孙劲松1杜静2
（1东南大学，江苏南京210000；2东南大学副教授，江苏南京210000）
摘要：国内大中城市铁路站点建设相对饱和，而小城市正在大量新建铁路站点，其铁路沿线土地
综合开发具有不受旧有站点限制的得天独厚的优势，国内研究分析相对滞后。以日本函馆站为例，分析其运用TOD 模式进行沿线土地开发与运营的现状，对比国内外小城市开发，总结综合开发的特点，对国内小城市铁路沿线土地综合开发具有重要借鉴意义。关键词：小城市；铁路沿线；土地开发；TOD 模式；日本；函馆文献标识码：A
文章编号：1004-9746（2016）05-0019-05
小城市铁路沿线土地综合开发模式探讨
*
作为公共基础设施和主要交通工具，铁路在中国的城市化进程中具有举足轻重的地位。近年来，随着铁路建设高速发展所产生的巨额负债让国家财政难以解决,铁路改革势在必行，针对铁路沿线土地综合开发的需求日益强烈。
1
铁路沿线土地开发的模式
1.1
已有模式
国务院办公厅发布《关于支持铁路建设实施土
地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号），根据土地综合开发的基本原则，对现有铁路土地资源和新
建场站等给出系列指导性意见，要求“加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用”。目前，以铁路为核心的区域经济开发（即运用生产要素和消费要素针对铁路站点沿线土地进行综合开发），海内外已形成一定的较成熟模式，主要有：1）运用TOD 模式以火车站站点为核心开发建设的大型商业综合体[1]；2）以港铁模式为代表的铁路上盖物业开发；3）作为物流集散中心的货运站及货场等[2]。
当前国内铁路站点沿线的土地综合开发与利用主要围绕大中型城市开展，已经取得一定成果。但大中城市站点建设已经相对饱和，更多的是已有
———以日本函馆火车站为例
*论文课题：教育部规划基金项目《基础设施项目PPP 模式物有所值（VFM ）双阶段评价体系研究》（项目号15YJAZH012）；与华
盛兴伟咨询评估审计机构合作研究课题《铁路沿线土地综合开发中PPP 模式的应用》；课题负责人为东南大学杜静副教授。
综合开发
Comprehensive Development
Research on Comprehensive Development of Land along the Railway Line in Small City-a Case Study on Japanese
Hakodate Railway Station SUN Jinsong 1,DU Jing 2
（1Dongnan University,Nanjing Jiangsu 210000,China;2Dongnan University,Associate professor,Nanjing Jiangsu 210000,China ）
Abstract :The construction of railway station has been saturated in large and medium-sized cities.Meanwhile,the small cities are building a large number of railway stations,the comprehensive development of land along the railway line is unstinted,but domestic research analysis is relatively lagging behind.This paper takes Japanese Hakodate railway station as case study,analyzes the present situation of land development along the railway by TOD mode,and compares with domestic small cities.Eventually,some advice on comprehensive development of land along the railway line in small city is given.Key words :small city;along the railway line;land development;TOD;Japan;Hakodate
铁路站点周边土地的再开发，开发成本相对较高。而根据“十二五”规划正在大量新建的城区常住人口50万以下小城市的铁路站点，其不受旧有站点限制的位置选址和规划设计更有利于与沿线土地的综合开发相结合，降低总体建设成本的同时，更便于探索具有小城市特色的铁路综合开发模式。当前，针对小型城市的铁路沿线土地开发的研究与分析相对滞后，有着较广阔的发展空间。日本的铁路已转变为私营化建设与运营，与我国铁路有着根本不同，但其沿线土地开发利用的经验对我国城市铁路沿线土地综合开发仍有着重要的启发与借鉴作用。
1.2TOD模式
TOD模式是指“以公共交通为导向的发展模式”，以公交站点为中心、以400～800m（5～10min 步行路程）为半径建立中心广场或城市中心。其中的公共交通主要是指火车站、机场、地铁、轻轨等轨道交通及巴士干线。TOD模式最早由美国彼得·考尔索普在《下一代美国大都市地区：生态、社区和美国之梦》中提出：在美国都市圈实行以交通线为轴，以车站为节点，有效利用土地并集聚要素资源的开发模式，从而促进城镇化的空间发展。美国已有100多个TOD项目围绕城市的地铁、轻轨和通勤铁路车站展开实施，在洛杉矶好莱坞地区的West鄄ern区和阿灵顿县等地区取得了成功。2012年1月广东省出台《关于完善珠三角城际轨道交通沿线土地综合开发机制的意见》，首次明确提出通过TOD 模式进行综合开发。当前，国内已有广东珠海北站、上海莘庄站、南京马群站等实施TOD模式。
2日本函馆铁路建设及沿线土地开发的借鉴分析
2.1日本轨道交通开发概况
1987年4月日本国有铁道公社实现民营化后，分割为JR北海道、JR东日本，JR东海、JR西日本、JR四国、JR九州等6家铁道客运公司和1家JR铁道货运公司（简称为私铁公司）。私铁公司在具体项目建设时采用私铁公司、私铁公司与国家和地方公共团体组合这两种形式作为建设主体。其建设资金的筹集渠道主要有政府补助方式、利用者负担、收益者负担、发行债券、贷款五大类。
由于铁路经营具有前期基础投资规模大、成本回收期长等特点，其服务对象为社会大众，运输价格管理方面必须体现一定的公益性。因此，私铁公司的经营并不局限于铁路经营，而是采用以铁路这一主业为支撑点，以房地产及租赁业、文化产业、公共交通业、出租车业、旅游观光、宾馆设施等为兼业的经营模式。铁路主业带动其他兼业，兼业支持铁路主业。这样一方面私铁公司从轨道交通导致的土地升值中获得建设轨道交通的部分补偿；一方面合理分布城市人口和产业,引导城市空间重新布局，促进沿线土地商业氛围的形成[3]，运用商业的吸引聚集作用形成轨道交通的稳定客流来源。这种经营模式，利用轨道交通的外部性及轨道交通与土地利用相互作用关系，根据统一规划把铁路车站建设与沿线土地开发权赋予私铁公司，可谓主业与兼业相得益彰，颇有特色。
2.2函馆火车站交通现状
函馆市地处日本北海道西南部，位于渡岛半岛南部函馆湾内，面临津轻海峡，有北海道南大门之称，面积347.8km2，人口约35万，经济较发达。在人口数量、自然环境、经济水平上均与我国发达省市内一个大区相类似，例如山东省威海市环翠区。函馆站是日本北海道函馆市的主要铁路车站，隶属于北海道旅客铁道，是函馆本线的起点与行经海峡线（津轻海峡线）的各列车之北端终点站。针对函馆旅游城市的定位，函馆火车站实现了与城市巴士、出租车、有轨电车、租车营业所等市内交通在距离站点200m范围内的快速对接。
2.3函馆站及沿线土地开发与运营
函馆火车站由JR北海道公司作为建设主体向银行贷款，函馆地方公共团体（类似于我国各级地方政府职能机构）作为顾问的形式参与开发建设。JR北海道所持有的函馆车站及沿线土地分为事业用地和销售用地两大类：函馆铁路站点及其轨道用地包含在事业用地范围内，其建设需满足相当严格的技术标准和规范要求；销售用地在规划满足地方公共团体基本要求后，与事业用地整体开发，基于TOD的区域发展模型采用以铁路站点为核心，公共交通为引导的沿线开发方式[4]。建成后，JR北海道公司统一营运。
2.3.1方案论证阶段
函馆地方公共团体充分参与到前期规划设计中，将地方人文、地理、交通等基本情况和特点充分融入到方案中，事业用地和销售用地由JR北海道公
小城市铁路沿线土地综合开发模式探讨——
—以日本函馆火车站为例孙劲松杜静
司统一规划、统一设计、统一运营。
由私铁公司规划的土地第一追求土地经济效益最大化，第二追求为铁路站点提供尽可能多的客流。在追逐利润的动力驱使下，根据交通方便程度不同,越靠近车站的地方物业价值越高的原则，JR 北海道公司将商业街区、宾馆、文化观景平台、居民区结合当地原有的早市和海湾港物流集散中心从近到远布局。在兼顾当地自然资源开发和居住环境提升的同时，又能提高整体利润水平。
与此同时，在保证高峰时段交通疏导功能的情况下，JR北海道公司特别注重非高峰时间对客流的吸引。为此，在分配土地用途的过程中，商业街区内专门设置医疗中心、邮局、图书馆、幼儿园等公共服务机构区域，加上便捷的公共交通系统和舒适的人文自然环境，不仅能够增加当地房地产的吸引力，还可以为铁路提供非高峰时段客流。
2.3.2方案运营阶段
在运营阶段，JR北海道公司设有不动产与土地开发运营事业部（简称：运营部），综合经营函馆车站及铁路沿线的商业、住宅、文化、酒店等产业。
在商业街区店铺的销售或租赁中，运营部根据函馆地方公共团体所提供的当地饮食、文化特色等信息，以较优惠的租金定向租赁，吸引函馆当地的百年老店、娱乐设施、特色餐饮。运营部用于租赁的店铺约占总店铺量的1/3,在进行前期商业培育成型后，其余的店铺和所有住宅均用于对外销售，销售资金全部用于偿还银行贷款。酒店的运营收入、商铺的租金以及其他收入用于运营和JR北海道公司的资本积累。
同时，运营部还负责经营公交巴士和有轨电车线路，为铁路在更大范围内集散客流。虽然公共交通本身难以盈利，但有助于维持公共交通方式的支配地位，增强该区域的客流强度，保证整体利润水平。
3函馆站TOD模式分析
作为重要港口贸易城市及旅游城市，函馆市以函馆火车站站点和周边综合商业区为核心，以5~10 min步行路程为半径，建立集城市特色综合街区、文化纪念馆、早市、居住区等为一体的中心区，从而运用ＴＯＤ模式进行土地综合开发，其开发特点如下：1）组织紧凑的有公交支持的开发。作为重要的旅游城市，函馆车站实现与城市巴士、出租车、有轨电车、租车营业所等市内交通在距离站点200m范围内的快速对接。站点出站处以岛式月台形式划分公交巴士与出租车的功能区。公交巴士主要线路负责将客流运送到函馆町、户井町、惠山町、椴法华村、南茅部町等城市主要区域，承担当地居民交通运输功能；部分巴士旅游专线承担向函馆山、五稜郭塔、特拉皮斯丁努修道院等客流量大的著名旅游景点的旅客运送功能。出租车负责快速定点疏导。有轨电车作为旅游专线，穿越车站商业中心区后去元町、海湾、五稜郭、汤之川等主要旅游景点。同时，车站站点周边设有租车营业所，满足游客自驾旅行需求。根据2013年数据统计，公交巴士和有轨电车有效承担了函馆车站70%的交通出行量。
2）将商业、住宅、文化设施布置在步行可达的范围内。火车站站前区域为大门地区，是函馆的闹市区之一，有许多酒店以及26家6~20座的小型餐饮店，用来满足商务和旅游人士的基本需求。在距离车站5min步程（500~600m）范围内是函馆著名的海湾地区，360多家店铺鳞次栉比，组成具有函馆特色的综合性商业街区。北海道代表性料理餐厅、交易海产品的早市均在其中。在核心商业区周边，距离商业区和公交站点步程5min范围内是居住区，紧邻提供公共活动空间的函馆广场[5]。同时，函馆市特别重视距离车站仅5min步程的海湾港的环境保护与文化开发，将其作为城市不可缺少的一部分。港湾内的“摩周丸”号文化纪念船作为观景平台和文化展示馆供游人参观。
3）合理的规划引导人流分散。函馆车站站点及附近区域与海湾港等自然环境相结合，打造成函馆市最重要的商业区和自然人文风景区。其TOD模式是以火车站站点为核心，海湾港自然风景为特色，将以餐饮、零售、娱乐为主的城市特色综合街区，北海道当地海产品交易为主的早市以及城市文化纪念馆、居住区等合理逐层规划在距离车站步行服务范围内。其中特色综合街区沿交通干道而设置，通过巴士和有轨电车等组织紧凑的公交支持系统，将人流主方向引导向该区域后再分散疏导向各地区和各景点。早市和纪念馆则布置在靠近港湾的商业街区后部，有利于物流集散，同时又能引导观景人流逐渐深入从而分散街区人流密度。紧邻港湾的函馆广场，又能确保大批量人群的开放空间和提供良好的交往空间[6]。
小城市铁路沿线土地综合开发模式探讨——
—以日本函馆火车站为例孙劲松杜静
4特色小城市铁路沿线土地开发特点
人口稠密的大城市圈经济发达，有大量通勤人
口，铁路交通建设快速发展，在铁路沿线土地开发上具有相应优势。而对于经济和人口规模较小的小城市，其在沿线土地开发方面需要探索出一条具有自身特色的道路。结合日本的成功经验分析研究，可总结如下特点：
4.1增大兼业开发比重
日本东急私铁和西武私铁两家公司的铁路事
业用地占其总用地比重均不到20%，其主业铁路事业收入在公司总收入中所占比例不到10%，仅占其整个经营活动的一小部分。日本私铁非常注重特色餐饮、旅游休闲、专线巴士等兼业的开展，兼业与主业同步设计、综合经营，并且出现了以兼业为核心的土地开发主导型模式[7]。我国小城市铁路站点无论客流和商业设施均相对不足，必须同步规划、设计与运营，用兼业支撑主业，引导城市产业重新优化布局。
4.2利用城市已有资源
小城市的自然、人文等资源相对稀缺，人口居
住密度相对分散。若将铁路站点选址在较偏远地区，易造成现有资源利用效率不高、交通出行不便和部分基础设施重复建设等问题。函馆火车站站点选址在具有该城市特色的自然景观及文化设施附近（见图1），有利于综合经营和商业培育以及城市特色的进一步开发，由一味注重增量变为增量存量一体发展。我国诸多小城市都蕴藏有丰富的自有资源，例如湿地生态环境、农业观光、小城镇民俗文化等，在小城市铁路站点建设中有着广阔的开发空间。
4.3注重TOD 模式应用
将居住、文化、商业、自然资源以及公共设施等
功能混合于一个大型的轨道交通车站周围适于步行的范围之内，同时用公交巴士和有轨电车结合适于步行的短距离道路网络来引导人流的主方向，这样既方便出行和交通疏导，又增强商业区域客流，有利商业氛围培育。将城市交通综合化体系、城市土地混合紧凑开发模式以及城市公共空间的生态设计三者相结合，正是TOD 模式的关键[8]。小城市因人口相对分散，更需要利用好站点本身客流，并且在满足居民出行的基本需求情况下，通过公共交通引导人流聚集到特定区域，为站点沿线土地的开发提供人气，从而形成该铁路线上的核心商业区。
5
国内外小城市对比及探讨
5.1
当前现状对比
以江苏泰州市姜堰区为例。姜堰区原为县级
市，2013年撤市建区，2013年地区生产总值452.89亿元，现城区常住人口24万。区内有5A 级溱湖国家湿地公园，联合国生态环境“全球500佳”的河横村，占地200.001万m 2（3000亩）的华侨城天然温泉中心，三者均紧邻而建。同时还拥有4A 级的千年溱潼古镇等历史文化古迹。
姜堰区火车站选址在风景区和市中心连线的中间区域，距离两地各约10km ，由特定的公交路线将客流运送至市区（3班巴士）或景区（1班巴士）。同时，铁路站点开发权归铁路公司所有，但铁路公司没有考虑获取沿线土地开发权，景区的开发权分别由华侨城集团和当地政府所有。
姜堰区与日本函馆市相比，两者共同点是：均具备得天独厚的自然和人文资源；自身经济实力均较强，居民具备较高消费能力。姜堰区与函馆市不同之处在于：1）铁路站点选址时，规划理念和规划设计均较落后，无统一规划，未利用好当地已有资源；2）站点开发权与商业用地开发权割裂，各自开发、各自运营；3）站点功能过于单一化，仅承担客流疏散功能，随来随走，导致周边无任何商业设施。4）现有铁路沿线土地情况复杂，历史遗留问题较多，拆迁难度较大[9]。以上不同点也正是当前国内的小城市在铁路站点开发时普遍存在的问题。
5.2
发展趋势探讨
当前，国内的小城市铁路沿线土地开发尚处
于
图1函馆站到海湾港、摩周丸文化纪念船、鱼市距离
小城市铁路沿线土地综合开发模式探讨———以日本函馆火车站为例孙劲松杜静
起步阶段。数十年日本式私铁经营模式的成功经验，对国内小城市未来发展有重大借鉴：
1）PPP融资模式引入。当前铁路建设主要依靠政府投资及其垄断经营，既不经济也不现实，实践证明只有发挥政府和民间资本的两个积极性才是最佳选择。根据中国国情和当前实际，目前还无法做到像日本一样的铁路公司民营化和私有化。只有运用民间资本参与城市基础设施建设，才可以最大限度调动社会资源推进城市发展。小城市因财政有限，更需要民间资本介入发展公共设施。
2）自负盈亏管理机制。铁路建设的资金密集性和收费的公益性导致政府背负巨大的财政包袱。今后，利用PPP模式组成的商业实体将运用市场运行机制，在政府统一规划和必要的市场监督前提下，将城市轨道交通建设和周边土地进行统一综合开发，财政独立、自负盈亏，从而减少政府财政投入[10]。
3）TOD模式应用深化。由于起步较晚，又受到城市发展和基础设施建设所处阶段的限制，典型的TOD模式在中国小城市开展较少。随着这一模式受到越来越多的重视和大运量公共交通在小城市的兴起，结合小城市站点便于规划布局的特点，今后TOD模式必将得到广泛应用。
6结语
日本函馆站注重运用TOD模式，以火车站站点和周边综合商业区为核心进行开发，同时在充分利用城市原有自然景观、文化资源的基础上主业与兼业并重，同步规划、设计、运营，稳定客流从而保证利润水平。国内小城市可以借鉴日本私铁经营综合开发模式，结合自身文化特色、资源优势以及城市定位，因地制宜，因势利导进行开发，引入多途径融资模式，逐步建立自负盈亏管理体制，开辟出国内小城市铁路建设和经营发展新的局面，实现健康可持续发展，从而增添小城市发展活力，加快城市发展进程。
参考文献
[1]孙春芳.铁路沿线土地开发拟定TOD模式[N].21世纪经济报道, 2014-04-18（6）
[2]林汉斌.城镇化背景下铁路沿线土地综合开发的探讨——
—以广深铁路为例[J].中小企业管理与科技,2014（10）:130-132
[3]姜小文.东京轨道交通与土地综合开发模式对北京的借鉴[D].北京：北京交通大学,2007[4]郑捷奋,刘洪玉.日本轨道交通与土地的综合开发[J].中国铁道科学,2003（4）:134-139
[5]蒋洁菲,张瑾.城市轨道交通周边土地综合开发模式研究——
—以珠三角城际为例[J].中外建筑,2014（8）:118-119
[6]赵晶.适合中国城市的TOD规划方法研究[D].北京：清华大学, 2008
[7]杨栋梁,孙志毅.日本民营铁路公司经营模式及其借鉴性思考[J].南开学报(哲学社会科学版),2010（3）:21-27
[8]邱增锋.城市轨道交通站区综合开发策略研究[D].长沙：湖南大学,2010
[9]龚连平.关于国内铁路借鉴港铁“铁路+物业”综合发展经营模式的探讨[J].东方企业文化,2014（13）：253-254
[10]张卓为.香港地铁盈利模式分析[J].商,2014（1）:151
（责任编辑：魏艳红）
（修回日期：2016-08-29）
小城市铁路沿线土地综合开发模式探讨——
—以日本函馆火车站为例孙劲松杜静