人大法学院《行政诉讼法》修改专家建议稿于近日正式提交我国权威法制机关
为给《中华人民共和国行政诉讼法》修改工作提供参考,由中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任、中国行政法研究所所长莫于川教授主持起草的中国人民大学版《行政诉讼法》修改建议稿已于近日正式报送全国人大常委会法工委、最高人民法院、最高人民检察院和国务院法制办。
我国古代不曾有过西方式的行政诉讼制度。中华人民共和国在20世纪40年代末成立以后,虽然在宪法上规定“民可告官”,但直到80年代以前,并没有建立真正规范化的“民告官”制度(行政诉讼制度)。1982年,第五届全国人大常委会第二十二次会议通过的《民事诉讼法(试行)》第一次规定人民法院可以按照民事诉讼程序,审理法律规定的行政案件(即民告官案件)。直到1989年,《行政诉讼法》才正式确定“民告官”的行政诉讼制度。
颁布和实施20多年来,体现约束公权力、解决行政争议方针的《行政诉讼法》在推动我国民主政治和行政法治建设方面发挥了巨大作用,对此应予以充分肯定。但随着我国社会面貌的迅速改变,法律体系的逐步完善和人们思想认识的日益深化,《行政诉讼法》也日渐显露出历史局限性和不完善之处。为此,我国司法机关在《行政诉讼法》颁布实施后,相继出台了20多部相关的司法解释。时至今日,这些配套的司法解释在操作层面发挥了越来越大的作用,有的甚至已经在事实上形成了新的制度并在相当程度上改变了《行政诉讼法》的原始面貌。但是,由于司法解释也有相应限度,《行政诉讼法》的结构性缺陷是司法解释无法彻底解决的,而且大量的司法解释与《行政诉讼法》之间的某些不协调之处也需要综合协调。因此,当法律解释的效用达到极限之后,法律修改便应提上议事日程。
近年来《行政诉讼法》的修改受到了理论界和实务界的广泛关注和不断呼吁,立法机关、司法机关的研究部门与高校、科研院所的众多专家学者都展开了《行政诉讼法》的修改研究工作。2011年以来,中国政法大学、中国人民大学、北京大学、最高人民法院、全国人大常委会法工委等许多单位的专家学者先后召开了多次研讨工作会,就如何修改《行政诉讼法》进行专题研讨。
莫于川教授曾于2005年组织中青年学者完成了《关于修订<中华人民共和国行政诉讼法>的建议稿(中国人民大学方案)》,并于是年3月30日正式报送全国人大常委会法工委。鉴于修改《行政诉讼法》已列入全国人大常委会的立法规划和工作安排,近年来各方面对这项工作有了新的认知,行政诉讼实践有了新的发展,由莫于川教授主持,中国人民大学中国行政法研究所于2011年12月专门成立了“《行政诉讼法》修改研究课题组”,课题组成员有雷振、骆芳菲、武帅、邓静秋、龙倩、王婷、李艳萍、宋涛、邹俊等青年学者、博士生和硕士生。课题组在2005年中国人民大学版建议稿的基础上,由莫于川教授具体组织和指导,雷振博士生协助,经过三个多月的调查研究和讨论撰写形成了初稿,并于2012年2月27日在北京专门召开了专家座谈会和初稿发布会,再次征求了权威学者和法制实务部门的意见;会后,课题组对上述意见加以吸收修改,形成了新的中国人民大学版《行政诉讼法》
修改建议稿,并于近日正式报送全国人大常委会法工委、最高人民法院、最高人民检察院和国务院法制办等权威法制机关。
中国人民大学版《行政诉讼法》修改建议稿和理由说明书以及专题研究报告共4个部分、15万字,其基本判断是:根据《行政诉讼法》施行多年的经验教训和行政法治发展的客观要求,该法的立法精神和基本框架现在仍然可行,无须根本否定;但部分内容已不适应行政法治发展的要求,需要加以修改补充;总体上说,采用适度修改的中改方案比较适当。因此,该建议稿具有“中改”特征:既考量行政法治发展的世界潮流,又立足于中国国情、从实际出发,注重改革方案的可行性和实践性,对旧的不合时宜的制度规范提出了修改建议;在总体上仍然以私益诉讼作为基本架构,但有所扩展,为此提出了放宽受案范围、拓展原告范围、构建公益行政诉讼等主张。
该建议稿在考察总结我国行政诉讼制度现存问题和参考借鉴域外立法经验的基础上,提出了我国行政诉讼制度未来的发展方向,包括:(1)贯彻优先保护公民合法权益的原则;(2)扩大行政诉讼受案范围;(3)积极改革行政诉讼的管辖制度;(4)扩大行政诉讼参加人的范围;(5)完善行政诉讼的证据规则;(6)建立公益行政诉讼制度;(7)建立简易程序和确立诉讼停止执行原则;(8)构建行政诉讼调解制度,发展行政诉讼和解制度;(9)健全和强化司法建议制度;(10)完善行政赔偿制度,构建行政补偿制度;(11)加强法院裁判的执行保障。
该建议稿的主要创新亮点是:(1)调整重述了行政诉讼法的立法目的;(2)增加了司法最终裁决原则;(3)用“行政争议”替代“具体行政行为”作为界定受案范围和起诉权的基本标准以扩大保护范围;(4)提出了改革现有行政审判体制的改革方案;(5)系统构建了指定异地管辖制度;(6)将电子数据证据作为新的证据类型;(7)确立了诉讼停止执行被诉行政行为的原则;(8)增设调解制度和简易程序;(9)系统构建了公益行政诉讼制度;(10)将司法建议制度正式化并强化其功用;(11)建立赔偿(补偿)专项准备金制度和法院支付令制度,以体现便民原则和增强司法裁判权威;(12)增加执行措施,加大执行力度。
此外,该建议稿的其他制度创新也值得关注,例如:(1)系统归纳提炼了行政诉讼的基本原则,并将其单列一章;(2)提出了对部分抽象行政行为(规章以下)进行附带性审查的方案;(3)适当提高一审法院级别并赋予原告选择权以解决行政干预司法问题;(4)赋予原告选择地域管辖的权利以更好保护公民合法权益;(5)将复议机关作为经复议案件的共同被告或第三人参加诉讼;(6)扩大第三人范围以更好保护公民权益;(7)完善了证明责任制度;(8)简化了起诉期限的规定;(9)重构和丰富了判决类型;(10)增加了检察机关的申请执行权;(11)整合了与涉外行政诉讼相关的行政法规和司法解释并予以补强;(12)完善了诉讼费用制度。
中国人民大学版《行政诉讼法》修改建议稿的研究和探索体现了人大法律人浓厚真挚的人文情怀、崇尚法治的坚定信仰、实事求是的光荣传统和稳固扎实的专业素养,具有较高的学术价值和实践价值,受到了媒体和理论界的广泛关注。《法制日报》、《检察日报》、《民主与法制时报》、《南方都市报》、《法制晚报》等媒体对该建议稿进行了报道,一些学术刊物也正在准备推出对该建议稿的介评文章,该建议稿的影响力正在不断扩大。