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硕士论文--中国养老保险基金运营研究硕士论文

硕士论文--中国养老保险基金运营研究硕士论文
硕士论文--中国养老保险基金运营研究硕士论文

山西财经大学

硕士学位论文

中国养老保险基金运营研究

姓名:张燕红

申请学位级别:硕士

专业:财政学

指导教师:王仙花

20040420

摘要

养老保险是劳动者在年老退出劳动岗位后,获得物质帮助,保障基本生活需要的一种制度,建立新型的养老金制度是我国社会保障体系乃至整个经济体制改革的‘个关键性的组成部分。经过多年的探索与实践,我国目前已逐步建立起统一的由国家、企业和个人三方负担的社会统筹和个人账户相结合的部分积累式养老保险制度,初步实现了对城镇职工基本养老保险的社会统筹,开始了从原现收现付的筹资模式向部分积累筹资模式的过渡,从与退休前工资挂钩的养老会计发办法向统帐结合的养老基金计发办法过渡。

改革养老保险制度其关键是保证养老保险基金能有效筹集、保值增值,并使其正常足够的支付,否则会影响社会稳定与经济发展,也会影响到养老会制度的正常运转,本文对中国养老金运行中所面临的问题进行探讨,全文共分四部分,第一部分介绍我国的人口老龄化趋势与养老金计划的筹资模式,说明我国人口老化已对养老金制度提出挑战,而目前三种筹资模式备有其特点。第二部分研究我国基金运营中目前存在的问题,如设计中存在空账问题、隐性养老金债务、替代率过高、退休年龄显早、支付比例固定、覆盖面不广等,实际运营中也存在社会养老保险金收缴困难、仍停留在市级统筹水平缴费比例参差不齐、基金的保值增值困难等。第三部分介绍国外国家养老金制度改革的情况,重点借鉴智利、新加坡先进经验,指出我国可借鉴这两个国家对养老金进行投资等。第四部分给出基

金运营过程中问题对策。指出针对这些问题可采用对第一层次基本养老金计划强化征缴手段开征社会保障税、健全法制加强法律约束、扩大覆盖面,建立城乡一体化的社会保障体系等,对第二层次职工养老金计划中个人账户养老金提高退休年龄、促进养老金保值增值、划拨部分国有资产填补隐性债务和空账缺口等。对养老基金给付可采用合理设计目标替代率、进行指数化调整、加强管理治理资金流失等措施改进。

关键词:养老保险基金现收现付制保值增值

Abstract

PensioninsuranceisakindofsystemunderwhichlaborsCaD-getmaterialhelptoguaranteetheirbasiclifeafterretiring.Establishinganewkindofpensionsystemisthecrucialpartofoutsocialsecuritysystemandeventherestructuringofeconomicsystem.Aftermanyyear’sexplorationandpractice,wehaveestablishedanewpartialaccumulativepensionsystemthatsocialplanningasawholeandindividualaccountsarejointed,whichisburdenedbythecountry、enterpriseandindividual,sothesocialplanningasawholefortownenterpriseworkershasbeenaccomplished

preliminarilyandthepensionsystemhasbeentransferredto

partialaccumulative

modelfromtheoriginalpay—as-you—go,andthewaytodetermineanddispense

pensionisinaccordancewiththerulesofsocialplanningandindividualaccounts,whichgotintouchwithwagesbeforeretiring.

Thecrucialproblemreformingpensionsystemistomakepensionfundseffectiveraisingandriseinvalue.Sothatpensionfundswillbesufficientenoughandonscheduletopay,otherwisesocialstabilityandeconomicsdevelopmentwillbeaffected.Sowillthenormaloperationofpensionsystem.Thisthesisisconsistoffiveparts.FirstpartGeneralDemonstrationonfund-raisingmodethatagingpopulationtrendandpensionofintroducingourcountryplan,provethattheagingofpopulmionofourcountryhasalreadychallengedthesystemofthepension,andforthreekindsoffund-raisingmodeseachtherealeitscharacteristicsatpresent.SecondpartExistingproblematpresentwhilestudyingthefundofourcountryandrunning,suchastheemptyaccountquestionexistinginthedesign,recessivepensiondebt,highsubstitutingrate,showsearlNpayingatretirementagetheproportionstipulates

regularly,thenot_—撕decoveragerateetc.In

runningactuallysocialendowment

insurancemoneyrisingtakesoverthedifficultytoo.Thereisremainingincityleyelpoollevelandpa)ringthefeesproportiondifferently,difficultriseinvalue.ThetllirdpartIntroducesthesituationoftheforeignnationalpensionsystemreform,drawlessonsandadvancedexperiencefromChileandSingaporeespecially.Fourthpart.Providethetreasuresforthequestionsinthecourse.Forthefirstlevelpensionthefollowtreasurescanbetakensuchaslevyingthesocialsecuritytaxandstrengtheninglawrestrain,expandingthecoveragerate,settingupthesociMsecuritysystemofintegrationofurbanandruralareas,Forthesecondlevelthefollowmeanscanbetakensuchasimprovingretirementage,promotingpensionvaluepreservingandappreciation,allocatingsomestate-runassetstofillinrecessivedebtandemptyaccountbreach,etc.Inadditiontherationalsubstitutingrateofdesignobject、themeasureofadjustingtheindexationandstrengtheningcapitalmanagementetccallbeadoptedtopaytothepensionfund.

KeyWords:Pensioninsurancefundpay—as-you—goriseinvalue

中国养老保险金运营研究

绪论

~、问题的提出

人口老龄化已成为21世纪中国面临的一大难题。人口老龄化主要带来两大问题,一个是未来20年内老龄化加速进行,对经济、科技、人口、社会发展等造成全面影响,最突出的是社会抚养比的上升引起对经济、投资、储蓄、消费等的影响,劳动力供给变动引起劳动力市场价格波动、生产和交易成本的变动等。另一个是老年人口本身的生活、医疗、教育、学习、劳动、娱乐等问题,亦即“六个老有”(老有所养、老有所医、老有所为、老有所教、老有所学、老有所乐)工作目标的实现问题或说是老年社会保障问题。长期以来中国养老问题的解决主要靠家庭和子女,未来的“四二一”家庭结构、城市化的加速发展以及失业现象不可避免的持续出现,这一切将使传统养老模式受到严重冲击,家庭的经济赡养功能和照料功能势必进一步弱化,需要建立新型老年社会保障体系予以有力支撑。

养老保险制度是社会主义保障体系的重心所在,20世纪80年代中期,为了适应经济体制改革的需要,我国着手对城镇养老保险制度进行改革,经过十多年的探索,于1997年正式确立我国的基本养老保险是以社会统筹和个人账户相结合为特征的混合型的养老保险模式。从理论上说,这一模式体现了公平与效率的结合,具有极其重要的意义,但在实际运行中却有这样那样的实际问题,而养老金的筹集、保值和增值与给付问题是关键,只有养老保险基金进行有效的统筹安排,才能使制度落到实处,使制度得到很好地贯彻实施。

二、已有的研究

改革的实践推动着中国社会保障改革理论研究的发展,而理论研究的不断深入又为社会保障制度改革提供着理论背景与指导,对中国社会保障改革问题的研究、理论学术界关注的重点与政府关注的重点领域基本一致,并伴随着中国社会保障改革的推动而发展,长期从事中国社会保障问题的研究的宋晓梧、冯兰瑞、郑功成、何平、胡鞍钢等许多专家、学者均对社会保障等问题进行了深入细致的研究,提出了许多新颖独到的观点,在赞成建设全国统一的社会保障体系前提下不同学者的具体看法亦不尽一致。刘福垣主张大一统论,即以国家财政为基础,

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提出应尽快统一全国社会保障体系,并将农民纳入这一体系之中,宋晓梧是城乡有别论,他将建立城乡有别的社会保障体系列为中国社会保障改革的中长期目标,冯兰瑞主张尽快通过实现省级统筹来过渡到全国统一;何平坚持长期持续发展论,认为实现这一目标“需要一个艰苦的长期过程,这个过程大约需要30—50年,郑功成是渐进统一论,他认为需要在化解养老保险历史债务、降低社会保险缴费率、强化国家财政与劳动者个人的责任并缩小地区发展不平衡的差距的条件下积极稳妥地推进全国统一的社会保障体系建设,中国新型的养老保险制度采取的是社会统筹与个人账户相结合的模式,对此多数学者认为有创新意义,较单纯的现收现付制或单纯的个人账户式制度更能够适应发展需要,但也有人认为个人账户并不适合,如刘福坦基于社会保障是公共物品的原理反对建立个人账户。在筹资手段方面单一渠道的资金来源已经被摒弃,主张多元化筹资方略已成为绝大多数学者的共识,但在社会保险筹资方式上,却存在着费税之争,郑功成则通过对中国现行社会保险统账相结合模式的考察,明确主张社会保险费改税缓行,本文基本同意郑功成教授渐进式改革观点,对养老金的来龙去脉进行研究,并提出个别改进意见。

三、本文的基本框架与思路

本文共分四章,文章首先分析我国的人口老化问题及现行的三种筹资模式,然后分析我国养老保险制度设计及运营现状及问题,再结合国外的养老保险制度改革模式,提出养老保险基金运营改革的对策。用实证分析与搜范分析相结合的方法对我国养老保险基金运营进行分析。

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第一章中国的人口老龄化趋势与养老保险基金筹资模式

我国作为一个社会主义国家,建国以后党中央和国务院十分重视人民群众的社会保障问题,然而人口的老龄化给养老社会保障带来巨大压力。

一、我国的人口老龄化趋势

(一)什么是人口老化

人13老化有两含义:一是指社会的年龄结构状况,即在一国的全音F人口中老年人口的比重达到了一定的比例。目前国际上一般将60岁以上人口占总人13的10%,或者65岁以人口占人口的7%作为衡量老龄社会的标准。一个国家如果60岁以上人口占到总入口的lo%(含1096)以上,或者65岁以上人口占到总人口的7%(含7%)以上,该国就进入了老龄社会。二是指人口年龄结构呈现老化的趋势,如是要一国人口结构中老龄人口呈上升的趋势,则该国家就面临着人口老化问题。

一个国家的人口老化可以是多种因素造成的。比如,某一时期的出生率大幅度提高,则这些生育高峰期出生人口达到老龄标准后该国就可能面脑人13老化的问题。比如目前美国和欧洲国家出现的人口老化问题主要是由于这个原因造成的。20世纪五六十年代欧美国家出现了一个生育高峰期,这时期出生的人口到了2010年以后就进入了退休期(欧美国家退休年龄一般为65岁)。所以欧美国家目前需要解决的人口老化问题主要是如何应付这部分人口的养老问题。

人口预期寿命的延长也是造成人口老化问题的一个原因。在出生率一定的情现下。如果入口预期寿命延长,就意味着老年人口的比重将会提高。人口预期寿命的延长与生活水平的提高以及医疗条件的改善有直接的关系。战后各国经济都得到了很大的发展,人民生活水平普遍提高,食品结构改善,医疗卫生条件也有很大的改观,这都导致了各国人口预期寿命的延长。

人口老化还可以是由出生率的急剧下跌引起的。如果在一个时期婴儿出生率大幅度下降,那么在未来几十年后就会出现在人口结构中年轻人口比重下降、

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老年人口比重提高的现象。应当说,我国今后的人口老化问题主要是这个原因引起的。

(二)我国的人口老化问题

我国的人口超级大国化问题是从20世纪80年代提出来的。1982年我国进行了第三次人口普查,发现老年人口所占的比重达到了7,64%,离国际上规定的10%的老龄社会标准只差不到3个百分点。1983年和1984年我国进行了两步“利改税”,国有企业的税后利润开始归企业自己支配,而当时的企业退休费用还是采取由企业从营业外支出列支,实报实销的办法。这样,一些离退休职工多的老企业就开始感到退休负担过重,并开始向社会呼吁解决退休职工的养老问题。从那时起,我国社会各界开始日益关注人口的老龄化问题。1990年我国进行了第四次入口普查,结果60岁以上的老年人已达到入口的8.59%,入数达到了9783万人。当时人们预计到2000年我国60岁以上的老人占总人口的比例将突破10%大关,但到了1999年10%的大关就已经突破。按照国际标准,我国在20世纪末已经进入了老龄化社会。

我国人口老化与人口的预期寿命延长有关。比如,解放前我国的人口预期寿命仅为40多岁,50年代为57岁,到80年代我国人口的预期寿命已提高到了70多岁。不过,我国今后面临的人口老化问题最主要的还是由70年代以来我国实行的人口控制改革政策造成的。从70年代以后,我国开始实行严格的计划生育政策,人口出生率开始急剧下滑。1976年以后我国的人口出生率多数年份都不超过20‰,1999。年已经下降到15.230‰io‘而在1970年以前我国的人口出生率多数年份都在30‰以上(只有1958--1961年人口出生率低于30%o),1962年最高,j达到了43.6‰。由于70年代以后出生率的急剧下降,我国入口的年龄结构呈现出所谓的“倒金字塔”形,即年轻人口所占比重逐渐收缩,而老年人口群体逐渐膨胀。目前我国60岁以上的老年人每年正以3.2%的速度递增,据国家统计局公布的一项人口发展预测,到2020年,我国60岁以上的老人将达到总人口的15.55%,到2040年该比重将上升到25.ii%,届时,我国65岁以上人口所占的比得也将高达20%(国家统计局人口与就业司,1995)。尤其是80岁上以的超老

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龄人口在我国将迅速增加。1997年我国80岁以上的人口为800万元,到2010年将达到2300万人,而到2050年估计将达到1.6亿人。。

人口老化使国家的退休负担不断加重,城镇公有制企业在职职工人数与离退休职工人数之比,1975年为30.3:l,1980年为12.8:1,1990年为6.1:l,1995年为4.8:1,1999年则降为4:j,有些老城市如上海市该比例已降为2.1:1。离退休职工的保险福利费1978年为17.3亿元,1980年为50.4亿元,1990年为396。2亿元,1995年为1305.6亿元,1999年上升到2420.9亿元。。养老负担的不断加重,使人们对我国未来的养老能力产生了怀疑,也对我国以前现收现付式的筹资模式发生了动摇。

(三)我国人口老化的特点

人口老化几乎是全世界都面临的问题。但我国的人老化有一定的特殊性。

一是我国的人口老化速度较快。例如,65岁以上的人口占总人口的比重从7%提高到了14%法国用了115年(1865--1980年)瑞典用了85年(1890—1975年),德国和英国用了45年(1930一1975年),而在我国预计只需用了20多年。可见与发达国家相比我国今后人口老化的速度是较快的。第二特点是我国在经济还不够发达的情况下进入老龄化社会的。按照我国经济发展的宏伟蓝图,到2l世纪中叶,我国的国民经济达到目前中等发达国家的水平。而届时,我国60岁以上的老人将达到4.12亿。65岁以上的老人将达到3.07亿,分别占总人13的27.43%和20.43%。这两个比例高于目前许多发达国家。

二、养老金计划的筹资模式

(一)三种筹资模式

筹集养老保险基金必须遵循“收支平衡”原则,即筹集的养老保险基金与规定需要支付的退休养老费用,要有一个大体平衡的关系。而“收支平衡”原则又有“横向平衡”和“纵向平衡”2_iilJ,并因此将养老保险筹资模式分为现收现付制和基金制、以及半基金制三种。

∞。陈朝先,《人口与社会保障研究》,成都:西南财经大学出版社t1998年?

。史柏年。《中国社会养老保险制度》(M)北京:经济管理出版社,1999年?

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l、现收现付式

现收现付制是以一个时期正在工作的一代人的缴费来支付已经退休的一代人的养老保险金的制度安排。它要求以近期横向平衡为原则指导筹资,具体做法是,首先确定待遇标准,并据此做出支付养老保险金数额的预测,再通过以支定收,使养老保险基金的收支在年度内保持大体平衡。为避免过度频繁的调整缴费水平,防止短期内可能出现的收支波动,一般留有小部分的储备基金,即养老金计划按照“以支定收”的原则确定缴费收入,当期的缴费收入只能够满足当期的养老金支出(包括管理费用),收支相抵后没有过多的结余;因此,从长期以来,这种现收现付的养老金计划并不能形成一笔数额很大的储备基金。

2、完全基金式

i、

即养老金计划缴费所形成的储备基金应能满足未来向全体缴费人支付养老金的资金需要。或者说,完全基金式的养老保险计划应当能够做到一旦养老保险计划终止时,其所积累的资金价值完全能够偿付计划终止前养老保险计划所承担

的养老金支付责任。为此,养老金计划必须做到各期缴费总额的现值与未来各期

支付的养老金金总额的现值相等,从而实现保险统计上的平衡。这实际上是按保险精算的原则来确定基本养老金计划的缴费。显然,完全基金式的养老保险制度会形成相当大规模的储备基金。

3、部分基金式

部分基金是介于现收现付式与完全基金之间的一种养老计划的筹资模式。这种模式下,保险计划当期的缴费除了满足当期的支出以外,还必须留有一定的积累,以应付未来养老保金和管理费用支出的需要,其积累的规模远大于现收现

付保险计划下应急储备基金的规模,但是又不能满足未来向全部缴费人支付养老

r‘。

金的资金需要。由于在现收现付式的养老保险计划也可以留有一定的储备积累,所以现收现付方式与部分基金式如何区分就需要有一定的标准。根据世界银行关于中国社会保障制度改革的一份报告中的观点,现收现付式养老金保险计划的储备基金规模一般不超过2年的养老金支出。根据这一划分标准。如果养老社会保卫险计划的储备基金足以应付2年以上的养老金开支,则该计划的筹资模式应属于部分基金式。

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(二)不同筹资模式的特点

一国的公共养老金计划应当实行哪种筹资式主要取决于该国的社会经济状况。不过,在选择筹资模式时,了解各种筹资模式的性质和特点也是十分必要的。

l、现收现付式的特点,

现收现付式有许多优点。首先,由于这种养老金计划不要求留有较大规模的养老储备基金,所以在养老金计划建立初期其所需要的缴费率较低,从而使公共养老金计划在经济上容易被接受。其次,这种筹资模式具有代际间的收入再分配功能,年轻人的缴费可以被当期用于向退休者支付养老金,这样,即使这些老年人过去没有缴纳过养老保险费也可以享受公共养老金。所以,一般认为,现收现付方式是一种靠后代养老的方式,但这种养老金计划在建立时从政治上看更容易被中老年人所接受;另外。由于不需要建立庞大的养老储备基金,所以现收现付式的公共养老金计划不易遭受通货膨胀的冲击。但这种筹资模式最大的问题是,随着人口老化,老年人的制度性依赖率(领取养老金的退休职工与缴费的在职职工人数之比)会不断提高,因而基本养老金计划的缴费率也会随之攀升。所以,仅以基本养老金计划的筹资角度看,现收现付式在应付人口老化方面可能会有一定的问题。

2、完全基金式的特点。

完全基金式坚持保险统计平衡的原则,具有财务稳健的特点。另外,完全基金式的公共养老金计划不具有代际间的收入再分配功能,从资金角度看各代均自我养老,不需要下一代向上一代转移收入。一般认为,这种筹资模式有利于在资金上应付人13老化,因为即使老年人制度性依赖率提高,但由于养老金计划已经为老年人积累了养老储备基金。所以不需要增加年轻职工养老的资金负担。但完全基金式也面临着不少问题,一是养老金计划建立初期就要求有较高的缴费率,因而在经济上难以被人们接受;二是这种筹资模式不能进行代际的收入转移,所阻如是要在养老金计划建立时已经有较大规模的老年人口,则这部分老年人的养老问题无法通过这种基金的养老金计划加以解决;三是基金式养老金计划会形成规模很大的养老储备基金,而这种公共养老保险基金一般又主要投资于安全性

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较强的固定收益债券,所以如果一国的通货膨胀严重,则基本养老金保险基金很容易贬值。养老保险基金受膨胀的侵蚀程度可以用公式计算。如果用字母i代表通货膨胀率,则养老保险基金的年贬值率为1/(1+i)。在n年的总贬值率l/(1+i)。。假定每年通货膨胀率为10%时,则100元的养老金资产5年后的实际购买力只有62.09元,10年后实际购买力只有38.55元,30年后实际购买力就只剩下5.73元了。显然,通货膨胀对完全基金式养老金计划的破坏作用不容低估。实际上,许多西方国家在建立基本养老金计划时都实行的是完全基金式,但后来由于严重的通货膨胀,加之政府又扩大了计划的覆盖范围和提高了养老金的支付标准,最终都转变成了现收现付式。

3、部分基金式的特点

部分基金式在储备规模上介于现收现付式和完全基金式之间,所以它是这两种筹资模式的一种折衷做法,因而在一定程度上具有这两种筹资模式的不同特点,只不过在程度上更为温和,在制度设计上更加灵活。比如,它虽然要求有一定的储备基金规模,但制度建设一开始并不一定要求很高的缴费率,缴费率可以在不同时期分阶段进行提高;它可以积累一定的养老储蓄,但又不一定要保证资产与负债实行完全的保险统计平衡:部分基金式虽不要求养老金计划建立初期就征收较高的缴费率,但它留有的养老储备基金对提高国家的储蓄率以及缓解人口老化给基本养老金计划造成的资金压力可以起到一定的积极作用。

在现实当中,政府的养老计划一般并不一定要采取完全基金式的筹资模式。这主要是因为:第一,政府举办的养老保险计划能够无限期的发展下去,在可以预见的将来不会终止,所以它没有必要像私人养老金计划那样要采取完全基金式(私人养老金计划可能随时终止,所以为了保证职工的养老金权利保险计划必须实行完全基金式):第二,政府的养老计划是强制举办的,新参加工作的职工必须缴纳保险费用来维持制度的运转;第三,即使养老保险计划遇到资金问题,政府也可以通过手中的征税权来筹资额外的资金。出于上述原因,一国的公共养老金计划实行部分基金式可能更为现实。例如,目前瑞典的公共养老金计划中补充养老金计划(ATP)已经是部分基金式,1998年其养老基金储备已经可以满足5

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年左右的养老金支出。美国的老年遗属保险从1983年以来多次提高缴费率,目的也是实行部分基会式,目前的养老储备资产已达8000多亿美元。

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第二章我国养老保险基金运营现状分析

我国作为一个社会主义国家,建国以后党中央和国务院十分重视人民群众的社会保障问题,在“文化大革命”之前退休费用一直采取全国统筹的做法,各个企业要将所提取的退休基金的30%上缴全国总工会用于全国范围内的退休费用调剂。但这一制度在“文化大革命”期间受到破坏。利改税后国有企业之间出现退休负担畸轻畸重的现象,直接影响了国家搞活国有企业的目标。在这种情况下,中央和地方开始重视养老社会保险制度的改革问题,并把养老社会保险制度的改革看成是整个经济体制改革的一个配套环节。国务院1997年下发的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》确定了我国当前养老社会保险制度的基本模式,并对扩大养老社会保险的覆盖面产生了极大的推动作用。截止到2000年9月底,我国城镇企业职工养老保险的覆盖面已经达到9026万职工。其中,国有企业职工6606人,集体企业职工1492万入.外资企业和私营企业职工928万人。

一、中国的养老制度改革现状分析

社会主义市场经济上是在社会主义国家宏观调控下的市场经济,市场需在社会资源配置中起基础性作用,构成社会主义市场经济体制的各个要素,都要适应市场机制的根本性的调节,实现其市场化运行。作为社会主义市场经济体制的重要组成部分,养老保险制度的发展是社会主义市场经济运行的内在制约因素。实行市场化运作,注重养老保险运转的效率机制,另一方面,我国社会主义市场经济体制是同社会主义基本制度结合在一起的,建立在生产资抖公有制基础之上的社会主义市场经济,从根本上决定了国家应该也能够把人民的当前利益与长远利益、局部利益与整体利益结合起来,更充分更有效地干预、协调社会经济生活,在坚持效率优先的前提下,将效率与经济公平、社会公平有机地统一起来,通过创造公平有序的市场秩序,消除市场机制的外在化效应,节约交易成本,从而实现社会主义市场经济体制的社会总体效率。

改革开放后我国养老保险制度改革有三次重大进展:01991年6月,国务

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院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》实行养老保险社会统筹,费用由国家、企业和职工三方负担,基金实行部分积累:②1995年3月,国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》明确基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合的制度并逐步形成基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险的多层次养老保险制度:③1997年7月,国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》将社会统筹和个人账户相结合的制度形式作为我国养老保险的基本制度模式,并将这种“统账结合”的养老保险制度作为我国养老保险部分积累基金模式的实现形式,全面改进有关管理体制。其要点是:按照职工工资的11%建立个人账户,其中个人缴费逐步由4%提到8%,部分由企业缴费划入。企业缴费由省、自治区、直辖市人民政府确定,一般不得超过企业工资总额的20%(包括划入个人账户的部分)养老金支付分为两部分,一是基础养老金,标准为当地职工上年度平均工资的20%,二是个人账户养老金,标准为个人账户累计储存额除以120,个人缴费年限累计不满15年的,退休后不得享受基础养老金待遇,其个人账户储存额一次性支付给本人。目前已退休职工的养老金,仍由企业缴费形成的社会统筹解决。

养老保险基金是养老保险制度运行的物质条件,而养老保险基金的筹集则是其起点和首要环节,这就决定了养老保险制度的健康发展在很大程度上取决于养老保险财务机制的选择和实施的有效性。筹集养老保险基金必须遵循“收支平衡”的原则,即筹集的养老保险基金与按规定需要支付的退休养老费用要有一个大体平衡的关系。因此,根据我国国情,我国采取半基金制即社会统筹部分实行定额给付的现收现付制,而个人账户则实行定额缴费的完全基金制。

这是与社会统筹与个人账户相结合的社会保障制度相对应的一种基金财务机制,参与该机制的劳动者自其进入在业人口以后,按其所支取工资的一定比例向国家交纳养老金费用,这一部分资金被记入个人的一个特定养老金账户中,这一部分资金被汇总用来支付当期已退休劳动者的养老金。个人在其退休后则按照原有的“隐性合同”取得其他在职劳动者的转移支付作为养老金,在这一部分的资金积累中,积累的比例是随时间调整的,而参加者的收益将保持一个特定的水平。

所以我国现行的养老金制度从本质上来说应该是一种强制性的公共社会保

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障制度,它是融现收现付制及基金积累制于一体的混合养老金制度,这种制度的实施通过代际之间的福利转换契约以及同代人不同时期的福利转移,平衡了社会个体在整个生命周期的福利水平,由于纯商业性质的养老保险在应对养老金市场失灵方面的薄弱,强制性养老金制度的存在是合理的而且据帕特里克?阿蒂斯在结合我国未来的经济发展形势及现收现付制和基金积累制的汇报率后得出,在我国未来的经济走势下,纯粹的基金积累制的回报率可能低于现收现付制的回报率,他认为在2000年到2035年之间,当国民生产总值增长率为8%,人口赡养比(60岁以上与20一59岁人口的比率)年增长率为2.8%的情况下,现收现付制下养老金的预期年增长率将为5.2∥。同时近年来我国吸收外国直接投资逐渐减缓,说明我国投资回报率并不如人们想象中那样高,加之,其他国家和地区的经验也显示,即使在资本市场条件较好的情况下,养老基金能得到超过5%的回报率,也并非易事,从这个角度来看,我国制度设计中综合现收现付和基金积累两种方式应该是减少制度运行不确定性的比较明智的办法,其大方向是正确的,不应动摇的。

二、制度设计过程中存在问题

虽然我国现行养老保险制度从理论上实现了公平与效率的结合,具有极为重要的意义。但作为从现收现付制向完全基金制转变的过渡阶段,不可避免的存在制度缺陷。

(一)“空账问题”——一个合法的缺口

在实际运作中,个人账户只是一个名义账户,里面没有资金,由此形成了业内人士所言的“空账”问题,从“现收现付制”过渡到“统账结合”的混合制,意味着当前就业人口养老金缴纳的一部分要建立他们的个人账户,这部分养老金不再作代际转移,这就会出现一块“缺口”,这个“缺口”就是业内人士所言的转轨成本,在我国转轨成本实际上涉及到两类人:一是新体制实施前已经退休的“老人”Eh于他们以前没有“个人账户”的积累,这就面临着由谁支付其未来的养老金问题,二是“中人”即在新体制实施时尚未退休但已经有相当年份在现收

。FinancialAnalystsJournal,November-December1997

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现付体制下缴纳了养老金的那一部分人,若其退休后根据混合制的目标模式从社会统筹部分领取一部分养老金和从个人账户积累基金中获取一部分养老金,那么就面临着过去年份中应该有的那部分个人账户如何“充实”问题。可见,转轨成本由两部分构成:一部分是新体制实拖之前已经退休的老人应该获得的养老金总量减去将来从社会统筹中可以获得的养老金的差额,另一部分是充实“中人”以往年份的个人账户所需的金额。

而这部分转轨成本如果通过企业缴费完成对“中人”和“老人”的双重任务,即使考虑试新制度中的个人缴费因素,所要求的企业缴费率至少要达到30%左右,这是任何企业都无法承受的,追不得己的办法是挪用已进入在职工个人账户的养老金,来满足己退休职工的养老需要。如1998年养老保险基金收不抵支70多亿元,实际的个人账户积累无从谈起,1999年养老保险基金结余40.26亿元,积累只占当年收缴养老保险费用的2.05%,远远低于名义上的个人账户储存额。到1999年底,全国养老保险个人账户空账已超过1000亿元,2000年高达2000亿元o。因此虽然1997年改革采取了小账户大统筹的模式,但仍然存在着现收现付统筹基金应负担的“转制成本”对个人账户的透支风险,因为,在新制度中,统筹基金和个人账户基金之间没有严格的不可逾越的界限。二者是放在一起运营和管理的,这就在制度安排上为挪用个人账户基金留下了余地,为社会统筹基金毫无障碍地不断透支个人账户积累资金提供了方便之门。这样,个人账户便主要被认为是一个记账工具和养老金给付的计算依据,养老金支付是完全代际转移的,个人账户的“空账”运转在一定程度上成为我国养老保险制度改萃的主要支撑技术,“空账化”也因此似乎成为养老保险财务收支之间的一个合法缺I:1。

(二)隐性养老金债务不断严重化

隐性养老金负债是指在现收现付式下公共养老金计划向目前已经退休的职工,以及在新的基金式实旅以前已经参加养老金计划的职工所做的发放养老金的承诺,这种承诺并没有一笔对应的储备基金,只是政府有责任和义务履行这种承诺。之所以称之为“隐性债务”是因为最初几代的退体者享受了远远超出其所缴纳的养老保险费而交缴这些费用的参加者又希望通过自身的缴费换取仍旧慷慨的养老金津贴支付承诺,但由于资金的累积并不能达到这种要求,养老金给付只能由更高的保险费率维系,从而使得这种债务随着人口老龄化和养老保险制度的

。人大复印资料《社会保障》。2003年第l期

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日趋成熟而愈来愈多。

世界银行1995年对我国养老金隐性债务规模的估计为2万亿元左右,事实上养老保险个人账户的空账运行和养老金隐性债务的庞大规模是分不开的,1980——1999年间,我国离退休养老费用总额的年平均增长率大约为23%,同一时期,我国国内生产总值的年平均增长率为14.4%,从我国养老费用的支付相对于经济增长和职工工资增长的速度来看,其困难也在逐步增大,在这样的养老费用支付的压力之下,为了支付“老人”和“中人”的养老金,绝大多数的地方都在挪用个人养老金账户中的资金来补充养老基金社会统筹部分的资金不足,其结果是造成了养老基金个人账户空账运行的普遍存在。

所幸,据世界银行(1997)的研究表明,目前我国隐性养老金债务占GDP的比重低于50%,这一比例比已经实现了由现收现付制向基金制转变的智利、阿根廷等国为低,智利和阿根廷等国隐性养老金债务占到GDP的80%一120%之间,并且受我国经济的持续高速增长、经济结构的转交和养老保险制度覆盖范围的不断扩大,以及国有资产的资本收益率提高等的影晌,我国由现收现付制向基金积累制转变的费用会比较低,弥补资金缺口的财政金融能力也要强一些,这些有利因素,将在未来15——20年中继续存在,完全能够用来为我国养老保险制度改革的暂时需要提供资金,但在2030年以后将会大量消失,这种非均衡问题难以得到有效治理的话,隐性养老金债务将逐渐升高到GDP韵窘00%,养老保险财务收支的严重失衡或者说危机对我国国有企业的改革和发展及国民经济的持续健康增长所产生的消极影响是难以想象的,因此,政府部门应尽早下大决心,坚决果断而又稳妥有序地推进中I国养老保险制度改革的深化,特剐是养老保险基金的筹措运营,解决养老保险基金缺口问题。

(三)养老保险工资替代率过高

新制度中规定,我国基础养老金发放标准为当地职工上年度月平均工资的20%,个人账户发放标准为个人累计储存额除以120。根据这一规定来测算,一个缴费35年并拿社会平均工资的职工退休后从个人账户得到了养老金相当于该职工退休前工资的38.596(11%x12x35(120),加上从社会统筹账户得到的基础养老金,则相当于该职工退休前工资的58.5%。但是当前养老金是按照1993年制定的退休制度来发放的,比例为原工资的80—100%,。因此目前退休职工的实际工资替代率平均为88%左右。其中,有些地区的工资替代率甚至高达102%,。显然,现行实际工资替代率远高于新的制度规定的58.5%的平均替代率,更高于国际上通行的40__60%的平均替代率,如美国的目前平均收入者的总替代率在

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42%左右,一一些经合组织国家(OECD)的替代率为社会平均工资的1/3。从理论上来说建立养老保险制度的基本目的是保障退体老人“老有所养”,从这基本目的出发,社会统筹部分的工资替代率应以最低生活保障线为参照标准。如果这部分工资替代率较高,收入分配强度就较大,从而与人们对生产所做的贡献背离就较大。当平均工资替代率超过100%时,这意味着退休者得到的平均养老金超过了在职职工的平均工资,这不能不说是对工作的一种极大的否定,由此,按时退休甚至找出各种理由提前退休则成为人们的一种理性选择。在人口日趋老化背景下,这种选择与充分利用具有熟练技能的人力资源以减轻社会养老负担的效率目标显然是相冲突的。即使从强制性个人账户来看,工资替代率也不宜过高。因为较低水平的养老金规定,对个人年轻时的消费选择干预较少,这有助于促使想更高替代目标的家庭通过自愿安排来增加收入,从而避免大规模强制性养老金制度带来的逃税和资本市场、劳动力市场扭曲。因此,替代水平宜保证退休者的生活水平不低于最低生活保障线和不低于退休前的基本生活之间求得平衡。显然,我国平均高达88%的工资替代率无论是对完善养老保险体制、还是对健全劳动力市市场作用来说都是弊多利少的。

(四)退休年龄显早,支付压力过大

随着生活水平的改进和医疗设施的完善,我国的平均寿命大大地提高了,50年代男性的平均寿命仅为40岁,女性为42.3岁。到1995年,男性平均寿命达68.3岁,提高了20.3岁,而女性为71.7也提高了近三十岁。按照我国的退休标准,男子的退休年龄为60岁,女子为55岁,这意味着男子的养老金负担年限为8.3年,女子为16.7年,而由于城市人口的预期寿命要远远高于全国的实际平均值,如北京老年人口的平均预期寿命为75.6岁,说明城市养老金的负担年限远远不止上述数字,这与我国支付金的计算相去甚远。前几年,我国为缓解就业压力鼓励提前退休,有些企业实行股份制改造买断工龄甚至出现40岁、50岁退休现象,强制性的退休制度将超过退休年龄的老年人统一划为非劳动人口,一方面造成养老金费用的增加,另一方面也容易导致尚有意愿和能力工作的老年人的工作技能的损失和浪费。资料显示,实际上我国相当大比重的退休人员仍在工作a大部分老年人的再就业动机是增加收入,老年人的文化程度与就业率成正相关关系,文化程度越高,再就业机会越大,收入越高。再就业以65岁以下的低龄老

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人居多,约占再就业老年人口的80%。

(五)支付比例固定,无法有效抵御养老金的冲击

我国的养老保险制度是在20世纪50年代建立起来的,当时规定退休人员的退休金以退休时的标准工资为基础,根据工龄长短按不同的比例发放。由于当时各种等物品和服务都实行严格的政府定价,特别是与居民生活密切相关的生活必须品如粮、油、主要副食品、布匹、房租、电等更是严格控制,很少变动,甚至几十年一贯制,退休职工领取固定不变的退休金一般能维持比较稳定的生活。但进入80年代以后,政府引入市场机制,逐步放开物价控制,农副产品和其它生活必须品随行就市,整个社会的价格水平随之上升,其中还经历了几次严重的通货膨胀,职工的工资水平随着劳动生产率的提高和物价豹上涨也不断地向上调髌。这样按照退休时的标准工资的固定比例计发的养老金就越来越难以维持退休人员的生活水平。在这种情况下政府开始注意退休人员的生活水平下降问题,先后几次以增发物价补贴和生活补贴的形式提高退休人员的生活水平,但补贴不及时,补贴标准也不高,居民生活受到很大影响。

(六)覆盖面不广

农村人口目前没有规范的社会保障制度,改革开放初期实行的家庭联产承包责任制改革,实际上已经将土地保障和家庭保障确立为农村社会保障的主要形式,原有的集体性质的养老制度和合作医疗制度已基本上已不能发挥作用。近些年来,随着城乡界限逐渐模糊,市场经济的影响也在不断向农村渗透,这都对以家庭为主体的保障方式构有效性构成了挑战。政府也试图在农村地区建立覆盖范围较大的、具有“稳定器”性质的社会保险制度,但效果不理想。当前些年强制的“农村社会养老保险”资金筹措戒了农村“乱收费”的一项内容,使农民人心惶惶,而基金的管理又极不合理,违规的使用和挪用比比皆是,更成为县乡级政府机构膨胀的一个借口。后来还是国务院下文明确指出:农民参加“农村社会养老保险”应采取自愿原则,这种状况才能得到控制,但同时全国大部分地区农村养老保险工作出现了参保人数下降,甚至陷入停顿状态的现象。

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三、基金运营过程中存在的问题

养老保险基金是养老保险制度运行的物质条件,而养老保险基金的筹集则是其起点和首要环节,这就决定了养老保险制度的健康发展在很大程度上取决于养老保险财务机制的选择和实施的有效性。然而在实际运营过程问题颇多。

(一)社会养老保险金收缴困难

据河南省财政厅社保处的研究报告,1995、1996、1997年河南省企业职工基本养老保险金的收缴比率分别为:87.92%、84.97%、83.12%,呈逐年下降之势,在全国范围内1993、1994、1995、1996年的收缴率分别为93.3%、92.4%、93.3%、92.5%,1996年的养老保险金收缴率低于80%的雀区,多达十三个,收缴率最低的海南省仅为70.2%回。2003、2004年数据显示,社会养老保障金的收缴情况并未有多大好转。社会养老保险金收缴困难的原因主要包括如下几个方面:其一、是企业经营状况不佳,经济效益差,企业面临生存危机,无力承担本企业职工的全额工资和养老保险金;其二、企业运营状况虽好,效益也不错,但因所需缴纳职工保险金数额比较巨大,故不愿按时缴纳,而是采取拖缴、欠缴的方法,以尽量延长该项基金在本企业运行的时间,获得额外收益;其三、是那些濒临倒闭、破产和经营状况欠佳的企业的职工因其工资较低,用于维持现时生计,尚且勉强。更无力缴纳个人保险金:其四、是那些收入虽高,但社会养老保险观念淡薄的职工应在养老保险方面,没有有效的制度对其形成约束,因此,他们视按期缴纳养老保险金为儿戏,根本不把此事放在心上,拖延缴纳或拒缴,上述种种原因实际上说明了一个问题,即现行的社会养老保险制度还很不完善,既无有效收缴方法支持,又缺乏法律、法规予以保障。

(二)仍停留在市级统筹水平,缴费比例参差不齐

在1980年到1995年之间,中国进行了一系列试点改革,市级统筹的试点开始于1982年,1986年国务院77号文件,鼓励在现收现付的基础上,在市~级对养老保险进行统筹,原则上,统筹将缓解企业退休费用负担不均的问题,将责任从企业转移到一个更大的范围内分担,每个企业将根据工资水平来缴费,养老金由大范围的市级统筹基金支付,蓬勃发展的新兴企业将帮助补贴老企业,所有

。李连友.《社会保险基金运行论》(M)重庆:西南财经大学出版社

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