行业分析报告
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[2012]第1期(总第24期) 2012年2月
中债资信评估有限责任公司是国内首家采用投资人付费业务模式的新型信用评级公司。中债资信将采用“为投资人服务、由投资人付费”的营运模式，并按照独立、客观、公正的原则为投资人提供债券再评级、双评级等服务。
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中国城市基础设施投融资平台：
财务指标表现差，政府支持力度大，行业整体信用风险可控
内容摘要
近年来，城市基础设施投融资平台企业（简称“城投企业”）的债务快
速增长，也出现了一些不规范运作，引起了监管部门的重视。2010年以来，
监管部门出台了一系列规范和清理融资平台的政策。近期看，系列严控融资
平台贷款的政策短期看使得城投企业的流动性风险加大，长期看则有利于城
投企业的规范运行和持续、健康发展。目前，城投企业主要以非经营性业务
和准经营性业务为主，该部分业务对地方政府财政支持依赖大。供水、供气、
污水处理等经营性业务具有区域垄断性，经营稳定性高；房地产和土地开发
业务受到国家房地产调控政策的影响，容易出现较大的波动。从财务状况看，
城投企业的资产中存在大量变现能力很差的市政道路、桥梁等非经营性资
产，资产质量较差；经营业务盈利能力差，主要依靠政府补贴收入；经营活
动现金流量净额波动大、获取能力很弱，利润和现金流对债务保障很差。
中债资信认为，我国城市基础设施投资和融资需求较大，现行体制下未
来一段时期内城投企业在地方政府基础设施投融资中的地位仍将很重要。与
其他行业相比，尽管城投企业的经营不够规范，资产质量、盈利能力、现金
流获取能力、偿债指标等财务表现很差，短期内面临流动性风险；但是城投
企业经营业务的公益性很强，其债务中存在较大规模的政府性债务，其信用
水平很大程度上取决于地方政府信用水平和地方政府对其的支持程度。从支
持方信用水平和支持程度看，尽管近年来地方政府债务规模快速增长，部分
地区债务负担较重，但由于经济快速发展，地方政府财政实力不断增强，财
政收入对债务的保障程度较好，我国地方政府债务风险整体可控，地方政府
信用水平高；城投企业可获得地方政府的划拨资金、注入资产（如土地、国
有股权、房屋等）等支持。总体看，中国城投行业信用品质一般。
城投企业的信用品质分化主要表现在经营业务类型、地方政府信用水
平、政府支持方式和经营的规范性等方面的差异。非经营性业务、准经营性
业务获得政府支持的力度大于经营性业务，经营性业务的财务表现好于非经
营性和准经营性业务。信用水平较高的地方政府所属的城投企业信用品质好
于信用水平低的地方政府所属的城投企业。获得地方政府显性、稳定、变现
能力强的支持方式，以及运作规范的城投企业具有更好的信用品质。
目录
一、行业概况 (1)
（一）行业界定 (1)
（二）行业特征 (1)
（三）行业发展概况 (2)
二、行业现状分析 (3)
（一）城市基础设施投资的需求分析 (3)
（二）行业政策分析 (5)
（三）地方政府的信用水平分析 (9)
（四）行业企业经营状况分析 (22)
（五）行业企业财务状况分析 (28)
三、行业信用风险分析 (31)
（一）行业整体信用品质分析 (31)
（二）行业内企业信用品质分化分析 (33)
附件一：行业信用品质的分类及含义 (36)
附件二：城投行业部分企业2010年主要财务指标对比 (37)
附件三：2010年主要行业资产、权益及债务负担比较 (38)
附件四：2010年主要行业营业收入及盈利能力比较 (39)
附件五：2010年主要行业经营现金流比较 (40)
附件六：2010年主要行业偿债指标比较 (41)
图表
图1：1993年以来我国中央和地方财政收入的占比情况 (2)
图2：2001年以来，我国城市市政公用设施投资情况 (4)
图3：2010年我国城市市政公用设施投资构成 (4)
图4：2006~2010年我国GDP及增长速度情况 (9)
图5：2006~2010年我国投资、出口和消费对经济的作用 (10)
图6：近年来，全国各省份GDP规模及增长情况 (11)
图7：2010年全国各省份的产业结构 (11)
图8：2006~2010年全国财政收入、财政支出及增速情况 (12)
图9：2006~2010年我国财政收入行政层级分布 (13)
图10：2006~2010年我国财政支出行政层级分布 (13)
图11：近年来，各省份地方财政收入规模及增长情况 (14)
图12：2010年各省份地方财政收入、支出规模和财政自身平衡程度 (15)
图13：2006~2010年中央对地方税收返还和转移支付与地方财政收支差额 (15)
图14：2010年中央对地方税收返和转移支付的构成 (15)
图15：2008~2010年政府性基金收入和土地出让收入 (16)
图16：2008~2010年全国政府性基金收入行政层级分布 (16)
图17：2010年各省份政府性基金收入、政府性基金收入/地方财政收入 (17)
图18：1997年以来全国地方政府性债务余额增长率变化情况 (18)
图19：2010年末地方政府性债务构成 (18)
图20：2010年末地方政府性债务行政层级分布 (18)
图21：2010年末地方政府性债务区域分布 (19)
图22：2010年末地方政府性债务举债主体 (19)
图23：2010年末部分省份政府性债务余额情况 (19)
图24：2010年末全国地方政府性债务未来偿债情况 (20)
图25：2010年末已公布债务余额省份负债率和债务率情况 (21)
图26：2006~2010年全国主要城市监测地价情况 (26)
图27：2006~2010年国有建设用地出让面积及成交价款 (26)
图28：2000年以来，全国商品住宅销售面积 (26)
图29：城投企业获得政府支持方式的效果评价 (27)
图30：2010年样本企业营业收入分布 (28)
图31：2010年样本企业营业利润分布 (28)
图32：2008~2010年城投企业现金流情况 (30)
表1：20世纪80年代以来，我国城镇化率及变化情况 (4)
表2：2006~2010年我国城市基础设施建设情况 (5)
表3：2008~2011年财政赤字和财政支出情况 (6)
表4：2009~2011年我国货币政策调整情况 (6)
表5：近年来国家出台的规范地方政府融资平台的相关政策 (7)
表6：2011年中国地方政府自行发债情况 (22)
表7：截至2011年末，发行债券的城投企业的经营业务情况 (23)
表8：城投企业经营业务属性分类 (23)
表9：2008~2010年273家样本城投企业盈利水平及经营活动现金流情况 (29)
表10：2008~2010年273家样本城投企业资本结构及偿债能力情况 (30)
一、行业概况
（一）行业界定
本报告研究的对象是中国城市基础设施投融资平台企业（以下简称“城投企业”），目前国民经济行业分类中没有该行业分类。2010年《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》国发[2010]19号文（以下简称“国务院2010年19号文”），对地方政府融资平台公司进行了界定，认为地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。
地方政府融资平台的种类很多，包括：（1）只负责公益性项目的投融资业务的融资平台；（2）既负责公益性项目投融资业务，又负责非公益性项目的投融资业务的融资平台；（3）只负责非公益性项目的投融资业务的融资平台。“公益性项目”是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、轨道交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。城投企业是一种地方政府融资平台，但城投企业不等同于地方政府融资平台。为了明确研究边界，本研究报告的城投企业主要是指负责城市公益性项目的投资和融资业务的融资平台，即上述中的前两类融资平台，不包括第三类融资平台。
（二）行业特征
城投企业是一类比较特殊的主体，与其他工商企业相比有着显著不同的行业特征。
1、公益性强
城投企业从事的业务比较特殊，在某种程度上，其履行了地方政府的部分投融资职能，所以城投企业从事的业务具有很强的公益性。城投企业举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，对于加强和完善城市基础设施建设发挥了重要作用。
2、城投企业信用水平受地方政府信用水平和支持程度影响大
由于城投企业业务具有很强的公益性，其盈利能力和经营活动现金流净额获取能力很弱，所以城投企业自身经营产生的盈利和现金流对其债务的保障能力很弱。城投企业从事公益性项目的投融资业务，获得政府的支持力度很大，包括划拨项目资本金和还本付息资金、财政贴息、注入土地资产等。因此，城投企业信用水平受地方政府信用水平和支持程度影响大。
3、经营和管理不规范
在国家分税制下，地方政府财权和事权不匹配，基础设施投资的资金不足，为解决地方政府基础设施投融资问题，地方政府开始搭建基础设施投融资平台企业。国家对于规范这类
主体行为的法律、法规不够健全，在现阶段城投企业运行存在很多不规范的地方，如：城投企业不是完全的市场化运行主体，经营和管理的决策受当地政府影响比较大，部分企业存在出资不实、资产划拨随意性、内部制度不健全、债务担保行为不规范等问题。近期国家监管部门出台的规范行业发展政策，对于这类主体的发展具有重要的影响。
（三）行业发展概况
中国最早的城投企业可以追溯到20世纪80年代末和90年代初，出现在东部沿海发达省份，比如上海市1987年成立了上海九四公司，后更名为上海久事公司，负责对上海市城市基础设施建设进行投资和融资。上海久事公司分别于1991年、1992年和1998年发行了三期企业债券，这也是中国最早的“城投债券”。1994年国家实施分税制改革，对中央和地方政府的财权和事权进行了重新划分，地方政府为缓解大量公共基础设施投入的财政压力，开始城市基础设施融资平台的搭建。1998年我国政府为了应对亚洲金融危机，实施积极的财政政策，加大基础设施的投资力度和信贷支持力度，城投企业在此期间得到快速发展。2008年以来，地方政府为了落实四万亿计划的配套资金，利用城投企业进行大量的银行借款和发行“城投债券”。在此期间，城投企业再次快速发展，其债务规模大幅增长，引起了中央政府和社会各界的关注。目前没有完整的城投企业统计数据，只有全国融资平台的统计数据。根据国家审计署《全国地方政府性债务审计结果》（2011年35号文）显示，至2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6,576家，其中：省级165家、市级1,648家、县级4,763家；有3个省级、29个市级、44个县级政府设立的融资平台公司均达10家以上。按照职能划分，以政府建设项目融资功能为主的3,234家，兼有政府项目融资和投资建设功能的1,173家，还进行其他经营活动的2,169家。城投企业产生背景和原因主要有以下两个方面：
1、分税制改革导致地方政府财权和事权不匹配
图1：1993年以来我国中央和地方财政收入的占比情况
资料来源：中国城镇建设统计年鉴2010
地方政府积极构建融资平台的主要原因在于分税制改革后地方政府财权与事权不匹配。1994年我国实行分税制改革，极大地改变了中央政府和地方政府财政收入支配能力，而支出责任之间的划分并未做出相应的调整。1994年实行分税制后，地方财政收入占比由1993年的78%急剧下降到2010年的48.9%。随着经济社会发展，地方政府既要支持地方经济发展，又要履行相当的事权，而且这些事权的刚性较强；而且近年来随着城市化率的提高，城市基础设施投资所需支出基数大，且快速增长，这些因素导致了地方财政收支缺口加大。
2、国家预算法对地方政府举债的约束
1994年颁布的《中华人民共和国预算法》第二十八条规定，地方各级政府的预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。
一方面，地方政府财政收入无法满足财政支出需要；另一方面，地方政府不得列赤字，不得举债。在这种背景下，地方政府开始搭建城投企业，利用城投企业进行银行贷款和发行债券，来筹措城市建设资金。城投企业成为地方政府的一个理想化的预算外平台。
二、行业现状分析
（一）城市基础设施投资的需求分析
城镇化率的不断提高和政府大规模的经济刺激计划促使了城市基础设施投资规模的快速增长；近期受国家宏观经济调控政策影响，城市基础设施投资增速放缓
城投企业作为我国20世纪90年代以来城市基础设施的主要投融资主体，其投资和融资规模，受到我国城市基础设施需求和政府的基础设施投资计划的影响。城市基础设施需求越大，则城投企业的潜在投资和融资规模越大；政府实行大规模的基础设施投资计划，则直接导致城投企业的投资和融资规模大幅增长。
近年来，我国城镇化率不断提高，促使了城市基础设施投资需求不断增加。改革开放以来，我国经济的工业化进程不断加快，促进了我国城市化的快速发展，主要表现为大量的农村劳动力涌入城市，城镇人口规模快速增长和在全部人口中占比快速提高。根据第六次全国人口普查结果，2010年末全国总人口为137,054万人，其中城镇的人口为66,557万人，占全部人口的比重为49.68%。我国城镇化率由1978年末的17.92%，快速增长为2010年末的49.68%，年均提高1.28个百分点。20世纪80年代，我国城镇化率年均提高0.71个百分点。进入90年代尤其是1996年以后，我国城镇化开始加速发展，2001~2010年十年间，我国城镇化率年均提高1.35个百分点。
表1：20世纪80年代以来，我国城镇化率及变化情况
项目
1971~1980年
1981~1990年
1991~2000年
2001~2010年
城镇化率期初数 17.38 19.36 26.41 36.22 城镇化率期末数 19.36 26.41 36.22 49.68 城镇化率年均数
0.20
0.71
1.13
1.35
资料来源：中国统计年鉴2011，第六次全国人口普查主要数据公报
注：城镇化率=城镇人口/总人口
城镇化进程的加速，使得城市基础设施建设需求快速增加。2004~2008年我国城市市政公用设施的投资增速一直低于全社会固定资产投资增速，2008年受国际金融危机的影响，中央政府实施了四万亿投资计划，加大了基础设施的投资力度，2009年和2010年城市市政公用设施的投资增速分别为44.42%和34.43%，远超过同期全社会固定资产投资增速。
图2：2001年以来，我国城市市政公用设施投资情况（单位：亿元）
资料来源：中国城镇建设统计年鉴2010
从城市市政公用设施投资构成来看，主要以道路桥梁为主，2010年占比达到46.80%，园林绿化和公共交通占比也较大。
图3：2010年我国城市市政公用设施投资构成
道路桥梁46.80%
集中供热3.03%
公共交通12.67%
供水、排水9.29%
园林绿化16.06%
燃气2.03%
其他
10.12%
资料来源：中国城镇建设统计年鉴2010
近年来，大规模的基础设施投资使得我国城市基础设施逐渐完善。2010年末，我国城市建成区面积达到40,058平方公里，城市道路长度为29.40万公里；城市用水普及率和燃气普及率不断提高，2010年末分别达到96.12%和91.41%。
表2：2006~2010年我国城市基础设施建设情况
建成区面积（平方公里）33,660 35,470 36,295 38,107 40,058
城市道路长度（万公里）24.10 24.60 26.00 26.90 29.40
供水管道长度（公里）430,397 447,229 480,084 510,399 539,778
城市排水管道长度（万公里）26.10 29.20 31.50 34.40 37.00
集中供热面积（亿平方米）26.60 30.10 34.90 38.00 43.60
资料来源：中国统计年鉴
2011年以来，国家调整宏观经济政策，收紧信贷规模，尤其是严控地方政府融资平台贷款，使得地方政府基础设施建设资金大幅减少，基础设施的投资规模增速放缓。2011年1~11月，我国道路运输业和城市公共交通业固定资产投资额为13,981.95亿元，增长率为6.45%，较去年同期下降13个百分点；水利、环境和公共设施管理业固定资产投资额为21,880.98亿元，增长率为13.91%，较去年同期下降10个百分点。
长期看，我国城镇化率还处于上升阶段，未来我国城市基础设施投资需求仍很大。假设2012~2016年我国GDP平均增速保持在7%左右，同期城市市政公用设施投资额占GDP的比重保持在3%，未来5年，我国城市市政公用设施投资总规模将达到9万亿元左右。城投企业作为城市基础设施的投融资主体，未来其业务规模仍将保持增长。
（二）行业政策分析
2009年和2010年积极的财政政策和相对宽松的货币政策，使得城投企业投资规模和债务融资规模快速增长；2011年以来人民银行、银监会等监管部门持续收紧融资平台的银行贷款，城投企业融资环境严峻
财政政策直接影响政府的财政收支状况和投资规模。扩张的财政政策将导致财政支出规模和基础设施投资规模加大，进而作为政府基础设施投资主体的城投企业的业务规模呈现扩张趋势。
2008年以来，我国一直坚持积极的财政政策，不断加大政府公共投资力度，增加财政支出，扩大财政赤字。2009年和2010年中央财政赤字保持在8,000亿元左右。中央政府通过加大国债发行规模，增加中央政府的财政支出。2008~2010年我国分别发行国债8,549亿元、16,280.66亿元和17,849.91元。地方政府通过财政部代理发行地方政府债券、融资平台举债融资等方式扩大其财政支出规模。2009~2011年，经国务院同意每年由财政部代理发行地方政府债券2,000亿元，扩大财政支出规模。2009年和2010年地方政府性债务分别新增1.70万亿元
和3.45万亿元。2011年，我国预算安排财政赤字额虽较2009年与2010年有所下降，仍保持较大规模。
表3：2008~2011年财政赤字和财政支出情况（单位：亿元）
项目2008年2009年2010年2011年
中央财政赤字1,800 7,500 8,000 7,000
地方财政赤字—2,000 2,000 2,000
全国财政支出62,427.03 76,299.93 89,874.16 102,200
数据来源：中债资信整理
注：地方财政赤字为财政部代理发行地方政府债券，2011年财政赤字和财政支出数据为2010年财政部编制的2011年财政预算数
国家积极的财政政策极大的推动了城投企业的投资额，根据公布2010年年报的273家发债城投企业财务数据显示，2008~2010年末上述273家城投企业在建工程合计数分别为7,206.52亿元、9,850.62亿元和12,049.23亿元，2009年和2010年增长率分别为36.69%和22.32%。
货币政策直接会影响到城投企业的融资规模和融资成本。城投企业主要负责基础设施的融资，国家实施宽松的货币政策，使得城投企业更容易从银行或债券市场进行债务融资，融资成本较低；国家收紧货币政策，减少货币投放量，提高贷款利率，将会明显的影响城投企业从银行或债券市场的融资规模和融资成本。
2009年和2010年，我国实行适度宽松的货币政策。2009年我国法定存准备金率和人民币存贷款基准利率均维持在较低的水平，新增货币供应量（M1+M2）达19.03亿元。2010年，虽然法定存款准备金率及人民币存贷款基准利率有所上调、新增货币供应量有所下降，但总体看来，法定存款准备金率及人民币存贷款基准利率仍然较低，新增货币供应量总额仍较大，基本上维持了较为宽松的货币政策。2011年，为稳定价格总水平、有效管理通胀预期，国家开始实施稳健的货币政策，先后6次上调法定存款准备金率，3次上调人民币存贷款基准利率，新增货币供应量大幅度较少，货币政策呈现收紧趋势。
表4：2009~2011年我国货币政策调整情况
项目法定存款准备金率人民币存贷款基准利率货币供应量（M2余额）
（万亿元）
2009年未上调2008年下调后未进行上调61.02 2010年6次上调存款准备金率，共上调3% 年末连续2次上调72.59
2011年6次上调，1次下调存款准备金率，共
上调2.5%
3次上调85.16
数据来源：中国人民银行，中债资信整理
国家宽松的货币政策也带动了城投企业债务规模的大幅增长。根据公布2010年年报的273家发债城投企业财务数据显示，2008~2010年末上述273家城投企业总债务合计数分别为15,120.94亿元、23,623.93亿元和28,127.74亿元，2009年和2010年增长率分别为56.24%和
19.06%。2010年以来，人民银行、银监会出台了一系列针对地方政府融资平台的信贷政策，严控地方政府融资平台的贷款规模，预计2011年城投企业的融资规模较2010年下降。
2012年中央经济工作会议提出，将继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。中债资信认为，2012年政府仍将通过扩大赤字的方式扩大内需，继续加大水利、保障房等基础设施的投资规模。对于承担保障房建设和水利投资职能类型的城投企业，2012年其将会保持较大的投资和融资规模。针对地方政府融资平台企业的信贷政策未见放松，城投企业仍面临着较为严峻的融资环境，银行贷款规模仍将呈现下降趋势。
2010年以来，国家监管部门出台了一系列规范地方政府融资平台的银行贷款、担保、发行债券等政策，近期看，银行严控融资平台信贷规模的政策使得城投企业的流动性风险加大；长期看，规范融资平台的政策有利于城投企业的可持续发展
城投企业承担着地方政府基础设施的投融资职能，为地方政府基础设施建设举债融资，其债务是地方政府性债务重要组成部分。近年来，城投企业举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范，偿债风险加大。根据相关省份披露的融资平台资料，重庆市融资平台公司债务余额为1,581亿元，占政府有偿还责任债务的73%；海南省融资平台公司债务余额分别为540.4亿元，占政府有偿还责任债务的比重分别为78.89%。在已公布债务信息的省份中，辽宁省有59家融资平台公司存在注资不实等问题，涉及违规资金440.8亿元；重复立项套取债务资金24.5亿元；未按规定和擅自改变用途资金178.8亿元。山西省17家融资平台公司违规注资和抽逃资本金40.42亿元；山东省58家融资平台虚假出资、注册资本不到位。为有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司管理，2010年以来国家陆续出台了一些规范地方政府融资平台公司的政策和措施。
表5：近年来国家出台的规范地方政府融资平台的相关政策
政策发布时间政策内容
国务院关于加强地方政府融资平
台公司管理有关问题的通知（国发[2010]19号）2010年6月
清理和规范地方政府融资平台，加强对融资平台公司的融
资管理和银行业金融机构等的信贷管理，坚决制止地方政
府违规担保承诺行为等。
关于贯彻国务院关于加强地方政
府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知（财预[2010]412号）2010年7月
对《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题
的通知》相关内容进行了解释，明确了清理和规范的具体
执行办法。
中国银监会办公厅关于地方政府
融资平台贷款清查工作的通知（银监办发[2010]244号）2010年8月
进一步核清平台贷款的详细数据，逐户建立台账，进而对
不同类别的平台贷款进行定性甄别、分类处置，以有效缓
释和化解平台贷款风险。
中国银监会办公厅关于做好下一
阶段地方政府融资平台贷款清查工作的通知（银监办发[2010]309号）2010年10月
各银行业金融机构应明确平台名单、贷款金额、四类风险
定性等详细情况。各地银行业协会协调辖内银行与地方政
府、相关部门及各平台进行会谈，敲定四类风险定性情况，
确定平台贷款的整改处置方案，并形成会谈纪要，交由地
方政府、银监局、平台及银行四方备案。
国家发展改革委办公厅关于进一2010年11月继续支持符合条件的投融资平台公司通过债券市场直接
政策发布时间政策内容
步规范地方政府融资平台公司发行债券行为有关问题的通知（发改办财金[2010]2881号）融资，防范投融资平台公司债券融资风险，规范融资担保行为，确保公司资产真实有效，强化募集资金用途监管，加强发债企业信息披露等。
中国银监会关于加强融资平台贷
款风险管理的指导意见（银监发[2010]110号）2010年12月
严格落实贷款“三查”制度，审慎发放和管理融资平台贷
款；准确进行融资平台贷款风险分类，真实反映和评价贷
款风险状况；加强对融资平台贷款的监管，有效缓释和化
解融资平台贷款风险。
中国银监会关于切实做好2011年
地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知（银监发[2011]34号）2011年3月
严格加强新增平台贷款管理，建立总行集中审批制度，严
格信贷准入条件，合理确定贷款期限和还款方式，全面推
进存量平台贷款整改，切实强化平台贷款的规制约束，严
格监测“整改为一般公司类贷款”的风险等。
国家发展改革委办公厅关于进一
步加强企业债券存续期监管工作有关问题的通知（发改办财金[2011]1765号）2011年7月
强化债券市场责任意识，规范企业资产重组程序，完善信
息披露，加强债券资金用途监管，实施企业偿债能力动态
监控，强化市场约束机制。
中国人民银行、中国银行业监督管
理委员会关于认真做好公共租赁住房等保障性安居工程金融服务工作的通知（银发[2011]193号）2011年8月
对于政府投资建设的公共租赁住房项目，实行公司化管
理、商业化运作、项目资本金足额到位、项目自身现金流
能够满足贷款本息偿还要求的，各银行业金融机构应按照
信贷风险管理的有关要求，直接发放贷款给予支持。
数据来源：中债资信整理
目前，国务院2010年19号文对地方政府融资平台和融资平台债务进行了分类，不同的类型公司和债务采取不同的清理和规范措施，如：对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理；对承担公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。上述政策对城投企业的经营和管理影响较大，使得城投企业纯公益性项目的融资职能逐渐淡化，能够产生利润的经营性业务将会逐渐增多。“地方政府不得为融资平台公司融资行为出具担保函；或承诺在融资平台公司偿债出现困难时，给予流动性支持；承诺将融资平台公司的偿债资金安排纳入政府预算”，规范政府对城投企业的担保行为，可以使得城投企业的担保措施更加合规、合法，从而有利于其债务的到期偿还。
监管部门对融资平台贷款实行“名单制”管理，严格信贷准入条件，合理确定贷款期限和还款方式。如：必须同时满足以下三个条件才能对融资平台继续放款：一是符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准、土地利用总体规划以及信贷审慎管理规定等要求；二是财务状况健全，资产负债率不高于80%；三是抵押担保合法合规足值。对于符合条件的新增平台贷款，不得再接受地方政府以直接或间接形式为融资平台提供的任何担保和承诺。对于不符合上述条件的，一律不得新增平台贷款，不得向“名单制”管理系统以外的融资平台发放贷款，以实现平台贷款的“降旧控新”和风险缓释；项目建成投产后，应按照等额分摊等审慎原则，融资平台每年至少两次偿还本金，利随本清。上述政策
使得商业银行对地方政府融资平台的银行贷款规模下降，2011年9月末，交通银行和中信银行的地方政府融资平台贷款余额分别为2,574亿元和1,500亿元，分别比6月末减少508亿元和216亿元。由于城投企业自身盈利和经营活动现金流获取能力很弱，很大一部分城投企业采取“借新还旧”的方式进行银行贷款的周转，银行严格控制融资平台的贷款，使得城投企业的流动性风险加大。长期看，上述监管政策使得城投企业银行贷款规模下降、保持合理的负债水平，将有利于其持续和健康的发展。
（三）地方政府的信用水平分析
城投企业主要从事城市基础设施的投资和融资业务，在某种程度上，行使了地方政府的部分职能，业务的公益性很强，获得政府的大力支持；而且城投企业自身经营业务的盈利能力和获取经营活动现金流的能力很弱，债务中很大一部分属于政府性债务。因此，分析城投企业的信用状况需要分析其地方政府的信用水平。
对于地方政府的信用水平，本研究报告主要从地区经济实力、地方政府财政实力和地方政府债务负担、偿债指标等方面进行分析。
1．经济实力
我国宏观经济继续保持增长，投资对经济增长的拉动作用依然很大；区域经济看，东部经济实力强于中部和西部，但是东部经济增速放缓，中西部经济增速加快；从产业结构看，东部地区产业结构优于中部和西部地区
近年来，我国经济保持较快增长，国内生产总值（GDP）规模不断扩大。受2008年全球金融危机影响，近三年GDP增速有所回落，但仍保持较高水平，2008年和2009年增速低于10%。2010年GDP增速较2009年有所回升，增速达10.4%。
图4：2006~2010年我国GDP及增长速度情况
资料来源：国家统计局，中债资信整理
2011年我国国内生产总值达到471,564亿元，按可比价格计算，比上年增长9.2%。分季
度看，一季度同比增长9.7%，二季度增长9.5%，三季度增长9.1%，四季度增长8.9%。2011年以来，受欧洲债务状况恶化影响，世界经济复苏趋缓，使得我国的出口增速放缓；同时，受国内投资趋缓以及制造业整体下行影响，我国经济增长速度有所放缓。整体看，短期内我国经济增长放缓趋势将持续存在。
从投资、出口和消费对经济的作用看，近年来我国的消费率相对平稳，略有下降，出口率呈下降趋势，而投资率则呈逐年上升的趋势，投资仍是拉动经济增长的最主要因素。出口率的逐步下降说明我国经济的内生增长能力有所增强，经济对外依存度有所下降。2011年上半年，消费对GDP的贡献率为47.5%，拉动经济增长4.6个百分点，较上年同期增长近十个百分点；投资对GDP的贡献率为53.2%，拉动经济增长5.1个百分点；出口对GDP的贡献率为-0.7%，下拉经济0.1个百分点。
图5：2006~2010年我国投资、出口和消费对经济的作用
资料来源：国家统计局，中债资信整理
从区域经济发展情况看，近年来，中、西部地区经济发展后发优势明显，凭借其丰富的资源禀赋和承接东部产业转移的机会，中、西部地区的GDP增速明显快于东部地区，不考虑价格因素，2010年东部地区省份GDP增长率为16.88%，而中、西部省份GDP增长率分别为20.68%和20.68%。但从经济规模来看，中、西部省份明显落低于东部省份。2010年东部11个省份（含自治区、直辖市，下同）平均GDP规模为22,514.81亿元，中部8省份为13,031.17亿元；西部地区12省份为6,735.45亿元。
具体看，东部地区中天津市近年来经济增长较快，2010年GDP增速为全国第一。受国家实施开发滨海新区的战略影响，滨海新区经济快速增长，对天津市经济增长的贡献加大。2010年滨海新区生产总值完成5,030.11亿元，按可比价格计算，比上年增长25.1%；占天津市的比重达到55.2%。东部其他地区，尤其是北京、上海，经济增长进入成熟期，增速平稳。中部地区，安徽省和湖北省增速较快。安徽省近年来承接上海、江苏等省份的产业转移，经济保持较快增长。在汽车、钢铁、石化、高新技术等产业的带动下，湖北省经济增速较快。西部地
区中内蒙古、重庆增速较快，近年来，内蒙古地区煤炭、电力等资源大开发，能源对经济的拉动作用增强，使得地区经济增速较快。重庆地区承接东部电子等产业转移，受惠于西部大开发和两江新区开发政策支持，汽车、摩托车、装备制造业快速发展，重庆地区经济增长明显快于全国平均水平。
图6：近年来，全国各省份GDP规模及增长情况（单位：亿元、%）
资料来源：国家统计局，中债资信整理
从区域产业结构来看，东部地区产业结构优于中部和西部地区。近年来，东、中、西地区第一产业的占比均不断下降，第三产业占比呈波动增长趋势。2010年，第一产业占比东部地区最低，西部地区最高；第二产业占比中部地区最高，东部和西部地区相差无几；第三产业占比东部地区最高，远高于中、西部地区。整体看，中、西部地区第一、二产业占比较高，东部地区第二、三产业占比高。
图7：2010年全国各省份的产业结构（单位：%）
资料来源：国家统计局，中债资信整理
具体看，东部地区中北京市和上海市第三产业占比高，尤其是北京市。近年来，为了迎
接奥运会，北京市实施大规模的重工业搬迁，工业在经济的占比大幅下降；同时，金融、高新技术、贸易、物流等服务业快速增长，成为北京市经济支柱产业，2010年北京市第三产业占比为75%，为全国最高。上海市作为全国金融中心和航运中心，金融服务业、贸易等第三产业在经济中占比较高，使得上海市第三产业占比整体较高。中部地区山西和河南省第二产业占比较高。山西省作为煤炭资源大省，煤炭、电力等相关能源产业对其经济的贡献程度较高，第二产业占比很高，2010年第二产业占达到56.80%，仅次于河南省，位居全国第二。河南省是我国传统农业大省，第一产业占比较高，同时服务业发展相对落后，第三产业占比很低；近年来煤炭、有色、化工、汽车制造、食品加工等产业快速发展，使得第二产业占比较高。西部地区中广西、新疆、四川等第一产业占比较高，这些省份为传统的农业大省，第一产业对经济贡献较大。
2．财政实力
近年来，全国财政收入增速持续快于GDP增速，财政实力不断增强；地方财政收入在全部财政收入中占比有所提高，地方财政支出远高于中央财政支出
近年来，我国财政收入规模不断扩大，财政实力不断增强。财政收入的增长同GDP增长呈正相关关系，但财政收入增速明显高于GDP增速。受金融危机影响，2009年全国财政收入增速明显放缓，为11.7%，为近五年最低值。2011年，全国财政收入103,740亿元，增长24.80%。经济增长逐步放缓，企业利润下滑，物价高位回落，特别是2011年四季度后提高个人所得税起征点减收较多，汽车和房地产成交量下降相关税收减少，2011年全国财政收入增长呈现“前高后低”特点。
图8：2006~2010年全国财政收入、财政支出及增速情况
资料来源：财政部，中债资信整理
注：财政收入是指即税收收入和非税收入，下同
近年来，我国的财政支出规模快速增长。2008年受国际金融危机影响，我国实行积极的财政政策，2008年和2009年全国财政支出增速快于财政收入增速。近期，受欧债危机影响，
我国外贸增速放缓，我国宏观经济仍处于调整时期，国家积极的财政政策不会改变，全国财政支出仍将保持较快增长。
从财政收支的平衡情况看，2008~2010年我国的财政支出均大于财政收入，一直处于赤字状态。2009年和2010年的财政赤字大幅增加，分别为8,286.63亿元和6,772.65亿元。2011年以来，我国经济增速温和回落，国家将继续实施积极的财政政策，同时加大保障房建设的力度，预计2012年政府的财政支出仍将保持较高水平，仍将处于财政赤字状态。
图9：2006~2010年我国财政收入行政层级分布图10：2006~2010年我国财政支出行政层级分布
资料来源：财政部，中债资信整理
资料来源：财政部，中债资信整理
地方财政收入是地方一般预算收入，下同。
从全国财政收入的中央和地方占比看，近年来，中央财政收入占比一直高于地方财政收入。由于1994年以来，我国实行分税制，增值税、企业所得税和个人所得税等主要税种的中央分成比例高，其中增值税中央和地方的分成比例为75%：25%，企业所得税和个人所得税中央和地方的分成比例为60%：40%，所以自1994年以来中央财政收入在全国财政收入中的占比一直高于地方财政收入。从2007年以来，地方财政收入的主体税种—营业税收入的快速增长，使得地方财政收入在全国财政收入中的占比有所提高。2011年中央本级收入51,306亿元，增长20.8%；地方本级收入52,434亿元，增长29.1%，地方财政收入占比超过中央财政收入。地方财政收入比重的上升反映了地方政府财力的增强。
从全国财政支出的中央和地方占比看，地方财政支出占比远高于中央财政支出，且近年来地方财政支出占比呈逐年上升趋势。中央政府的大量事权下放，地方政府财政支出规模和范围不断扩大，所以地方财政支出占比远高于中央财政支出。
分区域看，东部省份的财政收入规模明显高于中、西部地区，而增长速度慢于中、西部地区；中、西部地区财政收入对中央政府转移支付依赖较大
由于财政收入同区域经济呈正相关关系，因此区域财政收入分布同经济发展情况基本一致。近年来，各省份的地方财政收入（指一般预算收入，下同）和地方财政支出（指一般预
算支出，下同）规模均不断增大，增速较快，2010年东部、中部和西部地区平均水平均在20%以上。
图11：近年来，各省份地方财政收入规模及增长情况（单位：亿元、%）
资料来源：财政部，中债资信整理
从区域情况看，东部地区各省份的平均地方财政收入规模高于中、西部地区省份。但是，从增速角度看，东部地区各省份平均财政收入增速慢于中部、西部地区各省份。
具体看，东部地区中海南和天津2010年增速位居第一和第二。近年来，天津市地方财政收入的快速增长主要是由于其经济增速较快带动相关税收收入的增长。近年来，海南省财政收入快速增长，主要是由于海南省房地产业交易量和价格大幅增长，带动了房地产相关的营业税、土地增值税、契税等税收收入大幅增长。2010年海南省营业税（占地方财政收入的41.46%）增长65.63%，土地增值税（占地方财政收入的7.83%）增长108.83%，契税（占地方财政收入的6.19%）增长85.07%。由于房地产行业波动较大，所以海南省地方财政收入稳定性较差。北京、上海地方财政收入基数较大，经济发展相对成熟，财政收入增速较为平稳，2010年在所有省份中增速排名位于倒数第一和第二，但是2010年北京、上海地方财政收入/GDP分别为17.08%和17.03%，远高于其他省份10%左右，说明北京、上海经济产生财政收入的能力很强。中部地区安徽省地方财政收入增速较快，近年来安徽经济增长较快，企业所得税、个人所得税、营业税等增长较快，保持在30%以上，此外，与房地产相关的土地增值税、契税、耕地占用税等税收收入快速增长，2010年增长率分别为95.5%、100.2%和66.8%，但是上述三个税种收入合计占安徽省地方财政收入的比重为14.9%，整体对安徽省财政收入影响不大。西部地区中重庆市地方财政收入的增速在全国各省份中位居第一。2010年重庆市地方财政收入快速增长，主要是重庆市经济形势持续向好，工业快速增长，电子信息、汽车、金融和房地产等支柱产业迅猛发展，企业效益大幅回升，带动营业税、增值税、企业所得税、契税分别增长30.7%、25.3%、79.3%和61.4%。同时，行政事业收费、国有资本经营预算收益
等非税收入大幅增长，2010年非税收入增长61.1%。
图12：2010年各省份地方财政收入、支出规模和财政自身平衡程度（单位：亿元、%）
资料来源：财政部，中债资信整理
从地方财政自身收支平衡（地方财政收入/地方财政支出）看，东部地区经济发达，地方财政自身收支平衡程度高，中部和西部财政自身收支平衡程度低。东部地区地方财政收入/地方财政支出除河北和海南外，其他地区均高于70%；中部地区地方财政收入/地方财政支出大多数位于30%~50%之间；西部地区地方财政收入/地方财政支出波动较大，甘肃、新疆、青海、西藏均低于30%，其中最低的西藏为6.65%。自1994年实施分税制以来，中央政府对地方政府的财政转移支付成为弥补地方政府财政收支缺口的主要途径。近年来，随着全国财政收入的增长，中央地方税收返还和转移支付金额逐年增长。2010年，中央对地方税收返还和转移支付达32,341.09亿元。从转移支付构成看，2010年专项转移支付占比最大。从转移支付的区域分布看，中央对地方一般性转移支中东、中、西部的比例分别为11.3%、44.1%、44.6%；中央对地方专项转移支付中东、中、西地区所占的比例分别为19.4%、39%、41.6%。整体上，中、西部地区地方财政自身收支平衡程度低，对上级财政转移支付依赖程度高。
图13：2006~2010年中央对地方税收返还和转移支
付与地方财政收支差额（单位：亿元）
图14：2010年中央对地方税收返和转移支付的
构成
一般转移支付41%
专项转移
支付44%中央对地方税收返
还15%
资料来源：财政部，中债资信整理
资料来源：财政部，中债资信整理
2008年以来，土地出让收入全额纳入政府预算管理，成为政府性基金收入的主要来源；部分地方政府对土地出让收入的依赖程度较高，土地出让收入的波动将会影响地方政府可支配收入和地方政府对城投企业支持的资金规模
2008年，国家首次将土地出让收入全额纳入预算管理，土地出让收入成为政府性基金收入的主要组成部分。由于土地出让收入主要留在地方政府，因此，土地出让收入成为地方政府重要的可支配的财政资金。近年来，全国政府性基金收入大幅增长，尤其是2010年，全国政府性基金收入达到36,785.02亿元，较2009年增长100.63%。从政府性基金收入构成看，2008年以来，土地出让收入占比最高，呈上升趋势，2010年土地出让收入占全国政府性基金收入的比重达到81.85%。从政府性基金收入的中央和地方占比情况，2008年以来，地方政府性基金收入占比一直高于80%；随着土地出让收入的大幅增长，地方政府性基金收入占比呈上升趋势，2010年达91.37%。
图15：2008~2010年政府性基金收入和土地出让收
入（单位：亿元、%）图16：2008~2010年全国政府性基金收入行政层
级分布（单位：%）
资料来源：财政部，中债资信整理资料来源：财政部，中债资信整理
土地出让收入作为地方政府可支配收入的重要部分，近年来，随着土地出让收入的大幅增长，其对地方政府可支配收入的影响越来越大，2008~2010年全国土地出让收入/地方财政收入的比值分别为36%、43%和74%。从区域看，2010年东部地区9个省份（除浙江和广东省未公布政府性基金数据外）政府性基金收入/地方财政收入平均值为95.13%，其中海南省、辽宁省和福建省比值均超过100%，分别达到103.50、127%和128.37%；2010年中部地区5省份（除吉林、湖北和江西省未公布政府性基金数据外）政府性基金收入/地方财政收入平均值为63.05%，其中安徽省最高，达到104.25%；2010年西部地区9个省份（除贵州省未公布政府性基金数据外）政府性基金收入/地方财政收入平均值为66.62%，其中重庆、四川和宁夏三个地区比值较高，分别为95.48%、103.72%和105.08%。