论中国民族政策体系与集成
余梓东
2012-6-20 11:23:55 来源：《中央民族大学学报：哲学社会科学版》(京)2011年6期内容摘要：民族政策体系集成是指与解决民族问题、调整民族关系相关的诸多政策有选择性、针对性地在相应兼容度基础上的汇集，进而形成民族政策集群，它不是简单的相关各种政策的堆砌，或者累加，而是根据民族工作的实际需要不断地优选、完善与组合，使民族政策体系长期处于高效运行状态。民族政策体系集成就是通过整合民族政策资源的途径，在民族政策体系实施过程中进一步强化民族政策体系的整体功能优势，适合妥善解决复杂的民族问题，及时调整不和谐民族关系，提高民族工作的质量与效率。
关键词：中国民族政策；中国民族问题发展趋势
作者简介：余梓东(1959-)，男(满族)，广东澄海人，中央民族大学科研处，教授，博士生导师。
中图分类号：D633.0 文献标识码：A 文章编号：
1005-8575(2011)06-0014-08
民族政策是指政治主体为了规范或引导特定集团和个人对待和处理民族问题、调控族际关系态度与行为的准则及执行这些准则的策略，体现了政治主体在处理民族问题、调整族际关系方面的意志和利益，具有政治性、民族性、社会性、实用性诸特征，可分为不同性质和类型。[1]民族政策体系是指由若干相互联系的民族政策组成的政策整体，具体包括核心政策、基本政策、具体政策和实施政策的相关措施等，是政策之间具有主次关系的立体结构，而不是政策之间只有平
行关系的平面结构。民族政策体系是民族政策存在的形态之一，也是民族政策过程的基础环节之一，还是民族政策最佳的实施方式之一，又是充分发挥民族政策功能的有效途径之一。民族政策体系具有全面性、综合性、整体性、适用性特征，这是由民族问题的复杂性、多元性、长期性、艰巨性所决定的。集成是指同类汇集。[2]民族政策体系集成是指与解决民族问题、调整民族关系相关的诸多政策有选择性、针对性地在相应兼容度基础上的汇集，进而形成民族政策集群，它不是简单的各种政策的堆砌，或者累加，而是根据民族工作的实际需要不断地优选、完善与组合，使民族政策体系长期处于高效运行状态。民族政策体系集成就是通过整合民族政策资源的途径，在民族政策体系实施过程中进一步强化民族政策体系的整体功能优势，适合妥善解决复杂的民族问题，及时调整不和谐民族关系，提高民族工作的质量与效率。民族政策体系集成从政策种类来看，可分为内部集成与外部集成；从集成的程度来看，可分为高度集成与低度集成；从集成规模来看可分为大规模集成与小规模集成等多种类型。民族政策体系的有效集成及全面实施，可以在复杂多变的民族问题与适用有效的民族政策体系之间形成相对动态平衡，帮助我们掌握民族工作的主动权。
一
民族问题是复杂社会问题的组成部分，这在多民族国家中体现得更加充分与突出，是不能回避而必须加以妥善解决的问题，因为民族问题直接关系到多民族国家发展与稳定的大局。目前，中国的民族问题具有明显的“四化”发展趋势，即国内民族问题国际化，国际民族问题国内化，民族问题社会化，社会问题民族化。我们从以下诸方面就可以发现上述发展趋势。
(一)国内民族问题国际化。
从中国地缘政治的角度看，当今所谓的世界强国为了维护或者扩展其全球利益，打败自己的竞争对手，必然的逻辑结果是要不断弱化正在崛起的中国，其最理想的目标是灭亡中国，或者瓜分中国。中国越发展，综合国力越强，则越被视为劲敌，成为强国的眼中钉、肉中刺。国内外反华势力通过政治演变、经济掠夺、文化与宗教渗透、领土分裂以及制造民族和宗教纠纷等途径，进一步加快控制、分裂与干扰中国的步伐，乃势所必然。从时空组合关系上看，鸦片战争以来国外反华势力利用民族问题分裂或者干扰中国的战略目标本质上没有丝毫改变，在此期间，帝国主义列强与国际反华势力陆续出笼了侮华论、侵华论、瓜分(肢解)中国论、灭亡中国论、中国病夫论、封锁中国论、演变中国论、妖魔化中国论、遏制中国论、围堵中国论、中国威胁论、中国崩溃论、中国专制论、中国无人权论、制衡中国论、中国傲慢论、中国霸权论、中国新殖民主义论、中国无责任论等等，林林总总，不一而足。从时间上看，其分裂或者干扰中国的行为持续进行没有间断；从空间上看，其利用民族问题分裂或者干扰中国目标的空间范围(中国的民族地区)没有改变，而且变本加厉、不择手段。1933年11月12日在新疆南疆喀什成立的“东突厥斯坦共和国”由和加尼牙孜任“总统”，沙比提大毛拉任“总理”，其形成之日起就具有非常复杂的国际背景，英、日等帝国主义国家给予了积极支持。①后来发生在新疆北疆的得到苏联、蒙古国支持与控制的“三区革命”期间，于1944年11月12日在伊宁成立的“东突厥史坦共和国临时政府”，也叫“东突厥史坦人民共和国临时政府”，后来改成“东突厥斯坦共和国政府”，由艾列汗·吐烈任“政府”主席和军事委员会“主席”。②实事求是地说中国的“东突”问题一开始就已经国际化了。中国的西藏问题也是如此。“东突”与西藏问题的出现，是国内外反华势力利用民族问题分化中国战略的重要组成部分。发生在西藏的“3·14”事件与发生在新疆的“7·5”事件，皆有国外反华势力插手，因此，不可否认，总是有人力图将中国民族问题国际化。
(二)国际民族问题国内化。
中国改革开放以来，在经济建设与社会发展方面取得了举世瞩目的成就，全面提高了中国融入国际社会的程度，中国在与世界各国的联系交往中，国际影响不断扩大，这是不争的事实。同时，我们还应该清醒地看到，在此过程中，国际民族问题也对国内产生了非常明显的影响。从上个世纪末东欧剧变形成的民族主义浪潮及后来的科索沃独立、基地组织对国内渗透等，都不同程度地对中国国内民族问题产生了影响，特别是促成“东突”问题死灰复燃。③1999年5月，在哈萨克斯坦的“东突”分裂组织在阿拉木图举行游行集会，他们公然打出“支持北约轰炸南联盟”的标语，并宣称“科索沃”的今天就是“维吾尔斯坦的明天”。因此，国际民族问题或多或少总会趋于国内化。
(三)民族问题社会化。
从中国民族问题实际情况看，中国在进行现代化建设的过程中，民族地区与内地互动不断强化，前工业化社会与后工业化社会相互撞击与激荡已经达到了前所未有的程度，深刻而广泛地改变了传统意义上民族地区与内地的时空组合关系，即边疆不再遥远，民族不再封闭。同时，现代通信技术、网络技术的普及、居民收入差距扩大和民族地区人口的多向流动等诸多因素，导致民族地区的社会关系、社会阶层、社会结构、社会心理等皆发生了一系列变化，也改变了民族人口、民族问题的空间分布格局。因此，民族地区与内地的空间距离被大幅度压缩，民族地区与内地的界限在逐步被淡化，上述时空关系组合变化，对民族地区个体与群体均产生不同程度的影响。本来在传统意义上分布在不同时段中逐次发生在民族地区的事情，往往被集中、压缩、累加、交错、混合、熔铸在同一时段中发
生，直接导致相互矛盾或者相互联系的事物纠结在同一个复杂过程中，进而在民族地区形成一系列原因繁杂、影响广泛的突发性群体事件。民族问题的分布空间已经由传统的少数民族聚居区向非聚居区扩散，由传统的农村向城市转移，特别是东南沿海发达地区的城市，城市民族工作压力增加，民族问题的影响已经不以人们的意志为转移涉及全社会各个领域甚至国外，给人一种牵一发动全身之感。上述现象空前地增加了社会维稳的难度。因此，可以说民族问题出现了社会化趋势。
(四)社会问题民族化。
改革开放以来，内地与边疆的一体化程度在不断提高，进一步促进了边疆民族地区的发展，这是不容否认的。在汉族聚居区，在大学生就业难及下岗职工再就业、特困群体社会保障、资源开发与补偿、城市拆迁、居民收入增长、社会公共服务等方面存在着一系列社会问题，在民族地区，则由于当事人是少数民族而往往使上述问题具有非常浓厚的民族色彩，在相应条件下可以不同程度地转化为民族问题，进而引发突发性群体事件，影响民族地区的社会稳定与发展。所以，社会问题民族化趋势在不断增强。
从当前学术界的研究现状看，在西藏“3·14”、新疆“7·5”等事件发生后，中国民族政策问题与中国民族工作问题引起了国内外前所未有的广泛关注，学术界与社会对中国民族政策提出了种种反思。与以往相比较，突破了中国民族政策研究的一系列禁区，大家可以更加实事求是、更加理性、更加客观地研究中国民族政策问题，无疑是一种思想解放，这在中国民族政策研究历史上具有里程碑的意义，对此我们应该给予充分的肯定与积极评价；另外，大家能够在开诚布公、宽松有加的氛围中研究探讨中国民族政策与中国民族工作问题，通过不同观
点的交流与交锋，进一步深化中国民族政策研究，也无疑是一种历史进步，具有划时代意义，是特别可喜可贺之事。但是，我们应该清醒地认识到，思想解放是学术进步与繁荣的前提条件，但思想解放不能简单地等同于学术进步与繁荣。在上述的反思过程中，由于存在着种种认识上的误区，甚至产生了相互对立的观点，可大体上分为三类。有人认为中国的民族政策是失败的，应该彻底改变；又有人认为中国的民族政策没有问题，应该全面坚持；还有人认为中国民族政策应该进行部分调整，以适应不断变化的中国民族问题。“理贯，不乱；不知贯，不知应变”。[3]因此，在理论方面迫切需要廓清种种对中国民族政策认识的误区，找出对中国民族政策进行正确判断的视角与标准，形成对中国民族政策的客观、正确评价，进一步深化中国民族政策的研究与探索，为国家正确认识与妥善处理中国的民族问题提供智力支撑。
“利益和目标确定了战略要求。政策提供了满足战略要求的准则”。[4]从国家重大战略需求看，西藏“3·14”、新疆“7·5”等事件的发生，直接对当地的民族关系产生了不同程度的损害，影响了当地的发展与稳定。如何在当地恢复与构建和谐民族关系，实现少数民族地区跨越式发展与长治久安的战略目标则是国家重大战略需求。因此，必须在中国民族政策体系集成与实施环境优化研究方面有所突破创新，以进一步发挥理论指导实践的作用，不断提高中国民族工作的质量与效率，尽快实现少数民族和民族地区跨越式发展与长治久安的战略目标，彻底粉碎国内外反华势力利用中国民族问题分化中国的图谋。
二
“令我们不快的大部分偶然事件都是由于我们狭隘的眼光不能看到事物的秩序和联系才违反我们意愿的”。[5]当前，在评价中国民族政策方面存在的种种
误区，集中体现为简单化、粗放化与割裂化的不良倾向。具体表现为部分学者采取非常简单的直线性因果关系分析方法去研究评价异常复杂的中国民族政策问题，在不言自明的各种因素综合影响下，忽视或者回避了非直线性的同因异果、异因同果、一因多果、多因一果等一系列复杂问题，因为采取非常简单的直线性因果关系分析方法进行研究容易出“创新性研究成果”，容易产生轰动效应。不可否认，上述研究成果不同程度地产生误导读者的结果，也阻碍中国民族政策研究的进一步发展，阻碍中国民族工作的不断创新。
有部分学者的研究过于粗放，处于低水平重复的状态，其研究特点是大而化之，墨守成规，抱残守缺，热衷于相关现象的简单描述与堆砌罗列，缺乏实证与定量分析研究，从理论到理论，陶醉于假大空的重复性成果，往往不加区分地将中国民族政策制定、中国民族政策过程、中国民族政策的主体与客体、中国民族政策体系、中国民族政策体系集成、中国民族政策体系实施、中国民族政策体系实施环境、中国民族政策体系实施环境优化等一系列问题混为一谈进行研究，直接导致认识上混乱，不利于掌握民族工作的主动权，不利于提高中国民族工作的质量与效率。
还有部分学者习惯地将中国民族政策全过程割裂开来进行研究，没有从民族政策全过程进行整体把握，他们或者研究单一民族政策，或者只研究民族政策过程的某一个环节，或者只研究民族政策部分过程，而在此基础上得出不切实际的对中国民族政策分析与总体评价。上述研究往往陷入“盲人摸象”、以偏概全的泥淖中而无法自拔。因此，非常有必要廓清上述认识方面与研究方面的误区，进一步深化中国民族政策研究。“当更张而不更张，虽有良工不能善调也；当更化而不更化，虽有大贤不能善治也”。[6]
实际上，中国民族政策问题，不是仅仅体现在民族政策制定与实施两个环节上，或者说不能仅仅从上述两个环节来对中国民族政策进行整体评价。我们应当从民族政策全过程出发，认真区分民族政策制定、民族政策体系、民族政策体系集成、民族政策体系实施、民族政策体系实施环境、民族政策体系实施环境优化等每个环节的不同问题，才能真正廓清对中国民族政策评价的种种误区。
中国民族政策体系是立体的分层次结构，而不是平面平行的结构。中国民族政策体系结构自有特点。
首先是稳定性。结构就是反映了中国民族政策体系各个要素的组合方式，上述组合方式具有相对稳定性，体现了中国民族政策体系内在的相对不变的方面。当然，稳定性是相对的，而不是绝对的。只关注民族政策体系的稳定性，而忽视民族政策体系的可变性，会导致民族政策体系的不断僵化。因此，我们可以根据民族政策体系结构来划分不同类型的民族政策。中国民族政策体系结构可分为核心政策——民族平等团结；基本政策——民族区域自治政策、培养和任用少数民族干部政策、发展少数民族地区经济政策、发展少数民族地区教育文化卫生事业政策、发展少数民族语言文字政策、尊重少数民族风俗习惯政策、少数民族宗教信仰自由政策与少数民族上层爱国人士结成统一战线政策；具体政策——城市民族工作政策、民族乡政策、民族地区税收优惠政策、民族地区财政转移支付政策、民族地区扶贫开发政策、民族地区基本公共服务政策、民族贸易和民族特需商品政策、民族地区资源开发与生态补偿政策、民族地区环境保护政策、少数民族人口与生育政策、少数民族就业政策、少数民族科技政策、惠牧政策、民族利益协调政策等。因此说民族政策体系是由上述不同类型的政策构成的多级递阶系统。④
其次是有序性。民族政策体系结构是立体有序的，从高端到低端民族政策体系的结构是核心政策、基本政策、具体政策及实施政策的措施。高端的民族政策对低端的民族政策的制定与实施发挥制约作用，同时，低端的民族政策的制定与实施又反过来影响高端民族政策的功能发挥。总体上看从核心政策到具体政策是政策从原则化向具体化的转变过程，核心政策有利于宏观指导，具体政策有利于微观实施。其功能与作用各有不同，不能混为一谈。
再次是复杂性。民族政策体系的结构并不局限于体系内诸要素的构成方式，同时还具有诸多民族政策层次与相关政策的联结方式，进而形成民族政策体系的纵向结构和横向结构。纵向结构揭示不同层次民族政策之间的联结方式，横向结构则指同一层次不同的民族政策构成及与相关政策联结方式，既包括民族政策体系内部的诸政策，也包括民族政策体系之外的诸政策，这是由民族问题的复杂性所决定的。事实上，中国民族问题的形成与发展有其自身规律，不可能按照不同的部门分工、不同的学科划分而形成与发展。因此，就决定了我们必须从民族政策全过程来分析评价中国民族政策问题，必须对民族政策体系进行集成。
最后是可变性。民族政策体系的可变性是由民族问题的可变性所决定的，是绝对的。民族政策体系必须随着不断变化的民族问题而变化，即民族政策体系经常处于不断调整与不断完善的状态，以求在民族政策体系与民族问题之间形成相对动态平衡。否则，民族政策体系就无法发挥其功能，或者其整体的本功能值和构功能值已经成为零，那么民族政策体系解体不可避免，民族问题全面爆发不可避免。
民族政策体系的最主要功能就是解决所面临的复杂的民族问题，而强化这一功能的有效途径就是集成，通过集成使民族政策体系更加完备，进而使民族政策
体系在民族工作实践过程中充分发挥解决复杂民族问题的作用，可以收到事半功倍之效。
在民族政策体系当中，每一项政策都具有相对独立性，因此就具有各自相对独立的功能，这种单一民族政策在独立的状态下脱离整体所具有的功能被称为“元功能”。民族政策体系功能的强大与否，还取决于民族政策体系单一民族政策的数量，在其他情况不变和元功能数值不能为零的前提下，单一民族政策数量越多，民族政策体系的功能就越强大，而各个单一民族政策元功能的机械之和称为“本功能”。影响民族政策体系功能的另一大因素就是民族政策体系的内部结构。而由民族政策体系结构所产生的功能称为“构功能”，因此，民族政策体系的功能等于“本功能”与“构功能”之和。而集成恰恰可以从不断强化民族政策体系的本功能与构功能两方面入手，解决好“同构异功”和“同功异构”问题，全面完善民族政策体系。我们要应对中国民族问题“四化”的发展趋势，必须走中国民族政策体系集成化之路，这是中华民族根本利益所在。从掌握民族工作主动权，实现少数民族和民族地区跨越式发展及长治久安的战略目标的迫切需要来看，在解决民族问题过程中也必须走民族政策集成化之路。“使用国力手段适于维护国家利益的需要，是战略制定者的基本任务”。[7]
三
民族政策体系集成实际上是民族政策资源的整合过程，集成是手段，目的是通过充分发挥民族政策群的整体优势，妥善解决所面临的各种复杂的民族问题。“凡言治者，非徒法先王法后王可以为治也，当酌古今之宜，会同其沿革，损益其得失，而后能治也”。[8]因此，在实际操作过程中就需要相应的民族政策体系集成的原则与方法。民族政策体系集成原则是指汇集与解决民族问题的相关政
策所应该遵循的法则与标准。我们要做到及时、有效的民族政策体系集成，不断提高民族政策体系的“本功能”与“构功能”，以充分发挥民族政策体系的整体优势，应该遵循以下原则：
第一，满足需要原则。民族政策体系集成的根本目的是充分发挥民族政策体系的整体优势，切实解决所面临的各种民族问题，有效构建和谐民族关系，做好民族工作。离开了上述目的，民族政策体系集成就成为政治秀，变得毫无意义与价值。因此，必须针对所要解决民族问题的实际需要来确定民族政策集成的范围与程度，集成错误、不足与过多，都将影响民族政策体系整体效应的发挥，降低民族工作的质量与效率，不能达到妥善解决民族问题的目的。⑤“凡事必当实事求是，开诚布公，可者立行，不可者始终毅然不动。夫天下事，从未有尚虚文而收时效者”。[9]
第二，综合原则。民族政策体系集成的综合程度是由民族问题复杂程度所决定的，民族工作实践已经反复证明，单一民族政策是不能妥善解决复杂民族问题的，还需要通过民族政策体系外部集成，汇集与整合其他相关的政策，如部门政策、行业政策、产业政策等，避免不同政策之间发生抵牾现象，⑥达到“合于利而动，不合于利而止”[10]的工作要求。
第三，对称原则。所集成的相关政策与所需要解决的民族问题之间要达到对称状态，即相关的民族问题必须由相应的民族政策集群来解决。在民族工作过程中，民族问题与民族政策之间不对称，一方面将导致不能妥善解决民族问题，造成浪费民族政策资源和错失解决民族问题良机，丧失民族工作主动权；另一方面，将导致民族问题的不断积累，或者全面爆发，进而影响当地发展与稳定的大局。
第四，适用原则。民族问题不断发展变化，因此，就决定了在实际工作中，要在提高制度性的基础上不断调整民族政策体系集成范围、规模、类型，这个过程是伴随民族问题的发展变化而反复进行的。而集成的民族政策必须适用，是做好民族工作的前提条件。民族政策体系集成适用度的高低，直接决定了民族工作的质量与效率。
第五，协调原则。在解决复杂民族问题方面，仅仅依靠民族政策是远远不够的，因此，还需要进行民族政策体系外部集成，如解决少数民族特困问题，除了要集成相关民族政策之外，还需要集成扶贫开发政策、财政转移支付政策、资源开发与生态补偿政策、惠农政策、惠牧政策等等，由于上述政策属于不同部门、不同类型政策，因此必须进行政策之间的协调，避免政策之间的抵牾，或者政策实施方面的空白。⑦
第六，整体优势原则。民族政策体系集成的最主要特征之一，就是发挥政策集群的整体优势，解决所面临的复杂民族问题。因此，在实际工作中，必须注意充分发挥民族政策体系的整体优势，才能全面提高民族工作的质量与效率，开创民族工作新局面。
第七，灵活原则。民族问题是随着时间的推移而不断发生变化，为了更加及时、有效、妥善地解决民族问题，构建和谐的民族关系，必须不断根据已经变化的民族问题实际，来调整民族政策体系集成的范围、程度等，在民族问题与民族政策体系之间形成相对动态平衡，以掌握民族工作的主动权。上述这种调整在解决特定的民族问题过程中可能要发生若干次，才能使民族政策体系达到理想状态，做到“时异各有所施。”[11](P.310)
第八，优化原则。要对民族政策体系，特别是体系中的具体政策、实施措施等，通过不断选择与集成使之处于优良状态，达到完备程度，以便于民族政策体系在实际工作中充分发挥其功能。即集中最优秀的政策资源来解决复杂民族问题。
第九，精细化原则。指在民族政策体系集成过程中精密细致，细分相关政策集成的种类、服务、程度以及相关任务、权利、责任等，还有集成过程中的操作、控制、监督和参加过程的制度化、规范化，强化提高集成的整体执行力，达到精益求精的状态，使民族工作由粗放的“管理”向精细的“治理”转变，达到“善治”的状态。“一般国家均以刚强为强大的标志，其表现就是持固有的见解、固有的政策、固有的制度、固有的谋略、固有的方法、固有的工具对付一切困难，绝不变通；你硬，我更硬，绝不退让；以致四面树敌，陷入困境”。[12]“国愚，则智可以强国；国智，则力可以强人。用智者，可以强于内而富于外；用力者，可以富于内而强于外”。[13]
第十，集约原则。在民族政策体系实施过程中，充分利用现代管理方法与科学技术，大幅度提高各种政策资源的使用效率，认真评估民族政策资源的投入与民族工作成果的产出之间的绩效，避免民族政策资源的浪费，切实避免高投入低成效。
第十一，标准化原则。“决策是否正确取决于决策的标准。决策正确性标准归纳为六个方面：1.效益；2.效率；3.充分性；4.公平性；5.回应性；6.适当性”。
[14]为了进一步提高民族政策体系集成的质量，以满足妥善解决民族问题的实际需要，就必须对民族政策集成的规模、数量、种类、程度、时效等制定一系列的工作标准，通过标准化的途径，最大限度地防止民族政策的乱集成、错集成、不
足集成和过度集成现象的发生。
第十二，举一反三原则。“无精心以图之，则良法皆苟且；无实心以行之，则美意为具文”。[4](P.69)随着中国边疆与内地一体化程度的不断提高，边疆民族地区的民族问题，特别是，涉及民族的突发性群体事件可以在通信技术非常发达的情况下，迅速波及其他地方，形成多米诺骨牌效应。因此，我们要充分掌握民族工作主动权，避免头痛医头，脚痛医脚，穷于被动应付的现象发生。“重大危机初露端倪之际，寻常之人决无发现之能，甚至即便发现了也熟视无睹，或者抱着自己固有的成见加以应付，或者得过且过，或者自恃强大而无视危难，最后酿成无法挽回的败局”。[12]我们应该从少数民族和民族地区跨越式发展和长治久安的大局出发，从防微杜渐、掌握民族工作主动权的工作要求出发，对个别民族地区发生的带有普遍性的民族问题，特别是针对民族突发性群体事件，应该举一反三，总结经验，吸取教训，未雨绸缪，及时集成相关的政策与措施并予以实施，有效防止同类问题在其他民族地区发生，有效防止同类问题在同一民族地区反复发生。“有备则制人，无备则制于人”。[11](P.270)
在实际工作中，有了民族政策体系集成原则之外，还需要民族政策体系的集成方法，具体是指解决民族政策体系集成问题的门路与程序，通过采取以下方法，进一步优化民族政策体系的结构，不断强化民族政策体系的“本功能”与“构功能”。
这些方法具体包括：
1.共识法。就是在不同工作部门之间，在处理所共同面临民族问题和民族政策体系集成方面形成的共同认识。因为民族政策体系集成涉及不同政策与不同工
作部门，所以，不同工作部门的主要领导及工作人员首先在民族政策体系集成问题方面形成广泛的共识，只有这样才能根据解决复杂民族问题的实际需要来进行民族政策体系的集成工作，这直接决定了集成的质量与效率，正所谓“天时不如地利，地利不如人和”。[15]
2.优选法。是指在众多政策中选择出“好”的政策。这里所强调的“好”不仅是简单地比较不同政策之间的优与劣，而是在众多不同政策当中选择出最适于解决所面临复杂民族问题的一系列相关政策，这样才能集成最有效的政策来解决复杂民族问题。因此，“好”更主要体现在适用方面。
3.兼容法。就是指所集成的政策容纳若干方面，甚至包括不同的部门政策、区域政策、产业政策、行业政策等。而集成起来的政策需要剔除彼此间相互矛盾的方面，避免政策之间的抵牾与实施过程中的矛盾。
4.衔接法。是指不同政策之间的连接。特别是核心民族政策、基本民族政策与区域政策、部门政策、行业政策、产业政策之间的连接，一方面可以有效增加民族政策资源，另一方面大幅度提高民族政策体系对民族问题的适用程度。⑧
5.整合法。是指根据解决复杂民族问题的实际需要，将不同的民族政策及相关的其他政策集中为一体而综合实施，它与兼容法不同的是，政策之间联系更加紧密，特别是处理涉及民族的突发性群体事件时，迫切需要的是运用整合法的民族政策集成。
6.借鉴法。就是在扩大工作视野的基础上，在处理民族问题方面对古今中外的实例进行对照比较，以取长补短，有效避免重蹈覆辙。“夫制无分古今，法无
论中外，苟有益于民，有利于国者，行之可也”。[16]因为，中国的民族问题是世界民族问题的一部分，今天中国的民族问题是古代中国民族问题在今天的延续与发展，只有积极借鉴古今中外在解决民族问题方面的成功经验与失败教训，才能汇集古今中外的政治智慧，达到“天下之宝，壹为我用”[17]的境界，才能做好当今中国的民族工作。古人云“轻虑者不可以治国，独智者不可以存君”，就是这个道理。[18]
我们进行民族政策体系集成的研究，就是为了实现少数民族和民族地区跨越式发展与长治久安，构建和谐的民族关系，营造“任何人都由于生活在一个履行相互尊重义务的社会中而获得利益”的良好氛围。[19]在中国民族问题不断“四化”的今天，“当以开创之势治天下，不当以守成之势治天下”。[8](P.122)“故谋患而患解，图国而国存”。[20]民族政策体系集成是一个全新的课题，也是满足国家重大战略需求的重大课题，我们应该下大决心将这项研究不断深化下去，因为“最大的决心会产生最高的智慧”。[21]
注释：
①当时的“东突”问题就是在英国和日本为抵消苏联在新疆的影响、扩大自身的势力范围而支持中国分裂势力背景下发生的。1933年8月英印政府给“东突”分子提供51万卢比活动经费等。日本豢养了奥斯曼帝国末代苏丹阿卜杜勒·哈米德二世之子，并准备让他出任新疆独立后的政府首脑。日本还通过驻阿富汗大使馆收留逃亡的“东突”骨干分子，托夫塔·巴伊、奥斯曼·塞则孜等“东突”骨干分子客死东京，就葬在多摩陵园。
②三区革命在准备阶段就由苏联内务人民委员部部长贝利亚的亲信特务司司长叶格纳洛夫将军领导的特别行动小组直接指挥与控制，其活动范围还包括南疆地区，后来叶格纳洛夫又成为
苏联驻“东突厥斯坦共和国”政府主要军事顾问，而该“政府”完全听命于苏联政府，其重要情况经贝利亚报送斯大林等。苏联政府向该“政府”提供空中打击、军队、军火、粮食、燃料及工业品等援助。“东突厥斯坦共和国”主席和军事委员会主席是艾列汗·吐烈，具有“大元帅”军衔，实行屠杀汉、回等民族的政策。该“政权”一直存在到1946年6月27日，艾列汗·吐烈后被苏联内务部和安全部召回。在苏联的首肯下，三区政府在324号决议中坚称新疆为“东突厥斯坦”，称伊犁为“东突厥斯坦”伊犁专区。参见厉声《中国新疆三区革命运动与新疆和平解放》，新疆人民出版社2009年版。
③在新疆的“东突”分子曾经扬言：“要以科索沃解放军为榜样，进行新疆独立。”
④多级递阶系统是集中系统与分散系统相结合，其特点是分级递阶，每一级系统只管理一定范围，递阶就是降维的。该类系统集中了上述两种系统的优点，又克服了其缺点，在实现总体最优的基础上，提高了整个系统的可靠性。
⑤目前比较普遍存在的情况是民族政策体系集成不足，往往是用单一的民族政策来解决复杂的民族问题，降低了民族工作的质量与效率。
⑥目前在民族地区还存在诸多政策之间的抵牾现象。如在部分民族地区种小麦享受农业补贴，而种青稞则不享受农业补贴，本来按行业来实施的政策，结果导致民族之间的差异与不满情绪。
⑦在部分民族地区，一些半农半牧的少数民族既不能享受惠农政策，也不能享受惠牧政策，成为相关政策实施的空白。还有由于历史原因形成的牧区“农业队”，既不能享受惠农政策，也分不到草场，是当地最贫困的群体，成为当地政府扶贫的沉重负担，其深层次原因是存在相关政策实施的空白，造成了当地社会特困群体。
⑧如作为天然气主要产地的民族地区，其天然气价格反而高于不产天然气的东南沿海地区，既违反了社会主义市场经济规律，又造成民族政策与产业政策之间的矛盾，引发社会不满情绪，影响当地的稳定与发展。
参考文献：
[1]余梓东.民族政策定义推究[J].内蒙古社会科学，1996：(3).
[2]中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典[Z].北京：商务印书馆，1996.592.
[3]荀子.荀子·天论[M].太原：山西古籍出版社，2003.198.
[4]约翰·柯林斯(编译组译).大战略[M].北京：解放军战士出版社，1978.46.
[5][法]摩莱里(黄建华，姜亚洲译).自然法典[M].北京：文化艺术出版社，2004.63.
[6]班固.汉书·董仲舒传[M].卷五十六.西安：三秦出版社，1994.1757.
[7][美]丹尼斯·德鲁，唐纳德·斯诺(王辉青等译).国家安全战略的制定[M].北京：军事科学出版社，1991.43.
[8]康有为.康有为政论集[M].北京：中华书局，1981，4.
[9]王韬.弢园文录外编[M].沈阳：辽宁人民出版社，1994.68.
[10]孙武.孙子兵法[A].精注精译中华传世兵书全集[C].北京：线装书局，2006.34.
[11]桓宽.盐铁论·大论[M].盐铁论全文注释本[C].北京：华夏出版社，2000.310.
[12]朱雍.大国病·箴言[M].北京：中国海关出版社，2009.4.
[13]李筌.太白阴经(注释)[M].北京：军事科学出版社，1996.30.
[14][爱尔兰]邓恩(谢明等译).公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2002.306.
[15]孟子.孟子·公孙丑下[M].长春：吉林文史出版社，2001.46.
[16]郑观应.盛世危言[M].北京：华夏出版社，2002.492.
[17]管仲.管子[M].北京：北京燕山出版社，1995.505.
[18]司马迁.史记·蒙恬列传[M].天津古籍出版社，1999.656.
[19][美]罗尔斯(何怀宏等译).正义论[M].北京：中国社会科学出版社，1988.327.
[20]刘安.淮南子·人间训[M].北京：北京燕山出版社，1995.470.
[21][法]雨果(黄先义译).悲惨世界[Z].杭州：浙江少年儿童出版社，2004.302.