湛江市控制性详细规划编制实施情况及存在问题
作者：张湛鸿
来源：《现代装饰·理论》2012年第07期
摘要：本文以湛江市为例，对控制性详细规划编制和实施存在的问题进行了剖析，结合作者多年的工作实践，对如何编制和实施好控制性详细规划进行了初步探索。
关键词：控制性详细规划
从1990年实施《城市规划法》到2008年实施《城乡规划法》的近20年规划实践中，控制性详细规划（下称控规）在城市建设和规划管理中的地位和作用越来越显著。与1990年实施的《城市规划法》相对比，新法将控规内容正式写入，对控规的管理制度更为关注，其对涉及控规的制定、实施、修改、监督检查以及法律责任等方面作出了具体规定，充分反映控规在市场经济体制下前所未有的法律地位，对控规编制、审批、修改和执行也提出了更高、更明确的要求。下面，简单总结湛江市控规编制与实施管理的情况，并就目前存在的问题提出建议。
一湛江市控制性详细规划编制与实施情况
从1992年起，湛江市即全面开展控规的编制工作，并在城市规划管理实践中发挥了重要作用，主要体现在五个方面：
（一）组织编制多个片区的控规，提高城市控规覆盖率。
自1993年至2007年，我市编制（及修编）完成的控规共31个，控规覆盖面积约164.7平方公里。2008年，《城乡规划法》颁布实施以后，我市根据新规划法的要求和2005年颁布实施的《广东省城市控制性详细规划管理条例》的规定，组织编制了（包括修编及在编）控规共12个，覆盖面积约113平方公里。至今，湛江市区近期建设用地范围内控规覆盖率为100%。
（二）组织编制分区规划，分片区将城市总体规划具体落实到控规中。
我市城市规划区范围约1460平方公里，中心城区城市建设用地152平方公里。自九十年代起，我市组织编制了多个分区规划，建立了完善的总体规划——分区规划——控规的规划体系。90年代至2007年，我局共组织编制7个分区规划，覆盖面积约406平方公里。2008年，《城乡规划法》颁布实施以后，我市组织编制了（包括修编及在编）东海岛新城、麻章区及南三岛等三项分区规划，覆盖面积约467平方公里。
（三）结合实际制定规划管理技术规定和标准，为控规的编制和实施管理提供更详细具体的技术指引。
2008年，我市根据《城乡规划法》和相关技术规范，借鉴其他兄弟城市的经验，制定了《湛江市城市规划管理技术规定（暂行）》。该《规定》在保持与国家、省相关规范、标准一致的前提下，充分考虑湛江市城市发展和规划管理的实际和特点，对国家和广东省制定的有关城市规划的技术规范及其它行业规范中与城市规划相关的内容进行汇总、提炼、细化和具体化，对控规中未涵盖的管理控制内容进行明确，具有较强的可操作性。
（四）严格执行控规的编制和审批制度，提高控规编制的透明度，加强控规编制的公众参与和监督。
《城乡规划法》提出了控规应“高位审批，公众监督”的高标准要求。我市于2005年成立了城市规划委员会，我市编制的控规在报送审批前均提交委员会审议，将规划方案通过网络和城市主要报纸进行批前公告，并将各部门代表、专家和公众的意见纳入方案修改中，这一系列的程序不仅使控规的编制过程更严谨，同时也提高了控规编制的透明度，拓宽公众参与规划的渠道。
（五）规范控规调整程序，强化控规的权威性。
在当前的市场经济体制下，由于控规预先确定的地块各种控制指标等无法完全应对市场的不确定性，无法满足现实工作中纷繁复杂的城市发展需求，因此，在实际工作中对控规进行调整则不可避免。由于当前控规调整的核心涉及容积率调整问题，为进一步规范规划调整的程序和增加透明度，我市即将出台《湛江市城市建设用地容积率调整管理规定》。该规定将对容积率调整条件、调整程序及因容积率调整需补缴土地出让金的有关手续等方面作出详细的规定。
二存在的问题及建议
经过多年的努力，我市在控规编制与实施管理方面已在一定程度上得到了完善，初步适应了投资主体多元化和利益主体多元化以及城市建设思路多元化的新形势，但由于规划管理和城市发展的复杂性，目前仍存在诸多有待解决的问题，具体如下：
（一）规划用地分类僵硬，无法满足市场需求。
在实际建设中，市场往往要求用地有多种混合的性质，以适应多元化的市场需求，有时在一栋建筑中就混合了居住、商业、休闲娱乐等多种功能，现有用地分类标准无法用一种性质表示。
为保障对城市公共资源的刚性控制，又能确保规划管理的适度弹性，我们建议在用地性质的控制方面，将公益性的公共服务设施作为控规的核心控制内容，用地性质控制到小类，其他的用地性质则可分两层次进行控制，用地主导性质作为控规的强制性控制内容，而其他的兼容性质则纳入指导性控制内容，并根据各地方的情况，给予适度的变化空间。
（二）复杂的调整情况与严格单一的调整程序存在矛盾。