中外公务员义务比较与义务本位

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作者简介：王长民（&’(’%），男，江苏如皋人，南京工业大学公共管理学院副教授，主要研究方向为政治学、行政学。

中外公务员义务比较与义务本位

王长民

)南京工业大学公共管理学院，江苏南京"&###’*

摘要：在公务员制度中，公务员的权利与义务是对等的。但是，在现实生活中，公务员权利与义务的享有、履行却不对等。通过对中外公务员的义务进行比较，提出“公务员义务本位”理念及其法制化的途径在于：在公务员法的立法中体现公务员义务本位理念；通过制定各级各类公务员的行为准则和工作规程体现公务员义务本位理念；建立公务员义务本位的监督体系；通过公务员录用、上岗、培训、晋升、奖惩、退休待遇等各个环节体现公务员义务本位。

关键词：公务员义务本位；权利与义务；对等性；不对等性；法制化

中图分类号：+$,#-,文献标识码：.文章编号：&##(%!$#/)"##$*#,%##!!%#,

自&’世纪中叶公务员制度问世于英国后，世界上多数国家普遍推行了公务员制度。在公务员制度中，公务员的权利与义务是对等的、相互依存的统一体，但在现实生活中，公务员往往会充分享有权利，而忽视义务，并且存在大量滥用权利的腐败行为。本文试对我国与国外主要发达国家公务员的义务进行比较，提出“公务员义务本位”的理念，并探讨“公务员义务本位”法制化的对策。

一、公务员权利与义务的对等性与实际享有、履行的不对等性

)一*公务员的权利与义务的对等性

公务员的权利，指公务员依照相关法律，所享有的权力和利益，是公务员履行职责、执行公务中享有的合法权益及拥有的法律手段和法定条件，是法律对公务员履行其职责必须享有权益的许可与保护。

公务员的义务，指公务员必须依照国家公务员法的要求承担相应的责任，也是通过法律手段对公务员在执行公务中所援用的权力的限定和约束，以防止公务员的权力变为特权。

公务员的权利与义务是对等、相互依存的统一体。公务员有什么样的权利，应该就有什么样的义务。公务员的权利就是政府的提供与支持，公务员个人获得利益和履行职责应当具有的工作条件；公务员的义务就是政府获取与得到，公务员个人是提供与支付。公务员的权利与义务的对等性体现了公务员是权利义务的统一体。正如马克思所说：“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”0&1公务员享有权利与承担义务的对等性，是公务员制度公平原则的具体体现。

)二*公务员权利与义务实际享有、履行的不对等性

公务员的权利义务的对等性，在理论上和各国的公务员法规中都很明确。但公务员的权利与义务实际享有、履行却存在明显的不对等性。一方面，相当一部分公务员除了享有应有的权利外，还滥用公共权力谋私：一是在企业兼职谋私利或为家人谋私利；二是在行使正常权力时人为设置障碍而索要好处费；三是插手工程招投标谋私利；四是买官卖官谋私利。另一方面，相当一部分公务员不能履行自己应尽的义务：一是该作为的不作为，甚至给国家和人民的生命财产带来损失；二是行政执法不到位，对违法犯罪行为打击不力；三是不按照规定的权限和程序履行职责，工作效率低下；四是令行不止，严重影响政令畅通和国家机器的正常运转。

公务员权利与义务实际享有、履行的不对等性虽然在各国家程度不同，但都客观存在。而在我国，这种不对等性相当严重，其危害在于：其一，使国家统一的政治权力被各种滥权行为所分割，使政治制度的运行陷入混乱，法制也起不到统一的规范作用；其二，导致行政管理效率低下，政治资源浪费；其三，丑化了执政党和政府的形象，降低了政权机关的威信，影响政治局势的稳定。

无论在国内和国外，大量的公务员腐败的案例，几

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乎无一例外的是公务员滥用权力，而没有履行其义务、

对其履行义务监督不力或法律法规对公务员义务规范

得不具体、不明确。因此，研究公务员的义务，对于预

防腐败，促进廉政建设就显得特别重要。

二、中外公务员的义务比较

#一$西方主要发达国家对公务员义务的规范

公务员制度发端于西方，经过一百多年的发展，西

方国家尤其是发达国家的公务员制度已经相当完善，

都分别在公务员总法或相关法规中对公务员的权利与

义务作了明确、严格的规范。

%&西方公务员的义务中有关作为的义务

#%$效忠国家、服务国民。这是西方国家对公务员

应尽义务提出的普遍要求。在英国的公务员法典中，规定

公务员的义务的首要内容即为“忠诚、高尚、伦理”；’()

《美国文官法实施细则》明文规定，对于申请加入公务

员队伍的人，

“是否忠诚于美国政府值得怀疑”’*)#+%,$者，将

不会被任用；《德意志联邦共和国官员法》第五十二条

第一款明确规定：

“官员为全体人民服务”。!*)#+(-.$

#($服从上级，服从命令。《法国公务员总法》第九

条明文规定，“承担一项公职的公务员，应对主管部门

行政长官负责”；’*)#+(*($《日本国家公务员法》第九十八

条规定，“职员工作时，必须遵守法令和忠实地执行上

级的命令。”’*)#+%**$

#*$保守机密。西方国家对公务员保守秘密的规定非

常严格。如英国专门制定有《国家机密法》#+($；

《法国公

务员总法》第十条规定，“除了严守刑法典中关于职业

秘密的规则外，公务员还有义务对他在任务中或行使

职权中所了解的事实和情报严守秘密。”’*)#+(*($

#!$就职宣誓。《德意志联邦共和国官员法》第五

十八条明文规定，“官员就职时，应当宣读下列誓言：‘我

宣誓维护德意志联邦共和国的基本法律和在联邦共和国

内通行的一切法律，并认真完成我的职责/’”’*)#+(-,$日

本专门制定有《国家公务员宣誓政令》。’*)#+%.,$

（"）将配偶职业身份作为对公务员监督的内容。如

《法国公务员总法》第八条规定：

“当一个公务员的配偶以

职业身份从事一项有利可图的私人活动，该公务员必

须向他所属的行政部门或公共事业部门声明”。!*)#+(*($

(&西方公务员义务中有关不作为的义务

#%$不得参与反对政府的活动；

#($不得从事法律、法规禁止的各种行为。如罢工、赌

博、受贿、失密、泄密、以公谋私等等；

#*$不得进行营利性兼职。绝大多数西方国家明文规

定公务员不得从事营利性质的兼职。在英国公务员法典中

规定，公务员一律不准经商，以免使政府威信受到影

响。’!)#+%0"$《法国公务员总法》第八条规定，

“禁止公务员以

职业身份从事任何一项有利可图的私人活动。”’*)#+(*%$

#二$我国对国家公务员义务的规范

我国国务院%,,*年.月%!日颁布，并于同年%1

月%日起施行的《国家公务员暂行条例》第二章，从八

个方面规定了公务员的义务；(11"年!月(0日十届

全国人大常委会第十五次会议通过，已于(11-年%月

%日开始实施《中华人民共和国公务员法》第二章，在

对原有八条义务作了一定的文字修改的基础上，增加

了“遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德”这一

条，其完整的表述是：#%$模范遵守宪法和法律；#($按

照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效

率；#*$全心全意为人民服务，接受人民监督；#!$维护

国家的安全、荣誉和利益；#"$忠于职守，勤勉尽责，服

从和执行上级依法作出的决定和命令；#-$保守国家秘

密和工作秘密；#0$遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守

社会公德；#.$清正廉洁，公道正派；#,$法律规定的其

他义务。

#三$中外公务员义务比较

西方国家公务员的义务的特点，一是对义务的规

定很明确，不但有应当作为的义务，还有不应当作为的

义务；二是对义务规定得相当详细、具体，有很强的操

作性；三是在不应当作为的义务中，多数国家明确规定

公务员不得进行营利性兼职，并对公务员的配偶的职

业身份有具体规定，这对预防腐败，有了很强的制度保

证；四是多数国家规定公务员有就职宣誓的义务，这有

利于强化公务员的义务意识、使命意识。

与西方国家公务员的义务相比，我国公务员义务

的不足之处在于：其一是对义务的规定比较全面、系

统，但比较笼统，操作性不强，考核起来比较困难；其二

是没有不应当作为的义务规范；其三是从遵守纪律的

角度规定了公务员不得在企业兼职、从事营利性活动，

但规定得比较笼统，从用词上讲，是“不得”，而不是“禁

止”，并且不是以不应当作为的义务规定的，这使得不

少公务员有机可乘；其四是我国的公务员法没有将配

偶的职业身份作为对公务员监督的内容，而有相当一

部分公务员的腐败行为是利用自己的职务之便与其配

偶的相关职业相结合的。

三、公务员义务本位理念的确立与法制化

（一）确立公务员义务本位的意义

通过上述比较分析，我们可以看到西方主要发达

国家对公务员义务的规范比我国对公务员义务的规范

要具体、明确，尤其规定了不应该作为的义务，对于制

约公务员的权力腐败有很好的制约作用。

重视对公务员义务尤其是不作为义务的规范及监

督，确立公务员义务本位理念，其重要意义在于：

%&公务员义务本位是党的全心全意为人民服务

宗旨和“三个代表”重要思想的具体体现。中国共产党

是执政党，公务员是执政党执政的基础和载体，强调公

务员义务本位，就体现了党的全心全意为人民服务的

宗旨；体现了“三个代表”重要思想的落脚点——

—代表

最广大人民的根本利益。

(&公务员义务本位是社会主义政治文明建设的

根本要求。党的十六大把建设社会主义政治文明确定

为全面建设小康社会的一个重要目标。社会主义政治

文明建设的核心和精髓就是建设高度的社会主义民

主，保证最广大人民的根本利益得以实现。公务员义

务本位，就是强调公务员的公仆意识，从而保证最广大

人民的根本利益得以实现。

*&公务员义务本位是加强党的执政能力建设的

重要内容。党的十六届四中全会，审议通过了《中共中

央关于加强党的执政能力建设的决定》，对各级公务员

来说，强调义务本位，就是强调服务意识，有了服务意

识，才有可能努力提高服务本领从而提高执政能力。

!#公务员义务本位是完善公务员制度的时代要

求。公务员制度是国家政治现代化进程的历史选择，

它有利于政府行政机构的廉洁高效，特别是有利于预

防公务员腐败，西方公务员制度的产生就是在克服“封

建恩赐”制和“政党分肥”制弊端而产生和发展起来

的。我国公务员制度的建立也是为了建设的廉洁高效

政府的需要。公务员义务本位理论理念的确立，可以

更好地完善公务员制度和行政体制，监督规范公务员

的行为，促进勤政廉政建设。

（二）公务员义务本位理念的法制化

确立公务员义务本位的理念，还要将其法制化，才

能促进廉政建设，杜绝腐败，提高行政效率。

$#在公务员法的立法中体现公务员义务本位理念

（$）完善公务员法。$%%&年$’月$日起施行的《国

家公务员暂行条例》和已于(’’"年$月$日开始实施

的《中华人民共和国公务员法》，分别标志着公务员制

度在我国的确立和开始走向完善。但是，上述两部法

规对公务员义务的规范都比较笼统，且没有规定不作

为的义务；虽然从纪律的角度列举了“不得有”的十六

个方面，但这样的力度显然是不够的。笔者认为，可以

在《中华人民共和国公务员法》的实施细则中，借鉴西

方发达国家公务员法中对公务员义务规范方面的长

处：首先是将公务员义务具体化、可操作化，并且明文

规定不作为的义务，比如明文规定禁止从事营利性兼

职等；其次是增加将配偶的职业身份作为对公务员监

督的内容；其三是增加公务员有公布家庭财产的义务；

其四是增加公务员就职宣誓的义务，在誓词中突出公

务员义务本位理念，并将不作为的义务写进誓词。

（(）在其他相关法律、法规和制度中体现公务员义

务本位理念。党的十六届四中全会，审议通过了《中共

中央关于加强党的执政能力建设的决定》，各级党政机

关都在围绕《决定》制定相关规章制度，在这些规章制

度中应体现公务员义务本位理念，并对公务员不作为

的义务进行具体规范。

(#通过制定各级各类公务员的行为准则和工作

规程体现公务员义务本位理念

鉴于《中华人民共和国公务员法》是就整个国家的

公务员而制定的，即使有了实施细则，也不可能对各级

各类公务员的具体行为进行规范，而就各级各类公务

员的具体工作内容制定行为准则和工作规程，就可以

较为具体地规范其行为。在制定这类行为规范时，突

出公务员的义务本位理念。

&#建立公务员义务本位的监督体系

建立公务员义务本位制度执行的监督体系，一是

人大的法律监督；二是党和政府的监督；三是社会监

督。公务员的义务本位主要体现在日常的工作之中，

社会监督尤为重要。要建立行之有效的人民群众、人

民团体和新闻媒体组成的监督体系。首先要向人民群

众普及公务员法规尤其要普及对公务员义务的规范；

其次聘请义务监督员，给他们提供相关的培训和必要

的手段，例如杭州市委给义务监督员提供微型摄像机

拍摄公务员的不规范行为。

!#通过公务员录用、上岗、培训、晋升、奖惩、退休

待遇等各个环节体现公务员义务本位

这是从公务员的上岗到离岗的全过程体现公务员

义务本位理念。在录用公务员的简章中就要宣传公务

员义务本位理念；在上岗时宣誓，强化公务员义务本位

理念；在各类培训中强化公务员义务本位理念；在公务

员的晋升、奖惩、退休待遇上与公务员履行义务的实绩

挂钩，体现公务员的义务本位理念。

参考文献：

)$*马克思恩格斯全集+第$"卷,)-*#北京：人民出版社，$%.(#$"#

)(*傅肃良#各国人事制度)/*#台北：三民书局，$%%!#0.#

)&*阎青义，李淳#世界各国公务员法手册)1*#长春：吉林大学出版社，$%22#

)!*姜海如#公务员制度比较)/*#北京：商务印书馆，(’’&#

+责任编辑温美荣,