城乡一体化视角下对资兴市实行扩权强镇的思考
【摘要】:改革基层政府行政管理体制,给予乡镇更多的权力,有利于激发乡镇更大的活力, 增强基层政府社会管理和公共服务的能力, 促使乡镇更快实现现代化。为加快推进城乡统筹发展, 切实转变政府职能, 促进乡镇公共服务资源的有效利用, 扎实推进社会主义新农村建设, 资兴市决定在今年下半年尝试开展扩权强镇试点工作。本文结合资兴实际针对扩权强镇问题展开了调查与研究, 特作如下建议与思考,以期对全国各地开展扩权强镇工作起到参谋作用。
【关键词】 :城乡一体化;扩权强镇;动因;困难和问题;建议和思考
党的十八大报告指出:“加快完善城乡发展一体化体制机制, 着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化,促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配臵, 形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。”这充分说明党中央对加强基层政权组织建设、推进城乡一体化的高度重视。乡镇政权组织是我国农村的最基层政权组织, 是党和政府在农村各项工作的落脚点。现行的基层行政管理体制已经不适应乡镇经济社会发展, 成为制约乡镇经济社会发展的制度瓶颈。改革基层政府行政管理体制, 给予乡镇更多的权力, 有利于激发乡镇更大的活力, 增强基层政府社会管理和公共服务的能力, 促使乡镇更快实现现代化。为加快推进城乡统筹发展,切实转变政府职能, 促进乡镇公共服务资源的有效利用, 扎实推进社会主义新农村建设,资兴市委、市政府决定从今年下半年开始,在本市兴宁镇、三都镇、蓼江镇、清江乡等四个乡镇试点开展扩权强镇试点工作, 条件成熟后在其它乡镇通过竞争性选择逐步推广。近日, 笔者深
入到我市部分乡镇和有关职能部门专门针对扩权强镇问题展开了调查,特撰写此调研报告。
一、实行扩权强镇的动因
所谓扩权强镇,就是指在不涉及行政区划层级调整的情况下, 将一部分属于县(市的经济社会管理权通过适当的途径赋予乡镇一级政府, 为乡镇政府切实履行应
尽的职能奠定基础, 从而推动整个县域经济社会又好又快发展。近年来, 乡镇基层政府肩负着城乡统筹发展和新农村建设的重大责任, 政府职能发生了很大的改变,
面临着新矛盾和新挑战,扩权强镇势在必行。
(一实施扩权强镇是建设高效、务实基层政权的需要推行高效、务实的行政管理体制, 有利于理顺乡镇管理体制, 科学界定乡镇(街道政府职能,从而有效地解决现行乡镇(街道责任与权力的不对称等问题。据调查了解,目前我市大部分“有钱有权”的乡镇站所基本上实行了垂直管理(被称作“双管部门”,过去主要有国税、地税、财政、公安、交通、工商、国土等部门,近年来教育、卫生、环保等站所也相继上划到市直部门管理。过去的“七站八所”,目前仅剩下农口等无权无钱的“弱势部门” 仍归乡镇管理, 导致乡镇职能残缺不全、明显弱化。同时,这些“双管部门”的人、
财、物权都划归上级主管部门, 只有办公经费由乡镇承担, 导致乡镇“管事不管人” , 乡镇党委、政府与部分“双管部门”的关系,已经不再是领导与被领导的关系,而是相互之间的“协调”关系。这些问题的存在,无疑会导
致乡镇政府的权能弱化,降低行政效率。因此,实施扩权强镇, 推行权力下移,能
最大限度简化办事程序,减少管理层次,降低运行成本,提高行政效能。
(二实施扩权强镇是增强乡镇发展活力的需要
扁平化组织理论强调:“在组织的决策层和操作层之间的中间管理层级越少越好, 以便组织尽最大可能将决策权延至最远的底层,从而提高组织的效率。”就我国五
级政府而言,确实应该通过扩权强镇将权力下放给承担着更多社会管理和公共服务职能的乡镇政府。同时,在我国压力型政府的体制下,根据行政分权理论, 将上级政府的权力逐级向下分权是行政管理体制改革的具体路径, 推进扩权强镇改革, 实际
上就是一次行政分权理论的典型实践。因此,实行扩权强镇,最大限度的依法下放权力,实现公共财政向乡镇(街道倾斜,能极大地释放基层政府的发展活力,促进乡镇经济做大做强,社会事业加快发展。但现实情况并非如此, 据调查了解, 我市对乡镇年终考核除了市里的综合考核之外,其它如发改、民经、外经、财政等部门也对乡镇下达指标任务。与此同时市直很多部门又直接参与市里的综合考核打分, 这样乡镇
对哪个部门也不敢得罪, 被迫把大量的时间和精力花费在协调关系上。不仅如此, 有些市直部门还存在服务意识不强、审批环节过多、办事效率不高的问题,直接影响了乡镇工作的开展,制约了乡镇发展活力。因此,从增强乡镇发展活力的角度出发也必须进行扩权强镇。
(三实施扩权强镇是调动乡镇干部工作积极性需要
坚持科学的利益分配导向, 调整市乡利益分配秩序, 有利于乡镇自主决策、自主发展。乡镇现行的行政和经济管理的许多权力都被上划,导致乡镇责任与权力很不对称,导致“看见的管不着、管得着的看不见”。据调查了解,我市很多在乡镇工作的同志都感觉到工作任务重、压力大,承担着很大的责任和风险。有一些工作,上级检查太勤,乡镇难以应付。如计划生育工作,有半年检查和年终检查, 加上迎接省市县检查, 一年就应付检查十多次, 而计生工作村组一级的积极性很难调动, 乡镇干部只有把大量的时间用在应付检查上; 再如安全生产工作, 出了问题一票否决,而乡镇对安全事故责任人没有处罚权、管理权,权力决定效率,没有权力,要想把工作真正落到实处不过一句大话而已; 还有,乡镇在城建、林业、环保等方面都没有执法权,对
一些违规行为必须邀请上级执法部门来执法, 所收取的罚款及各种费用全部归上级执法部门。一些执法部门只收费不执法、不管理,一旦出现问题,“板子”要打在乡镇身上,“一票否决”否的还是乡镇, “双管部门”反倒没有责任。这些权责不对等的现象,无形之中影响了乡镇干部的工作积极性。所以说, 实施扩权强镇势在必行。
二、实行扩权强镇存在的困难与问题
从我市总体情况来看, 乡镇发展动力不足, 导致城镇规模小、功能不健全、社会经济结构不合理, 难以产生规模效应与集聚效
应,反过来又影响城乡一体化进程。分析资兴市乡镇发展现状, 实行扩权强镇存在如下几方面的困难和问题:
(一乡镇缺乏相应的经济社会管理权限, 难以适应经济社会发展需要
随着经济的快速发展, 我市部分乡镇城区面积不断扩大, 集聚人口不断增多, 城镇管理任务不断加重, 但乡镇政府与之对应的管理权却严重脱节, 使乡镇政府履行职责和提供公共服务时经常面临“有责无权”的尴尬。如《中华人民共和国土地管理法》规定:农村村民住宅用地,经乡(镇人民政府审核,由县级人民政府批准; 县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《中华人民共和国环境保护法》规定:县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门,对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查等等。因此, 乡镇在工作中若发现环保问题、村民违法建设、安全生产事故、食品安全卫生问题等都无权查处, 只能上报县级主管部门, 但一旦这些方面出问题, 乡镇却负有不可推托的监管责任, 在权责关系上出现了“权力在上,责任在下”的尴尬局面。
(二乡镇人、财、事三权失衡,难以适应日益增长的公共服务需要
乡镇一方面承担着大量的经济和社会管理事务, 但目前缺乏必要的财权与用人权保障。一是财权。由于我市大多数乡镇发展基础都较为薄弱, 财政的来源主要靠上级政府的经费拨入和其他少量的收入。从调研情况看,全县 20个乡镇(街道中,至少有三分之二的乡镇(街道存在财政困难现象,造成部分乡镇为了“保运转” 而无力“谋发展” 。二是用人权。从我市情况来看, 各乡镇党委、政府在干部提拔、任用及考核方面缺少必要的话语权。尤其是垂管部门的干部,基本上与乡镇没有经济关系,他们的去留全由上级部门决定, 工作也由上级部门评价, 因此在推进乡镇经济社会发展上难以形成合力。三是事权。据调查,我市乡镇部分与城镇建设、基层群众日常生活密切相关的事项, 如市政、园林绿化、环卫、婚姻登记、养老保险等, 职能尚未延伸到乡镇。随着城乡一体化步伐的不断推进, 外来人口的大量涌入, 一些乡镇机构、职能、人员配备等各方面都会感到吃紧。乡镇现有的干部工作人员中, 与城镇建设管理等工作关联度大的规划、工程监管人员, 普遍都不是专业出身的技术人员, 很难适应岗位任务的需要。此外,由于经济社会发展公共资源主要掌握在县(市级部门,在分配过程中,有些部门往往越过乡镇直接向村级配臵, 乡镇可
调控资源进一步减少, 对村级组织和村主职干部的管理也缺乏有效手段, 在布臵一些临时性工作时, 往往需要乡镇领导凭借个人感情才能推进落实,在事权方面的作为也在弱化。
(三乡镇管理体制不顺畅,建设发展资源严重不足
目前,我市乡镇受人才、土地、资金等要素制约,难以适应工业化和城镇化发展需要。一是人才保障不够。目前我市乡镇干部队伍普遍存在结构不合理、年龄老化现象, 队伍素质难以适应现实工作要求, 更缺少能够承担部门下放或委托行使的行政审批权和处罚权的专业人员。而近几年新进乡镇的年轻公务员, 大部分被市直机关选调, 加速了乡镇干部队伍的“断层” 和“老化” , 多数乡镇存在“吃饭的人不少,干活的人不多”现象。二是受土地利用规划和土地指标限制。我市部分乡镇土地供需矛盾突出, 工业用地、建设用地紧缺,一些招商引资项目落地较难,普遍缺乏必要的发展空间。再次是在资金方面。由于财政困难,我市大部分乡镇基本无力承担其管辖范围内的社会公共事务, 更无力承担加快发展所需的大量启动资金。三是受资金瓶颈制约。由于财政困难, 我市部分乡镇基本无力承担其管辖范围内的社会公共事务,更无力承担加快发展所需的大量启动资金。权责不对称、行政管理效率较低等问题, 已是当前制约乡镇经济发展和社会管理的主要瓶颈之一, 随着工业化、城镇化、农业现代化的深入推进, 矛盾将更加突出。因此,要进一步突破体制机制障碍,实现乡镇经济社会又好又快发展,就必须在“点”上深化,在“面”上拓展, 进一步推进扩权强镇改革。四是乡镇规划滞后。据调查了解, 我市现有的 20个乡镇(街道 ,只有黄草镇、兴宁镇编制了小城镇建设总体规划, 没有一个乡镇编制小城镇修建性详规。造成小城镇规划滞后的主要原因是部分乡镇对小城镇建设的规划认识
不够,而且乡镇经费紧张,拿不出钱做规划。五是乡镇基础设施滞后。据调查了解, 我市部分乡镇道路硬化水平低, 无排水设施, 除兴宁镇外,其他乡镇都没有垃圾收集中转站和垃圾清运车辆, 大部分乡镇都没有安装路灯。造成小城镇基础设施差的主要原因是小城镇建设没有建立投入机制,乡镇没有钱搞基础设施建设。三、推进扩权强镇工作的建议与思考
实行扩权强镇, 涉及到方方面面的问题, 这就要求我们围绕“小政府, 大服务” 的目标定位, 结合各地实际, 创新管理体制, 按照“重心下移,能放则放”的原则,有的放矢地推进乡镇体制改革,加快推进城乡一体化进程。结合资兴实际,特提出以下建议和思考:
(一赋予部分权限,增强乡镇政府公共服务的能力
1、下放事权。赋予乡镇发展决策、项目审批、社会管理、综合执法等涉及行政管理事项及权限。一是直接放权。市发改、商务等有关部门,可依法直接将部分权力(除行政许可、行政处罚外交由乡镇行使。二是委托管理。市规划、住建、房产、水利、安全生产、食品药品监管、农业、农机等部门,其执法事项与乡镇政府签订委托管理、执法协议书,明确委托管理、执法范围并向社会公告。乡镇政府应严格按照法定执法程序, 使用委托行政执法机关的法律文书, 从事受委托管理和执法的事项。三是机构延伸。市税务、工商、公安、司法、国土资源等部门在乡镇的垂直及派驻机构, 市镇共管、以市管为主的林业管理站等机构,
落实相应权限,实现管理下移。四是简化环节。部门直接放权事项属市级权限范围内的,乡镇应在审批、许可、备案后 7个工作日内报相关部门备案;对需报上级审批、备案的,主管部门“见文行文”予以转报、“见章盖章”予以备案。所有下放、委托给乡镇的行政许可和审批事项,一律进入乡镇政务中心,实行“一站式服务” 。
2、扩大财权。按照发展优先、区别对待原则,根据乡镇职能范围扩大、集镇建设任务增加的实际, 提高乡镇财政分成比例, 扩大乡镇财政自主权。一是实行财政增量分享, 建议以近三年的乡镇财政收入平均数为基数,乡镇超出部分分成比例提高至 70%以上。分成资金切块由财政专项管理,支出通过乡镇项目申报、审批、财政评审,按项目进度拨给试点乡镇,用于基础设施项目建设。二是在乡镇辖区内收取的市政基础设施配套费、土地出让金扣除成本后全额返还。返还部分纳入财政专项管理, 在乡镇项目申报、审批、财政评审后按项目进度拨给乡镇用于基础设施项目建设, 结余转下年留用。三是鼓励争资立项, 乡镇单独向国家、省和郴州市争取到的体制外的项目资金全部归乡镇实施和使用。四是环保部门收取的排污费,
除上交上级部分外, 优先用于乡镇环境综合治理项目。计划生育社会抚养费返还比例适当提高, 具体标准另行制定。
3、赋予管理权。一是乡镇国土规划派出机构受市级主管部门委托, 依据控制性详细规划, 负责确定乡镇建设工程项目的规
划设计和本辖区范围内违法建设的查处。重点区域、重要节点的规划审批实行乡镇与市规划主管部门联合审批。二是乡镇应着眼区域发展全局, 注重突出本
地特色, 做好总体规划和控制性详细规划的编制工作, 并经市规划部门评审。小城镇建设规划经费由市财政和试点镇各负担 50%。三是加强小城镇管理,成立乡镇
城管中队, 由市城管局授权城管执法和行政审批事项。城管中队以乡镇政府管理
为主,市城管局负责组织培训、业务指导、申请办证。四是适度下放乡镇辖区内行政单位及全额拨款事业单位闲臵国有资产经营与管理权,在明确经营方向、经营时限的前提下, 委托乡镇经营管理。资产处臵由市国资中心统一管理, 资产处臵收入除去成本后 70%返还用于乡镇小城镇建设。
4、改革人事权。按照“小政府、大社会” 、“小机构、大服务” 和“以块为
主、条块结合” 的原则, 加强乡镇统筹协调能力, 加强基层人事管理权重。一是在核定的编制内, 乡镇可根据工作需要合理设臵设立经济发展、规划建设等内设机构, 报市编制部门批准后实施。允许乡镇在核定的职能、机构、编制、领导职数范围内, 根据实际需要合理调剂使用人员。二是乡镇辖区内各部门、各单位,除上级有明确规定外,统一实行属地管理。垂直部门派驻乡镇机构及主要领导干部的考核纳入乡镇考核体系, 接受乡镇党委的统一领导; 市直部门派驻机构领导干部的年终考
核由主管部门和乡镇党委政府共同负责, 其考核等次由乡镇党委政府提出书面建议, 主管部门予以确认。三是市直部门派驻乡镇机构
主要负责同志任免和相关人员的调动须事先征求并原则尊重乡镇党委的意
见。对工作不力的, 乡镇党委可以提出书面调整建议。四是根据乡镇工作需要, 从市直单位优先选派城镇规划、工程技术、农业管理等专业技术人才通过下派、挂职等途径到乡镇工作, 以适应扩权需要。
(二建立协同机制,打造公共服务型政府
1、建立协同机制,制定相关的配套政策。以扩权强镇为特征的乡镇政府管理体制改革,是一项系统的工程,涉及面广、综合性强,需要各级政府的发改、建设、财政、国土、环保、交通等部门从各自职责出发,相互配合。具体而言,要强化政策协调机制, 落实小城镇建设培育工程, 要对发展乡镇的政策作进一步深入研究, 按照有关原则, 加强政策资源整合, 突出政策协同配套, 发展壮大乡镇经济。
2、加快从“管理型”向“公共服务型”转变。扩权强镇的改革, 必将增强小城镇政府的职权, 提升小城镇政府管理经济社会事务的能力。但是,必须指出,赋予乡镇政府更多更大的职权并不是改革的目的,提升地方政府管理创新和公共服务的能力, 提高镇政府责任意识, 促进镇建设和发展, 才是我们改革的目标所在。因此, 在推进扩权强镇改革的同时, 乡镇政府必须坚持“小政府、大服务”的改革方向,按照“强化乡镇政府的公共服务职能、规范乡镇政府建设发展职能、授权乡镇政府行政执法的职能” 的思路, 加快地方政府治理转型和职能转变, 促使乡镇政府实现
从“管理型政府”向“服务型政府”转变。为此,需要推出与扩权强镇改革相配套的政策措施, 要强化市直部门的服务观念, 为乡镇建设服好务、为新农村建设服好务;要加快乡镇在教育、文化、卫生、社会公益等方面的投入,以满足当地经济社会发展的需要。
(三制定鼓励政策,加快扩权强镇步伐
1、支持乡镇多途径解决用地瓶颈。一是乡镇小城镇建设开发用地, 由市国土资源局实行统一征地、统一储备、统一招拍挂。市里可安排适当数量建设用地指标用于乡镇小城镇基础设施建设用地, 并从年度土地供应计划中拿出足够的份额用于乡镇经营性土地的招拍挂, 支持乡镇重大项目用地。二是支持和鼓励乡镇通过挖潜改造旧镇,开展迁村并点、土地整理和宅基地整治,将分散的村庄逐步向镇区和中心居民点集中, 加快人口向城镇转移步伐。国土部门要积极为此类用地项目办理相关手续。三是鼓励农村节约用地, 推进乡镇公寓房集中安臵和相对集中建房, 对符合规划要求和统一风格的新农村集中连片建房, 且集中连片达到 20户以上的,建
议按每户奖励 2-3万元用于公共基础设施建设。 2、支持乡镇培育和集聚特色产业。一是鼓励乡镇立足比较优势和各类资源, 培育和引进行业龙头企业, 扶持发展配套中小企业。鼓励有条件的试点乡镇在符合全市产业规划布局的基础上, 通过招商引资创办特色产业园区或引进企业到市级园区, 严格限制农村工业新的零星布点。乡镇特色园区产生的税收地方留
存部分全部归乡镇, 乡镇引进到市级园区企业产生的税收返回比例再提高20%。二是进一步完善现代农业服务体系,积极推进农村土地承包经营权流转, 探索农村土地股份合作经营新模式, 着力培育现代农业经营主体, 加快农村土地向经营大户和合作经济组织集中。进一步探索集体建设用地流转方式, 保障集体建设用地依法、合理、规范流转。对达到一定规模的土地流转产业项目, 从市农业产业引导资金中予以奖励。三是积极推进集体经济的股份合作制改革,促进集体经济发展壮大。
(四理顺各方关系,确保扩权强镇健康有序开展
扩权强镇为乡镇经济发展提供了一个更为宽松的平台, 但是必须清醒地认识到, 乡镇政府在发展过程中有可能出现趋利化短期行为。这就要求我们要正确处理好权力“如何放” 和“如何用” 的问题,坚持用制度管好权、用好权,确保下放的权力在制度的规范下健康运行。建议可从以下两方面做起:
1、加强部门建设。一是要加强乡镇城管队伍建设,成立乡镇城管中队,由市城管综合执法局授权城管执法和行政审批事项,城管中队实行“双重管理” ,以乡镇管理为主,市城管执法局负责组织培训、业务指导、申请办证。二是要加强乡镇国土资源所建设, 切实强化国土资源所的管理职能, 充分发挥国土资源所在乡镇经济发展中的服务作用, 明确其在农村宅基地审批和土地确权登记发证、国土资源执法监察中的具体职责, 在同等条件下, 优先安排开展重点城镇国土资源所标准化验收工作, 进一步
加大试点乡镇国土资源所人员培训力度, 在国土资源所加挂土地执法中队牌子, 强化其土地执法力度。三是要加大乡镇部门人员执法培训力度, 赋予乡镇城管、
国土、安监、计生等部门执法权, 避免乡镇政府工作人员执法名不正言不顺、在法律上站不住脚的尴尬。
2、理顺条块关系。随着权力的下放,也将给乡镇带来了管理上的问题, 特别是垂直双重管理部门, 如处臵不妥, 会出现“两头管, 两头都管不了” 的现象。因此, 要梳理顺人事管理上的“条块”问题,对垂直管理单位,可采取人员编制在原单位,工作考核在镇的方式, 加强对这类单位的管理。垂直单位工作人员的党组织关系、工资及补贴等均下放到乡镇, 市局要在使用干部或在学习、培训等方面,事先必须征求乡镇的同意,乡镇在工作业务上也要加强与市局的沟通,避免工作和管理上出现“真空” 。 (五强化各种保障,确保扩权强镇改革取得实效
1、强化组织保障。要建立市、乡镇两级扩权强镇改革领导小组, 统筹协调推进扩权强镇改革。相关市直部门及上级垂管部门研究要制定扩权强镇改革的配套管理制度和政策措施, 加强扩权事项工作流程处理的业务指导, 积极探索和开展与扩权工作相适应的监管服务。
2、强化人才保障。建议根据经济社会发展及权限下放情况, 科学合理设臵内设机构, 合理安排人员力量, 适当增加人员编制, 重点加强建设规划、公用事业管理、行政执法等方面的人员和技
术力量,对一些专业技术人才可实行乡镇(街道自聘制。同时单列乡镇年度招考机关工作人员、事业单位人员计划, 并制定乡镇(街道新进人员最低服务年限制度,保障其用人需求。加强乡镇工作人员的业务培训, 提高乡镇工作人员履职能力和工作水平,适当增加强乡镇党政领导班子职数。
3、强化监督保障。建议市直有关部门要密切配合、形成合力, 及时研究解决扩权强镇工作中遇到的困难和问题; 市推进扩权强镇改革领导小组办公室要定期组织督查,及时通报工作进度, 确保各项政策措施落到实处; 要研究制定科学的考核评价体系, 分年度对乡镇进行严格考评, 并将扩权强镇工作的效果和市直有关单位工作落实情况及时上报。对扩权强镇工作推进不力, 连续两年考核评价达不到要求的
乡镇, 乡镇党政主要负责人要调离原工作岗位, 对已明确需下放权而下放不到位的市直单位负责人要严格问责。
总之,实行扩权强镇,对促进城乡统筹发展、推动行政权力下移、扩大乡镇的财权和相应的社会经济管理权, 建立起责权明晰、责权相称、事权一致、有能有为的法治型、效能型、服务型的乡镇政府有着积极的意义。实行扩权强镇必须紧密结合乡镇实际,有条不紊地开展推进,边试边总结,才能真正达到“权扩镇强”的目的,进一步加快城乡发展一体化进程,增强其统筹区域发展的自主权和辐射带动能力,努力将乡镇建设成为经济繁荣、生活富裕、社会和谐、环境优美的现代化小城镇。
参考文献： 1、《城乡一体化视角下的小城镇建设发展研究》（任月红） 2、《关于实行“扩权强镇”深化乡镇体制改革的思考》（海口市秀英区组织部） 3、《扩权强镇面临的主要问题及政策建议—以三门峡市为例》（李少民） 4、《扩权强镇——县域经济社会发展的助推器》（长沙县委组织部） 16