1苏北与鲁南地区对抗性利益关系
及其协调发展研究
陈敏1、马晓冬2
（1徐州师范大学城市与环境学院，徐州221116；2徐州师范大学区域与城市研究
中心，徐州221116）
摘要：区域竞争已成为我国区域经济发展的普遍现象，特别是在经济发展水平相当的临近区域，甚至形成了显著的对抗性利益关系。本文基于苏北与鲁南发展的区域分析，得出其对抗性利益关系的主要表现为：产业发展雷同、功能定位重叠、空间结构对称、政策扶持竞争和发展路径比拟，并提出推进淮海经济区核心区建设、加强产业合作、加快产业升级、构建利益共享机制等促进区域协调发展的策略，以期对我国省际边界区的协调发展提供借鉴作用。
关键字：省际边界区;苏北鲁南;对抗性利益关系
A study of antagonistic interest relationship and coordinated growth path
between Northern Jiangsu and Southern Shandong
Abstract:Regional competition has become the universal phenomenon of regional economic development in China. It has formed significant antagonistic interest relationship especially in adjacent areas with similar level of economic development. Based on regional analysis of Nnorthern Jiangsu and Southern Shandong, this essay comes to the conclusion that the antagonistic interest relationship mainly presented by similar industrial development, overlapped functional orientation, unsymmetrical spatial pattern, competitive policy support and assimilated development paths. Meanwhile, the study explores the strategies which propel the building of core areas of Huaihai economic zone, strengthen industrial cooperation, speed industry upgrading and establish mechanism of benefits-sharing to promote harmonious growth of the regional economy. It is hoped that the study can provide the reference for coordinated development of provincial regions in China.
Key words: provincial border regions; Northern Jiangsu and Southern Shandong; interest relationship
边界地区的协调发展一直是经济地理学关注的重要问题。我国对省际边界区的重视始于1980年，学者多从内涵[1]、界定[2-3]、发展的影响因素[4-7]、空间结构模型与开发模式[8-9]、区
作者简介：陈敏（1986-），女，山东济南人，硕士研究生，主要研究方向为人文地理。
E-mail:chenmin_best@https://www.doczj.com/doc/668434595.html,
基金项目：国家自然科学基金（41071116）；教育部人文社科项目（09YJC790225）阶段性研究成果。
域管制[10-11]、发展战略与对策[12-13]等角度出发进行研究，但往往比较关注拥有大核心城市的经济发达地区（如长三角、珠三角等）的边界区发展，忽略了在一些后发地区（如成渝经济区、淮海经济区），这种竞争性或者对抗性可能更为明显，尤其是国家开始重视落后地区发展并有很多跨区域规划出台的情况下，后发地区边界区域的研究显得更加重要。大量研究表明，中国地区间存在高度的竞争关系，特别是具有相同发展水平的省际边界区之间，这种竞争关系更加激烈。造成这种关系的根本原因在于，相对同质的区域之间存在着对抗性的利益关系[14]。
苏北、鲁南处在我国东部沿海地区，是江苏、山东的两省接壤区，无论是自然条件、人文景观还是经济发展阶段都有极大的相似性，但由于行政分割和市场的弱质，加上当时的体制背景,产业结构容易趋同，同质竞争一直非常激烈，导致区域严重内耗，跨区域管理行之低效，形成了一定的对抗性利益关系，而这种关系必然导致区域之间出现同质产业的竞争和资源的争夺。苏北、鲁南成为江苏、山东的政策交汇区和对抗集结区，是我国后发地区边界地域对抗性利益冲突的典型代表。深入分析苏北、鲁南的对抗性利益关系，探讨其协调发展路径，不仅对江苏、山东两省的经济发展具有重要意义，甚至对全国具有临界对抗性的地区如川滇黔、蒙晋陕豫、粤闽湘赣、陕甘宁等都具有借鉴意义。
一、苏北、鲁南发展概况
苏北地区包括徐州、连云港、淮安、
盐城、宿迁5个地市；鲁南地区包括日
照、临沂、枣庄、济宁、菏泽5个地市
（图1）。近年来，苏北、鲁南地区经
济实力不断提升，2009年，共实现地
区生产总值14311.8亿元，比2008年
提高12.7%，高出全国增长率 3.7个
百分点。其中，苏北地区人口约3335.4
万人，地区生产总值达6918.8亿元；
鲁南地区人口、地区生产总值分别为
3259.2万人和7393亿元（表1）。
苏北、鲁南属于人口稠密区，其中鲁南的图1苏北、鲁南地理位置示意图
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Fig.1 The location of Northern Jiangsu
and Southern Shandong精品文档，
城市密度更是达到了0.46万平方公里一个，是全国城市密度的3.17倍[15]。苏北与鲁南地区凭借悠久的历史、相近的地理和文化环境，在不断的竞合中慢慢构成了经济发展的统一体。
表1 2009年苏北、鲁南各指标情况
Tab .1 The indexes of Northern Jiangsu and Southern Shandong,2009
1、资源条件良好
苏北与鲁南地区位于淮河流域和黄河流域交汇处，水运发达，灌溉条件便利；本地区以平原为主，处于中纬度沿海地区，四季分明，适宜农作物生长，是我国重要的商品粮基地；土地资源相对丰富，劳动力资源充裕；港口岸线条件得天独厚，海洋资源丰富，浅海、滩涂面积可开发空间很大；区域内矿产资源如煤炭、建材等储量较大，在全国特别是华东地区都占有较重要的位置。其中，鲁南已探明煤的地质储量占山东全省的80%，水泥用石灰石探明工业储量占全省的2/3以上[16]；苏北矿产资源丰富且互补，徐州的煤炭、淮安的岩盐、芒硝、连云港的水晶等都具有很好的开发条件，为苏北大力发展重化工业提供了重要条件。
2、区位优势明显
苏北、鲁南地区处在我国东部环渤海经济核心区和长江三角洲经济核心区的边缘交接地带，东临黄海、西跨中原，是东部沿海的咽喉要塞和全国经济南北交流、东出西进的枢纽地带以及泛太平洋经济圈、中日韩经济圈与新亚欧大陆桥经济带的交汇点，具有双向开放的地缘优势，为东部发达地区技术、产品向西辐射，西部资源向东运输提供了重要中转站。
3、发达省份的后发地区
江苏和山东处在我国东部沿海地区，都属于发达省份，但苏北与鲁南农村人口多，城市化水平低，经济基础相对薄弱，却是江苏和山东的欠发达地区，也是我国东部沿海经济带的
低谷区（图2）。据2009年统计数据显示：苏北地区人口占全省的比例为43.2%，而GDP仅占全省的20.3%，而苏南地区生产总值占全省的比例则达到67.6%；鲁南地区以34.4%的人口也仅贡献了全省21.8%的GDP，而胶东地区以19.4%的人口贡献了31.2%的GDP；苏北与鲁南地区的人均GDP分别为两省平均值的40.7%和61.4%，是苏南和胶东地区的30%和40%，（表1）甚至低于我国西部地区与全国平均水平的相对比率（图3）；苏北、鲁南十市中，只有徐州、济宁、枣庄的城市化率达到了全国46.6%的平均水平，菏泽的城市化率仅为33%（图4）。苏北、鲁南的经济现状拉低了我国东部地区整体发展水平。
图22009年江苏、山东各市地区生产总值
Fig.2 The GDP of cities in Jiangsu and Shandong province,2009
图3 2009年我国部分地区人均GDP 图4 2009年苏北、鲁南城市化水平
Fig.3 The percapita GDP in parts of Fig.4 The urbanization level of
China,2009 Northern Jiangsu and Southern Shandong,2009
4、淮海经济区的核心区
淮海经济区由苏、鲁、豫、皖四省接壤的20个地级市组成，是沿海和沿桥的结合部，它的加快崛起对我国东部沿海地区经济建设的整体推进和东、中、西部互动协调发展具有十分重要的意义。2009年，在淮海经济区地区生产总值中，苏北、鲁南的贡献达到75.6%；在人均GDP上，苏北与鲁南高出淮海经济区平均值26个百分点。此外，在淮海经济区城市综合经济实力排名中，排在前六位的鲁南有两个（济宁、枣庄），苏北有两个（徐州、盐城），而另外两个莱芜和泰安也紧邻鲁南地区[17]。苏北、鲁南是淮海经济区当之无愧的核心区，
其发展的加快与区域合作的推进，对于引领淮海经济区这一占全国近2%面积、10%人口的我国东部经济低谷区的科学崛起起到绝对的“领头羊”作用。
二、苏北、鲁南对抗性利益关系的表现
目前，苏北、鲁南地区还处于竞争大于合作的阶段，对抗性利益关系表现得非常明显，主要主要表现为以下几点：
1、产业发展雷同性
江苏和山东为提高自身综合实力，制定了高度雷同的产业发展规划，强力推进苏北、鲁南发展。苏北与鲁南的产业发展具有极大的雷同性。这种雷同性主要表现在区域主导产业的选择和优势产业两个方面：苏北、鲁南都倾向于发展劳动密集型、资源加工型产业和临港产业；都将生产性服务业（如建立大型物流园区等）作为提升产业转型的方向；产业发展普遍偏重，都提出重点发展能源化工、产品加工，机械制造所占比重较大；在新兴产业发展上都将新能源、新材料、生物医药、电子信息作为重点培育产业。此外，制造业是产业选择中利益冲突最集中的部门，以徐州和济宁制造业为例，分析发现，相对于各自所在省份，它们都在造纸及纸制品业、食品制造业、木材加工及木、竹、藤、棕、草制品业、通用设备制造业、农副食品加工业、医药制造业具有明显优势（表2）。
表 2 2008年徐州、济宁制造业中的优势产业
Tab.2 The competitive industries of manufacturing in Xuzhou and Jining city,2008
(此处用“区位熵”来计算区域优势产业，数学公式为：Qij=Sij/Pi。式中Qij为区域经济区位熵，Sij为i 地区j行业的生产总值在该地制造业总产值中所占比重；Pi表示全国j行业在制造业中所占比重。)
2、功能定位重叠性
苏北、鲁南地区由于经济相近、文化相通，其城市往往难以具有明显的比较优势或形成一定功能分工，在功能定位上呈现出了相互重叠的特征，这种重叠性尤为明显的体现在区域发展目标定位、中心城市定位和港口定位上：苏北、鲁南都依托自身优良的交通、区位、资源等优势，将未来的发展目标定位为新的区域经济隆起带，各自省区经济发展的重要增长极；徐州与济宁都将自己定位为淮海经济区的中心城市，而且争夺愈演愈烈；此外，临沂在与徐州争夺区域性物流中心的地位，而且大有赶超的趋势；连云港与日照更是在地理位置相近、腹地天然重叠，大力发展集装箱运输的前提下，都将自己定位为亚欧大陆桥的东桥头堡。
3、区域结构对称性
图 5 苏北、鲁南区域结构
Fig.5 The area strcture of Northern Jiangsu and Southern Shandong 区域空间结构是区域经济发展的投影，东陇海产业带、鲁南城市带以及两个港－城“双核”形态是苏北、鲁南对抗性的最好体现（图5）。东陇海产业带与鲁南城市带的规划实施，使苏北、鲁南成为江苏、山东经济发展的高地和东部沿海的下一个发展梯队。在此基础上，山东借助日照重点发展临港经济区，希望打造以日照为龙头，以临沂为腹地，济宁为中心、以西日线为主轴的能源及煤化工、钢铁建材、机械制造等产业集聚带；苏北则依托苏北唯一
的入海通道-连云港，构建以连云港为龙头，徐州为腹地，以东陇海线为主轴的资源加工、装备制造等产业带。东陇海产业带和鲁南城市带两带对称结构和济宁－日照、徐州－连云港两个“港城双核”形态，成为两地区发展的空间组织架构，带动整个区域经济发展和地位的提升。
4、扶持政策竞争性
苏北、鲁南均为经济欠发达地区，同时也是江苏和山东的能源、建材及农副产品基地，它们的对抗强度在很大程度上决定了江苏和山东的竞争能力。山东省为增强鲁南对苏北的竞争，早在上世纪90年代中期，就在各个方面向鲁南地区倾斜。江苏省虽然早在1994年就提出了振兴苏北经济的战略,但其政策缺乏系统性且力度远不如山东,导致自上世纪90年代末期始苏北整体水平落后于鲁南[18]。近几年，为了赶超对方，苏北、鲁南你追我赶，均制定了系列优惠政策，吸引生产要素的集聚，形成了强烈但不甚合理的竞争态势（表3）。尤其是针对江苏省的《促进苏北发展的若干政策意见》和江苏支持苏北经验的“34”条，山东分别出台了《关于加快鲁南经济带建设的若干政策的初步建议》和“44”条，使苏北、鲁南的竞争愈演愈烈。山东对鲁南发展的支持力度是要基本做到“不低于”江苏省补助苏北的水平。相较之下，鲁南的政策更具灵活性、具体性和易执行性导致苏北边界地区的人流、物流、资金流等大量流向了鲁南[18]。
表3 苏北、鲁南政策
设施政策北地区农村公路建设给予补助、加快苏北地
方铁路和水路建设
级公路,一般每公里省市两级补助10-20万元,高的达
30万元,有的重点工程则全部由省里拨款
税费政策私营企业和商业企业税负则达2.1%私营企业和商业企业税负只有0.47%；增值税按
5-7%征收，甚至可欠税
5、发展路径比拟性
上世纪90年代开始，山东实行“一对一”政策追赶江苏：济南对南京，青岛对苏州，威海对无锡，济宁对徐州，日照对连云港，临沂对淮阴等等，竞争进行得如火如荼，竞争模式也由开始的追赶变为现在发展路径的互相模仿（图6）。2000年以后，苏北、鲁南发展路径的比拟性更加明显，仅从东陇海产业带与鲁南经济带来看，在战略思想上都强调依托新亚欧大陆桥，实现工业区、港区、城区、物流区的有机融合，突出发展商贸物流业；在基础设施建设上，都强调加强以桥头堡为重点的基础设施建设；在城市的培养上，都强调做大做强区域性中心城市，培育壮大特色产业，发展壮大县域经济，并且都出台了针对落后地区的突破路线图。
图6 苏北、鲁南发展路径对比
Fig.6 The development path comparison of Northern Jiangsu and Southern Shandong
二、区域协调发展的路径选择
苏北、鲁南行政区划的分离是导致其对抗性利益产生的关键因素，打破该区分而治之的局面，实现区域统筹发展，创立跨行政区域的合作组织成为推进其发展的重中之重。苏北、鲁南的协调统筹发展应基于统一的发展环境，以旅游业发展为先导，制造业集群发展为根本，大力推进区域一体化（图7）。
图7苏北、鲁南协调发展路径
Fig.7 The coordinated development path of Northern Jiangsu and Southern Shandong
1、建立城市联盟，推进淮海经济区核心区一体化
为使“区域高地”名副其实，首先，建立以“徐州-济宁”为核心的城市联盟：连接高速主干道，建设经济耐用的省县级公路、合理分工的航空港和协作紧密的港口群，组织区域内交通物流网络；建成基于苏北、鲁南的高速信息网络，强化信息资源共享，加强内部联络；依托徐州的人才优势、临沂的物流优势和徐州、济宁的文化优势，大力发展商贸物流业、旅游业等，努力达到各城市间在交通、市场、信息、产业、基础设施、制度等上的一体化，实现区域内部的开放交流。其次，尽早编制区域整体规划，推进淮海经济区核心区一体化早日上升为国家战略，借助这一平台，加强徐州的行政工作，强化其中心城市的地位；借助共享
连云港港这一机遇，争取早日使其成为国际性大港；凭借共享徐州、连云港、济宁航空港的政策，探索新的运营模式，进一步实现苏北、鲁南区域间交通网络一体化，从而打破苏北、鲁南分而制之的局面，促进该区形成资源要素优化配置、地区优势充分发挥的协调发展新格局。
2、旅游业先行，推进区域合作
旅游产业是资源导向型的产业，具有高关联度和产业带动功能，而旅游资源在资源禀赋以及文化内涵上的连续性往往突破行政区域的界限，在客观上有区域联合发展的需求。针对区域中不同旅游线路的角色，应提供不同的旅游产品[19]，突出重点，然后实施产品有效组合，资源再度整合，建立新型的区域旅游竞合关系。苏北应充分利用徐州和连云港两市旅游资源互补、旅游市场共轭等有利条件[19]，积极构建徐连旅游带，大力发展海滨度假游、山地观光游等；鲁南则应整合丰富的旅游元素，在发展红色旅游、传统文化旅游、生态旅游等特色旅游业的同时，积极推进现代旅游业的发展；从整体角度看，苏北、鲁南应以完善的城间旅游交通为依托，加强交流与合作，借助新亚欧大陆桥带，积极发展商务旅游与休闲度假市场，此外，在吸引大量核心区客流量的同时，注意本区域旅游需求，制定合理的旅游营销策略，打造沿海地区旅游后花园和新一轮的旅游增长极。
3、加快产业升级，促进制造业集群发展
现阶段，苏北、鲁南地区经济较为落后，产业主要以劳动密集型和资金密集型为主，多数厂商规模较小，竞争力差，资金、技术、人才等资源流通性差，而又无力引进新技术，难以进行产品的差异化竞争，并不利于地区经济的可持续发展。未来应在“农业基础—工业推动—能源供给—商贸市场”的产业发展格局基础上，进行产业间升级的同时，重视产业内升级，重点推进对抗性利益最明显的制造业升级，要依托现有制造业基础，积极改善技术、管理和创新水平，大力发展、引进技术密集型、知识密集型产业，以科技装备产业部门，提高产品附加值，提升制造业部门在价值链中所处的位置；结合苏北、鲁南各市优势产业，进行制造业垂直和水平化协作，实现合理分工，促进该区域形成食品制造、造纸及纸制品、设备制造业、农副食品加工、医药制造、木材加工及木、竹、藤、棕、草制品等的产业集群，发展规模经济，从而在主导产业和重点振兴产业高度相似，发展路径基本雷同的情况下激发出制造业的正效应潜能。
4、构建利益共享机制，防止区域间利益冲突
对抗性利益关系加重了地方保护，阻碍了区域间的交流与合作，内部缺乏有效的协调和利益共享机制，边界地区发展很难取得实质性进展。围绕苏北、鲁南开发建设重点和市场需求，加强设备、人才、技术等的引进和共享，促使煤炭采掘业逐渐进入尾声的徐州与慢慢成长的济宁建立煤炭产业全方位协作，不再为争夺煤炭市场暗中较劲；使不断争夺商贸中心地位的临沂和徐州，进行合理分工，将临沂的批发业与徐州的商贸业全面整合。通过利益共享机制，为推动区域内的整体转型升级提供制度激励，防止区域间利益冲突，实现区域经济的共生与互补，促进经济要素的自由流动，提升区域的整体经济运行效率。
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