《监狱法》十六年再思考
谢利苹①
摘要：本文回顾了我国《监狱法》颁布实施十六年来取得的成绩及其意义，并借鉴国外监狱法治建设的有益启示，提出了加强《监狱法》的科学性、系统性和可操作性；补充完善其他法律法规，确保监狱法规体系的完整性；构建高效合理的监狱执法监督体系等建议。
关键词：监狱法；法治建设；问题；对策
正文：
《监狱法》自1994年12月29日公布实施，至今已十六年。它是新中国诞生后的第一部有关监狱的法律，也是新中国法律建设史上的第一部监狱行刑的重要法典，对指导监狱工作具有十分重要的意义。其颁布有利于准确定位监狱的法律性质，明确规定监狱的经费保障，明确监狱人民警察地位，为监狱加强法制建设，依法治监，从严治警提供了依据，有力地推动了监狱法制化、科学化、社会化进程②。但是，法无恒常，《监狱法》已经颁布了十六年，由于时间的推移，社会的发展，加之《监狱法》在制定时的先天不足之处，致
①作者系北京政法职业学院安全防范系副教授。
②金鉴：监狱学总论[M].北京:法律出版社,1997:254.
使《监狱法》许多地方已经不能适应时代和形势的要求，严重制约了监狱工作的进一步发展，严重影响了监狱改造人的中心工作任务的完成，已经成为我们亟待解决的时代课题。因此，在《监狱法》颁布实施十六年之际，有必要对其进行认真的总结和思考。
一、《监狱法》颁布的意义
（一）标志着我国刑事法律体系的基本形成
徒刑在我国的刑罚体系中占主导地位，“自由刑判决在实践中占审判机关整个刑事判决数量的80%以上”，因而《监狱法》成为刑事执行的主干法。《监狱法》虽不能替代《刑事执行法》，但它的制定，对完善我国刑事法律体系肯定是迈出了重要的一步。《监狱法》、《刑法》和《刑事诉讼法》构画出我国刑事法律体系的初步轮廓。
《监狱法》的颁布与实施，远远超出了其本身的独立意义，使整个中国刑事司法活动进入法治状态。在规范行刑与改造活动、最大限度预防犯罪、实现刑罚的最终目的等方面起到了积极作用，它以法律的形式确定了诸如国家刑罚执行机关的性质、任务、人民警察的地位、监狱生产、罪犯教育、劳动改造等问题，标志着中国监狱制度进入了一个新的历史阶段，标志着中国监狱制度已基本成熟、完善。《监狱法》的颁布使我国在法制的轨道上迈进了一大步，使监狱行刑活动的各项制度有了法律依据和约束力，使监狱制度更加趋于
规范性和合理性。
（二）使我国监狱由人治走向法治
监狱具有鲜明的阶级性，它是国家机器的重要组成部分，是维护阶级统治的暴力机器，是阶级专政的工具。由人治走向法治，不依长官意志而按法律法规的要求司法、执法，这是社会的进步和文明的标志。③当人类社会发展到一定历史阶段，才产生了规范司法活动的刑法、刑事诉讼法，才产生了规范监狱行刑活动的监狱法。
实际上，我国的监狱、劳改工作在很长一段时间，是依据1962年公安部制定的《劳动改造管教队工作细则（试行草案）》和1982年公安部制定的《监狱、劳改队管教工作细则（试行）》，这两个《细则》及后来司法部制定的一系列规定，都属于行政规章，而不是国家法律。监狱是剥夺和限制人身自由的场所，监狱的一切活动必须由法律来规范，为此，经过几十年的等待、8年的立法历程，于1994年12月经人大常委会制定颁行的监狱法，才真正使我国监狱由人治走向法治，也才谈得上依法治监，实现监狱工作法制化。
（三）有利于发挥罪犯改造的积极性，对保障罪犯人权和稳定监管改造秩序产生了积极推动作用
③夏宗素：监狱法颁行的社会价值及完善思考，回眸十年读华章——纪念监狱法施行十周年文集，法律出版社，2005年5月
在《监狱法》中，一方面体现了尊重服刑人员人格，尊重和保障罪犯依法享有的权利；另一方面给罪犯创造良好的生活、劳动、生产改造环境，体现出社会主义人道特色。在“传统”的影响下，罪犯是“义务主体”，只能服从，不能反抗。但罪犯是公民，既要履行义务，也依法享有权利。《监狱法》用了20条(占1/4的篇幅)采用列举的形式规定罪犯“其他未被依法剥夺或限制的权利不受侵犯”，即“法未禁止即自由”。这就较完整地将罪犯的权利纳入法律的保护之下。与此同时，对罪犯服刑中应尽的法律义务也作了详尽的规定。《监狱法》保护罪犯的权利，督促罪犯履行义务，对监狱进行合理定位，并朝着刑事法律体系完善迈出了重要的一步。④
《监狱法》的颁布和实施，稳定了罪犯思想，从保障罪犯人权的法律意义上来讲，这部良法是罪犯权利保障的“大宪章”。⑤罪犯的法律地位及权利、义务在该法中得到了完全的体现，尤其是关系到罪犯自身利益的考核、奖惩等项制度更加健全完善，进一步体现了公开、公平、公正的原则。
二、《监狱法》颁布实施以来存在的问题
(一)法律地位不够高，权威性不够大，约束性不够强
④刘小兵：刑事执行法立法思考，湘潭大学硕士论文，2002年4月
⑤吴中跃：试论监狱法实施的历史意义及作用，回眸十年读华章——纪念监狱法施行十周年文集，法律出版社，2005年5月
《监狱法》列在第一位根本大法《宪法》、第二位部门法的《刑法》《刑事诉讼法》等之后，位居第三个档次，达不到刑事法律体系中的刑罚执行法的地位，在法律地位上与第二位法是不平等的。⑥因而，《监狱法》从某种意义上讲，受到了不公平的对待，形成了《监狱法》是管理监狱的法律，是监狱部门的事的认识偏差。尽管《监狱法》规定了监狱工作的主管机关是国务院司法行政部门（司法部），但各级政府具体管理内容规定不明确，特别是目前监狱有中央直管、省级管理、及个别地（市、州）管理监狱，各级政府在具体管理监狱的权利和义务上有矛盾，主要靠协商解决，相互推诿现象较为普遍。
（二）操作性有待增强
《监狱法》颁布十六年来，其下位法久呼不出，而《监狱法》又是集实体与程序于一体，过于综合，监狱机关难以发挥应有的职能作用。现行《监狱法》只是对监狱在刑罚执行过程中的一些重大问题做出了原则性的规定，操作性差。实际操作的依据代之以大量的政策性文件，这些政策也因地域、时间而存在差异。这种情况侵犯了国家刑罚执行的严肃性与统一性。
另外，《监狱法》既是实体法也是程序法，在程序规定上缺乏操作性，随意性较大。78个条文中，在“期间”规定
⑥黄书萍：我国监狱法实施过程中的问题及对策，四川理工学院学报（社会科学版）第24卷第2期，2009年4月
上用“及时”和“立即”表述的就有14处之多，这是缺乏时间程序的一种表现。此外，《监狱法》许多条款规定的过于原则，不利于具体落实。特别是改造罪犯作为一项复杂的系统工程，涉及的层面多，这就要求《监狱法》对监狱工作的调整的内容要科学、全面、具体和系统，但现行《监狱法》有的规定太简单，操作性不强，有的甚至没有规定，加大了监狱执法的难度。
（三）缺乏对于法律责任的明确规定
仔细分析《监狱法》的条文,就会发现其中的很多规定属于号召性规定,其中没有规定法律责任,致使这类规定缺乏作为保障其执行的约束性措施。这些条文仅仅号召、要求、提倡有关机关或者人员如何执行刑罚,但对于违反这些号召性规定的违法行为,往往没有规定明确的法律责任。结果,导致大量规定充满“弹性”,得不到严格遵守和执行。
例如,《监狱法》第30条规定,“减刑建议由监狱向人民法院提出,人民法院应当自收到减刑建议书之日起1个月内予以审核裁定;案情复杂或者情况特殊的,可以延长1个月。”如果人民法院在收到减刑建议书的2个月之后还不“审核裁定”的,应该承担什么法律责任?对此没有规定。在实践中,一些地区的中级法院往往不能按照《监狱法》规定的时间范围裁定减刑,而监狱机关没有任何制约措施。⑦因此,《监狱法》这一条的规定缺乏权威性,属于“刚性”不足的弹性
⑦吴宗宪：论《监狱法》的修改与完善，中国社会科学院研究生院学报第1期(总175期) ，2010年1月
条款。
因此,在未来修改《监狱法》的过程中,对于可能出现的违法行为,都要规定相应的法律责任和追究法律责任的具体机制。
（四）执行保障体制不细
《监狱法》的具体实施，需要基本的物质保障和人员保障。
关于物质保障，《监狱法》第8条规定，国家保障监狱改造罪犯所需经费，将其列入国家预算。从《监狱法》实施以来的情况看，该条的规定过于笼统，在不少地区并没有具体落实，因物质保障不力而陷入困境中的监狱为数不少。
关于人员保障，《监狱法》第68条规定了有关部门及各界人士应当协助监狱做好对罪犯的教育改造工作。该条规定的过于抽象，属于号召性的语言，不具有可操作性。关于人员保障中的监狱警察队伍建设，《监狱法》虽明确了监狱警察的法律地位，并对其提出了严格要求，但涉及监狱警察切身利益的问题，如其权利和义务、资格和待遇、培训和监督等均没有明确规定。
（五）面临的法律冲突有待调整
由于《监狱法》规定在先，《刑法》、《刑事诉讼法》的修订在后，这其中出现了不相协调的内容。
1、与相关法律的冲突。如关于暂予监外执行的对象，《监
狱法》第25条规定：被判处无期徒刑和有期徒刑的罪犯，符合刑事诉讼法规定的监外执行条件的，可以暂予监外执行。而《刑事诉讼法》第214条规定暂予监外执行的对象仅限于被判处有期徒刑或者拘役的罪犯。显然，二者在无期徒刑犯的暂予监外执行的规定上发生了矛盾。
2、与行政规章的冲突。目前我国监狱法律体系中应用的监狱行政规章均是以《劳动改造条例》为依据，因此相互间内容冲突在所难免。如《监狱法》第26条规定：暂予监外执行，由监狱提出书面意见，报省、自治区、直辖市监狱管理局批准。批准机关应当将批准的暂予监外执行决定通知公安机关和原判人民法院。而《罪犯保外就医执行办法》第7条规定：监狱决定保外就医需要先征求公安机关的意见，使法的适用产生了分歧。
诸如此类的问题很多，这些问题的存在已经严重影响了刑罚执行工作的有效开展，制约了监狱中心任务的完成，必须在实践中尽快加以修改完善。
三、国外监狱法治建设的有益启示
当今，各国法律间存在着互相制约、互相依存的关系。我们在总结本国经验立足中国国情的同时，应积极地借鉴和吸收外国有益的理论和经验，为我国所用。
1996年12月18日，俄罗斯联邦通过了《刑事执行法典》，引人注目的是该法将“被判刑人的法律地位”设为第二章，
位于“一般规定”（第一章和“执行刑罚的机构和机关及对其活动的监督”（第三章）之间，凸显了对被执行人在刑事执行中地位的重视；另外该法规定了对尚须创造条件才能执行的强制性工作、限制自由和拘役等刑事处分的执行规范，其创新精神和面向未来的意识值得学习。
自上世纪初以来，世界刑事执行理论不断翻新，一些法治先进国家，其刑事执行立法例中，包含了不少反映现代法制建设一般规律并被大量的实践证明为行之有效的内容，对此我们必须研究借鉴。例如，这些国家大都将刑事裁判的执行交由一个部门统一管理和全面负责，一般均属司法部（法务部、法务省等）的权限，并注重行刑机关的设臵及任务安排与其他司法机关之间协调衔接，合理分工，以及设立出狱人保护的专门机构等，都体现出一定的科学性。而且随着全球化的不断深入，我国的国际司法交流与合作日益扩大。我国签署了联合国《囚犯待遇最低限度标准规则》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道、有辱人格的待遇或处罚的公约》等国际性规则或公约，国内法律尤其是刑事执行法需要与之相适应。
另一方面，国际人权斗争把刑事执行工作推向前沿，我们也必须借鉴国外先进的立法规定，比如对保安处分执行的完善规定，以健全我国刑事执行法，展示我国刑事执行工作的文明与人道。
当然，借鉴国外有益的东西必须与立足本国国情有机结合起来，要制定出既博采众长，又符合我国现代化建设的实
际和趋势，具有中国特色的刑事执行法。⑧
四、完善我国《监狱法》的几点设想
（一）加强《监狱法》的科学性、系统性和可操作性
1、应增加监狱机关违反《监狱法》如何处理的有关规定；应将监狱警察、罪犯单独设立章节，必要时可制定《监狱人民警察条例》，规范监狱警察的权利义务。
2、有关监狱经费保障和资产保护方面，应由国家财政预算有关法规、和资产保护有关的《刑法》、《民法》、《土地法》、《矿产资源法》等法律法规进行规定和解决。这样才能使监狱经费得到充分保障，监狱资产得到有效保护。
3、监狱的组织机构应单独制定《监狱组织条例》。监狱的管理人员不一定是警察，只有从事罪犯改造和执行刑罚的管理人员，才是监狱警察，其他工作人员应按其岗位确定身份。
4、进一步明确规范监狱执行刑罚和矫正罪犯的行为。如《监狱法》应明确规定，罪犯交付执行和送达执行法律文书的机关为罪犯刑事判决生效时羁押的公安机关。同时人民法院在罪犯的刑事判决生效后，应及时将判决书、执行通知书、结案登记表和人名检察院的起诉书副本送达公安机关的看守所，以便及时将罪犯交付监狱机关执行刑罚，防止出现交付罪犯互相扯皮现象，影响刑罚执行。
⑧周万毅：完善我国刑事执行制度的构想，中国政法大学硕士学位论文，2001年6月
（二）补充完善其他法律法规，确保监狱法规体系的完整性
《监狱法》作为一个独立的部门法，只是对监狱工作的重大问题作了一些原则性规定。无论是制定统一的刑事执行法，还是修订《监狱法》，都不排除制定相关法律、配套性法规和部门规章的必要性，应尽快建立和完善以《监狱法》为主，行政法规、部门规章相配套的监狱法律体系。
1、法律层面：一是要制定《罪犯减刑、假释法》。目前，我国现行的《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》对减刑、假释的条件、程序规定的不够详尽，在司法实践中只能靠司法解释和部门规章来补充。对此，应当将有关法律法规、司法解释和部门规章进行清理，制定统一的《罪犯减刑、假释法》，这是我国现代刑事法律体系和监狱法律体系的一个重要组成部分。二是要制定《刑满释放、解除劳教人员社会保护法》。做好刑事解教人员的帮教和安臵是一个涉及到国家长治久安的问题。应当以立法的形式将其确定下来，这项工作应当结合我国的国情和保障刑满释放、解除劳教人员生存为基本条件，各级政府分工把口，作为硬指标，认真落实。
2、行政法规层面：在完善具有中国特色的监狱法律体系中，行政法规是一个重要的组成部分和重要的表现形式。当前，亟需国务院根据《宪法》、《刑法》、《监狱法》制定《监狱法实施条例》、《未成年犯管理教育条例》和《监狱企业管理条例》等。制定《监狱法实施条例》，应基本按照《监狱
法》的框架结构，对其内容细化、延伸、解释和补充，要注意可操作性，特别对调整监狱与有关方面的关系问题，一定要明确具体，尽可能避免在落实过程中的相互推诿、扯皮现象的出现。
3、部颁规章层面：几十年来，公安部、司法部及其他有关已先后出台了一系列监狱工作行政规章。其中有些已经过时，有些需要修订。这就需要有关部门对现有规章进行清理，该废止的废止，该修改的修改。此外，当前监狱工作中还有一些需要通过规章来解决的具体问题，如监狱的刑罚执行、狱政管理工作，监狱人民警察的录用、培训、辞职、辞退、奖惩、公安机关对被假释罪犯的管理，等等。这些都应由国务院有关主管部门制定专门规章。只有这样，才能使监狱各项工作都有法可依、有章可循，沿着正确的轨道健康发展。
（三）构建高效合理的监狱执法监督体系
当前，执法者和守法者的法律意识、法制观念不强，人治的意识还十分强烈，传统的执法和法制环境对监狱执法的负面影响还十分明显，有法不依、执法不严的现象还比较多，尤其是在行刑一线中，监狱人民警察更多的是以罪犯是否“听话”作为衡量改造的标准，而不是去注重树立和培养罪犯对法律的权威和尊严，最终造成罪犯心中就只有监狱警察，而没有法律的尴尬局面。⑨加强执法监督是确保监狱法⑨龙屏风：监狱法治建设探究——从保障罪犯权利的视角，湖南科技学院学报第30卷第1期，2009年1月
治生命力的根本所在。
首先，监狱机关在加强刑罚执行的同时，要完善内部自律机制和制约机制，落实逐级审核把关的职权分离，推行行刑重大问题由罪犯、罪犯亲属代表参加的集体办公制度。在当前狱务公开的大背景下，增强监狱行刑管理的透明度，建立奖惩复议制度，通过狱务透明来监督依法行刑，形成监狱自身执法监督检查体系。
其次，努力构建外部监督保障体系。根据法律规定，人民检察院对监狱实行法律监督，但从当前看，检察机关的监督不严，监督不力或难以面面俱到，最终检察监督变成了事后监督，意义不大。在社会主义转型期，监狱和人民检察机关应努力探索检察院对监狱执行刑罚活动执法监督的新举措，建立执法监督不力连带责任制，进一步提高检察机关对监狱机关的执法监督的主动性和自觉性；同时要不断完善对监狱治理的行政监督、舆论监督制度，从而保证以人为本、依法治监的实现。
五、结束语
《监狱法》的修改和完善是刑罚执行工作的主要内容，涉及到监狱工作的方方面面；只有尽快建立一套完善的监狱法制体系，才能切实解决目前我国现行狱政管理体制中存在的弊端，进而更好地完成国家赋予监狱“惩罚罪犯、改造罪犯”的使命，有力地促进社会主义现代化文明监狱的建设和
和谐社会的构建。
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