措施,努力实现建立与完善中国特色社会主义行政管理体制的战略目标。 [关键词]改革开放;行政管理体制改革;特点和经验 [中图分类号]D 035 [文献标识码]A [文章编号]1008-9314(2008)06-0015-05 改革开放以来,我国先后进行了五次大规模的行政管理体制和政府机构改革,分别是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年的改革,党的十七大以来又开始了新一轮的改革。回顾近30年的改革成就,可以用“一个基本判断”和“一个历史性转变”来概括。所谓“一个基本判断”,即我国的行政管理体制基本适应经济社会发展的要求,有力保障了改革开放和社会主义现代化建设事业的发展。所谓“一个历史性转变”,即基本实现了从传统计划经济体制下的行政管理体制向适应社会主义市场经济需要的行政管理体制的转变。尽管改革还要继续深化,深化改革的任务还很艰巨,尽管建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制还要经过一些时间,但是,从总体上说,体制转换、政府转型已经取得重要成果。特别是党的十六大以来,我国行政管理体制改革不断深化,取得了历史性的新进展和新突破。 总的看,近30年来,我国行政体制改革的方向逐渐明确,力度不断加大,成效日趋明显,政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系正在发生深刻的历史性变革。通过深化行政体制改革,冲破了传统计划经济体制的束缚,促进了社会主义市场经济体制的建立与完善,极大地调动了人们的积极性,解放和发展了社会生产力。改革开放30年来,我国的G D P 年均增长9.8%;财政收入年均增长13%以上;进出口额年均增长17%以上;人均G D P 由200多美元增长到2600多美元,创造了世界经济中一个大国持续发展的奇迹。这一巨大的变化与行政管理体制改革密不可分。在行政管理体制改革中,中央政府加强了宏观调控,我国的生产力水平、供求关系、体制环境、对外经济联系都发生了重大变化,国民经济正朝着良性循环的方向发展。 一、我国行政管理体制改革的历史经验和基本特点 回顾改革开放以来我国行政管理体制改革的历程,有六条基本的经验需要肯定。 一是中国的行政管理体制改革必须坚持正确的指导思想和方向。这就要以中国特色社会主义理论体系为指导,坚持科学发展观,以适应社会主义市场经济体制为改革的着眼点,把转变政府职能作为改革的核心与关键,加强和完善政府的 DOI :10.14063/j .cn ki .1008-9314.2008.06.006
专题二行政管理体制改革
专题二：行政管理体制改革 着力推进反腐倡廉制度建设 许云昭 胡锦涛同志在十七届中央纪委第五次全会上指出：“要以建立健全惩治和预防腐败体系各项制度为重点，以制约和监督权力为核心，以提高制度执行力为抓手，加强整体规划，抓紧重点突破，逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系，切实提高制度执行力、增强制度实效。”这一重要论断，科学总结了我们党反腐倡廉制度建设的经验，深刻揭示了用制度管权、管事、管人的基本规律，是我们推进反腐倡廉建设的重要遵循。我们一定要按照这些新要求，把握用制度管权、管事、管人的规律，着力推进惩治和预防腐败体系建设。 增强约束力，提高反腐倡廉制度的科学性。首先，着力抓好教育制度建设，增强反腐倡廉教育的约束力。坚持和完善党委（党组）中心组学习、主要负责同志定期讲廉政党课等制度，建立健全党性定期分析、反腐倡廉专题民主生活会制度，完善示范教育、警示教育、岗位廉政教育制度，建立基层党员轮训、流动党员教育制度，建立健全联席会议、新闻发布、对外宣传等制度，研究制定贯穿干部培养、选拔、管理、使用全过程的反腐倡廉教育实施办法，进一步提高反腐倡廉教育制度化水平。其次，着力抓好监督制度建设，增强反腐倡廉监督的约束力。按照建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制的要求，积极探索加强监督的有效途径，认真落实加强对党政正职监督的办法，加强对领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督，加强对重点人员、重点岗位、重要职能、重要事项的全方位全过程监督。改革和完善党内监督体制，加强党的代表大会、委员全体会议、党代表大会代表的监督作用，健全和规范常委会向全委会定期报告工作并接受监督制度；加强上级监督和领导班子内部监督，严格执行党内监督的各项制度，加强巡视监督；拓宽监督渠道，构建“大监督”格局，健全监督工作联席会议制度，形成监督合力，增强监督的权
中国农村社会保障制度发展的实践历程 (1) 摘要：伴随着经济社会的发展历程，中国农村社会保障制度大体经历探索和坎坷，大体经历了以家庭保障特征的初步建立阶段，以集体保障为特征的与计划经济相适应的阶段，改革初期的家庭与土地保障为主的阶段和市场经济条件下规范探索的阶段的四个发展时期，虽然发展至今，农村社会保障制度仍然存在着一些缺陷和问题，但是它为农村经济社会的发展，维护农村社会稳定、改善农民生活、支撑中国工业化战略顺利推进，作出了较大贡献。 关键词：社会保障；制度发展；农村 一、以家庭保障为特征的农村社会保障制度的初步建立阶段（1949—1956年） 在漫长的中国农业社会中，家庭既是基本的生活单位，也是基本的保障主体。农民依靠在土地上的劳作保障自己的生活，当遇到特殊的困难时，往往以求助能够帮助自己的对象的方式解决问题。在这种传统的保障形式中，家庭保障起到了无以替代的作用。新中国成立之后，随着国民经济的快速恢复和广大农村地区土地改革的完成，在党和政府的领导和帮助下，建立起以家庭保障为主，辅以社会救助、社会优抚以及农民间互助为主要特征的农村社会保障制度。在这个阶段，政府根据自己的财力对困难农民的生活给予适当的补
助，但是总体上以家庭保障为主。 由于建国之后中国选择了重工业优先发展的工业化战略以及其他因素，使得大量农民涌入城市，使城市出现了较为严重的交通、就业、粮食等问题，影响了国民经济的健康发展。这个时期国家就以法规的形式限制农民进城，划分出农业人口和非农业人口，是农村居民和城市居民有了截然不同的身份待遇，城乡二元的社会保障制度开始初步形成。在这一阶段，政府主要对农村救济和优抚安置工作做出了相应的安排，制定了一些有关的法规和条例，兴办了一些具有福利性质的社会事业，农村社会保障制度开始初步建立。虽然这个时期国家已经介入了农村的社会保障制度建设，但是由于认识的局限性、当时历史条件和国民经济的实际状况，以及文化传统的影响，中国农村社会保障依然是以家庭保障为主。 二、计划经济体制建立后以集体保障为特征的阶段（1957—1977年） 随着第一个五年计划和社会主义改造的完成，中国逐步建立起了社会主义计划经济体制。在农村，农业高级合作社到1956年底在中国普遍建立，农村中的个体经济也随之转变为集体经济。农村的生产经营活动由原来的以家庭为单位转变为主要以高级农业合作社为单位组织进行。这标志着农村集体经济制度的基本确立。之后开展的人民公社化运动，
陕西广播电视大学法学专科调查报告现代企业行政管理与改革方向 学号： 姓名：袁蕾 指导教师： 专业：行政管理专业 年纪： 学校：
关于企业行政管理现状与改革方面社会调查报告 现在将此次实践活动的有关调查情况报告如下： 调查时间：2012年12月15—25 调查地点：陕西富强制药有限公司。 一、调查的原因及目的 随着经济全球化的不断深入，世界经济已经逐渐融为一体，在这个大背景下，许多企业在经济上都得到了较大程度的发展，但是在面临经济挑战的时候，任何企业都不能独善其身，都必须通过与其他企业的合作来共同应对问题和挑战。正是在这样的发展趋势之下，现代企业的运营绝对不是生产和销售的粗略组合了，企业要想在市场经济的发展趋势下争得一席之地，取得长远发展，就必须依靠企业行政管理。科学高效的行政管理体制和方法是现代企业取得效益必不可少的条件。 企业行政管理作为企业管理的核心组成部分，对企业的稳定发展起到了不可代替的作用。从企业行政管理的内涵来看，企业行政管理指的是在市场经济的运行过程中，企业为了能够实现自身的经济发展目标，依据一定的法律、制度、原则、方法对内部开展职能性管理的总和，是指依靠企业行政组织按照行政渠道管理企业的一系列措施和方案。企业通过行政管理体制的改革和完善，能够为企业的长远发展注入活力。 在当前企业发展的过程中，许多企业已经充分意识到了加强企业行政管理的必要性和紧迫性，不过，由于历史和现实情况的种种原因，现代企业的行政管理还存在效率低下、工作方式单一等一系列的问题，这直接导致了企业发展与我国经济发展的矛盾日益凸显。而我国的企业行政管理思想和世界先进企业的管理相比仍有很多的不足，存在很多的问题。 二、调查内容及分析 陕西富强制药有限公司是一家以生产中药制主的制剂生产厂家，药品的生产质量和管理直接关系到人民用药的安全问题，对于企业行政管理现状与改革显得尤为重要，因此加强员工的培训工作十分必要。 (一)企业行政管理的权力过于集中，缺乏相应的制约机制。 目前，企业在行政管理的过程中主要存在“一人独大”的情况。主要以管理
社会保障管理 1．社会保障管理的基本概念 （1）社会保障管理 社会保障管理，是指通过一定的机构与程序，采取一定的方式、方法和手段，对各种社会保障事务进行计划、组织、协调、控制与监督的过程。 ①社会保障行政管理的内容 a．拟定社会保障发展规划和计划，统筹协调社会保障政策，统筹处理地区和人群之间的利益和矛盾； b．制定社会保障法律、法规和政策，以及相关法律的实施办法； c．贯彻、组织和实施各项社会保障法律法规，并负责监督、检查； d．受理社会保障方面的申诉、调解和仲裁； e．建立和完善社会保障信息化、社会化服务体系； f．培养、考核、任免社会保障管理干部。 ②社会保障基金管理的内容 社会保障的基金管理包括基金的筹集、管理运营、支付三个方面的内容。 a．基金筹集一般通过国家的财政拨付以及单位和个人按一定比例缴纳社会保障费而实现，也可以接受社会和个人的捐助； b．基金支付就是给付受保人社会保障待遇，如养老金、失业金、救济金、医疗费补助、家庭补助等； c．基金的管理运营，包括基金的日常财务和个人账户管理以及基金的投资运营。 ③社会保障对象管理的内容 a．社会保障对象的登记、审查； b．保障金的发放； c．丧失劳动能力的医务鉴定； d．劳动技能的培训和职业介绍； e．无生活自理能力人员的家务助理或院舍转介等。 （2）社会保障管理机构 社会保障管理机构，是社会保障管理组织为维护社会保障制度正常运行而设立的、负责社会保障法令的贯彻、监督和审查的权力机构或办事机构。 ①以行政层次或行政权限作标准，可以分为中央管理机构、地方管理机构和基层管理机构三个层次。 a．中央管理机构，属于领导和决策层次； b．地方（省级）管理机构，属于辅助和传递层次； c．基础管理机构，即地（市）、县（市）级地方社会保障管理机构，属于社会保障事务执行和经办层次。 ②以管理职责、管理性质和业务范围作标准，可以分为行政主管机构、业务经办机构、
行政管理体制改革的思路和措施 ——中国行政管理学会2006 年年会暨 “落实科学发展观推进行政管理体制改革”研讨会观点综述 中国行政管理学会 贯彻落实中央关于科学发展、构建和谐社会的战略决策，需要政府管理体制的不断改革创新。为了认真总结各级政府部门推进行政管理体制改革实践的有益经验，及时探讨行政管理改革的理论进展，2006 年8 月19 ～20 日，中国行政管理学会和广东省行政管理学会在广东佛山联合召开了“落实科学发展观推进行政管理体制改革”研讨会暨中国行政管理学会2006 年年会。中国行政管理学会会长郭济，广东省委副书记、省行政管理学会会长刘玉浦，中国行政管理学会副会长夏书章、顾家琪，副会长兼秘书长高小平等出席会议并讲话。中央国家机关有关方面领导同志，国内行政管理学界著名专家、学者，地方党政部门的实际工作者，科研院所从事行政管理研究的理论工作者共380 人参加了会议，研讨会共收到论文338 篇。 根据年会主题，本次研讨会集中探讨了四大专题：行政管理体制改革和政府治理创新，政府决策科学化和依法行政，政府和社会主义新农村建设，政务公开、电子政务和绩效评估。与会人员经过深入讨论，分析了当前我国行政管理运行中的一些重大理论和实践问题，探讨了推进行政管理体制改革的方向和路径，并对政府行政管理如何更好地贯彻落实科学发展观提出了对策和建议。 现将会议的有关观点综述如下。 一、落实科学发展观和行政管理体制改革 用科学发展观指导行政管理体制改革。会议首先强调要用科学发展观指导行政管理体制改革。高效管理和科学发展存在辨证的关系，实现科学发展要靠高效管理，管理要以科学发展为方向。正确的发展观是高效管理的保证，现代公共管理必须坚持以人为本，注意全面发展，强调协调发展，保证可持续发展。有学者回顾和分析了我国的行政管理体制改革历程，认为改革既取得了巨大的进展和宝贵的经验，也存在着很多问题，影响了科学发展观的贯彻实施。一是始终没有制定一个行政体制改革的总体规划，理论研究尚不足，改革目标不清晰。二是由于改革总体目标不清晰，转变政府职能思路比较模糊，缺少科学发展的思想理念，只注重随着市场经济的发展进行经济管理部门的改革，而忽略了社会管理部门和公共服务部门的改革，转变职能没有新突破，人民群众需要的公共物品和公共服务供给不足。 高度重视行政体制改革的重要性。与会人员强调在以人为本，全面协调可持续发展的总体要求下，我们必须高度重视行政体制改革的重要性。行政体制改革的进步能推进其它方面的改革，而其滞后则会对各方面改革造成体制性障碍。当前经济社会发展中产生的很多问题，其
行政管理体制改革核心研究 摘要:在社会经济发展的转型过渡阶段，行政管理体制改革需要得到进一步深化。基于这种认识，本文分析了深化行政管理体系改革的核心和重点，发现建设公共行政体制、实现民主法治管理、落实合理分权制度、明确政府职能定位和优化行政管理结构这5项内容将成为行政管理体系改革的重点和核心内容。 关键词:行政管理；体制改革；政府职能 随着社会的不断发展，政府的行政职能正在发生改变。深化行政管理体制，使政府行政适应社会、经济和文化等各方面的发展，从而使其公信力得到提升。因此，相关人员有必要对深化行政管理体制改革的核心和重点问题展开研究，从而促进行政府行政管理水平的提升。 1建设公共行政体制 深化行政管理体制改革，不仅要明确行政管理的体制改革目标，还要突出公众的意识，以便行使公共权力，继而使社会公共需求得到满足。为此，要加快公共行政体制建设，以便建立能提供公共服务的行政组织体系和管理制度。在该体制的管理下，政府将执行公共意志，并且从事公共事务。通过明确行政管理体制改革的核心内容、建设公共行政体制的目标，为公共财政体制的建立打下基础，使政府尽快完成职能转变，继而有利于深化财政体制改革。 2实现民主法治管理 以民主为基础进行公共行政体制建设，需要依靠法律提供保障。所以，民主法治管理的实现将成为行政管理体制改革深化的重点内容。从根本上来讲，只有实现民主才能够使公众形成公共意识。而在民主监督和公民授权之下，政府权力的公正性才能得到保障。近年来，随着行政管理体制的改革发展，我国一些地区实现了村民自治和居民自治，从而为民主法治管理的实现打下了良好基础。为了落实该项工作，还需进一步加快社会主义民主政治的建设，以便人民直接行使民主权力，从而实现自我教育、自我管理、自我监督和、自我服务等目标。在此基础上，政府管理才能够转变成民主法治，政府行政的科学性也将得到增强。因此，实现民主法治管理，是确保人民能够当家作主最有效的途径，能够为民主政治的发展打下基础。
中国社会保障法律制度的历史、现状及发展趋势 院（系）管理学院： 专业年级：2011级劳动与社会保障 姓名：姚萱垿 学号：201104010021 我国社会保障制度发展进入统筹城乡、全面覆盖、综合配套、统一管理的阶段的背景。
1951年颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》后，城镇建立了职工劳动保险制度并覆盖城镇机关和企业事业单位职工及供养直系亲属；同时，农村建立了面向乡村孤老残幼的“五保”制度，面向农民的农村合作医疗制度。“文革”期间，劳动保险制度被取消并演变为“企业保险”。1978年适应改革开放的需要，我国对传统的社会保障制度进行改革。到2008年，社会保险覆盖面日益扩大，待遇水平逐年提高，基金收支规模快速增长，制度运行平稳。以养老保险为例，2007年覆盖人数达到2.01亿，基金收支分别达到7834亿元、5965亿元。 努力实现党的十七大提出的“到2020年覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”目标。 NO.1社会保障制度改革历程当前，我国社会保障制度改革的历程，根据不同时期的社会保障制度改革目标、重点和重大政策举措，可划分为改革探索、制度框架初步形成与统筹城乡发展三个阶段。我国社会保障制度改革历程根据不同时期的社会保障制度改革目标、重点和重大政策举措，可划分改革探索、制度框架初步形成与统筹城乡发展三个阶段。1978至1992年间的改革探索时期这一时期，我国经济体制改革的核心是转变企业经营机制、增强企业活力，实行以承包为主的多种形式的经济责任制。在这种改革背景下，社会保障改革的指导思想定位于服务企业改革的需要，国家把社会保障改革作为企业改革的配套措施来进行，以单项制度改革为突破口。在改革步骤上，首先从改革城镇企业养老保险制度和建立失业（待业）保险制度入手，再随着有关企业改革政策的出台，陆续制定了其他相关的社会保障改革措施。在养老保险方面，1984年，国家在全民和集体所有制企业开始了退休费用社会统筹的试点；1991年，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，实行基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的养老保险制度，基本养老保险费用由国家、企业和个人共同负担，实行社会统筹，先由市、县级统筹再逐步过渡到省级统筹。在失业保险方面，1986年为了配合国营企业劳动合同制，国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，首次在我国建立了企业职工待业保险制度；1993年国务院修订了该规定，发布了《国有企业职工待业保险规定》，进一步扩大了待业保险的覆盖范围，提出由企业缴费建立待业保险基金，用于保障待业职工的基本生活 1993年至2004年的制度框架初步形成时期1992年，党的十四大提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，把建立社会保障制度作为社会主义市场经济基本框架的五个组成部分之一，明确了我国社会保障体系的基本内容随后，城镇社会保障制度改革按照党的十四届三中全会确定的目标、任务和基本原则来进行，重点是养老保险、医疗保险和失业保险制度，目标是建立一套适应社会主义市场经济要求的社会保障制度。 1997年以来，我国社会保障改革步伐加快，国务院于1997年发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，统一了城镇企业职工基本养老保险制度；1998年发布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，明确了基本医疗保险制度的模式和改革方向；1999年发布了《失业保险条例》，进一步明确了覆盖范围、筹资办法、缴费比例、享受条件和保障水平。同年，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》和《社会保险费征缴暂行条例》，进一步规范了城市贫困居民社会救助和社会保险费征缴工作；2004年颁布了《工伤保险条例》，进一步明确了覆盖范围、筹资办法、缴费比例、享受条件和保障水平。为配合国企改革，妥善处理分流下岗人员和保障城镇贫困人员基本生活，1998年后逐步建立“一个中心、两个确保、三条保障线”的政策体系。2000年国务院颁布了《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，并在辽宁省试点，探索社会保障制度从单项制度推进向系统建设转变、以覆盖国有企业为主向以覆盖城镇从业人员转变的经验，3年试点取得了较大的成功。到2004年底，以养老保险、医疗保险、失业保险和城市居民最低生活保障制度为主要内容的、适应社会主义市场经济基本要求的社会保障体系框架初步形成。2005年以后的城乡社会保障制度统筹发展时期2005年以来，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》等文件的出台，标志着我国经济社会进入以人为本、落实科学发展观和统筹城乡发展的时期。 NO.2实现两个创新一个突破实现从企业保障到社会保障的转变，初步建立了适应社会主义市场经济的社会保障网；创新了具有中国特色的下岗职工基本生活保障政策；提出了建立多层、多元、多样化的中国特色的社会保障体系理论。 1.制度、机制和体制方面的创新。实现从企业保障到社会保障的转变，初步建立了适应社会主义市场经济的社会保障网。创新了养老保险、医疗保险制度，实行社会统筹与个人账户相结合的制度模式，五项社会保险全面实现了社会统筹，建立了用人单位、劳动者共同缴费、政府给予补助的筹资机制。成立了社会保险经办管理机构，实行政策制度与管理分开，提高统筹层次，推行属地管理和社会化管理服务。 2.创新了具有中国特色的下岗职工基本生活保障政策。为转换国有企业经营机制，减员增效，为市场竞争中的弱者——下岗和失业人员等建立了最低生活保障、失业保险、下岗职工基本生活保障，实现了4000多万国有企业下岗进入再就业服务中心，平稳地退出国有企业，进入劳动力市场，未造成大的社会震动，创造了世界奇迹。 3.理论上的突破。针对上世纪90年代末养老保险差额缴拨管理下，企业离退休人员养老金拖欠严重的现象，提出了建立独立于企事业之外的社会保障体系理论。2008年，针对“建立覆盖城乡居民的社会保障体系”目标，提出了建立多层、多元、多样化的中国特色的社会保障体系理论，特色内含有如下五个方面：一是公平与效率相结合；二是基本保险与补充
中国养老保险制度的历史沿革与改革现状 1．中国养老保险制度发展的历史沿革 （1）养老保险制度的初创期（1950～1957） 标志着中国社会保险制度建立的是1951年2月26日政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》。此条例对城镇企业职工的养老保险制度从实施范围、实施内容、待遇标准等方面做出了各种具体的规定。 （2）养老保险制度的扩充、发展期（1958～1966） ①国务院在1958年2月9日和3月7日分别颁布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》、《关于工人、职员退职处理的暂行规定》，至此，养老保险从劳动保险条例中脱离出来，成为了独立的、统一的企业、机关的养老保险制度。 ②为了解决城镇集体经济中从业人员及他们的退休养老问题，1966年4月20日发布了《关于轻、手工业集体所有制企业职工、社员退休统筹暂行办法》和《关于轻、手工业集体所有制企业职工、社员退职暂行办法》，建立了集体所有制企业职工的退休统筹制度。 ③在1958年、1959年，国务院还颁布了有关军人的退休管理的规定，在制度方面进一步完善了养老保险体系。 （3）养老保险制度的停滞、倒退期（1967～1977） ①1966年开始的“文化大革命”使养老保险的组织管理机构遭到了严重的破坏，原有的退休、退休制度也近似于瘫痪，造成了实际上的干部、职工的终身制。 ②1969年2月财政部发布的《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见》（草案），使原有的养老保险制度失去了社会统筹的功能，职工的退休养老成了其所在单位内部的事务，使社会保险退化为企业保险、社会保障倒退为企业保障。 （4）养老保险制度的恢复期（1978～1986） 1978年6月2日，国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，这标志着养老保险制度从此进入了制度恢复期，但同时也将1958年统一起来的企业和机关退休、退职制度重新分化为两个分离的制度。 （5）养老保险制度的改革、发展期（1986～） ①从体制上对传统养老保险制度革命的标志是1986年7月12日国务院颁布的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》。 ②1991年6月26日，为扩大传统养老保险的缴费基础，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确了养老保险制度的社会统筹，意味着现代养老保险制度将从此得以确立。 ③1993年10月15日，国务院颁布《关于企业职工养老保险统筹问题的批复》，确立了实行社会统筹与个人账户相结合的原则。 ④1995年3月1日，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，进一步确立了企业职工养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的原则。 ⑤1997年7月16日，国务院根据两年来各地方的实践，颁发了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》提出了“七统一”。 ⑥1998年3月成立了劳动和社会保障部，对全国的社会保险体制进行统一的管理。
一、单选（共10小题，总分：40 1.国务院的四类机构从1982-2003， 分） 从数量来看减少了（）。 A.0.47 B.0.48 C.0.49 D.0.5 2. ( 根据《国务院组织法》规定，各大部委的副职至少是（ ）个，最多不得超过 ）个， 这是1982年国务院行政管理体制改革的一个成果。 A.2， B.2， C.3, D.3， 3. 1988年的行政管理体制改革主要是为了落实（）报告的决定。 A.十三大 B.十四大 C.十五大 4. D.十六大 国务院全体会议一般每（）召开一次，由国务院37位组成人员出席。 A. 一年 B.9个月 C.半年 D.3个月 5. 1993年行政管理体制改革的亮点是（） A.减少了副职，促进了干部年轻化
B. 提出转变经济部门职能 T|c.提出转变政府职能 * D.以服务于建立社会主义市场经济体制为目标导向 6. 深化行政管理体制改革要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以（）和“三个代表”重要思想为指导。 * A.邓小平理论 B. 毛泽东思想 C. 胡锦涛在十七大上的讲话 D. 江泽民理论 7. 1978年~2008年，我国进行过（）次行政管理体制改革。 r 河 A. 四 * B.五 "O c.六 D.七 8. 2003行政管理体制改革的亮点是（）。 A. 市场经济制度改革 * B.注重市场监管与社会管理 C. 减少副职干部人数 D. 注重发展农村建设 9. 1982年，我国的国务院组成部门是（）个；2008年，国务院组成部门（）个。 A.51 ；27
B. 51 ；28 C. 61; 27 D. 61; 28 10. 这次国际金融危机是()年以来最大的一次金融危机. A. 1928 * B.1929 C. 1930 D. 1931 二、多选(共5小题，总分：20分) 11. 哪些部门不在大部门体制的六大猜想之列？ "A.建立经济部 B. 建立大能源部 C. 建立国土建设部 “ D.建立科学发展部 12. 从2008年到2020年之间，深入行政管理体制改革的指导思想，需要按照哪几个建设政府的要求。 "A.建设服务政府 “ B.建设责任政府 “ C.建设法制政府 |7 D. 建设廉洁政府 13. 哪几项属于深入行政管理体制改革的基本原则？ |7 A.坚持以人为本 "B.坚持发挥中央与地方的积极性
目录 摘要 (1) 导论 (2) 一、政府管理职能的概述 (2) (一)市场经济下西方国家政府职能 (2) (二)社会主义市场经济条件下的本国政府职能 (3) 二、我国行政管理体制改革变迁 (3) （一）我国行政管理体制改革概述 (3) （二）当前政府行政管理主要弊端 (3) 三、推进我国政府行政管理体制改革的建议 (5) (一)加快政府职能的转变 (5) (二)理顺中央与地方政府关系 (6) (三)科学设置政府机构 (7) (四)创新政府行政管理方式 (8) 结束语 (11) 参考文献 (12)
[摘要] 经济全球化是当今世界经济发展趋势，为适应国际和国内经济形势的变化，有效解决各自所面临的经济和社会问题，世界各国相继开展了公共行政改革，“经济全球化和政府作用”是各国认真思考的课题。 文章以政府管理职能入手，简要阐述市场经济下西方国家政府的职能，以及在不同经济体制下我国政府的职能及其转变。文章回顾了改革开放以来我国行政管理体制改革历程，分析了当前我国政府特别是地方政府行政管理中的主要弊端。随着中国的入世，迫切需要进一步深化我国行政管理体制的改革，为此文章提出了可行性较好的推进我国政府行政管理体制改革的建议。 [关键词]行政管理职能转变地方政府体制改革
导论 经济全球化是当今世界经济发展的客观趋势，经济全球化意味着市场全球化和竞争全球化，当前形势下世界各国为适应全球化、信息化时代的客观需要，相继开展了公共行政改革，“经济全球化和政府作用”是各国认真思考的主题。 在经济全球化时代，直接面临竞争的是企业，承受最大挑战的却是政府。中国作为世界贸易组织成员国之一，也越来越深入地参与经济全球化进程，为迎接这一严峻挑战，中国加快行政管理体制改革步伐，努力建立起与国际接轨的廉洁、高效、法治、有权威、有能力的政府。中共十六大报告中提出，要进一步转变政府职能，改进管理方式，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制这一政治文明建设和行政管理体制改革目标。但我们注意到，当前我国政府特别是地方政府，在经济和社会事务管理方面仍存在弊端，行政管理体制改革需进一步深化。 文章以政府经济管理职能为立足点，以地方政府为主要视角，对现阶段我国政府管理体制作了一些思考，并对完善我国行政管理体制改革提出了初步设想。 一、政府管理职能的概述 政府职能即公共行政职能，具体是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及所应起的作用。换句话说，是指政府在国家和社会中依法行使行政权力的范围、程度和方式。从现代社会和各国政府行政实践来看，政府的基本职能可以分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。从政府与市场的关系这一角度，不同国家的政府职能各具特色。 (一)市场经济下西方国家政府职能 西方市场经济已有几百年历史，作为市场经济体制的政府职能，它大体经历了“守夜人”、“全面干预”到“混合经济”阶段，即从让市场机制这只“看不见的手”自由调节经济运行到政府与市场结合的“混合型”经济。混合型经济体制下的政府管理职能既不直接干预经济运行，也不放弃间接影响和干预经济运行。在市场经济发达的西方国家，政府与经济关系的模式也非一致的，比较典型的有美国模式、日本模式、德国模式和北欧模式。 尽管因不同的国情、不同的政治、经济、文化等因素，形成了各国政府职能上的不同特色。但综观各国，政府在市场经济运行中的职能作用大致表现为： 一是具有市场开拓的导航职能作用。在市场经济条件下，市场机制的作用必然使其表现出明显的自发性和盲目性，其经济的发展必将付出昂贵的时间和社会成本，此时通过政府的导向力量，有利于促使市场经济系统整体抓住机遇，快速升级。 二是对市场运行的调控职能作用。西方各国政府纷纷加强政府的宏观调控与管理，并逐渐使之成为政府的重要经济职能。同时，资本主义市场经济不可能消除社会收入的分配不公，通过政府的积极作用，可以大大缓解由此所引发的社会矛盾。
中国社会保障改革与发展 中国社会保障改革与发展《光明日报》郑功成1964年生，湖南平江人。现任中国人民大学教授、全国人大常委会委员。兼国务院首届医改咨询委员会委员、国家减灾委专家委副主任、中国劳动学会副会长、中国社会保险学会副会长、中国社会福利协会等副会长等。长期从事社会保障、收入分配及与民生相关领域的研究，是“中国社会保障改革与发展战略”、“维护社会公平正义与保障国民共享发展成果”、“国家社会福利制度发展战略”等重大战略项目研究的首席专家。出版过著作30余种，发表学术文章约400多篇，多篇政研报告或文章被中央领导同志批示。中国社会保障制度改革，正在从长期试验性状态走向定型、稳定、可持续发展的新阶段。演讲人：郑功成时间：4月23日地点：中央党
校社会保障改革是举国上下都十分关注的领域，因为它关系到亿万人民的切身利益与国家的长治久安，确实需要从国家战略高度来加以重视，并积极、理性地推动这一制度的健全与持续发展。借此机会，我讲四个问题。社会保障为什么如此重要？在中国，社会保障体系社会救助、社会保险、社会福利三大系统及商业保险、慈善事业等补充保障构成。一般而言，社会保障是国家面向全体国民、依法实施的具有经济福利性的各项生活保障措施的统称，是用经济手段解决社会问题进而实现特定政治目标的重大制度安排，是维护社会公平、促进人民福祉和实现国民共享发展成果的基本制度保障。在中国，社会保障体系社会救助、社会保险、社会福利三大系统及商业保险、慈善事业等补充保障构成。其中：社会救助旨在免除国民生存危机，保障起码生活，它被看成是政府的当然责任；社会保险构成社会保障体系的主体，旨在
社会保障管理体制研究综述 社会保障管理体制的概念有广义和狭义之分。广义的概念是指国家管理社会保障事业的组织机构、管理制度和管理方法的总称。它涉及社会保障体系的方方面面，如社会保障保障立法、社会保障具体的规章制度和方法、机构设置及其职能权限、社会保障基金的管理监督、社会保障业务经办等。狭义的概念是指社会保障机构的设置及其职能权限的划分。1本文为了写作需要采取的社会保障管理的定义偏向狭义的定义，但也涉及到立法、监督等方面的内容。 从目前现有的文献来看，单独研究社会保障管理的文章相对比较少。主要是放在对社会保障制度的研究中，作为一个部分加以论述。 1、中国管理体制的发展及现状 1.1中国社会保障管理体制的发展 对中国社会保障管理体制演变过程的划分说法不一，阶段的划分标准也各不相同，三、四、五阶段的都有。不过有几个关键的时间点是公认的，即1978年是改革探索阶段的开始，1998年劳动和社会保障部的组建，标志了中国基本统一的社会保障管理机构的建立。 根据管理主体的不同来划分，中国社会保障管理体制大致经历了四个不同的发展阶段，即从1951～1969年的工会管理，到1969～1980年代的企业自管，再到20世纪80年代的多部门管理，直至1998年国务院组建了劳动和社会保障部，结束了社会保险工作多部门分散管理的局面。民政部门主管城乡社会救助事务。2000年国家又成立了“社会保障基金理事会”、至此，形成了目前中国社会保障管理体制。2 目前我国社会保障的机构设置，是在国务院的统一领导下，采取条块结合、以块为主的分级管理体制。纵向机构设置，大体分为三个层次：中央、地方和基层。横向机构设置，在从上到下每一层按照不同的职能性质设置包括行政管理机构、业务经办机构、基金运营机构和监督机构四大类机构。（见图1.1） 图1.1中国社会保障管理体制3 从中央行政管理机构的设置来看，目前参与社会社会保障管理的机构主要包括：劳动和社会保障部、民政部、人事部、财政部、卫生部等。4劳动与社会保障部主要负责养老、医疗、失业等社会保险项目、农村社会保险以及社会保障基金等管理。民政部门负责社会救助和社会福利的管理。财政部负责社会保障基金预、决算。所有的机构统归国务院管理。 对于中国社会保障管理的研究，学者从不同学科，如社会保障、财政学、管理学、法学的角度，不同角度如社会公平、效率，政府的责任定位，社会管理服务等来进行研究。研究的重点主要集中在管理体制的模式（政府在管理中的责任承担问题），管理的社会化、信息化，管理体制存在的缺陷和改进对策，农村社会保障管理体制以及管理体制的国际比较等几个方面。 1康士勇主编：中国劳动社会保障出版社（M），2003年8月第2版 2章晓懿：社会保障：制度比较（M），上海交通大学出版社，2004年9月第1版 3对于中国社会保障管理体制的部门设置，有各种不一的说法，在这里采用的是其中一种 4关于中央部门的设置及其职能，也是说法各异，本文取其中比较统一的说法。
深圳行政管理体制改革创新评析(一) 摘要]深圳作为改革开放的“试验田”，在行政管理体制改革方面始终走在全国前列，在公务员制度建设、审批制度改革、政府机构改革、法治政府建设等方面为全国范围的改革提供了借鉴，然而深圳的行政管理体制改革却始终未能突破传统体制的制约，面临着困境，分析问题形成的原因将为深圳行政管理体制改革取得突破性进辰提供帮助。 关键词]行政管理体制；改革；创新；深圳 传统行政体制是把计划经济体制和中央集权命令结合在一起的“黏合剂”，其弊端主要体现在机构重叠、部门林立、党政不分、政企不分；集权过多，指挥失灵；办事扯皮，效率低下。经济与政治之间存在的制度关联使得市场经济体制的建立和完善必须进行行政管理体制改革，改革的核心是转变政府职能，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，避免政府职能出现越位、错位和失位的现象。深圳作为改革开放的“排头兵”，不断推进行政管理体制改革创新：打造一支高素质的公务员队伍，全面建立公务员制度；创新政府管理职能，推进审批制度改革；依据市场经济体制的需要转变政府职能，推进政府机构改革；依法行政，建设法治政府。 一、建立公务员制度 公务员制度是国家政治体制的重要组成部分，是由一系列具体制度有机构成的法规体系和管理体制。政府的行政管理要想有效运行，就必须拥有高素质、专业化的国家行政管理队伍。从公共行政学的角度来看，公务员制度是适合一般管理规律的政府管理体制，具有非常深刻的科学内涵。公务员制度的建立有利于政府选拔优秀行政人才，提高政府工作人员的基本素质，实现政府公务人员职业化，提高政府工作效率，激发政府工作人员热情，保持政府廉洁高效。 深圳市经过“从易到难，循序渐进”的不断探索，全面建立公务员制度。深圳先后出台一系列规章制度，构成公务员管理的制度支撑，建立起公务员人才选拔、人员流动和利益保障机制。在公务员选拔机制方面，深圳市规定，凡属需补充公务员的单位，必须根据编制和职位空缺情况申报计划，不摘各自为政，由市里统一招考；考试分笔试和面试，根据笔试成绩按1：3的比例确定进入复试的人员；面试考官实行持证上岗制度；坚持宁缺勿滥的原则，如果参考人员全部不合格，则下次再行公开招考；注重公开，做到招考职位、名额、条件、成绩、结果公开，实行“阳光下的竞争”，同时还注意打破地域和身份的限制，进一步优化人才的来源，使优秀人才能够脱颖而出，这也是建立公务员制度最重要的意义。在公务员流动机制方面，深圳通过健全公务员的退休、考核、纪律奖惩、职务升降、辞职辞退以及交流回避等制度，增强出口渠道，使公务员能进能出，能上能下，建立起合理有效的流动机制。在公务员流动机制中，深圳注重发挥考核的关键作用。1995年，深圳在以往考核的基础上，尝试在国家人事部规定的优秀、称职、不称职三档之中增加规定基本称职一档，从1996年开始凡是考核被评为基本称职的人员，一律停止公务离岗培训，培训不合格以及合格后不服从安排的，均予以辞退。在公务员利益保障机制方面，深圳规定公务员在履行义务的同时，享有相应的权利：实行全国统一工资加特区津贴的工资制度；建立申诉控告制度，对于机关作出的涉及公务员人事处理决定不服的，可以向有关机关提起申诉；对于侵犯公务员权利的行为，可以向有关机关提出控告；建立相应的住房、社会保险等福利制度，保证公务员队伍的稳定。深圳通过公务员制度建立起一支高素质的专业化国家行政管理队伍，提升了政府行政能力。但深圳公务员制度在运行之后也存在一些问题：职位分类不够科学合理；公务员考试科目和考试内容设置不够科学；公务员考核存在形式化的倾向，考核内容空泛，考核指标体系缺乏针对性，考核结果没有起到激励的导向作用等等。这些问题的存在都会影响公务员制度功能的发挥，深圳公务员制度需要在实践中不断完善，以建立健全选拔任用和管理监督机制为重点，推进公务员管理的科学化、民主化和制度化，进一步完善公务员录用、考核、奖惩、培
试述我国行政管理体制改革的对策和思路 从年至年，我国先后进行了六次行政组织改革，但一直未能走出“精简、膨胀、再精简、再膨胀”的怪圈。年月第九届全国人民代表大会召开以来，我国又进行了新一轮的行政组织改革。这是解放以来的第七次改革，也是历次改革中规模最大、力度最大、机构变化和人员调整最大的一次。这次改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制要求的有中国特色的行政管理体制。 改革的原则是：()按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开。把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真正交还给企业。()按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政。加强宏观经济调控部门，调整和减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监管部门，发展社会中介组织。()按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工，相同或相近的职能交由一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端。()按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设，实现政府机构、职能、编制、工作程序的法制化。 按照上述目标要求，这次改革的具体做法是： ()加强宏观调控部门。适应政企分开的要求，改革计划体制与投资体制，主要运用经济手段和法律手段，保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，促进经济结构优化，实现经济稳定增长。培育与发展多元化投资主体，实现企业市场化、投资多元化。因此，将经济综合部门改组为宏观调控部门，其主要职责是：保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，优化经济结构，实现经济持续、快速、健康发展；健全宏观调控体系，完善经济、法律手段，改善宏观调控机制。 ()调整和减少专业经济部门。在社会主义市场经济条件下，企业要求打破地区封锁、部门分割，以资本为纽带，通过市场形成具有较强竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制、跨国经营的大型企业集团。要满足企业与市场的这种要求，政府与企业之间就必须取消行政隶属关系，专业经济部门不再是企业主管部门，不再对企业的合法经营活动进行任何行政干预。政府与企业之间，只是政府国有资产部门对企业的资产产权关系，按投入企业的资本额享有所有者权益，对企业的债务承担有限责任。企业自主经营、自负盈亏、依法经营、照章纳税。中央与地方的专业经济部门要彻底改变计划经济体制下的职能与管理方式，逐步融人以产业政策为主要手段的宏观调控部门。改革后的专业经济管理部门的主要职责是：制定行业规划和行业政策，进行行业管理；引导本行业产品结构的调整；维护行业平等竞争秩序。专业经济管理部门要实行政企分开，切实转变职能，不再直接管理企业。政府与国有企业的关系是：按照政企分开的原则，政府按投入企业的资本享有权益；向企业派出稽查特派员，监督企业资产运营和盈亏状况；负责企业主要领导干部的考核、任免。企业依法自主经营、自负盈亏、照章纳税；对国有资产负有保值增值的责任，不能损害所有者权益。 ()适当调整社会服务管理部门。政府社会服务管理部门的任务是提供公共服务，包括教育、卫生、文化、体育以及社会保障与社会福利，这种社会服务原则上应由中央政府制定法律、法规与政策，具体事务由地方政府去做。在计划经济体制下，许多社会事务是由企业办理的，企业不堪重负。在社会主义市场经济体制下，社会事务要由政府办理，企业要摆脱社会负担，成为名副其实的经济组织，全心全意搞好企业。 ()加强执法监督部门。随着市场对资源配置与经济调节作用的加大，还需要加强政府对市场的执法监管，以维护公平、有序的竞争，保护市场主体的合法权益。按照行政决策立法与行政执法监督分开的原则，行政决策机构制定市场运行规则，执法监管机构建立综合执法队伍，实行市场与社会的统一执法监督。要建立统一、开放、竞争有序的市场体系，改变目前部门立法、条条执法，或者地区立法、区域执法的条块分割局面，打破部门垄断、地区封锁，消除市场障碍，这就要求进一步加强执法监管部门。 这次改革首先对国务院进行了大幅度的精简，国务院由原来的个组成部门减少为个，国务院直属机构、办事机构和直属事业单位，分别由个、个、个调整为个、个、个。国务院各部门机关干部编制总数精简了一半。目前，正在进行地方各级政府机构的改革。当然，由于中国社