世界银行政策分析和建议项目
中国：解决水资源短缺
背景文章系列
美国在环境应急规划和应急反应方面的经验
文章摘要
本文回顾了美国环境应急规划与反应方面的发展、关键的法律法规、目前在预防污
染/泄漏方面的主要计划、预备状态与反应机制、执行/实施应急规划和反应的系统
与机构、以及在911恐怖袭击之后在环境应急反应系统中正在发生的一些变化。
美国的环境应急政策和法规主要是为应对灾难性的石油、化学和危险物质泄漏/事故
以及由此而引发的公众呼吁/忧虑而制定和发展的。这类灾难包括诸如托利峡谷号和
埃克森瓦尔迪兹号油轮 (Exxon Valdez) 在阿拉斯加的石油泄漏事件、美国联合碳
化物公司(Union Carbide)公司在印度博帕尔的化工厂化学毒气泄漏事件和最近的
911恐怖分子袭击事件等。美国在应急规划和反应方面的主要法规包括：全国应急计
划（NCP）、清洁水法案（CWA）、石油污染法案/SPCC 规则、清洁空气法案（CAA）
/RMP规则、超级基金法案(Superfund Act)、应急规划与社区知情权法案、以及最新
的国土安全法案。
主要的应急规划和反应计划包括：石油泄漏计划、化学突发事件应急准备计划、化
学品风险管理计划以及超级基金危险废物应急反应计划。经过几十年的发展和不断
的检验和改进，到目前为止，一个综合、复杂的全国应急反应系统（NRS）已经建立
起来。全国应急反应系统(NRS)有三个主要的组成部分：现场协调员、全国应急反应
小组（NRT）和13个地区应急反应小组（RRT）。全国应急反应系统的第四个组成部
分，即特别工作组，是一些可以被召集来支持应急反应行动的具备特殊技术和知识
的组织。通过详细、具体的诸如全国应急计划（NCP）的法规，全国应急反应系统
（NRS）清楚地界定了联邦、州、地方机构和其它相关部门的规则、责任和权力以及
在应急规划、准备和反应中的步骤、进程、要求和资源配置。
在几十年的时间里，美国得到了很多经验教训。污染事故预防现在是美国环保局的
工作重点。通过设立实施机构和进行能力建设而进行准备是十分必要的，能力建设
可以通过例如培训和演习的方法来进行。在现场应急反应中，最重要的一环是需要
建立一个统一指挥（UC）的事故指挥系统（ICS）。全国应急计划（NCP）中还规定全
国应急反应系统（NRS）是在联邦现场协调员的指挥下起到事故指挥系统作用的。全
本篇为世界银行“中国水战略研究”项目的水污染突发事件应急与预防子课题的国际经验系列报告之一。由美国路易斯y伯杰公司副总裁中国区主任龚宇阳博士执笔。
有关世界银行“中国水战略研究”项目的信息和其它报告，请与世界银行谢剑博士联系，电邮：jxie@https://www.doczj.com/doc/766819243.html,，传真：202-522-1666；或访问项目网站https://www.doczj.com/doc/766819243.html,/eapenvironment/ChinaWaterAAA。
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国应急反应系统（NRS）在应急规划和反应方面组织良好并且非常有效，因此建议中
国可以参考并依据中国的情况加以改进。
第一部分 简介
本背景研究性文章的目的是提供一个美国在环境应急规划和反应方面经验的简短回顾。具体地讲，这篇文章将回顾美国政策和法规发展的背景，其当前的政策/法律框架、计划和制度的建立，监督、执法和反应机制。美国在环境应急规划和反应方面的经验教训和新的发展也会在本文适当的地方进行讨论。
第二部分 政策和法规发展的背景
美国在环境应急规划和反应方面的经验也是逐步积累起来的，这些经验教训主要来自发生在本国和其它国家的水域和土地上的泄漏/污染事故。像其它许多国家一样，美国在应急规划和反应方面政策和法规的制定、建立、颁布和实施主要是为了应对大型的环境泄漏/灾难事件和由此而产生的公众忧虑和强烈抗议。事实上，美国在环境应急反应方面最初的法规是全国石油和危险物质污染应急计划，或者简称为全国应急计划（NCP）。该计划是为了应对类似发生在英格兰的托利峡谷号(Torrey Canyon)泄漏事件而制定的，该计划至今仍旧是美国在这方面的主要法规。
在托利峡谷号石油泄漏事件之前，美国还没有正式地触及过关于大型石油或危险物质泄漏潜在威胁的问题。1967年3月18日，托利峡谷号油轮在英国陆地之角（Land’s End）以外15英里处触礁搁浅，造成了3300万加仑的原油泄漏，最终影响了英国和法国150多英里的海岸线。这次泄漏为海滩、野生动植物、捕鱼和旅游业造成了巨大的负面影响。意识到类似的泄漏事件也可能发生在美国，美国联邦政府派遣了一支由不同联邦机构的代表组成的队伍前往欧洲考察清理工作并将学到的经验带回了美国。根据代表团从托利峡谷号泄漏事件及其反应行动中学到的经验，多个联邦机构共同制定了全国应急计划（NCP）。
这份全国应急计划（NCP）在1968年11月13日正式成为法律。它第一次在美国为处理或应对泄漏污染设立了综合的法律框架，并且建立了全国应急反应系统（NRS）。后者是由来自地方、各州和联邦机构的个人和团队结合他们的特长和资源组成的一个网络，用来确保石油泄漏控制和清理活动能够及时、有效的进行，确保泄漏对人类健康和环境的威胁能够降到最低。全国应急计划（NCP）主要关注在泄漏的控制、清理/消减方面。它并没有涉及预防或通过早期规划来避免泄漏的问题。
在过去的几十年里，无数的化学、石油和危险物质泄漏/污染事件发生在美国和世界上的其它地方。在应急规划和应急反应方面美国从这些事故中学到了很多东西。在这些事故中，两起主要的灾难事件极大地影响了美国相关政策和法规的成型，它们也因此从根本上改变了美国的应急规划和反应系统。这两起事件分别是1984年发生在印度的美国博帕尔联合碳化物公司(Union Carbide)化工厂化学毒气泄漏悲剧和1989年发生在美国阿拉斯加的埃克森瓦尔迪兹号石油泄漏灾难。
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1984年的博帕尔联合碳化物公司毒气泄漏悲剧，以及1985年也是联合碳化物公司发生在西弗吉尼亚州的英提提尤特（Institute）的一起类型相似但后果稍轻的事件，使美国人相信像博帕尔化工厂一样的毒气泄漏也可能发生在他们的社区里。公众对化学危险物品以及化工厂和化工生产的安全性的忧虑不断增加，这导致了美国化学工业内部发生了重大改变。一系列为防止重大化学事故发生，以及一旦此类事故发生用于减轻后果和进行应对的联邦法律、法规也应运而生（Belka和Dietrich，美国环保局，2005）。为应对不断增加的公众忧虑，美国环境保护局（EPA）在1985年启动了化学突发事故应急准备计划（CEPP）（美国环保局，1987）。CEPP是一个鼓励州级和地方政府识别本地区危险并计划化学突发事故反应行动的自愿计划。由于1985年在美国发生的类似事故，美国国会采纳了CEPP中的许多要素并在1986年通过了危机应急规划和社区知情权法案（EPCRA），1990年通过了清洁空气法案修正案，并批准了美国环保局的风险管理计划（RMP）。这两个法案也使美国将政策重点从应急反应转移到了目前的泄漏预防、规划和反应准备上来。
危机应急规划和社区知情权法案（EPCRA）和风险管理计划（RMP）是专门针对化学品和危险物质/废物泄漏的应急规划和反应。而发生在1989年的埃克森瓦尔迪兹号石油泄漏事件则导致了针对石油泄漏的政策和法规框架的建立，即美国环保局石油泄漏计划。
埃克森瓦尔迪兹号石油泄漏可能是所有泄漏事件中最广为人知和广为报道的事件。被石油污染的阿拉斯加海岸线、已死的和仍在做垂死挣扎的野生动物以及成千上万的工人清理海滩的情景激起了公众强烈的抗议。再加上其它事故和忧虑，埃克森瓦尔迪兹号石油泄漏事件促使美国国会通过了1990年的石油污染法案。此部法律奠定了石油泄漏预防、准备/规划的基础并强调了这方面的需要。建立在多年的应急反应经验和教训的基础上，该法要求美国环保局和海岸警卫队加强对油轮安全标准以及油轮业主和经营者在规划和准备方面的法规—从而使石油泄漏预防和规划成为工作重点。例如，其中一项规定就是，从1992年7月17日开始，为了能够更加安全地在海上航行，所有两万及两万吨级以上的油轮一定要配备特殊通讯装备，可以使油轮船长与位于阿拉斯加瓦尔迪兹的轮船交通中心更好地进行通讯。这点是从埃克森瓦尔迪兹号石油泄漏事件应急反应中学到的经验教训中的直接成果，在那次事故中，由于出事地点位置偏远、通讯不便，严重地危及了应急反应活动。
埃克森瓦尔迪兹号和博帕尔化工厂事件虽然定型了美国现有的环境应急规划和反应政策法规，但是发生在2001年的911恐怖主义袭击已经正在改变、并很有可能从根本上重新塑造美国在环境应急规划和反应方面的政策法规。2002年，美国国会通过了国土安全法案，由此引发了美国生活和政府思维的根本转变。新一轮的改变涉及到与安全相关的不同规定的出台，这些规定影响了许多受现有事故预防条例约束的化工厂和其它设施。这些改变还涉及到包括环境应急在内的全国性应急反应系统的重新评估和结构调整（Berke和Dietrich，美国环保局，2005）。
由于新一轮的改变，本文中不仅回顾了美国过去的经验还包括了目前的经验，因为美国在应急规划和反应方面的政策法规正在经历着巨大的改变。
第三部分 应急规划和反应计划
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在这部分里，将简要地回顾美国现有的三个主要应急和反应计划。这三项计划分别是化学品风险管理计划（RMP）、石油泄漏预防计划和超级基金应急反应计划；这三项计划是在过去的20多年时间里为应对化学品泄漏、石油泄漏和危险物质和废物泄漏而分别制定的。
油类计划综述
为解决由矿物油和非矿物油造成的潜在环境威胁，美国环保局制定了一个旨在预防油类泄漏的计划（根据美国环保局的数据，该计划将油类泄漏事件的数量减少到了不足每年事件处理总量的1%）。这个计划也是为准备和应对所有影响美国内陆水域的石油泄漏而设计的。美国环保局的石油计划具有长期应对石油泄漏的历史，其中包括多次重大石油泄漏事件，从中学到的经验教训帮助提高了美国预防石油泄漏和反应的能力。石油计划是通过美国环保局总部和10个区域环保局来管理执行的。
预防油类泄漏
美国环保局已将工作重点放到了预防上。美国人相信石油泄漏的环境和经济影响是可以首先通过预防和控制来避免的。为达到预防和控制的目的，美国环保局制定了一个泄漏预防、控制和对策的计划，简称SPCC计划。二十多年以来，为防止任何油类被排放到美国的水域中，美国环保局的SPCC计划已经在几十万油类储存设施中开展过。环保局预防石油泄漏的方法将规划与执法措施相结合。为防止石油泄漏，环保局要求石油储存设施的业主和经营者准备并实施经过专业工程师（PE）认证的SPCC计划，计划中要详细地描述该设施的泄漏预防、控制以及对策。环保局还根据1990年的石油污染法案所修正的联邦水污染法案执行石油泄漏责任和处罚条款，这些条款为业主/经营者采取必要的措施预防石油泄漏提供了激励机制。
另外，环保局还进行文件回顾和现场设施检查和审计，确保这些设施符合SPCC的规定。例如，在2004年财政年度，环保局地区检查员进行了1008次SPCC检查以确保设施符合SPCC的规定并且为这些设施提的达标或更优表现提供援助（环保局应急管理办公室，2004）。检查包括现场巡视并要验证这些设施具有足够的二级容器，无损检测计划，紧急联络信息，以及一旦泄漏发生可以发现、应对和清理的措施。检查员还要复审SPCC计划以确保已经达到规定的技术要求。
为油类泄漏做准备
尽管作了不少预防的努力，但油类泄漏还是有可能会发生。为应对这样一种可能发生在任何时间、任何地点、任何天气情况下的危害程度不详的事故做出及时、综合的准备是一项巨大的挑战，需要大量的规划和培训。
环保局的油类泄漏准备计划有两个要素，一是制定和协调作为应急计划网络一部分的应急计划，二是进行油类泄漏预防和应急反应培训。设计良好的设施，以及当地、区域、地区和全国性的应急计划，通过向应急反应小组提供他们在泄漏发生之前、泄露发生
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时和发生后所需的信息来帮助应急反应人员控制和清理任何面积的泄漏。培训保证了应急设施的员工、应急反应承包商以及州级和当地政府的官员能够了解油类泄漏应急反应的各个方面。
准备行动当中的一项就是在储油设施层面上准备设施反应计划（FRP）。在油污染法案(OPA)的规定下，FRP是连接储油设施和区域应急计划的一个重要的规划环节。具有大型油类储备能力的设施按规定要准备和提交一份FRP以准备应对最坏情况下的石油泄漏以及这种泄漏造成的重大威胁。FRP要求储油设施建立危机应急反应资源，进行危险评估，并确定小型、中型和最坏状况的泄露情景。那些一旦泄漏可能造成重大的、实质性危害的储油设施必须要向地区办公室提交审批其FRP。储油设施还必须培训其雇员，进行演习和练习，为石油泄漏应急反应做准备。环保局在FRP设施进行检查和演习，并且发现突然袭击式的演练是决定这些设施是否具有应急反应能力的有效方法。比如，在2004财政年度，环保局的地区人员在按要求制定了FRP的油储存设施一共进行了208次检查和未经提前通知的演习。
应对油类泄漏
尽管美国尽了最大的努力来预防油类泄漏，一年仍然会发生大约一万四千起油类泄漏事件，需要调动起成千上万经过特殊训练的应急反应人员，这些油类泄漏事件向设计得最好的应急计划发起了挑战。虽然很多泄漏都是由事故责任方进行控制和清理的，一些泄漏还是需要地方和州级机构的帮助，偶尔，也需要联邦政府的帮助。根据本文第一部分讨论的全国应急计划，美国通过其环境机构-环保局开发了一个全国应急反应系统，后者是一个为在美国解决油类泄漏问题而建立的制度框架。环保局是牵头负责发生在内陆水域的石油泄漏的联邦反应机构，而美国海岸警卫队是牵头负责发生在沿海和深水港口的泄漏的联邦机构。
环保局不论是否管理应急反应，都跟踪所有的石油泄漏报告。环保局通常从事故责任方或州里和地方参与应急反应的人员那里获知有关泄漏的信息。根据法律，事故责任方要向联邦政府报告泄漏的情况。联邦政府一旦接到报告，就会将其记录在危机反应通告系统中，该系统简称ERNS。接收报告的途径可能是通过全国应急反应中心、环保局，也可能是其它机构。ERNS系统中包含着从1986年以来来自全美国的泄漏事件的历史信息，该系统向公众开放，其中的信息目前也可以通过网络下载。
全国应急反应中心（NRC）是联邦政府的全国应急通讯中心，由美国海岸警卫队的官员和海洋科学技术人员一天24小时值班。该中心接收根据法律规定会引发进入联邦通知程序的所有涉及化学品、危险物质和石油排泻的报告。提交全国应急反应中心的报告随即启动全国应急计划以及联邦政府的反应系统。应急反应中心工作人员的责任是通知事先指定的负责事发地区的现场协调员(OSC)，并搜集可以得到的信息包括泄露的规模和性质、涉及到的设施或容器、以及泄露的责任方。应急反应中心在一个全国性的数据库中保存所有泄漏的报告。
化学品风险管理计划（RMP）综述
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与油类泄漏项目中的SPCC（泄漏预防、控制和对策计划）相类似，为防止化学品泄露，美国环保局要求特定设施的业主或经营者准备和实施风险管理计划(RMP)并将这些计划提交给环保局。当美国国会通过1990年的清洁空气法案修正案的时候，要求环保局针对在使用极其危险物质的设施中预防化学品泄漏事故，公布法规和指导方针。风险管理计划规则（RMP规则）的制定就是为了实施修正案的第112(r)款。这一规则是建立在已有的行业规范和标准的基础上的，它要求所有使用特定的易燃和有毒物质的公司，无论大小，都要制定一套风险管理计划，计划要包括：
1.危险评估，其中要详细地描述意外排放的潜在影响，过去五年里的事故历史以
及对最坏情况下的意外泄露和应对措施的评估；
2.预防计划，包括安全防范和维护、监督以及雇员培训措施；
3.应急反应计划，其中要包括紧急卫生措施，雇员培训措施以及一旦事故发生，
要通知公众和反应机构（例如，消防队）的程序和步骤。
在该计划下，受管辖的设施一定要向环保局提交它们的风险管理计划（RMP），环保局会公开这些信息。每五年，这些计划一定要经过修改并重新提交。
风险管理计划（RMP）关注泄漏预防和应急准备，特别是在当地社区一级减少化学泄漏的危险。风险管理计划中的信息将帮助当地的消防、警察和时刻准备并应对化学事故的应急反应人员，并且对公民了解社区里的化学危险也十分有帮助。美国环保局期望将风险管理计划向公众公开可以促进各工业行业与公众之间的沟通，提高地方的事故预防和危机反应训练水平。但911以后对信息安全的担忧正在影响风险管理计划的规则，对规则的修改也正在进行当中。化学事故预防规则的修正案于2004年4月9日发表在《联邦登记》上（这里所指的是意外泄露预防要求：在清洁空气法案（CAA）第112(r)款下的风险管理计划要求，对提交日程和数据要求的修正案，最终规则。69 FR 18819，2004年4月9日）。
与油类泄漏计划的SPCC（泄漏预防、控制和对策计划）相仿，美国环保局通过现场审计/检查监督来执行其风险管理计划（RMP）。例如，在2004财政年度，地区和州级审计员进行了730次RMP现场审计/检查以确保达到风险管理计划的要求（环保局应急管理办公室，2004）。这些现场审计/检查包括现场考察和验证RMP完整性的文件回顾，以及对基本安全计划的评估。审计员评估RMP是否符合法规的要求。审计员也会对RMP计划的支持性文件进行评估。
环保局超级基金应急反应计划综述
环保局的超级基金应急反应计划针对危险物质、废物和污染物的排放或可能发生的泄露提供快速的反应，无论它们发生在何时何地。这是超级基金计划两个主要组成部分之一。该计划旨在保护人类健康和环境不受危险物质带来的多重威胁的影响。该计划的首要任务是：
1.全天24小时待命准备应对事故排放；
2.以一切资源来应对危机，消除对公众和环境的即时危险；
3.将泄露事故以及泄露的物质通知有关社区。
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这项计划是美国努力减少并消除危险物质排放威胁的一个至关重要的部分。像油类计划一样，环保局针对超级基金的应急反应是通过10个地区办公室来实施的。其特点是在由联邦、各州和当地政府机构组成的广大网络之间以及政府和工业行业之间形成的紧密合作。
第四部分 法律框架
这部分简要地回顾了一些主要法律法规，它们形成了化学品、油类和危险物质泄漏预防、准备和反应的法律框架。
清洁水法案综述
1972年的清洁水法案(CWA)是保护航行水域和附近海岸线不受污染的主要联邦法规。从该项法案颁布以来，CWA已经为有关污染预防和应急措施具体要求的法规奠定了基础。CWA的第311款主要涉及油类和危险物质排放污染的问题，授权环保局和美国海岸警卫队启动预防、准备和应对发生在美国航行水域的石油泄漏的计划。环保局通过包括全国应急计划和石油污染预防法规在内的各种法规来实施清洁水法案。
油污染法案综述
油污染法案是对油类泄漏的预防、应急准备和应对进行管理主要法规。正如在第二部分中谈到的那样，油污染法案（OPA）是在1990年生效成为法律的，主要是为了应对埃克森瓦尔迪兹号事件后日益增长的公众担忧。OPA通过制定扩大联邦政府能力的条款，最重要的是通过提供应对油类泄漏所需的资金和资源提高了国家预防和应对石油泄漏的能力。OPA还创立了全国性的油类泄漏责任信托基金，该基金可以为泄漏事故提供高达10亿美元的资金。
另外，OPA为政府和行业制定的意外事故规划提出了新的要求。全国油和危险物质污染应急计划（NCP）通过三个层次扩展实施: 要求联邦政府指导所有泄漏事故的公共和私人应急反应行动；由联邦、各州和当地政府官员组成的地方委员会必须要制定详细的、针对明确具体地点的地区应急计划；对环境造成潜在严重威胁的船只和设施的业主以及经营者必须准备他们自己的设施事故应急反应计划。
1990年的油污染法案（OPA）确保了“污染者付费的原则”（也就是，一旦发生泄漏，油类的运输者和储存油类设施的业主或经营者需要支付泄漏所造成损失的成本），增加了法规上不达标的罚款，拓宽了联邦政府的反应和执法权，并且保留了州政府制定法律管理油类泄漏的预防和反应的权力。
最后，1990年的油污染法案（OPA）修改了清洁水法案（CWA），它要求立法规定特定船只和设施的业主或经营者必须准备和提交设施反应计划（FRP）以应对最坏状况下的油类泄漏和这种泄漏带来的巨大威胁—也就是通常所指的“FRP规则”。美国环保局在1994年7月1 日公布了FRP规则，FRP对岸上设施的要求也适用于任何“因为泄漏发生地点的关系，可以合理地认为泄漏也会对航行水域，附近海岸线或专属经济区造成巨大环境危
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害”的设施。
在2002年，美国环保局进一步修改了油污染预防法案（40 联邦法规法典 第112部分），并且提出了针对发生在与运输不相关的设施里的油泄漏的预防、准备和紧急应对的规定。 为防止油流入航行水域和附近的海岸线，控制油泄漏，法规要求这些设施要制定和实施泄漏预防、控制和对策计划（SPCC）并建立步骤、方法和对设备的要求，同时培训员工加以实施。40 联邦法规法典 第112部分中从A 到C的分项也因此被称作“SPCC规则”。正如来自需要贯彻执行地区的评论中所请求的那样，这项法规基本上是基于性能效果上的规定，这样在满足防止油泄漏到航行水域和附近海岸线的规则要求时就可以有一定的灵活性。
超级基金法案（CERCLA）综述
综合环境应对、赔偿和责任法案（CERCLA），即通常所说的超级基金，是由美国国会于1980年12月11日颁布的。这部法律为化学和石油工业制定了一种专门的赋税，并且为直接应对可能危害公共健康或环境的危险物质排放或可能发生的泄露提供了范围较宽的联邦授权。
综合环境应对、赔偿和责任法案（CERCLA）：
?建立了对于已关闭的和被废弃的危险废物场所实行的禁令和要求；
?规定了对发生在这些场所的危险废物排放责任方人员的责任；
?建立了一个信托基金，当责任方无法被确定的时候，该基金将提供清理的费用。
该法案授权了两种应急反应行动：
?短期清理，也就是采取措施解决必须立即应对的泄漏或可能发生的泄漏；
?长期修复应对行动，即永久地、显著地减少危险物质排放所造成的危险，这种危险通常是严重但不会立即致命的。这些行动只能在被列入环保局全国优先清单（NPL）的场地上进行。
综合环境应对、赔偿和责任法案（CERCLA）在1986年10月17日被超级基金修正案和重新授权法案（SARA）进行了修改。此后，综合环境应对、赔偿和责任法案（CERCLA）与全国应急计划（NCP）为下列形式的反应行动提供了权力：首先，综合环境应对、赔偿和责任法案（CERCLA）建立了一个报告危险物质泄漏的程序；第二，综合环境应对、赔偿和责任法案（CERCLA）创立了一个清除排放的危险物质的应急反应计划；第三，综合环境应对、赔偿和责任法案（CERCLA）对于来自停产和废弃的危险废物处理场的无法控制的泄漏，建立了一个永久性地将泄漏清除掉的修复程序。任何处理危险物质的人都要服从于综合环境应对、赔偿和责任法案（CERCLA）中的泄露报告制度的规定[CERCLA第103(a)部分]。每当一种危险物质被排放到环境中，并且排放量在24小时内超过了需要报告的最低限值（RQ）（例如，一磅），该排放必须要向全国应急反应中心报告。环保局会定期公布一张危险和极度危险物质以及其需要报告的阈值（RQ）的清单(40联邦法规法典CFR第302部分)。
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应急规划和社区知情权法案（EPCRA）综述
应急规划和社区知情权法案（EPCRA）的通过是为了应对储存和处理有毒化学品所带来的环境和安全危险的担忧。正如在第二部分所提到的，这些担忧是由发生在印度博帕尔化工厂的灾难所引起的。在那场灾难中，异氰酸甲酯（methyl isocyanate）的意外排放使2000多人死亡或受重伤。为减少此类灾难在美国重演的可能性，美国国会向各州和受管制的设施施提出了更高的要求。
应急规划和社区知情权法案（EPCRA）为联邦、各州和当地政府、印第安人部落和行业建立了有关危险和有毒化学品危机规划和“社区知情权”汇报的要求。社区知情权的条款帮助增加了公众对化学品、化学品使用及其排放方面的知识，也增加了公众获取这些信息的途径。各州和社区通过与设施合作，可以使用这些信息来提高化学品的安全性并且保护公共健康和环境。
应急规划和社区知情权法案（EPCRA）有四个主要条款：
?应急规划（第301-303 款）
?紧急排放通知（第304款）
?危险化学品储存汇报规定（第311-312 款），和
?有毒化学排放清单（第313款）
该法案中的应急规划部分是为了帮助社区准备和应对涉及到危险物质的紧急事件。美国的每一个社区都是某一个综合计划的一部分。
应急规划和社区知情权法案（EPCRA）要求美国各州创立州级应急反应委员会（SERC），并要求当地社区成立当地应急规划委员会（LEPC），为化学事故准备当地的应急反应计划。应急规划和社区知情权法案（EPCRA）还要求设施向LEPC提供应急规划所必需的信息，并向SERC、LEPC和当地的消防部门提交有关设施里的危险化学品的年度清单报告和信息。该法案还建立了有毒物质排放清单（TRI），特定设施按规定每年都要向环保局报告有毒化学品的排放数量。应急规划和社区知情权法案（EPCRA）的数据对公众公开，环保局存有一个全国性的数据库，其中包括有毒物质排放清单（TRI）的有毒化学排放报告。
每个州的州长都指定了一个州级应急反应委员会（SERC）。每个SERC都负责使应急规划和社区知情权法案（EPCRA）的条款在本州内得到实施。SERC又会指定大约3500个地方危机规划区并为每个区指定一个当地应急规划委员会（LEPC）。SERC监督和协调LEPC的活动，设定步骤接受和处理公众获得在应急规划和社区知情权法案（EPCRA）下搜集的信息的请求，并审查当地的应急反应计划。
LEPC的成员至少一定要有包括警察、消防、民防、公共卫生、交通、环境方面专业人士在内的当地官员，受应急规划要求制约的设施的代表，还有社区团体和媒体。LEPC必须制定一份应急反应计划，至少每年评估一次，并负责将本社区化学品的信息提供给社区
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的公民。
清洁空气法案综述
应急规划和社区知情权法案（EPCRA）极大地提高了社区意识和应急规划与准备。然而，从20世纪80年代后期到90年代，严重的化学事故仍然在美国时有发生，这些事故促使美国国会将两个新的法规计划编入到清洁空气法案（CAA）中，新计划主要关注事故预防、风险管理和过程安全。
修改后的清洁空气法案的第112（r）款要求环保局制定法规预防和应对可能影响设施以外的公众和环境的化学设施事故。1996年，环保局颁布了风险管理计划（40 联邦法规法典 第68部分），即通常所说的RMP规则。环保局的RMP规则是美国第一项专门为预防可能危害公众与环境的化学事故而设立的联邦法规，其中的环境还包括水环境。RMP的预防要求包括建立书面的操作程序、提供员工培训、确保机械设备的完好性、以及分析和控制过程中存在的危险等。
环保局RMP中的其它要求包括：
1.设施必须准备一份在过去五年中发生的意外排放的历史资料。
2.设施必须进行一项设施的场外影响分析（OCA）-- 对假定的最坏情况下的意外排
放情景和具有应对措施的意外排放情景进行分析预测，预测其带给设施周边公众和环境的潜在后果。
3.设施必须向环保局提交一份摘要报告，即风险管理计划（RMP）。计划要包括该设
施过去五年的事故历史，其意外排放预防计划的摘要，设施的场外影响分析和一份应急反应计划的摘要。清洁空气法案（CAA）要求环保局将所有的风险管理计划（RMP）向州政府、当地政府和公众公开，但计划中的设施的场外影响分析的部分是被限制公开的。设施必须至少每五年更新它们的RMP，如果有改变发生，更新的频率还要增加。
风险管理计划法规在1999年生效，环保局收到了来自大约15000多个美国化学设施的RMP。从那以后该项法规还经历过几轮修改，在2001年9月11日以后，一些改动仍在进行中。
全国应急计划综述
全国油类和危险物质污染事故应急计划，更多时候被称作全国应急计划或NCP，是美国联邦政府应对油类泄漏和危险物质排放的蓝图。全国应急计划是美国发展全国应急反应能力和在反应人员与应急计划的层级中增进整体协调努力的结果。
正如前文所述，第一个全国应急计划是在1968年为应对一年前发生在距英国海岸线不远的托利峡谷号油轮大型石油泄漏事件而制定和颁布的。为避免再次出现应急反应官员在这起事故中所面临的问题，美国官员制定了一种协调的方式来解决在美国水域的潜在泄漏。1968年的计划提供了第一个事故汇报、泄露控制和清理的综合系统，并且建立了一个
中国：解决水资源短缺 背景文章系列
应急反应总部、一支全国应急反应队伍和多支地区应急反应队伍（即现在的全国应急反应小组和地区应急反应小组的前身）。
国会多年以来扩展了全国应急计划的范围。按照1972年的清洁水法案的规定，全国应急计划在第二年经过修改加入了一个应对危险物质泄漏和油类排放的框架。随着1980年超级基金法规的通过，全国应急计划又被加以扩展，涵盖了在危险废物场地进行紧急清除行动的排放行为。多年来，全国应急计划为了与法律的制定保持同步，经过了多次修改。最近一次对全国应急计划的修改在1994年最终完成，这次修改反映了1990年油污染法案中的油类泄漏条款。
由于涵盖油类、化学品和危险物质/废物排放这三个主要类型的泄漏/事故，目前的全国应急计划界定了政府机构和其它部门的责任，建立了应急组织和应急反应系统，为美国环境事故应急反应建立了法律和程序。
第五部分 制度建立和实施
在美国，组织应对主要化学、油类和危险物质泄漏/事故的系统被称作全国应急反应系统。这部分将描述全国应急反应系统的基本组成，并就规划和应对主要泄漏/事故的队伍和个人的责任加以概述。
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全国应急反应系统有三个主要的组成部分：（1）现场协调员（OSC），（2）全国应急反应小组（NRT），和（3）地区应急反应小组（RRT）。第四个组成部分，特别工作组（Special Forces），是可以被召集来支持应急反应行动的具有特殊技术和知识的组织。
全国应急反应系统在全国应急反应中心接到泄漏或紧急事故的通知后会被启动。一旦泄漏发生，坐落在华盛顿特区的全国应急反应中心将是第一个接到通知的组织机构。该中心的工作人员是由来自美国海岸警卫队的官员和海洋科学技术人员组成的，该中心作为全国通讯中心负责通知现场协调员（OSC），协调员监督泄漏现场的清理工作。
现场协调员
现场协调员在全国应急反应系统里最具有举足轻重的作用。他们是在全国应急计划（NCP）下被提前指派负责指挥排放或泄漏现场的应急反应行动和协调其它工作的联邦官员。另外，现场协调员（OSC）也会与其它联邦、各州、当地和私营应急反应机构联合工作。现场协调员（OSC）的职责还包括向地区应急反应委员会提供支持和信息。
四个联邦机构均有人员任职现场协调员：美国海岸警卫队，环保局（EPA），能源部和国防部。在这些机构当中，海岸警卫队和环保局为应对油类泄漏危机负有最大的责任。海岸警卫队有48个现场协调员，环保局有215个。现场协调员遍布全国各地便于为泄漏提供快速有效的反应。当泄漏发生在沿海水域，当地的海岸警卫队港口指挥官是现场协调员。当泄漏发生在内陆地区，例如石油管线或铁路油罐车厢发生泄漏，一位地区环保局的官员会被任命为现场协调员。现场协调员在石油泄漏反应行动中负责四个主要任务：（1）评估；（2）监督；（3）应急反应支援；和（4）汇报。
评估
作为泄漏应急反应的一部分，一个现场协调员必须评估泄漏性质和泄漏量以及它的潜在危险。负责的现场协调员还要估算控制和清理泄漏所需的资源，评估责任方和当地政府处理泄漏事件的能力。这些活动被统称为评估。现场协调员一般会在反应行动的开始阶段进行评估活动。评估决定了要及时有效地调动处理泄漏事件所需的人员、设备和其它资源。
监督
在应急反应的过程中，现场协调员对控制和清理泄漏的行动进行监督并判定是否合适。尽管大部分的泄漏量都很小并且可以由责任方或当地的消防或警察部门清除，所有符合法律定义的最小泄漏量以上的事件都要接受现场协调员的监督。如果必须，监督可以在现场进行，如果情况看起来已经被控制住了，监督也可以在机构的办公室里进行。
反应支援
一旦泄漏经过评估，现场协调员将决定是否需要联邦支援来帮助控制泄漏，防止蔓延。如果现场协调员认为联邦支援是必须的，他或她将获得例如人员和设备这样的所需资
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源。如果在泄漏现场或附近没有足够的资源，现场协调员可以通过使用一种例如油泄漏责任信托基金的特殊基金来得到它们。油泄漏责任信托基金是联邦政府为了油类泄漏应急反应的目的而建立的。这种特殊基金是为了确保油泄漏的清理工作不会因为缺少人员和设备而受阻。
汇报
根据全国应急计划（NCP）的要求，现场协调员需要汇报在石油泄漏过程中和事后所发生的所有活动。例如，泄露发生后，现场协调员需要提交一份总结报告概述泄漏事故的修复所采取的行动以及当地、州级和联邦机构所提供的援助的等级。这些报告可以被用来找到问题和改进泄漏应急反应计划。这些报告还可以拿来与其它机构共享，以方便其它机构将来能够更有效地应对类似事故或防止泄漏的发生。几十年来，就是在这样的汇报中，美国积累了不少经验和教训，这也使美国今日的应急反应能力被重新定义并得到了加强。
规划
根据全国应急计划（NCP）的规定，现场协调员还要参与内陆或沿海地区规划委员会。这些委员会支持现场协调员为突发事件制定地区应急计划。
地区应急反应小组
地区应急反应小组（RRT）是全国应急反应系统的另一个重要组成部分。美国现有13支地区反应队，每一支队伍代表美国的一个特殊的地理区域（包括阿拉斯加、加勒比海和太平洋区域）。地区应急反应小组由来自各州和组成全国应急反应小组的联邦机构的地方办事处的代表构成。当现场协调员提出请求的时候，地区应急反应小组会提供协助并且可以在事故现场做出反应。地方应急反应小组的四个主要责任是：（1）反应；（2）规划；（3）培训；和（4）协调。
反应
地区应急反应小组的成员不像现场协调员一样主动直接应对泄漏事故，而是等待召唤，为反应行动提供技术建议、设备和人力的帮助。地区应急反应小组为联邦机构的地方办事处和州级机构提供了一个平台，交换各自根据现场协调员的要求而提供支援的能力的信息。
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地区应急反应小组范围 阿拉斯加州
加勒比海 波多黎各 美国维尔京群岛
大洋洲
夏威夷
关岛
北马里亚纳群岛
太平洋岛屿
美洲萨摩亚群岛 规划
每一支地区应急反应小组都要制定一份地区应急计划以确保当泄漏真的发生时联邦机构和州级机构的责任是清晰的。泄漏发生后，地区反应小组需要回顾现场协调员的报告以便找到该地区在应对突发事件时存在的问题，如果有必要，还要改进原来的计划。 培训
地区应急反应小组提供地区计划的模拟训练以检验联邦、各州和当地机构协调应对泄漏事故的反应能力。在这些训练中发现的任何主要问题都会在地区应急计划中加以解决以保证同样的问题在应对真的泄漏发生时不会再次出现。 协调
地区应急反应小组负责在各自地区从每个联邦机构和州级机构找到可用的资源。这类资源包括处理油泄漏的设备、相关指导、培训和专门技术。如果一个地区的资源很少，地区应急反应小组可以向联邦政府或州政府要求支援以保证在泄漏发生时会有足够的资源可供利用。地区应急反应小组进行的协调确保了资源能够被广泛的利用，没有任何一个地区会缺少保护人类健康和环境不受泄漏影响所需要的资源。
全国应急反应小组
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全国应急反应系统的第三个组成部分为全国应急反应小组（NRT）。该小组由16个联邦机构组成，每个机构在紧急应对环境危机的不同方面都有在环境领域的责任和专长。环保局是全国应急反应小组的主席，海岸警卫队是副主席。尽管不直接应对处理突发事件，全国应急反应小组要负责与管理泄漏反应相关的三项主要活动：（1）发布消息；（2）为应对事故做规划；和（3）为应对突发事故做培训。
发布消息
全国应急反应小组负责保证团队的全部成员都可以得到关于泄漏的技术、财务和行动的信息。全国应急反应小组委员会将精力集中在具体的问题上，然后搜集相关信息并将这些信息传达给团队的其他成员。
为应对危机做规划
全国应急反应小组保证联邦机构在泄漏应急反应的团队中的任务在全国应急计划中得到明确的体现。在一起大的泄漏事故发生后，全国应急反应小组会对应急反应的有效性进行仔细的评估。全国应急反应小组可以利用从评估中得到的信息为改进全国应急计划和全国应急反应系统提出建议。如有需要，全国应急反应小组也可以帮助地方应急反应小组（如下所述）制定地区应急计划。全国应急反应小组还会审查这些计划以保证它们与应急反应方面的联邦政策相符。
为应对危机做培训
任何应急反应的一个重要方面就是预备状态，而培养预备状态的最佳手段就是培训。尽管几乎所有的培训实际上都是由各州和当地人员进行的，但全国应急反应小组制定培训课程和计划，协调联邦机构的培训活动，并且为地区、各州和当地官员提供关于培训需求和课程的信息。
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(资料来源: 全国应急反应小组-1, 2001)
支持地区应急反应小组
全国应急反应小组支持地区应急反应小组的方式是，通过审查地区应急反应计划和确保这些计划与泄漏清理的国家政策保持一致。在具体的泄漏清理行动中，全国应急反应小组还通过监测和评估其有效性的方式来支持地区应急反应小组。全国应急反应小组可以要求一个地区应急反应小组集中学习，从一个事故中吸取的特定的经验教训，并将这些经验教训与全国应急反应系统的其它成员进行交流。以这种方式，地区应急反应小组一方面能够完善他们各自的地区应急计划，同时可以帮助解决可能出现在全国应急反应系统内其它地方的问题。
特别工作组
特别工作组是由具有独特专长的人组成的国家资源。当应急反应人员碰到难题时，他们可以向特别工作组寻求帮助。全国应急计划指定了五个特别工作组成员：（1）海岸警卫队的国家突击部队（NSF），（2）海岸警卫队公共咨询支援小组（PIAT），（3）环保局环境应急反应小组（ERT），（4）国家海洋与大气管理局科学支援协调员（SSCs），和（5）国家
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背景文章系列资源受托人。
国家突击部队
国家突击部队拥有一批经过特别训练的人员，他们能够处理重大石油和化学品泄漏事故，并持有应对泄漏事故的应急反应设备的国家名录。此外，国家突击部队帮助全国应急反应系统开发和实施演习和培训。
公共咨询支援小组
公共咨询支援小组是由训练有素的公共事务专家组成的，他们的技术专长是对现场协调员（OSC）已有的公共咨询能力的补充。.
环境应急反应小组
组成环境应急反应小组（ERT）的科学家和工程师在采样和分析、危险评估、清理技能和技术支持方面提供专业帮助。
科学支援协调员
科学支援协调员领导科学小组在以下领域为现场协调员提供支援：化学、自然资源、污染物运输模型、应急规划和环境利弊的权衡。科学支援协调员还负责自然资源受托人和科学界之间的联络。
自然资源受托人
自然资源受托人是联邦、州或者部落官员，他们代表公众保管其控制之下的资源。在泄漏的应急反应中，他们发挥着重要的作用，因为他们经常掌握着关于泄漏发生地的特殊知识和技术专长。受托人还与现场协调员合作，协调事故发生后的评估、调查、规划和应急反应。
总之，全国应急反应系统是一个由联邦政府建立的机制，应对发生在美国的油类和危险物质的排放、泄漏和事故。这个系统通过联邦、州和地方机构之间的合作网络运转。该系统的首要宗旨是为州和地方的应急行动提供支持。全国应急反应系统的主要组成部分包括现场协调员、全国应急反应小组和13个地区应急反应小组，特别工作组为其提供补充支持。这些个人和团队共同制定详细的应急计划，制定应对泄漏紧急情况的应急反应，并开发或者参与培训，对应急反应人员进行训练。在泄漏事故中，他们通过合作确保获得所有必需的资源，如人员和设备，以及确保泄漏的阻止、清理和处理行为是及时、高效和有效的。在泄漏应急反应中，四个特别工作组成员为现场协调员提供专业的支援。正是通过这种合作，在美国，全国应急反应系统得以保护人类健康和环境免受泄漏事故的潜在危害。
多年来，美国人从应急反应中获益匪浅。在其应急反应管理中，一个独特的且关键
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的因素是服从统一指挥的事故指挥系统（ICS）。这个统一指挥方法协调了联邦政府、州和地方政府以及事故责任方各自的职责和责任，从而达到有效和高效的紧急事故应对效果。他们已经认识到统一指挥（UC）是有效管理油和危险物质泄漏事故中多方管辖权问题的一个必要手段。全国应急计划( NCP)规定全国应急反应系统在联邦现场协调员的指导下起到事故指挥系统的作用。在每次应急反应中，现场协调员保留指挥泄漏应变的权力，他们必须应对和指挥对美国公众和福利产生实质威胁的泄漏事件（NTS-1,2001）。有关ICS和UC 的信息、以及它的运作和适用条件，可以在美国劳动部（OSHA）的网站上获得。
第六部分 新发展和项目整合
2004年，应急管理办公室（OEM）在华盛顿成立，整合了前化学品事故准备和预防办公室（CEPPO）、油泄漏预防计划和超级基金应急反应计划的职能。在应急管理办公室成立前，应急规划、事故和泄漏预防及应急反应的各项内容分散在环保局固体废物和应急反应办公室（OSWER）的各项工作中。重组的目的是通过整合前三个办公室和计划的职责，改善有关化学品、石油和危险物质危机预防、准备和应急反应事宜的内部协调。
如第二部分所述，2001年9·11事件从根本上改变了美国的生活和政府的心理，进而对环保局的政策和议事日程产生了显著影响。与国土安全相关的总统第5号指令创建了一个统一、综合的国家事故管理系统（NIMS）和一个综合的国家应急反应计划（NRP），并规定了二者的职责。环保局是NIMS和NRP的完全参与者。与国土安全相关的总统第8号指令创建了一个由联邦向州和地方政府提供预案援助的方法，批准了国家预案目标和一个综合的国家培训和演习计划。因此，为防范任何潜在的灾难性事故，环保局的努力方向与美国国土安全政策（NRP和NIMS）紧密相联。
美国国土安全部的国家应急反应计划（NRP）创建了一个针对所有危险的综合方法来提高美国应对国内事故的能力。该计划融合了事故管理各学科的最佳实践和程序，包括国土安全、危机管理、执法、防火、公共事务、公共健康、应急反应人员和救援工人的健康和安全、紧急情况医疗服务和私营部门，并将它们整合到一个统一的结构中。它构成了事故中联邦政府与州、地方政府、印地安部落和私营部门协调的基础。
2003年7月，美国环保局颁布了一个国家应急反应方法（NAP）。国家应急反应方法以协调的机构为主导方式，为迅速综合地应对重大事故提供了一个框架。根据NAP，环保局采纳了NIMS和ICS作为应对重大事故的管理结构。国家应急反应方法规定了协调、备用规则、培训计划、能力建设和数据管理等方面的所有细节。国家应急反应方法还阐明了地区协调，确认了国家事故协调小组（NICT）的角色定位，NICT负责联络各计划间的信息交流和问题的解决。国家应急反应方法确认了每个地区的“后备”地区办公室，它们将应请求提供额外的应急反应支援。国家应急反应方法还建立了国土安全政策协调委员会，为解决重大政策问题提供了一个平台。国家应急反应方法确认的其它优先事项包括：组建应急反应支援特种部队；一个培训和演习计划；实验室能力和数据管理。现在环保局正在着手开发国家应急反应项目的培训策略，应急反应支援特种部队（RSC）指南，国家电信计划战略（利用高科技和信息技术），和NIMS的达标战略。
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除了与国土安全紧密相联的尝试之外，环保局现在还着手修改风险管理计划（RMP）规则，重新提交风险管理计划，以及引进新的关于泄漏预防、控制和对策（SPCC）的管理手段。总之，环保局的应急反应计划将继续发展。
第七部分 总结和建议
总结
美国的环境危机政策和法规主要是为应对灾难性的油类、化学和危险物质泄漏以及由此而引发的公共强烈抗议和忧虑而制定发展的。这类灾难包括诸如托利峡谷号和埃克森瓦尔迪兹号石油泄漏事件、博帕尔化工厂化学毒气泄漏事件和最近的911恐怖分子袭击等。美国在应急规划和应急反应方面的主要法规包括：国家应急计划（NCP）、清洁水法案、油污染法案/SPCC规则、清洁空气法案/RMP规则、超级基金修正案、应急规划与社区知情权法案、以及最新的国土安全法。
主要的应急规划和应急反应计划包括：油泄漏计划、化学危机准备计划、化学品风险管理计划以及超级基金危险废物应急反应计划。一个综合、复杂的全国应急反应系统（NRS）经过几十年的时间被制定出来、加以检验和改进。通过诸如NCP这样详细、具体的法律规定，全国应急反应系统（NRS）清楚地定义了联邦、州和地方政府及其它相关方的规则、责任和权力以及在应急计划、准备和反应中的步骤、进程和要求。全国应急反应系统（NRS）的组织非常良好，从而在应急规划和反应中十分有效。
建议
对于中国，经济的快速发展不可避免地要求大量生产、储存和运输化学品、油类和危险物质。类似吉林化工厂这样的泄漏和灾难是应该且能够防止其发生的。不幸的是，由于人为的因素或者自然事件的原因，即便采取了预防措施，一些泄漏和事故还将不可避免地发生。中国的政策和法律可同时采取两种方法，一方面通过实施综合的环境安全和健康计划预防和控制泄漏，另一方面建立一个在集中统一指挥下的国家应急反应系统。在美国环境管理历史上，资源（资金和人力资源）分配一直在其法规中占据着重要的位置。此外，详细、清晰界定的规则、责任和权力、明确的进程和步骤、严格的实施和执法是美国应急反应得以成功的基础。
考虑到中国长久以来就有强大的中央政府，中国有能力并建议中国建立一个类似美国的NRS的全国应急反应系统，处理应急规划和反应。中国有能力并建议中国在建立其启动系统方面做的更好。例如，中国不必经历尝试和犯错的过程，以及制定分散的政策和法规。尤其是，中国可以将预防油类、化学品和危险物质泄漏合并到一部法规中；着手起草一部应急规划、预案和反应的法规，依据该法规建立一个全国应急反应系统，规定强制性的资源配制，清晰、具体地界定每个中央部委、省和地方政府部门的职责，以及创建特别工作组并规定在什么情况下和怎样才能要求他们参与应急反应。
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参考文献：
1.《理解石油泄漏及其应急反应》，美国国家环保局（540－K－99－007），1999
年，美国环保局
2.《危险物品应急规划指南》，全国应急反应小组－1（NRT－1），2001年
3.《后博帕尔和后9/11时期美国化学品事故预防和反应政策的转变》，J. C.
Belke and D. Y. Dietrich，美国环保局，2005年
4.《泄漏预防、控制和对策--地区检查员指南》，美国环保局应急管理办公室，
2005年
5.《泄漏预防、控制和对策法规》，40 联邦法规法典112，美国环保局
6.《2004年度回顾：突发事故管理－预防、准备和反应》，2005年，美国环保
局应急管理办公室
7.《应急规划和社区知情权法案》，环保局550－F―00－004，美国环保局