村镇银行规模化、批量化设立新政下的风险挑战
◆村镇银行设立政策环境发生大变革
◆村镇银行环境风险与防范
◆村镇银行经营问题及防范
◆村镇银行风险管理国外经验与启示
2011年第23期总第44期
本期专题：村镇银行规模化、批量化设立新政下的风险挑战
正文目录
第一章村镇银行概述 (5)
一、村镇银行的概念与特征 (5)
（一）村镇银行概念 (5)
（二）村镇银行特征 (5)
二、村镇银行开展的业务类型 (6)
三、村镇银行与其他银行类金融机构的关系 (7)
（一）村镇银行与商业银行的关系 (7)
（二）村镇银行与农村信用社优势互补 (8)
（三）村镇银行与农村合作基金会的区别 (8)
四、村镇银行面临的风险及其来源综述 (9)
（一）村镇银行面临的风险主要类型 (9)
（二）村镇银行面临的风险主要特征 (11)
（三）村镇银行产生的风险主要原因 (12)
第二章村镇银行设立政策环境发生大变革 (14)
一、村镇银行开业数量不足 (14)
二、村镇银行政策环境变迁史 (14)
（一）初创阶段（2006-2007） (14)
（二）过渡阶段（2008-2010） (17)
（三）变革阶段（2011-2012） (18)
三、村镇银行受监管政策影响显著 (20)
（一）配套政策未到位 (20)
（二）政策规定不明晰 (21)
（三）政策扶持未体现 (21)
（四）保障机制不健全 (21)
（五）规划更迭影响大 (21)
四、“规模化、批量化”发展起来的村镇银行风险怎么管理？ (22)
（一）行长负责制 (22)
（二）“总分行”模式 (22)
五、未来村镇银行信贷风险管理的外部保障发展趋势 (22)
（一）国家给予积极的扶持政策 (22)
（二）逐步缔造健全的农村社会信用体系 (23)
（三）保险公司为村镇银行信贷保驾护航 (24)
第三章村镇银行环境风险与防范 (25)
一、农村金融市场整体环境风险 (25)
（一）农村金融供给多元化 (25)
（二）农户借贷情况深入分析 (26)
（三）农村中小企业的借贷状况 (28)
二、农村金融是整体环境风险的防范措施 (29)
（一）建立浮动利率的贷款风险定价机制 (29)
（二）建立简单高效的农村信用评估方法 (29)
（三）利用现代科技提升风险技术的水平 (30)
三、农村金融市场区域类型风险 (31)
（一）发达地区农村金融发展分析 (31)
（二）欠发达地区农村金融发展分析 (33)
四、农村金融市场区域类型风险的防范措施 (35)
（一）发达地区村镇银行的风险管理路径 (35)
（二）欠发达地区村镇银行的风险管理路径 (36)
第四章村镇银行经营问题及防范 (38)
一、村镇银行经营中存在的问题 (38)
（一）缺乏管理独立性 (38)
（二）农信社简单转型 (38)
（三）存贷比高位运行 (38)
（四）村镇银行并没有真正深入农村金融市场 (39)
（五）控股模式单一导致各方利益主体动力不足 (40)
（六）经营方式创新化与经营观念陈旧化的矛盾 (40)
二、全面加强村镇银行信贷风险管理建设 (41)
（一）充分发挥基层信贷员作用 (41)
（二）建立健全信贷经营的激励约束机制 (41)
（三）探索灵活多样的贷款抵押担保方式 (41)
（四）强制存款、分期还款和禁关联贷款 (42)
（五）构建村镇银行信贷风险优秀文化 (42)
三、健全完善村镇银行内控机制 (43)
（一）完善和落实信贷风险内控制度 (43)
（二）强化员工管理，规范操作行为 (44)
（三）强化内部审计在信贷风险控制中的监督作用 (45)
第五章村镇银行风险管理国外经验与启示 (46)
一、国外乡村银行经营管理模式 (46)
（一）福利主义模式的小额贷款——孟加拉乡村银行模式 (46)
（二）制度主义模式的小额贷款——印尼人民银行乡村信贷部模式 .. 46
二、国外乡村银行经营管理模式总结 (47)
（一）对象自动瞄准机制 (47)
（二）小组担保动力机制 (47)
（三）市场化的运作机制 (48)
三、对村镇银行运营模式的思索 (49)
（一）小额无担保信用贷款模式 (49)
（二）联保贷款模式 (50)
（三）担保基金贷款模式 (51)
四、对村镇银行风险管理的启示 (51)
（一）注重银行自身信用建设 (51)
（二）加强项目技术帮扶 (51)
（三）贷前审查、贷中管理并举 (52)
（四）注重信贷风险文化的建设 (52)
图表目录
图表1：中国农村金融供给结构 (25)
图表2：农户借款用途 (27)
图表3：农户类型与借贷需求 (28)
图表4：较发达农村与贫困农村农户融资特点比较 (33)
前言
自2006年银监会调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策以来，村镇银行在我国各地纷纷设立。村镇银行在解决农村地区金融机构覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分、金融服务缺位等“金融抑制”问题中的作用明显，促进了农村经济发展。但是应当看到，村镇银行的发展还处于初始阶段，一些与之配套的法律法规和政策措施还不完善，制约村镇银行发展的问题也不同程度地表现出来，这让村镇银行在运行中面临巨大的风险。
我国的村镇银行所面临金融风险，由于其所在区域经济环境内在的特殊性和复杂性，从而导致其信贷风险类别必须采取具体问题具体分析的办法来加以考虑。按照信贷风险产生的原因，我国村镇银行信贷风险可划分为政策风险、环境风险、信用风险、操作风险、市场风险和法律风险等类型。
本报告分为五个章节，第一部分介绍了村镇银行总体情况，并阐述了其面临的主要风险以及分析了村镇银行风险形成原因。由于村镇银行的发展阶段关系，其面临的政策环境对其影响很大，所以，第二部分我们重点介绍介绍了政策环境对村镇银行的影响。第三部分和第四部分，我们针对村镇银行面临的风险及经营问题，系统的提出相关防范建议。最后，我们根据国内外村镇银行发展的经验，阐述了我们对村镇银行运营以及风险管理的思考。
以上五部分对村镇银行在当前金融环境下所面临的风险以及防范措施做了系统的分析，希望能为村镇银行的健康发展有所助益。
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第一章村镇银行概述
一、村镇银行的概念与特征
（一）村镇银行概念
村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。村镇银行不同于银行的分支机构，属一级法人机构。
（二）村镇银行特征
关于村镇银行的特征，综合《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》和《村镇银行管理暂行规定》中的表述，可以概括如下：
第一，产权有结构。村镇银行是股份制银行，有明晰、多元化的产权结构。采取发起方式设立，且应有1家以上（含1家）境内银行业金融机构作为发起人。鼓励各类资本到农村地区新设主要为当地农户提供金融服务的村镇银行。规定单一境内银行业金融机构持股比例不得低于20%，单一自然人持股比例、单一其他非银行企业法人及其关联方合计持股比例不得超过10%。任何单位或个人持有村镇银行、农村合作金融机构股份总额5%以上的，应当事先经监管机构批准。
第二，治理有结构。用现代企业制度构建村镇银行，实行简洁、灵活的公司治理，针对其机构规模小、业务简单的特点，按照因地制宜、运行科学、治理有效的原则，建立和设臵公司组织架构。科学设臵业务流程和管理流程，确保机构高效、安全、稳健运行。强化决策过程的控制与管理、缩短决策链条、提高决策经营效率的同时，加强对高级管理层履职行为的约束，防止权力的失控。村镇银行属于一级法人机构，这种扁平化的结构，决策链条短、反映迅速，能够根据当前农业和农村经济发展的实际创新金融产品，按照市场化原则开展经营。
第三，经营有目标。亲农、扶农、帮农、惠农、建“农民银行”作为设立村镇银行的宗旨，坚持“立足地方、服务村镇”的市场地位。根据农民当前的收入状况大致上有三类。一类是文化水平落后、无一技之长、生产要素欠缺、勉强维持生计的农民。二类是正在脱贫致富的农民，从事简单的个体经营、种植业、渔
业等。三类是已经富裕起来的农民，从事规模化的经营活动。村镇银行扶持的主要对象是第一类和第二类农民。如果对第一类农民视而不见，就没有解决金融扶持缺位的问题，可能背离建设社会主义新农村的政策初衷，而且容易形成和农村信用合作社抢夺农村优质客户资源的情况，造成恶性竞争。
第四，经营有特点。村镇银行的发展，也要经过三个阶段。支持农民解决生产生活中的资金困难，是村镇银行的第一步。如果有了自己固定的服务区域，逐步引进了保险、租赁、担保等金融产品，即进入了第二阶段。在第三阶段，村镇银行市场定位明确，形成了一定的市场竞争力。随着农业产业化链条的延伸和规模化经营和民营企业的兴起，其现代商业银行的本质属性得以充分显现。
由于区域经济发展不平衡，村镇银行的阶段性可能表现得并不十分明显，甚至是跨越式的。因此村镇银行的设臵是因地制宜、稳步推进的。在经济发达地区，可设立多种所有制的村镇银行，采取市场化方式促进民间资本投资参股，促进规模型村镇银行的发育；在经济欠发达区域，可设立小型化的村镇银行。
二、村镇银行开展的业务类型
根据银监会的规定，村镇银行几乎是“无所不能”，涵盖了吸收公众存款、发放短中长期贷款、办理国内结算、办理票据承兑与贴现、从事同业拆借、从事银行卡业务、代理发行兑付及承销政府债券等所有的主流业务，甚至还可以代理政策性银行、商业银行和保险公司、证券公司等金融机构的业务。
此外，《村镇银行管理暂行规定》还指出，有条件的村镇银行要在农村地区设臵ATM机，并根据农户、农村经济组织的信用状况向其发行银行卡。对于部分地域面积大、居住人口少的村、镇，村镇银行还可以通过流动服务等形式提供服务。不过根据中国银监会印发的《关于加强村镇银行监管的意见》，村镇银行被禁止进行跨县（市）发放贷款和吸收存款。
村镇银行子银行业务范围包括：投资及发起设立村镇银行；吸收除村镇银行以外的同业存款和对公存款，存放所投资的村镇银行；发行金融债券，买卖政府债券、金融债券；从事同业拆借；代理资金清算；办理国内外结算业务；办理村镇银行的票据转贴现；从事银行卡业务；办理电子银行业务；提供信用证服务及担保；组织所投资村镇银行的代理业务；对村镇银行提供中后台服务和经银监会批准的其他业务。此次村镇银行子银行的业务范围的扩大，实为解决村镇银行吸存难、汇兑结算难等问题的具体对策。
三、村镇银行与其他银行类金融机构的关系
（一）村镇银行与商业银行的关系
村镇银行属于农村社区小型商业银行，与一般商业银行既有联系又有区别。其共同点主要在于，按商业化原则经营、追求利润、规避风险等。主要区别在于：
1、注册资本和资产规模要求不同
与一般商业银行相比，村镇银行的注册资本和资产规模要小得多。根据《村镇银行管理暂行规定》，在县（市）设立的村镇银行，其注册资本不得低于300万元人民币；在乡（镇）设立的村镇银行，其注册资本不得低于100万元人民币。而目前设立全国性商业银行的注册资本最低限额为10亿元人民币，设立城市商业银行的注册资本最低限额为１亿元人民币，设立农村商业银行的注册资本最低限额为5000万元人民币。
2、市场定位不同
目前我国的银行体系比较完备，从经营规模上看有大银行、中银行，但缺少小银行。截至2003年末，四大国有商业银行、12家股份制银行、和112家城市商业银行的机构数量分别占总数0.01%、0.03%、0.32%，存款分别占全国64%、16%和6%。这些银行的市场定位高度趋同，贷大不贷小，贷城不贷乡；城市信用社和农村信用社的机构数量占总数的99%，但存款占全国存款总量的13%，历史包袱沉重，经营困难。而且近几年上述在支农兴农方面的功能已名存实亡，担任“抽水机”的角色，使巨大的农村金融市场变成了“真空”。而村镇银行针对的是分散、小额、个性化的低端市场，规模小、扎根基层、贴近群众，主要开展“短、频、快”的业务，正好填补了基层金融的空白。
3、服务对象不同
随着金融体制改革的不断深化，国有商业银行结构调整步伐加快，开始从县域经济中实行战略性撤退。1998年至今，四大银行共撤并3.1万个县及县以下机构，上收了贷款权限。统计显示，2006年底全国每个乡镇的银行业网点平均不到3个，其中3302个乡镇连一个营业网点也没有。商业银行服务对象变成城市优良大客户、行业垄断性客户、城镇高收入群体客户等，不再直接面向一般农户和农村中小企业。村镇银行服务对象是社区内的农户和农村中小企业，它机构小，管理层次少，在为“三农”服务时，供需匹配比较好，银行对当地金融了解比较清楚。无论是其信息收集的成本还是经营的灵活性，比一般商业银行有更多优势。
（二）村镇银行与农村信用社优势互补
农村信用社的业务范围虽为县域甚至更小，它们不是商业银行，而是合作性质的农村金融机构，并具有强烈的政策性特点。更重要的是，目前农村信用社一社难撑“三农”。一方面，一些农村信用社经营困难重重，亏损严重，不良贷款率高居全国金融机构之首，超过40%；另一方面，受利益驱使，农村信用社资金“农转非”问题日益突出。在新时期，农村信用社不但未能起到很好的支农作用，反而从农村吸存了大量资金转移至城市，严重削弱了农村金融实力。随着国有银行逐步淡出农村金融市场，尤其是国有银行在乡镇一级网点的撤并力度不断加大，农村信用社实际上垄断了农村信贷市场。在缺少竞争的环境里，服务意识和服务手段很难得到有效改善。
村镇银行与农村信用社优势互补主要体现在以下几个方面：
第一，村镇银行的出现有利于防止资金的“虹吸”现象，缓解农村金融市场供需矛盾。中国的区域发展不平衡、不同经济地区经济发展水平上的巨大差别、城市和农村金融服务上的巨大差别将在较长时期内存在，村镇银行由于具有立足于当地的显著特点，将本地市场吸收的资金主要运用于本地市场，能够缓解虹吸现象及其可能导致的经济发展资金短缺、民间借贷资金抬头等负面影响。
第二，有利于促使农村银行业整体服务水平的提升。由于村镇银行具有更深入了解客户并提供个性化服务的显著特点，建立村镇银行，无形中会督促农信社在细分市场、提供差异化、个性化服务上下功夫，一定程度上会促进银行机构产品和服务的创新，从根本上提升农村金融机构的核心竞争力。
第三，农村信用社多年从事农村信贷业务，在基层有着深厚的基础，工作人员经验丰富，而村镇银行刚刚成立，缺乏农村工作经验，工作成本高。但村镇银行有权适当提高存款利率，降低贷款利率。而且决策链条短，经营灵活，对于稍大额度的贷款，村镇银行有自主决定权，有助于农户、中小企业抓住转瞬即逝的市场机会，而农村信用社可能要层层上报审批，导致错过投资的最佳时机。即农村信用社对“三农”的服务不够到位的地方，村镇银行可以起到拾遗补缺的作用。
（三）村镇银行与农村合作基金会的区别
20世纪90年代，我国曾在乡镇设立农村合作基金会，试图解决农村贷款难的问题。遗憾的是，农村合作基金会发展不久，由于产权不清、管理不善，内部人控制等情况于1998年7月被取缔。目前村镇银行正处于试点阶段，如果试点成功可能会走向发展推广阶段。那么村镇银行应如何从农村合作基金会的兴衰过程汲
取教训对于其健康、持续发展意义重大。对其两者的不同点进行了一下比较：首先，农村合作基金会是农村集体经济组织自办的非正规的资金融通组织，没有得到中央银行在法律意义上的经营许可。我国经历了多轮金融体制改革，但我国的农村金融体制仍没到位，一个最主要的原因就是我国的金融业被政府高度垄断，合作金融没有合法地位。村镇银行是在银监局注册并直接受银监局监管的正规银行业，得到了中央银行的经营许可。它不是集体经济组织内部融资的工具，而是独立核算的一级金融法人。实行政银分开，地方政府不能直接干预村镇银行的经营管理，已成功地摆脱了集体经济组织的操控和地方政府的垄断。
其次，村镇银行的股东至少有一家持照金融机构作为发起人之一，这就保证它能基本上按照商业银行的经营模式开展许可范围内的经营业务，可以有效地防范违规经营带来的金融风险，吸取当年农村合作基金会通过吸取高利率集资、高利率盲目投资导致的金融秩序混乱的教训。
最后，村镇银行产权明晰、结构合理。农村合作基金会发生的系列问题，最终都可以追溯到最根本的产权问题。农村合作基金会产权方面存在的问题主要是公有性质集体产权的虚化和私有性质个人产权的弱化和不稳定性，导致个人股东根本不关心基金会经营，而集体产权未落实到个人，“人人都有又人人都没有”的公有产权导致政府的任意侵权和内部人控制。而村镇银行多元化又有所集中的产权结构不容易出现内部人控制的问题。采用现代企业制度，加强对高级管理层履职行为的约束，防止权力的失控而重蹈覆辙，新设立或重组的村镇银行，可只设董事会，并由董事会行使对高级管理层的监督职能。董事会可不设或少设专门委员会，并可视需要设立相应的专门管理小组或岗位，规模微小的村镇银行，其董事长可兼任行长。
四、村镇银行面临的风险及其来源综述
（一）村镇银行面临的风险主要类型
我国是农业大国，村镇银行主要服务于农村经济，面向“三农”、城乡联动、综合经营，即面向农村、农户和农业经济组织，大力支持中小企业、个体工商户发展。我国的村镇银行金融风险，由于其所在区域经济环境内在的特殊性和复杂性，从而导致其信贷风险类别必须采取具体问题具体分析的办法来加以考虑。按照信贷风险产生的原因，我国村镇银行信贷风险可划分为政策风险、环境风险、信用风险、操作风险、市场风险和法律风险6个类型。
1、政策风险。在村镇银行信贷风险领域政策风险是首要的和最大的风险。一方面是政府的宏观经济政策，由于政府的宏观经济金融政策的不连续性，有可能导致村镇银行不能连续、持续和健康经营，从而有可能因此形成不良贷款。另一方面，由于地方政府对当地金融机构不合理、不科学甚至随意性的行政强力干预，都有可能造成村镇银行信贷资产的非正常运营。而企业破产倒闭和农户不守信用的现象如果层出不穷，就有可能使该地区金融生态环境进一步恶化。
2、环境风险。环境变化给金融活动参与者带来的损失可能是直接的，也可能是间接的。这种信贷风险具有不可抗拒性，无法回避。农村资金运动的季节性、周转的缓慢性、占用的分散性，决定了村镇银行贷款更容易出现不能按时足值收回的可能性。
3、信用风险。村镇银行的信用风险，与一般金融的信用风险有一定的区别。一般根据所在区域经济的发达程度和金融的发展状况来确定广义和狭义信用风险的运行或程度；同时，在农村金融领域由于存在东、中、西部的地域差别，经济发达程度不同，决定了信用风险的范围大小。发达地区农村随着银行业务的多样化，存在着贴现、透支、信用证、担保、证券投资等比较宽泛的信用风险。而在广大欠发达农村地区，仍然以借款人违约导致信贷资产损失的风险为主，也就是以狭义的信用风险，即贷款的信用风险为主。在我国农村，由于经济的薄弱性和信用客户的复杂多样性，以及金融生态环境不佳等多种因素的影响，客户的信用意识普遍较差，信用风险相当严重，我国农村普遍缺乏一个良好的信用环境体系。
4、操作风险。从内部因素来看，在农村地区金融领域，由于基础设施、管理素质、技术含量、生态环境等多种因素的制约，操作风险表现得更加复杂和严重。村镇银行信贷的操作风险主要表现为决策风险、运作风险和道德风险三个因素。从外部因素来看，操作风险主要表现为两种情况，一种是借款人由于生产经营出现严重危机而导致的客观信用风险，另一种是借款人或其他相关人出于自身利益的不良目的，采用骗取银行信任、拉拢或腐蚀内部人员等手段，诈骗贷款资产的主观行为而导致的风险。操作风险在农村金融领域主要表现为管理问题。
5、市场风险。市场风险是影响我国金融业的重要风险。按照巴塞尔新资本协议的划分，市场风险的度量和管理将是未来国际活跃银行风险管理的重要指标。目前，金融机构已越来越多地通过开发机动灵活的浮动利率贷款新产品来规避利率风险。但我国村镇银行在贷款定价的运用上还处于起步阶段，如何提高贷款定价的策略和方法，在支持多元化的农村客户中达到双赢，在农村地区金融市场利率价格的波动中防范信贷风险，是村镇银行必须面临的重要课题。
6、流动性风险。村镇银行基层网点少，老百姓认知不足，增储难度大。村镇银行不能开办对公存款等业务，资金来源受到限制。并且，由于农业具有明显的季节性，在春季，容易造成银行存款减少和贷款需求的增加，使村镇银行面临流动性风险。
7、法律风险。法律风险被巴塞尔新资本协议明确地纳入操作风险并加以说明，在国际活跃银行风险体系中有着举足轻重的作用。法律风险在发达国家主要表现为立法风险，即由于法律条文改变对银行经营产生的风险。
在我国，法律风险主要表现为法制环境不健全，与银行经营直接或间接有关的法律不完整、不细化、不配套，有些法律法规同国家的相关政策和规定互相矛盾，甚至背道而驰。我国商业银行在实际运作的过程中，受到法律环境的种种制约，无法可依、有法不依、有法难依等现象大量存在。
（二）村镇银行面临的风险主要特征
1、自然环境风险突出。农业作为弱质产业，受自然环境影响严重，具有很大的风险。农业和农民对自然条件的依赖性强，抵御自然灾害的能力弱。我国自然灾害多发，农村往往是重灾区，同时由于与农村相关的灾害保险机制尚未建立健全，一旦发生自然灾害，损失难以得到分散和补偿，自然环境风险突出。
2、具有较高的产业风险。目前，决定村镇银行选址的因素之一就是农村地区的特色产业，如香菇、木耳、水产养殖业，这些特色产业对当地经济发展贡献较大，但具有规模小、分布广、风险大的特点。村镇银行不能跨地区经营，经营地域范围狭小，地域内的产业结构比较单一，村镇银行的业务高度集中于一、两个产业，具有较高的产业风险。
3、信用风险是最严重风险。由于对村镇银行的性质认识不足或存在误区，一些农户和农村微小企业认为村镇银行贷款是一种“扶贫”行为，再加上借款人信用记录不全、抵押物缺乏，贷款按期偿还难，信用风险是当前村镇银行经营面临的最主要风险。
4、流动性风险是较大的风险。村镇银行资金来源的瓶颈制约，农村贷款需求的季节性，都可能造成资产负债结构不匹配，由于流动性刚性要求，可能会出现支付危机，甚至导致挤兑风险。
5、风险与收益不对称。村镇银行主要是小额信用贷款，并且农业作为一个弱势产业，抵御自然灾害能力差，农业生产收益的不确定性，对村镇银行来说贷款业务风险较大但收益低。收益不能完全覆盖成本和风险，风险与收益不对称。
（三）村镇银行产生的风险主要原因
1、注册资本金水平普遍不高
一定数量和质量的资本金是金融机构开业的前提，是提高机构信用的重要保证，也是抵御各种经营风险最重要的条件。新《巴塞尔协议》要求，银行金融机构资本充足率应不低于8%，核心充足率应不低于4%。村镇银行注册资本金普遍不高，最低注册资本限额为100-300万元，在已经成立的村镇银行注册资本大多在1000万元左右，资本金主要作用是抵抗预期损失，特别是覆盖非预期损失，资本金少，致使风险抵御能力较弱。村镇银行处于试点阶段，部分人还持观望态度，而且试点地区经济发展相对落后，居民收入较低，企业数量少、规模小，增资扩股难度大。
2、经营管理机制不健全
从试点村镇银行运作近几年情况看，有些村镇银行较多地考虑了商业运作，而忽略了赖以存在和持续发展的基石——“三农”。商业性与社会性的矛盾会日益突出，其贷款投向有可能会悄悄地转向城市企业等盈利性高的客户，而改变设立时“服务三农”的初衷。村镇银行在经营管理上缺乏有效的内部信用评级系统和信用风险管理机制，贷款业务中存在大量的控制盲点。如有的村镇银行是根据业务员对贷款人情况的熟悉程度决定贷款风险的大小；依据其自身制定的比较简单的《贷款信用评级和最高贷款额度核定表》来决定是否发放贷款。
3、内部控制机制不完善
内部控制监督不足，容易引发内部人控制风险。由于村镇银行规模有限，为降低经营成本，多数新建机构没有设立董事会、监事会等部门。组织机构不完善，内部控制制度不健全，有可能导致管理者或者大股东一人说了算，把金融机构变成其个人的小金库，形成内部人控制现象。内部人控制不但会改变村镇银行设立的基本宗旨，也会产生大量的内部关系人贷款或关联方贷款，从而使金融机构积累大量的金融风险。
4、传统农业生产的天然“弱质性”
农业生产是天然的高风险产业。首先是自然风险。各种风、雨、雪及霜冻等自然灾害防不胜防，这种“靠天吃饭”的生产模式，本身就存在很大的不确定性。其次是市场风险，任何一种农产品市场供给量和需求量总是在不断变化，农副产品的生产又存在生产周期长、信息相对滞后的特点，这就使得生产经营面临极高的市场风险。再者，农业生产链条较长，生产、加工、存储、销售等环节较多，
每一个环节都可能受到灾害及市场变动的影响。所以，农业生产这种“弱质性”特征，又属于系统性风险，不可避免地传导给村镇银行，增大了其经营风险。
5、信用环境不容乐观
商业银行发放贷款的抵押品一般要求具有变现性，而农户一般缺乏有效的抵押工具。没有抵押品的情况下，单纯的信用贷款将使客户违约后的强制执行变得没有保障。由于历史等原因，农民普遍缺乏投资、储蓄等理财观念，另外，中国一向将扶贫作为慈善事业，农民对村镇银行更是缺乏了解，有些农民甚至认为村镇银行涉农贷款就是扶贫贷款，而扶贫贷款是慈善贷款，不归还也没关系。如四川仪陇惠民村镇银行开业以来就闹出了“村镇银行的钱随便借不用还”的笑话。
6、风险较集中且难以分散
首先，村镇银行的贷款对象主要为县域的小企业、农户等，这就形成了贷款量小、分散、缺乏中间业务的特点，势必导致村镇银行收益低下。其次，业务大多是涉农贷款，行业风险集中，较难分散。最后，风险难以转移。
7、外部监管不得力
首先，村镇银行服务的范围主要集中在乡镇和农村地区，而基层银监机构主要集中于距离乡镇较远的中心城市，设在县城的监管办事处工作人员大多只有3人左右，有的地区甚至已将监管办事处撤销，因而对村镇银行开展现场监管和实地调查困难重重。由于各监管岗位人员编制有限，很多人员身兼数职，无法组织足够的监管力量对村镇银行进行有效监管；其次，有关监管流程与机制尚不健全；最后，在监管的手段、方式上也存在着探索、完善的过程，对村镇银行尚未有完善、具体的非现场监测及评价体系。因此，在实际监管过程中，监管部门将难以发挥监管职能，不利于监管有效性的提高。
第二章村镇银行设立政策环境发生大变革
一、村镇银行开业数量不足
根据《新型农村金融机构2009年-2011年总体工作安排》，全国计划设立村镇银行1027家。不过，银监会公布的数据显示，截至2011年9月末，全国有537家村镇银行开业，87家在筹建，已开业村镇银行运行总体上健康平稳，农户贷款与小企业贷款共占村镇银行各项贷款的81%，自2007年成立以来，村镇银行累计发放农户贷款36.4万笔，金额807.6亿元。截至2011年5月末，全国村镇银行资产总额1492.6亿元，其中贷款余额870.5亿元；负债总额1217.9亿元，其中存款余额1006.7亿元。村镇银行整体不良贷款率0.12%、拨备覆盖率810%。村镇银行的农户贷款与小企业贷款合计占各项贷款的81%。截至2011年3月末，全国村镇银行加权平均资本充足率30.5%。
据此，我们认为，在现有的体制压力和因此产生的变革下，2012年商业银行的村镇银行布局将有一定数量级的飞越，村镇银行的风险防控将站在新的要求上。
二、村镇银行政策环境变迁史
（一）初创阶段（2006-2007）
在2006年的12月20日，中国银行业监督管理委员会颁布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，其中提出要积极支持和引导境内外的银行资本、产业资本和民间资本，到农村地区投资、收购、新设各类银行业金融机构，并且鼓励各类资本到农村和较边缘地区，新设一些主要为当地农户提供金融服务的村镇银行。《意见》表明，银监局将在我国中西部农村地区进行包括村镇银行、农村资金互助社、贷款公司三种机构在内的新型银行业金融机构试点，其中村镇银行是最主要的机构。
在2007年1月22日，中国银行业监督管理委员会又发布了《村镇银行管理暂行规定》。将四川、青海、吉林、湖北、内蒙古、甘肃六个省区作为新型银行业金融机构试点地区，拟进行36个新型金融机构的试点，其中村镇银行21家，农村资金互助社10家，贷款公司5家。
综合《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义
新农村建设的若干意见》和《村镇银行管理暂行规定》中的表述，关于村镇银行的主要要求如下：
1、村镇银行设立的要求
村镇银行是指经中国银监会批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。村镇银行不同于银行的分支机构，属一级法人机构。村镇银行是银监会主导的一项新型银行业金融机构试点改革。
对投资人的要求，银监会发布的《村镇银行管理暂行规定》作了相关规定：企业入股，财务状况良好，入股前上一年度盈利；年终分配后，净资产达到全部资产的10%以上；境内自然人入股，须有完全民事行为能力，有良好信用记录，企业和自然人的入股资金来源合法，不得以借贷资金入股，不得以他人委托资金入股；有符合任职资格条件的董事和高级管理人员，有具备相应专业知识和从业经验的工作人员。
同时还规定，发起人或出资人中应至少有1家银行业金融机构，其持股比例不低于20%，银行外其他股东每家持股不能超过10%；在县（市）设立的村镇银行，其注册资本不得低于300万元人民币；在乡（镇）设立的村镇银行，其注册资本不得低于100万元人民币。任何单位或个人持有村镇银行股本总额5%以上的，应当事前报经银监分局或所在城市银监局审批。
村镇银行的股份可依法转让、继承和赠与。但发起人或出资人持有的股份自村镇银行成立之日起3年内不得转让或质押。董事、行长和副行长持有的股份，在任职期间内不得转让或质押。
2、村镇银行的筹建与开业
设立村镇银行应当经过筹建和开业两个阶段，其中，筹建申请书主送机关为银监局，开业申请书主送机关为银监分局（银监局所在城市辖区内村镇银行的开业申请书主送机关为银监局）。
筹建工作中，首先要确定组建地点，地点由主要发起人（银行业金融机构）根据银监局发布的需要设立机构的地域名单进行选择，与拟设地银监局沟通后，开展筹建准备工作。
筹建前期，全体出资人需签订协议书，确定拟组建村镇银行的组织形式、出资方式和股本结构，明确发起人的权利和义务；召开出资人大会，按照法定程序审议通过同意出资设立村镇银行、成立筹建工作小组的有关决议。另外，还要到
工商部门申请企业名称预先核准。准备工作完成后，向银监局提出筹建申请。银监分局将在20个工作日内将初步审核意见和申请材料上报银监局，银监局自收到完整申请材料之日起4个月内做出审核决定。
申请人还应递交相关材料。筹建期的申报材料包括筹建申请书、可行性报告、筹建工作方案、发起人协议书、发起人名录、企业法人的有权机构同意向村镇银行出资入股的决议、入股资金来源真实合法性、入股情况及上述资料真实性的书面声明；同时，还应提交《企业名称预先核准通知书》、发起人基本情况及最近两年经审计的会计报告等。
村镇银行的筹建期最长为自批准之日起6个月。筹建期内达到开业条件的，申请人即可提交开业申请。要申请开业还需要做如下工作：
聘请中介机构验资，出具验资报告；筹建小组就董事和高级管理人员人选与当地银行业监督管理机构沟通；起草章程草案及各项规章制度，并经股东会、董事会等审议通过。筹建工作完成后，向拟设地银监局或分局提交开业申请，决定机关2个月内将做出核准或不予核准的书面决定。
筹建小组收到核准开业的批复文件后，应在规定时间内到银监局领取金融许可证，并凭此证到工商部门办理登记，领取营业执照。在金融许可证、营业执照、凭证、印章、牌匾等所有工作准备就绪后依照有关规定开业。未到工商行政管理部门办理登记、领取营业执照的，不得办理各项业务。筹建小组应事先将村镇银行的开业日期报告当地银行业监督管理部门。
与申请筹建一样，申请开业也要提交相关材料：开业申请书，拟任职董事和高级管理人员的任职资格申请书及任职相关材料、筹建工作报告、章程草案、验资证明、有权机构审议通过的有关事项的决议、公司治理和主要管理制度、监督机构（岗位）的设臵情况及人员简历、从业人员基本情况、组织结构图、未来3年的业务发展计划、财务发展计划及风险管理计划等。
3、村镇银行的产权结构
村镇银行是股份制银行，有明晰、多元化的产权结构。采取发起方式设立，且应有1家以上（含1家）境内银行业金融机构作为发起人。鼓励各类资本到农村地区新设主要为当地农户提供金融服务的村镇银行。规定单一境内银行业金融机构持股比例不得低于20%，单一自然人持股比例、单一其他非银行企业法人及其关联方合计持股比例不得超过l0%。任何单位或个人持有村镇银行、农村合作金融机构股份总额5%以上的，应当事先经监管机构批准。
4、村镇银行的治理结构
村镇银行是用现代企业制度构建村镇银行，实行简洁、灵活的公司治理，针对其机构规模小、业务简单的特点，按照因地制宜、运行科学、治理有效的原则，建立和设臵公司组织架构。科学设臵业务流程和管理流程，确保机构高效、安全、稳健运行。强化决策过程的控制与管理、缩短决策链条、提高决策经营效率的时，加强对高级管理层履职行为的约束，防止权力的失控。村镇银行属于一级法人机构，这种扁平化的结构，决策链条短、反映迅速，能够根据当前农业和农村经济发展的实际创新金融产品，按照市场化原则开展经营。
5、村镇银行的经营目标
亲农、扶农、帮农、惠农、建“农民银行”应作为设立村镇银行的宗旨，坚持“立足地方、服务村镇”的市场地位。根据农民当前的收入状况大致上有三类：一类是文化水平落后、无一技之长、生产要素欠缺、勉强维持生计的农民。二类是正在脱贫致富的农民，从事简单的个体经营、种植业、渔业等。三类是已经富裕起来的农民，从事规模化的经营活动。村镇银行扶持的主要对象是第一类和第二类农民。如果对第一类农民视而不见，就没有解决金融扶持缺位的问题，可能背离建设社会主义新农村的政策初衷，而且容易形成和农村信用合作社抢夺农村优质客户资源的情况，造成恶性竞争。
6、村镇银行的经营特点
村镇银行的发展，也要经过三个阶段。支持农民解决生产生活中的资金困难，是村镇银行的第一步。如果有了自己固定的服务区域，逐步引进了保险、租赁、担保等金融产品，即进入了第二阶段。在第三阶段，村镇银行市场定位明确，形成了一定的市场竞争力。随着农业产业化链条的延伸和规模化经营和民营企业的兴起，其现代商业银行的本质属性得以充分显现。
由于区域经济发展不平衡，村镇银行的阶段性可能表现得并不十分明显，甚至是跨越式的。因此村镇银行的设臵应因地制宜，稳步推进。在经济发达地区，可设立多种所有制的村镇银行，采取市场化方式促进民间资本投资参股，促进规模型村镇银行的发育；在经济欠发达区域，可设立小型化的村镇银行。
（二）过渡阶段（2008-2010）
2009年3月，银监会明确指出，开设村镇银行的目标是2000家。同年财政部又出台办法，实行对村镇银行等新型农村金融机构的补贴。这些政策为村镇银行在农村的发展提供了坚实的保证。
2010年银监会曾下发通知，着重强调三年规划重要性的同时，鼓励大中型银行的参与力度，同时也对三年规划的时间安排、东西部挂钩政策、主发起人范围、集中度要求等做出了政策调整；对设立30家或以上新型农村金融机构的主发起人，将允许其探索组建控股公司；允许主发起人到西部及边穷地区以地市州为单位建总分行制的村镇银行。与此同时，银监会也曾一度将草拟的《村镇银行控股公司管理办法》上交国务院，但被搁臵。对于当前村镇银行规模化、批量化设立的难题，银监会酝酿通过颁发“村镇银行子银行”这一新的金融牌照来解决。
（三）变革阶段（2011-2012）
银监会于7月26日发布《关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》（下称《通知》），收回了省银监局对村镇银行设立的核准权，村镇银行的主发起行、设立地点、数量均收归银监会，而西部地区将优先设立。银监会希望能通过这种方式，实现规模化、“批量化”设立村镇银行，并达到加快中西部欠发达地区金融发展步伐的目的。
1、《通知》主要内容
《通知》主要包括调整组建村镇银行的核准方式，由银监局负责确定主发起行以及村镇银行组建数量和地点调整为银监会负责；完善村镇银行挂钩政策，进一步明确了挂钩地点与次序；另外，对主发起行资质要求、需申报材料及村镇银行审批流程提出了明确要求。
2、组建村镇银行的核准方式调整前后的主要区别
组建村镇银行的核准方式由现行银监会负责指标管理、银监局确定主发起行和地点并具体实施准入的方式，调整为由银监会确定主发起行及其设立数量和地点，由银监局具体实施准入的方式。主要区别在于主发起行的核准以及村镇银行组建数量和地点由银监局负责调整为银监会负责，村镇银行行政许可继续按照《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》（2008年第3号令）有关规定办理。核准方式的调整有利于遴选优质主发起行，减少组建村镇银行的协调成本，更好地实现规模化、批量化发起设立村镇银行；有利于优化村镇银行布局，加强中西部地区村镇银行的组建，更好地支持欠发达地区农村经济发展。
3、村镇银行挂钩政策的变化
村镇银行挂钩政策应继续按照“东西挂钩、城乡挂钩、发达地区与欠发达地区挂钩”的原则执行，但在地点、次序上有了相应完善：一是由以前的全国范围内点与点挂钩调整为省份与省份挂钩，并限定在东部省份与西部省份挂钩，使单
个主发起行发起设立村镇银行的地域适当集中，从而避免在全国范围内零星发起、分散设立。二是明确了“先西部地区、后东部地区，先欠发达县域、后发达县域”挂钩次序原则。主要目的是引导村镇银行主发起行重点布局西部地区和中部地区欠发达县域。
4、村镇银行主发起行新的要求
为遴选优质主发起行，银监会对主发起行资质提出了明确规定：除监管评级达二级以上（含）且满足持续审慎监管要求外，还应具备有明确的农村金融市场发展战略规划、专业的农村金融市场调查、详实的拟设村镇银行成本收益分析和风险评估、足够的合格人才储备、充分的并表管理能力及信息科技建设和管理能力、已经探索出可行有效的农村金融商业模式以及有到中西部地区发展的内在意愿和具体计划等标准。对于发起设立村镇银行动机不正、资本实力不强、风险管控能力不足、人才储备不充分以及IT系统支持不力的银行业金融机构，银监会不再支持其发起设立村镇银行。资金要求方面，村镇银行子银行最低注册资本为20亿元人民币，而其主发起人总资产不少于1000亿元人民币。
对于民间资本发起设立和投资参股村镇银行，银监会一贯积极欢迎和大力支持。四年多的实践证明，银行业金融机构与民间资本合作投资设立村镇银行，有利于整合与发挥各自优势。作为主发起行的银行业金融机构，能够有效提供专业人才、金融产品、科技支撑、资金清算以及后续培训等方面系统性支持，有效渗透本行的风险管理理念和技术方法，有利于新组建机构较快拓展涉农业务，实现商业可持续；作为合格发起人的民间资本，熟悉当地经济特点和产业优势，了解当地金融需求，不仅能够帮助村镇银行开拓优质客户，发展特色金融业务，而且有利于改进完善村镇银行公司治理，进一步提升村镇银行管理水平。此次政策调整完善的内容是村镇银行主发起行资质审查和挂钩政策。加强优质主发起行的遴选，更加有利于投资村镇银行的民间资本实现保值增值，将会进一步增强村镇银行对民间资本投资的吸引力。银监会将继续积极支持和鼓励主发起行与民间资本开展合作，共同发起设立村镇银行。
5、设立村镇银行的审批流程
有意发起设立村镇银行且符合条件的银行业金融机构应向银监会提出申请，并附村镇银行发展战略、跨区域发展自我评估报告、年度村镇银行发起设立规划等材料。对于实施属地监管的法人机构，应同时抄送属地银监局。属地银监局应在收到相关申请后十五个工作日内出具意见，报送银监会。经银监会核准后，相关银行业金融机构继续按照《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》（2008年