首都经济贸易大学
硕士学位论文
北京市基本公共服务均等化研究——基于财政角度的分析
姓名：魏飚
申请学位级别：硕士
专业：财政学
指导教师：蔡秀云
20100301
内容提要
从理论角度看，实行基本公共服务均等化是从横向上体现“以人为本”和弥补市场公共服务“供给失灵”重要的制度安排。而提供公共服务、满足公共需求是财政的重要研究内容之一。同时，基本公共服务均等化的推进也需要通过完善财政体制和提供财政保障等来使不同的群体公平的享受到各项服务。从现实角度看，自我国“十一五”规划《纲要》提出了“逐步推进基本公共服务均等化”的任务到“十七大”明确从缩小发展差距和完善公共财政体系的角度强调了基本公共服务均等化的重要作用，能否实现基本公共服务均等化，已经成为全面建设小康社会、促进社会协调发展的重要制约因素。本文研究认为基本公共服务的均等化并不是绝对的平均化，基本公共服务会随着不同地区的经济社会发展表现出差异性。而北京作为首都各项经济指标均处于全国前列，其基本公共服务的内涵、范围、标准以及提升均等化水平的对策均有其自身的发展特色。所以研究北京市基本公共服务均等化有着重要的理论及现实意义。
本文以基本公共服务相关理论为研究基础，通过对北京市基本公共服务的现状及问题的调查研究，借鉴国内外关于基本公共服务均等化的经验做法，从构建公共财政体制、深化财政体制改革以及明确基本范围等方面提出提升北京市基本公共服务均等化水平的思路以及对策。
本文创新之处：首先，对于北京市基本公共服务均等化进行了系统性的研究，通过研究北京市基本公共服务范畴、标准等具体方面的内容，系统研究北京市的基本公共服务均等化现状、问题以及完善措施。其次，从财政学的角度提出了保障公共财政投入需求，优化财政支出结构，创新财政转移支付手段以及利用公共财政引导社会力量参与基本公共服务等一系列观点。
关键词：北京基本公共服务均等化公共财政
Abstract
As China's rapid economic and social development and the construction of people's living standards have markedly improved, the community needs for basic public services gradually showing overall growth trend. China's "Eleventh Five-Year" plan "outline" of "step by step equalization of basic public services," the task of 10 Sixth Sixth Plenary Session in turn gradually achieve equalization of basic public services, improve the public finance system as a goal of 17 big from to narrow the development gap and improve the public finance system point of view of basic public services, further emphasized the important role of equalization. Ability to achieve equalization of basic public services has become well-off society and promoting coordinated development of society an important constraint.
Although the equalization of basic public services has become a hotspot of current research, but at present the theoretical circles are mostly from the national point of view, macro-level studies, the lack of a certain area for the equalization of basic public services, the systematic study, to solve this problem, this article will be for Beijing City equalization of basic public services to conduct a series of exploratory studies. In this paper, to basic public services-related research-based theory, through basic public services for Beijing's current situation and problems of investigation and study, learn at home and abroad on the equalization of basic public services, experience and practice, from building a public finance system, deepen the financial reform and a clear realization of the basic scope of basic public services put forward the idea of equalization, and then combining the actual situation in Beijing, Beijing Research for equalization of basic public services of specific measures.
The innovations of my paper : First, for the equalization of basic public services, Beijing conducted a systematic study of basic public services, through research areas of Beijing, standards and other specific aspects of the systematic study of Beijing equalization of basic public services, the status quo, issues and improve measures. Second, from the perspective of public finance put forward to protect public financial investment demand, optimize the structure of fiscal expenditure and innovative means of financial transfer payment, the scientific adjustment of some of the basic public services, urban village powers and the use of public finances to guide social forces participate in a series of basic public services point of view.
Key Words：Beijing Equalization of basic public services Public Finance
独创性声明
本人郑重声明：今所呈交的《北京市基本公共服务均等化研究—基于财政角度的分析》论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的科研成果。尽我所知，文中除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的内容及科研成果，也不包含为获得首都经济贸易大学或其它教育机构的学位或证书所使用过的材料。
作者签名：日期：年月日关于论文使用授权的说明
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作者签名：导师签名：日期：年月日
1 引言
1.1 选题意义及研究背景
2006年3月，十届全国人大四次会议通过的“十一五”规划《纲要》提出了“逐步推进基本公共服务均等化”的任务。同年十月，中共十六届六中全会《决定》将逐步实现基本公共服务均等化作为完善公共财政制度的目标。2007年10月，中共十七大从缩小发展差距和完善公共财政体系的角度进一步强调了基本公共服务均等化的重要作用。2008年温家宝总理所做的政府工作报告的则以“基本公共服务”均等化为重要线索贯穿报告始终。可见，实现基本公共服务均等化不仅是成为当前理论和实践的热点，更是缩小贫富以及城乡差距的重大举措。同时，实现基本公共服务均等化也是建设社会主义和谐社会的重要理念，是贯彻“以人为本”的科学发展观的生动体现，是促进经济又好又快发展、转变经济增长方式的重要基础，促进基本公共服务均等化对于缩小区域及和城乡差距、促进社会正义公平、维护社会安定有序、确保人民共享改革发展成果都具有重大的政治意义和经济意义。
由于享受基本公共服务具有公共性、公众性以及基本公共服务本身具备的公益性，所以无论居住在那个地区的公民都具有平等地享受基本公共服务的权利。而作为政府全面履行职能和加强宏观调控的物质基础、体制保障和政策手段的财政，在健全基本公共服务体系、提高基本公共服务均衡度及水平、创新基本公共服务领域改革等方面承担切实有效的职责，并积极发挥作用。当前，我国居民在多个方面的差距均有拉大的趋势，其主要体现在地区差距、城乡差距、群体差距、个人之间差距等方面。这四个方面的差距可以用收入、财富和消费来测度和衡量。对个人而言，三种差距中最重要的是消费差距，其次是收入差距，再次是财富差距。政府在调节三种差距时应尽可能缩小消费差距，使其控制在社会正义和公平要求的范围之内。把公平放在消费层面，把效率置于财富、收入层面，这样就避免了公平与效率的正面冲突和矛盾。就消费差距而言，我国贫困人口从改革开放初期2.56亿人减少到目前的2100万左右，消费公平的程度大大提高了，但除此之外，“上不起学”、“看不起病”、“住不上房”等消费差距却越来越大，不仅成为群众普遍关注的问题，更演变成社会公共性问题，亟需政府加以解决。
论文在研究基本公共服务均等化相关理论的基础上，以北京市基本公共服务均等化面临的新形势和新任务为基础，以北京市基本公共服务供需等方面存在的
分配不均衡为切入点，运用公共财政学、公共经济学、管理学等相关理论，剖析北京市在完善基本公共服务均等化进程中取得的成就、存在的主要问题以及采取的举措，阐释造成当前基本公共服务分配不均、供给不足的种种原因，提出实现北京市基本公共服务均等化的政策措施，为北京市建立促进基本公共服务均等化的公共财政制度提供理论依据与决策参考。
1.2 国内外研究综述
1.2.1 国外研究综述
基本公共服务的概念与公共产品概念密切相关。基本公共服务相关理论是公共产品理论的进一步深化和拓展，所以对于公共产品概念的研究很有必要，这将有助于我们理解并系统化的研究基本公共服务的内涵、范围和标准等。而公共产品理论也是西方公共财政理论的核心内容。
关于公共产品问题的研究，西方经济学家历来均非常重视并且也很早就注意相关研究。休谟于1739年最早提出来公共产品的概念并且在其著作《人性论》1中提到这样的一种现象：两个邻居可能达成协议，共同在一块草地上排水，但同样的协议不可能在一千人之间达成，因为每个人都想把负担转嫁到别人头上去，休谟的意思说明，某些公共服务对于某个人或者某小部分群体可能没有好处，但是对于集体来说则是非常必要的，而且也只能通过集体的行动来完成。
其后，经济学鼻祖亚当.斯密认为除了市场这只看不见的手要发挥着重要的作用外，君主也必须提供某些服务，对于大部分公共服务，是否必须由君主提供，取决于个人能否充分提供它们，只有个人不能充分提供这些公共服务时，君主提供才是必须的。后来，约翰.斯图亚特.穆勒在他的《政治经济学原理》（1848）中的“自由放任或不干预原理的基础和限制”一章中通过建造和维修灯塔的事例对某些服务必须由政府提供作了详细论述。
保罗.萨缪尔森(Samuelson,1954 ) 首次赋予公共产品以规范的形式化的定义。他于1954年、1955年发表了《公共支出的纯理论》和《公共支出理论图解》 两篇文章，首次通过表明个人消费和总消费关系的方程，来界定两种公共产品与私人产品的特性。对于私人产品而言，其消费量等于个人消费额的总和。因此有:),,...2,1(1n j X X n i i
j j ==∑=其中，i 代表个人，j 代表产品种类。公式表示私人产
品在个人之间是完全可分的，每个人的消费是互相排斥的。对于公共产品，每个 1 【英】休谟，《人性论》，关文运译，商务印书馆，2004年7月
人单个消费(
X)与总量消费(X)在数量上是相等的。可以用公式表示。公式表i
明纯公共产品在个人之间是完全不可分的，人们对公共产品的消费并不存在排他性和竞争性。
威克塞尔2较早发现了政治程序对公共产品供给效率的影响。他认为，没有政治程序的介入，根本无法获得有关个人对公共产品的真实偏好的信息。公共产品的提供种类和规律主要由各利益集团之间的协商决定，个人的作用微不足道。
林达尔在威克塞尔研究的基础上又进行了进一步的研究，提出了“林达尔均衡模型”，即提出了自由交换理论该理论是对公共产品供给的补偿问题进行了研究。此后，马斯格雷夫、布坎南、阿特金森和斯蒂格利茨等人分别从不同角度对公共产品供给进行了分析，从而形成了丰富的关于公共产品的理论。
由于西方城乡发展一体化程度比较高，国外学者系统地提出加强公共服务的均等化，尤其是加大农村地区基本公共服务的理论较少，很多只是单方面的谈论教育、农业研究、农业科技、转移支付制度、农业补贴和福利国家制度等。
世界著名经济学家安格斯?麦迪森3是国际收入和生产率比较领域中生产法的创始人，也是当代最伟大的经济历史数据的考证和分析专家。他所著的《世界经济千年史》涵盖了全部世界经济在过去两千年间的发展史，将各国经济的长期表现进行了系统性的量化分析，探索了导致富裕国家成功的主要因素，同时分析了影响落后地区发展的障碍，也考察了富裕国家和其他国家的相互影响，并在此基础上评价在何种程度上这种性质是属于剥削性质的关系。他的《世界经济二百年回顾》一书对19世纪以来世界主要国家的经济发展状况运用购买力平价方法进行了比较精细和全面的定量测算，得出各国在近二百年中经济发展的状况及各国经济增长的轨迹。通过对比西方世界经济增长与政府基本公共服务的提供发展历程，可获知二者之间存在某些互为促进的关系。
19世纪末，德国新历史学派代表人施穆勒、布伦坦等人提出了福利国家的理论，强调国家的经济作用，认为国家除了维护社会秩序和国家安全外，还具有文化和福利的目的，应该由国家兴办一部分公共事业来改善国民的生活，以缓和阶级矛盾。20世纪初，英国的费边主义达到改良社会主义的目的。英国的经济学家和改良主义者主张以社会福利作为经济学的研究对象，通过税收和法律政策或国有措施使“剩余价值”归政府所有，用于社会福利。1920年英国经济学家庇古4的《福利经济学》一书，系统论述了福利经济学理论，他认为国民收入总2Knout Wick sell(1896),”A New Principle of Just Taxation ”,in Classics in the Theory of Public Finance, edited
by R.A.Musgrave and A.T.Peacock, London: Macmillan ,1958.p.72-118.
3【英】安格斯.麦迪森，《世界经济千年史》，北京大学出版社。
4【英】庇古，《福利经济学》（上下卷），朱泱、张胜纪、吴良健译，商务印书馆，2006年9月。
量越大，社会福利也越大，同时收入越平均，福利就越多。德国是世界上第一个建立公共服务与社会保障制度的国家，先后制定了《劳动就业法》、《青年福利法》、《儿童补助法》、《住房补助法》、《社会保障法》等公共服务法律，完善的公共服务法律确保了公共支出主要用于公共服务，也使公共服务法定支出占政府支出的绝大部分。
保罗.皮尔逊编写的《福利制度的新政治学》5利用政治学的方法和思想对战后欧美社会契约的重新谈判、重组和现代化过程进行了洋细地分析，并对战后各国的一系列政策领域包括医疗、养老和劳动力市场等，进行了深入细致地研究。1946年美国的《充分就业法案》通过后，为美国战后历届政府把解决失业问题作为国家干预与调节经济的主要目标找到了理论依据。1993年美国通过的《政府绩效与结果法》标志着以绩效来衡量政府提供公共服务的开始。珍妮特.V.登哈特所著的《新公共服务：服务，而不是掌舵》6一书指出了新公共管理理论的缺陷，对公共服务提供过程中政府的管理角色进行来重新定位。
英国的贝弗里奇爵士7在《社会保险和相关服务》的报告中所设计的一套“从摇篮到坟墓”的完整福利制度，对战后英国、欧洲乃至整个世界的社会保障制度的建立和发展产生了里程碑的作用，它丰富了公共服务的内涵并逐步使公共服务成为福利国家政府扩大需求、增加供给、促进经济发展的一个管理策略和工具。
在2004年首届中欧政府高层管理论坛上，瑞典和挪威等国家全面介绍了北欧国家的公共服务模式和政府角色以及中央政府和地方政府的关系，指出瑞典经济的成功主要得益于它完善的社会保障体系，平衡的收人分配可以使所有的人口都有消费能力，也可以使服务业健康发展起来；完善的社会保障有利于人们创新，使人们勇于接受挑战和承担风险。总之，平等的社会分配，更容易实现快速增长。瑞典的经验证明，不是先有快速的经济增长然后再有社会福利，它们是可以同步增长的。世界银行2004年报告是世界范围内对基本公共服务进行多方面分析的著名书籍，主要内容是关于基础设施服务，尤其是医疗，教育，水和卫生等方面的讨论，并寻求使之有利于穷人的途径。报告建议进行制度变革，因为制度变革将强化政策制定者、服务提供者和公民之间的责任关系，报告认为变革不会一蹴而就，需要根据各个国家、城镇和乡村的现实制定出来。
联合国开发计划署(UNDP)2005年的发展报告：《中国人类发展报告2005——5【英】皮尔逊，《福利制度的新政治学》。苗正民译，商务印书馆
6【美】珍妮特.V.登哈特、罗伯特.B. 登哈特，《新公共服务：服务，而不是掌舵》，丁湟译，中国人民大学出版社，2004年6月。
7贝弗里奇爵士以著名报告《社会保障及有关的社会福利服务》被誉为“福利国家之父”。
追求公平的经济增长》8一书对中国发展的不平衡问题进行了全面记述。不公平问题作为该报告最基本的关注点，首先体现于公民基本权利和机会的不平等。在中国，这个问题凸现在在地区、城乡和群体在收入、财产、雇佣计划、工资水平、教育、医疗、社会保障和政府财政支出等方面才在错综复杂的削夺性和制度性差别上，并提出一系列政策建议。世界银行的2006年世界发展报告对公平的内在价值以及公平对社会长期发展的重要性作了全面论述。报告指出在追求自己所选择的生活方面，个人应享有均等机会，而且最终不应出现极端贫困的结果，在一些根本性的方面，公平和追求长期富足是相辅相成的，维护公平对总体的长期发展发挥潜在的稳定作用，并且为社会较贫困群体提供更多的机会。
约翰.罗尔斯的《正义论》9通过对作为“公平的正义”理论中两个正义原则的论述，体现了他的平等主义倾向和展示社会理想的状态。而布莱恩.巴里著的《正义诸理论》10在更抽象的水平上理解社会正义，为我们正当的现实生活建构了伦理前提。
从提高政府公共服务水平的角度：如资源配置、政府管理、供给模式、绩效等方面国际上有多篇文章进行相关论述。主要观点有倡导多中心治理的供给范式；主张用政府治理理论替代政府统治；坚持多重独立的社会组织的存在可以直接促进社会主体的自主性和自觉性，可以形成一种相互约束又相瓦和谐的社会控制体系；强调发展非营利组织的作用，提高资源配置的效率。
1.2.2 国内研究综述
相对于国外关于基本公共服务均等化的相关研究，我国对于基本公共服务的相关研究起步较晚，但是由于基本公共服务均等化是构建社会主义和谐的重要目标之一，而且经济增长方式转变也迫切要求实现基本公共服务的均等化，我国在基本公共服务相关研究越来越多，并已经成为当前理论界研究的热点。对于以基本公共服务研究内容归纳为如下几个方面：
首先是基本公共服务的范畴研究。
卢中原认为在公共服务前面“基本”二字，原因就在于公共服务的涵盖范围非常广。当前应该重点解决当前最基本、最突出的问题。他认为从全国方面看，当前最基本的公共服务就是义务教育和基本医疗卫生服务。由于长期以来，对这两方面的公共服务资源配置严重失衡。例如，教育资源、卫生资源大量投入城市、
8UNDP, World Economic and Social Survey 2005,Human Development Report 2005,UNDP
9约翰.罗尔斯，《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社，1998年3月
10布莱恩.巴里著的《正义诸理论》，孙晓春等译，吉林人民出版社，2004年9月。
投入高等教育，而对基础教育和农村基本卫生服务的投入明显不足，导致农村边远贫困落后地区的基础教育出现了严重的危机，基本医疗服务也严重落后。中西部很多地方还没有普及义务教育。这个偏向如果得不到迅速、有效的扭转，我们就会继续走弯路。因此，在这个时候，他认为首先要扭转公共资源配置失衡的偏向，让公共资源更多地向义务教育和基本医疗、特别是边远贫困的地区和社会群体倾斜，使之尽快改变基本公共服务严重不足的状况。
常修泽认为当前我国的基本公共服务内容包括提供“基本民生性服务”即就业服务和基本社会保障等；“公共事业性服务”即提供义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化等；“公益基础性服务”即提供公益性基础设施和生态环境保护等以及“公共安全性服务”即提供生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等。
刘尚希认为，所谓的“基本”公共服务，可从两个方面进行理解：首先从消费需求的层次来看，与低层次消费需要有直接关联的为基本公共服务。层次较低的基本公共服务类似于马斯洛的人的基本需求，吃饱、生存是最基本的需求，此外，安全、穿衣等也是最基本的需求；其次从消费需求的同质性看，只要是无差异享受的消费需求就属于基本公共服务。此外，他认为基本公共服务的内容和范围并不是一成不变的，它会随着地点、时间的改变而发生变化。
丁元竹认为，我国现阶段的基本公共服务应当是指在我国社会主义市场经济基本框架已经初步建立但还需继续完善的条件下，政府为实现社会公平和公正，通过完善财政体制和提供财政保障来使不同地区政府确保本地区居民有机会、有能力、有权力接近主要公共服务项目。基本公共服务是政府的基本责任，是公民的基本权利，它体现了发展的社会属性。就转移支付而言，基本公共服务均等化实质上是政府间对基本公共服务的责任分享。这种责任分享是建立在公共事务责任明确和财政责任合理划分基础上的。关于我国现阶段基本公共服务的范围，从需求方面来看，我国处于公共需求的全面、快速增长阶段，基本教育、公共卫生和基本医疗、社会救济、社会福利、失业保险与就业服务、城市公共交通、供水、供热、食品安全、药品安全、产品质量安全、住宅问题理应纳入基本公共服务范围。
其次是基本公共服务均等化的概念以及内涵。
阎坤认为，无论在理论上还是在实践中，公共服务均等化本质上都是公共财政的重要组成部分，所以，在公共财政的范畴内理解公共服务均等化的内涵，比较便捷也更加准确。我们认为，公共服务均等化是公共财政“公共性”的重要体现，是公共财政“一视同仁”服务特征的延伸，是公
共财政职能的深化。
常修泽认为，对于基本公共服务均等化的内涵，可以从三个方面把握。首先，全体公民享有基本公共服务的机会和原则应该均等。第二，全体公民享有基本公共服务的结果应该大体相等。这里的“大体相等”不是搞绝对平均主义，天下也不可能绝对平均，但是既然提出“均等化”问题，那么在最后的结果上应该大体均等或者说相对均等。当然，这里讲的不是所有公共服务，而只能是指“基本公共服务”。第三，在提供大体均等的基本公共服务的过程中，要尊重某些社会成员的自由选择权。既要保证基本公共服务的公平公正提供，也要顾及民众对于基本公共服务的多样化的需求。所以，既然要给老百姓大体均等的基本公共服务，就应当研究具体操作办法，但目前的情况非常复杂，社会成员的需求千差万别，某些社会成员可能不去享受社会为之提供的公共服务。应该想方设法让老百姓有自由选择的空间。不能一讲基本公共服务均等化就否定人民的自由选择权。
邱沛恩认为，不能把基本公共服务均等化与不是基本公共服务平均化划等号。均等化是在社会平均水平和公平原则基础上，将贫富差距控制在合理的范围之内，以促进城乡之间、经济社会之间、区域之间的协调发展，使不同社会群体均衡受益，并保障全体人民共享经济社会发展成果，消除社会转型期出现的各种社会问题以及不和谐因素。
三是实现基本公共服务均等化的对策措施。
迟福林指出推进基本公共服务均等化重在制度建设。第一，应该尽快建立城乡统一的公共服务制度。因为当前城乡基本公共服务供给的失衡，已成为新阶段统筹城乡发展的突出问题。第二，应该加快建立政府基本公共服务绩效评价体系。具体来说，应当尽快把基本公共服务数量和质量指标纳入政府绩效考核体系中，并且大幅度提高其权重；建立起严格的基本公共服务问责制，将基本公共服务绩效评估与干部选拔、任用和内部激励相联系，在此基础上建立相应的问责机制。第三，应尽快建立基本公共服务的社会参与机制。与市场力量相比，以非盈利性为基本特征的大多数社会组织其提供得服务或主要业务范围与基本公共服务项目具有许多相同或相似之处。而且，社会组织还可以利用其组织形式灵活、多样，活动具有自发性等优势，在其他主体无法充分发挥作用的某些基本公共服务供给环节起到更重要的作用。
刘尚希认为财力、能力、基本消费、服务结果是公共服务均等化的基点，因此，实现基本公共服务均等化的措施选择应从财政能力均等化、财力均等化、基本消费均等化和服务结果均等化这四个方面考虑。
中国（海南）改革发展研究院多位专家总结出了推进基本公共服务均等化的
制度建设的意见：第一，适应改革发展新形势，从制度层面推进和落实基本公共服务均等化；第二，通过立法建立健全政府承担基本公共服务最终责任的体制机制；第三，把政府间财政能力均等化作为公共财政制度建设的重点；第四，建立政府主导、社会参与的基本公共服务投资体制，提高供给效率；第五，在全国范围内统筹规划，分步骤推进基本公共服务均等化制度建设。
王景新提出逐步实现基本公共服务均等化必须推进农村社区服务体系建设。近年来，在“工业反哺农业、城市支持农村”以及“基本公共服务均等化”等理念逐渐转变为战略与政策的大环境下，“基本公共服务均等化”和“公共财政覆盖农村”的研究已经比较广泛地展开，但农村社区服务体系发展还不能适应“社会公平正义”和“基本公共服务均等化”的要求。所以，通过对农村社区服务体系建议的分析，提出农村社区服务体系的出路，即构建以公共财政供给为主，村社集体、私人、中小企业和民间机构多方参与的供给体制，形成责权明晰、配置合理、和谐有序、可持续发展的农村服务体系。
金人庆、安体富、王家永等专家学者认为促进基本公共服务均等化应该从完善公共财政制度的角度来探讨。要加大财政转移支付力度，促进区域间基本公共服务均等化；调整财政支出结构，把更多财政资金投向公共服务领域；要深化财政管理体制改革；要加大财政在农村投入力度，实现城乡基本公共服务均等化。
1.3 研究方法、内容及结构安排
1.3.1 研究方法
本论文研究的基本公共服务涉及到财政学、公共经济学、福利经济学等学科的内容，所以跨学科的研究是必然的。在研究方法的选取和应用上，本论文着重注意了以下几个关系:
①规范分析与实证研究相结合。经济学更多地可算是一门实证的科学，而实证分析又包括两个相互联系、相辅相成的阶段：理论实证和经验实证。论文对于基本公共服务体系的设定、范围的研究和设计，都属于实证研究的范围，但也应当在事物本来面目的基础上说明应当是什么。所以，本文先用规范的方法，在理论上明确北京市基本公共服务应该是什么，然后再以理论实证的方法分析基本公共服务的范围及标准，然后以经验实证的方法探讨国际经验及北京市的实际情况，进而提出改革举措。
②系统分析的方法。系统分析的方法的最大优势在于可以处理好全局与部分
的关系。就北京市来说，基本公共服务是由基础教育、公共卫生及基本医疗、基本社会保障、公共安全、环境保护等不同体系构成的庞大体系，其范围、标准的设计与政策措施的完善是一个复杂的工程，它牵涉到国民经济和人民生活的方方面面。因此，运用系统分析方法进行研究可能取得良好的效果。
③基本的分类和比较方法。为了从广泛的具体现象中得出一般性的结论，运用基本的分类和比较方法进行研究是必要的。因为共性寓于特殊性中，不通过比较和抽象总结是得不到的。论文拟对若干基本公共服务问题及其国际实践作分类比较，以便得出对于北京市基本公共服务均等化的有益启示。
总之，本论文研究的方法将是理论研究与实证研究、定性分析与定量分析的有机结合。并采用历史分析、国际比较等研究方法。
1.3.2 研究内容及结构安排
本文对从财政角度对北京市基本公共服务均等化问题进行研究，全文分为如下七个部分：
第一部分，介绍了本文选题的理论和现实意义、相关研究综述以及本文的研究思路和方法等；
第二部分，对基本公共服务均等化的相关理论进行分析。首先探讨了公共产品理论、公共选择理论以及公共服务三种主要理论范式。其次，研究了基本公共服务的概念、特点及分类；最后研究了基本公共服务均等化内涵及意义；
第三部分，研究了北京市当前基本公共服务的现状、存在的问题以及问题产生的原因；
第四部分，对基本公共服务均等化进行了国内外比较分析，从中得出了提升北京市基本公共服务均等化水平的启示；
第五部分，研究了北京市基本公共服务的范围以及标准，分析了影响北京市基本公共服务范围的因素并确定了当前基本公共服务的总体范围和发展方向。此外，明确了北京市基本公共服务标准的总目标和遵循的原则，并设定了相关指标体系。
第六部分，在明确北京市基本公共服务范围、标准的基础上，结合北京市经济社会发展的实际情况，从财政等角度提出提高北京市基本公共服务水平的政策措施。
第七部分，总结本文的研究结论，并指出今后需要进一步讨论的问题和建议。全文结构如下：
图1.1 论文结构图
1.3.3 主要创新之处
本文主要有以下几方面创新之处：
第一，目前对于北京市基本公共服务均等化的系统性研究还尚未形成，本论文通过研究北京市基本公共服务范畴、标准等具体方面的内容，力争系统研究北京市的基本公共服务均等化现状、问题以及完善措施。
第二，从财政学的角度提出了保障公共财政投入需求，优化财政支出结构，创新财政转移支付手段，科学调整市区乡部分基本公共服务事权以及利用公共财政引导社会力量参与基本公共服务等一系列观点。
2 基本公共服务均等化的相关理论分析2.1 公共服务基本理论
基本公共服务是公共服务的重要内容之一，在一定程度上，二者是紧密联
系的。基本公共服务回答的是特定阶段应该提供什么公共服务的问题。所以，基于理论上的延续性，需要有公共服务理论作为支撑，对于公共服务的研究是
研究基本公共服务以及基本公共服务均等化的前提条件。
2.1.1 公共产品理论
私人部门和社会部门共同组成了社会的正常运行。虽然市场机制通过有效地调节需求和供给，使社会资源得到合理配置，以有效地提供商品和劳务，但也存在着一些私人部门没有能力或者是不愿进行活动的领域。在这些领域中，市场不能有效地配置资源，即产生市场失灵。因此，这些领域的服务和资源配置只能由政府来提供，其提供的产品被称为公共产品。萨缪尔森在1954年的《公共支出的纯理论》一文中指出，所谓公共产品，就是一个人的消费不会影响另一个人消费的产品。人们通常把是否满足消费上的非竞争性和非排他性，作为判断一种产品是否属于公共产品的标准。如国防、司法、环境保护、公共设施等就是典型的公共产品。他们通常具有非排他性和非竞争性。
2.1.2 公共选择理论
公共选择是对非市场决策的经济研究，它主要研究政治市场问题。公共选择理论把官僚、选民和政治家视为政治市场中的博弈者，将选民的选票当成货币，重点研究市场经济条件下政府失灵以及政府行为的局限问题，分析政府行为的效率，并探寻使政府最有效率工作的制约体系及规则。公共选择理论的主要贡献在于证明：市场的缺陷并不是把问题转交给政府去处理的充分条件。政府的活动不一定能够矫正市场失灵，政府活动本身也有着各种问题，或者说会造成更大的资源浪费，即政府失灵。
为了解决“政府失灵”问题，公共选择理论通过将政府机制纳入经济分析的基本框架来解释和研究政府运行机制的特点，从而阐明了在不同的政治市场中，在现代民主政治制度下，公共部门的资源配置是借助政治市场的公共选择来完成的，即政策制定者是代表了不同的利益集团来制定预算方案，政府预算决策即社会各种利益集团要求的均衡，与此同时不同的公共选择方式会让公共产品供给的
均衡产生差异。从基本公共服务角度看，公共选择理论就是研究作为投票者的消费者如何对基本公共服务的决策行为做出选择，从而达到社会福利最大化。
2.1.3 公共服务三种主要理论范式分析
纵观公共服务理论在发达国家的发展，大致经历“传统公共行政”、“新公共管理”、“新公共服务”三种主要范式。每一种新范式的提出都是基于前一种范式的修正和发展，其中，政府从“划桨者”、“掌舵者”发展到“服务者”，这种角色转换的要求，可以说都是理论演进的缩影。图1.2对上述三种模式进行比较。
图 1.2 三种理论范式比较11
2.1.
3.1 传统公共行政理论
传统公共行政以政治理论和早期社会科学提出的社会和政治评论为基础。在这种范式下，主张承担起所有法律规定的公共服务的责任，即政府是“划桨者”。政府的主要工作体现在直接提供服务，即从政策制定到政策执行，政府的公共组织在一个相对封闭的系统中运转，公共行政官员的角色，从计划、用人、指挥、协调、预算等等，几乎无所不能；相对而言，公众在公共服务项目的执行过程中很少有或者根本没有直接作用。传统公共行政，在从国防、社会保障到交通运输、公共卫生及环境保护等许多公共服务领域，为社会做出了显著贡献，值得一提的是，它强调公共利益至上，并且认为“公共利益就是指导行政官员的标准”，“公务员服务于公众利益的最佳途径是着重关注中立、效率以及政治与行政的严格分离”。这些原则在新公共服务中得到进一步修正和发展。12总之，传统公共行政 11
上海市科技教育委员会课题组：《完善公共服务体系研究》第17页 ，2008年2月。 12上海市科技教育委员会课题组：《完善公共服务体系研究》第17页 ，2008年2月。
服务者
新公共服务
新公共管理 掌舵：传统公共行政
划桨：政府包办
政演
变
理论的核心是政府划桨，要求既当政策设计者，又当政策执行者，政府官员执行公共政策以更好地服务于公共利益为准则。
2.1.
3.2 新公共管理理论
新公共管理的核心是在公共服务提供当中引入市场竞争机制和企业管理方法。上世纪七八十年代，以市场化为取向的公共行政改革席卷了西方主要发达国家，在公共管理研究方面出现了由传统公共行政范式向新公共管理范式的重大转变，公共服务由此成为公共行政与公共管理研究的重要内容。英国公共管理学家克里斯托弗.胡德教授在1987年将公共行政定义为“提供公共服务的制度性设置”。新公共管理的核心是用于改造传统政府服务模式，将市场竞争机制和企业管理方法引入到公共服务提供中，其主要做法是：①在执行公共服务项目中引入市场竞争机制，充分的利用市场机制，并利用由市场竞争所产生的压力，促进公共服务提供主体提高服务质量，降低服务成本，将公共服务项目委托给私人部门、第三部门以及社会公共服务机构，政府则通过提供财力，制定公共服务标准以及监督服务项目实施等方式履行职责，以实现公共服务的“准市场化”。②将诸多公共服务转移给各种社会组织，建立起新的合作伙伴关系；通过与社区合作，由社区组织承担大量具体的居民服务项目，政府则从繁杂的、做不好的居民服务中超脱出来；政府与非营利组织彼此之间互相监督以保证公共服务质量。③在政府公共服务提供上实行以结果导向的绩效管理和评估。
2.1.
3.3 新公共服务理论
新公共服务理论是对新公共管理理论的扬弃，该理论认为政府的职能是服务，而不是“掌舵”。新公共服务理论是美国亚利桑那州大学的罗伯特?B?登哈特夫妇（Robert B.Denhardt and Janet V.Denhardt ）提出来的。通过对当今世界各国从2000年到2003年，方兴未艾的“新公共管理”理论的理性批判和反思，登哈特夫妇构建出了“新公共服务”理论。所谓“新公共服务”，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理体系中所扮演的角色的一套理念。作为一种全新的现代公共行政理念，新公共服务理论认为，公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时，应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府这艘航船掌舵，也不应该是为其划桨，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。它包括以下几个方面的基本观点：①政府的职能是服务，而不是“掌舵”。②公共利益是目标而非副产品。③在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性。④为公民服务，而不是为顾客服务。
⑤责任并不简单。公务员所应该关注的不只是市场，他们还应该关注宪法法律、
社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。⑥重视人，而不只是重视生产率。⑦公民权和公共服务比企业家精神更重要。新公共服务理论有四个理论基础：民主社会的公民权理论、社区和市民社会模型、组织人本主义和组织对话理论以及后现代公共行政理论。与传统行政理论将政府置于中心位置而致力于改革完善政府本身不同，新公共服务理论将公民置于整个治理体系的中心。强调政府治理角色的转变，即服务而非导航。它推崇公共服务精神，旨在提升公共服务的尊严和价值，重视公民与公民身份，重视政府与社区、公民之间的沟通和对话。
2.1.
3.4 对中国的影响
公共服务在发达国家的实践以及理论范式的演变，对中国公共服务的理论与实践都产生重要影响。随着改革开放、市场化进程和经济转轨的推进，对政府职能转变的要求也日益增强。在这一过程中，政府从“划桨者”、“掌舵者”到“服务者”的角色转换的要求，可以说均是理论演进在国内影响的缩影。
2010年2月4日，温家宝总理在中央举办的省部级主要领导干部深入贯彻落实科学发展观加快经济发展方式转变专题研讨班发表重要讲话中指出调动全社会的力量，共同参与社会事业发展。要把维护社会事业的公益性、保障人民群众基本公共服务需求作为政府的主要职责。把应该由社会和市场发挥作用的事情真正交给社会和市场。通过发展相关产业，满足多层次、个性化的需求。要进一步放宽准入，调动全社会参与社会事业发展的积极性。由政府保障的基本公共服务，也要深化改革，提高绩效。要鼓励社会资本投资建立非营利性公益服务机构。各类社会机构和企业愿意参与基本公共服务的，只要具备资质、符合条件，就应当鼓励进入。有效动员和综合利用社会资源来加强和改善基本公共服务，提高服务质量和效率。讲话为深化公共服务研究，深化我国行政管理体制改革以及转变政府职能、构建服务型政府指明了方向，并提供了可供操作性的范本和指导意见。
2.2 基本公共服务内涵分析
2.2.1 基本公共服务的概念
首先，基本公共服务是一定阶段上公共服务的“最低纲领”，以及一定阶段上政府应该提供的公共服务的“最小范围”。即基本公共服务是指一个国家和地区的政府，根据经济社会发展阶段和总体水平，为保障全体公民最基本的人权，为维持经济社会的稳定以及基本的社会公平和正义，所必须提供的公共服务；是全体公民都应公平、平等、普遍享有的公共服务，是诸多公共服务中具有保障性
质和平等色彩的服务类型。它是以保障公民基本人权为主要目的、以均等化为主要特征、以公共资源为主要支撑的公共服务。
其次，基本公共服务是公共服务中最基础的部分，是关系到公民的基本生存权和发展权的公共服务，因此，可以将基本公共服务内涵概括为基本责任、基本权利、底线水平、内容渐变、政府提供五个方面。其中基本责任是指提供基本公共服务是政府的一项基本责任。基本权利即享受基本公共服务是每位公民的一项基本权利。底线水平即“基本公共服务均等化”。在一定时期，公民享受的基本公共服务应该是相同的。内容渐变则要求基本公共服务的内容是随着经济社会的发展而不断演变的。当前，政府基本公共服务的内容应是不断增加的。政府提供则意味着基本公共服务是在政府的主导下主要由政府提供的，这就说明应由政府确定基本公共服务范围和必要的标准并行使监督职责，但是政府并不是唯一的供给主体。均等化的基本社会服务可以在政府的主导之下，由政府、非政府组织和市场其他主体等构成的合作伙伴共同提供。
2.2.2 基本公共服务的特点
基本公共服务具有三个方面的基本特征：第一，具有政府主导性。因为公共服务的提供具有“信息不对称”、“代理难题”、“外部性”以及“分配的利害关系”等问题，所以，由政府提供此类公共服务被认为是效果更好的解决方式。第二，具有社会公益性。由新公共服务学派的观点，“公共利益优先”，能够创造共享利益和共同责任是新公共服务的主要内涵之一，也是对公共行政官员的要求之一。第三，普惠性，即惠及最广大的人们群众。这不但要求公共服务的消费所带来的收益必须惠及最大多数人，而且要求政府在提供公共服务的过程中，必须秉承公平公正的原则，为辖区内的最大多数人提供服务，实现基本公共服务的“均等化”和“全覆盖”供应，甚至在必要的时候，必须对弱势群体做出政策倾斜，以维护社会公平。
非基本公共服务，是指不符合公共服务“最低纲领”的服务种类，一般具有如下特点：第一，政府直接作用的程度。需要政府直接作用的程度不如基本公共服务，政府无需耗费大量的人力、物力等公共资源用于发展此类公共服务，在财力有限的情况下，既可以暂缓提供的步伐，也可以更多的动员私人部门或者第三部门主导此类公共服务的提供。第二，社会公益性相对较低。对此类公共服务或者公共产品的消费所带来的社会公益性不如基本公共服务，即使提供的量较少、质量较差，也不会对全社会的发展产生严重的根本性危害；第三，需求者非全民。对此类公共服务的需求人群数量不如基本公共服务，往往是社会的部分人群而非全民对此类服务具有迫切的要求；
需要注意的是，“基本公共服务”与“非基本的公共服务”在具体服务种类上并没有固定的界限，而是必须结合各国、各地区社会经济发展阶段的具体情况分析确定。西方发达国家公共服务的发展历程证明，随着社会经济发展，人民生活水平的不断提高，由政府提供的“基本的公共服务”种类越来越多，公民对基本公共服务的数量与质量、覆盖面等要求也会越来越高。经济发展程度较低阶段的“非基本公共服务”也会转变成经济发展较高阶段的“基本公共服务”。
2.2.3 基本公共服务的分类
2.2.
3.1 按服务领域分类
根据政府为社会提供的基本公共服务的领域不同可以划分为：基础性公共服务、经济性基本公共服务、社会性基本公共服务、公共安全服务等。
基础性公共服务是指通过某种政府行为介入为公民及组织从事生活、生产、发展和娱乐等活动所需的基础设施服务，如供水、供电、供气、交通与通讯基础设施等。
经济性基本公共服务是指通过政府行为的介入为各类组织、公民和企业从事生产活动所提供的服务，如技术咨询、政策性信贷以及科技推广等。
社会性基本公共服务是指通过某种政府行为的介入为公民的生活、发展与娱乐等直接需求提供的服务，如公办教育、公办医疗、公共就业、社会福利等。
公共安全服务是指通过某种政府行为的介入为公民提供的安全服务，如国防、社会治安等服务。
2.2.
3.2 按需求层次分类
因为社会需求的多层次性，所以基本公共服务从不同层次上分为全国性的基本公共服务和地方性的基本公共服务。
全国性的基本公共服务即指主要由中央政府提供的公共服务，这种服务遍及全国、所有公民都毫无例外享用。地方性基本公共服务是指为满足某一地方居民的需求而提供的服务。通常由相应层次的地方政府来提供，如城市公共交通服务、地方治安管理等。此外，地方性公共服务还可以依据效用覆盖区域的大小，再进一步细分为不同层次。例如环境保护和防止自然灾害等这种具有外溢性的地方公共服务由中央政府和地方政府来联合提供；或者像跨地区交通设施服务这种在有关地方政府之间达成协议来提供的服务；还有如社区性的治安服务等可能延伸到地方所管辖的局部范围来提供的服务。