落实“三项”机制
依法化解涉法涉诉信访问题
——试谈涉法涉诉信访件的类型、成因及对策
临安市信访局高学军
近年来，随着我国社会体制改革的不断深入，利益格局的重新调整，各种深层次的社会矛盾和社会问题日渐显露，并通过信访渠道汇集，特别是涉法涉诉信访问题，越来越成为社会的热点、难点和焦点。据临安市信访局的初步统计，近三年来到信访部门反映的涉法涉诉信访件在信访总量中所占的比例逐年增加，2007年占16.2%，2008年占16.3%，2009年占17.1%。针对这一实际，临安市信访局大胆探索新形势下处理涉法涉诉信访问题的工作新机制, 坚持法律效果与社会效果的统一，依法维护群众合理诉求, 推动涉法涉诉信访工作走上规范化、制度化、法制化轨道。
一、涉法涉诉信访问题的基本类型
根据中央政法委《涉法涉诉信访案件终结办法》的规定，涉法涉诉信访案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件。结合国务院《信访条例》的相关规定和本地信访工作实际，就目前到信访部门反映的涉法涉诉信访问题进行简单分类。
1、按受理渠道分，可以分为以下四类：
一是已经提出诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的信访事项。主要包括对刑事、民事、行政裁决不服，对执行不满等而上访的，以一般民事纠纷和执行问题的信访案件居
多，有部分已经提出诉讼、仲裁（包括劳动仲裁、山林承包纠纷仲裁等）及行政复议的，担心结论可能对自己不利而到信访部门上访反映，借此对相关部门施加压力以达到信访人的个人目的，也有的是对已经出具的裁决不服而到信访部门上访反映，以寻求解决或希望能得到司法救助等。
二是应当由公安、检察等机关调查处理的及应当进入行政复议等法定程序的信访事项。一般来说，公安机关受理的信访主要有检举类、告警类、申诉类、求决类等。检举类信访为要求依法打击违法犯罪行为，其中以反映“黄、赌、毒”及涉黑犯罪等治安、刑事问题为多，举报村级财务、民间借贷（特别是涉嫌非法集资及诈骗）的信访问题近年也有上升趋势；告警类主要是反映民警办案不公、态度差、生活作风等问题；申诉类主要是对伤势鉴定不服、交通事故责任认定不服等；求决类主要是交通事故或其他人身损害赔偿问题，由于调解不成或肇事者无力赔偿，通过诉讼需要复杂程序、较长时间且有一定风险，因此通过信访要求解决，还有户籍管理等方面的问题。由检察机关受理的信访案件，主要有控告申诉类、举报类和刑事赔偿类。控告申诉类是对法院民事行政诉讼裁决和公安机关处罚、处理决定不服，要求检察机关提出抗诉或监督的申诉；举报类以揭发举报村干部经济问题、村级财务问题和选举不公等问题居多，也包括检举国家机关工作人员贪污受贿、挪用公款、滥用职权、玩忽职守等。
三是应当通过诉讼解决的民事纠纷、行政诉讼案件或自诉的刑事案件。普通民事纠纷主要包括债权债务纠纷、医患纠纷、邻里纠纷及一般治安事件中的赔偿问题等；行政诉讼
案件主要指对政府及相关职能部门作出的行政处罚、行政许可等行政行为不服而需要向法院提出诉讼的案件；自诉的刑事案件主要指诽谤、侮辱、轻伤自诉案件（已经造成轻伤以上伤害但未产生严重后果、公安机关不予立案的）等刑事案件。
四是应当通过仲裁的纠纷。包括劳动争议仲裁、农村土地承包纠纷仲裁等，一般此类争议或纠纷都有相应的仲裁委员会受理。
2、按内容分，主要包括以下类型：
一是执行问题。此类信访问题约占涉法涉诉信访总量的27%，主要指案件虽然已经作出判决，但就赔偿款、债权等一直未执行或未执行到位。产生原因也是多方面的，既有被执行人的原因，如被执行人确实无条件履行，被执行人死拖硬抗、暴力抗法，被执行人逃逸或提前转移财产等；也有执行法官的原因，如执法力度不大，未能主动查获隐匿财产等；也有申请人自身的原因，如碍于情面，不主动获取、报告被执行人财产情况等。
二是人身损害或工伤赔偿问题。此类占涉法涉诉信访总数的23%左右，主要包括工伤赔偿、雇佣劳务关系中的人身伤害、交通事故中的人身损害、打架等其他刑事案件中的人身损害、食物中毒造成的人身损害及医疗事故中造成的人身损害等。
三是各类纠纷和争议。约占涉法涉诉信访总数的20%左右，主要包括劳动争议，如劳动合同纠纷、工程款结算纠纷、加班费和养老保险纠纷等；承包纠纷，如权属确认纠纷、山
林或土地承包纠纷、山界地界纠纷等；邻里纠纷，如采光权通风权纠纷、道路纠纷等；家庭纠纷，如婚姻感情纠纷、赡养和抚养纠纷；村民自治产生的纠纷，如村民待遇问题、土地征用款分配问题等。
四是不服判决的。约占涉法涉诉信访总数的12%左右，包括不服本级法院判决又未及时上诉的，导致延误了上诉时效的案件，有的甚至是过了相当一段时间后才提出不服而向信访部门反映的；向上级法院上诉后，不服终审判决而上访的；已经通过再审程序而终结的案件，不服后再来上访的。
五是刑事案件。约占涉法涉诉信访总数的10%左右，主要有交通肇事案件，受害方不愿意起诉而通过信访要求赔偿的；非法集资或诈骗案件；故意伤害或杀人，受害方要求赔偿的案件；滥伐森林等。
六是其他。约占涉法涉诉信访总数的8%左右，包括法院立案受理问题，如法院该立而未立的案件、法院依法不予立案而信访人坚持要求立案的案件等；对行政行为不服的问题，如行政许可、行政处罚等行为；揭发举报贪污、受贿，应该由纪检监察、检察院（反贪局）等受理的问题等。
二、产生涉法涉诉信访问题的主要原因
涉法涉诉信访的产生，成因复杂，既有信访人自身原因，也有司法方面的问题，更有其他深层次因素。
1、唯官唯上，信“访”不信法
这是信访人自身方面的原因，也是涉法涉诉信访问题产生的主观原因。主要表现在以下几个方面：
一是信访人法律意识增强，但法律知识不足。有些信访
人受“官就是法”、“法就是官”等封建以言代法、以权压法“人制”思想的影响，存在信上不信下，信官不信法的观念，认为政府是全能的，可以包办一切，导致在信访活动中存在“青天情结”和“唯官唯上”的心理，经常出现“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”和“要想有出路，必须上马路”的不良信访现象，想通过找上级领导，让其向行政执法和司法机关进行干预来实现自己的愿望。
二是信访人不能正确认识法与情理之间的冲突。有些案件从情理上来看存在一定的合理性，但从法的角度来审视，往往缺乏相关证据，或没有相应的法律法规和政策作为依据，得不到支持。还有一些案件，因查明的事实与案发当时的情况存在着一定的差异，当事人又不能提供相关证据，行政执法机关和司法机关只能依照证据证明的法律事实做出裁判。一方当事人因得不到期待的结果，又不能正确认识和对待裁判结果而导致上访不止。
三是信访人存在以自我为中心的扭曲心态。他们认为自己的要求都是合情合理的，自己所做的事情都是对的，经常无端猜疑案件承办人与另一方当事人有密切关系，案件尚在处理过程中，就不断上访。对处理结果不服，也不走正常的法律程序，却到处上访。他们认为，上、下级机关的执法人员“官官相护”，走法律程序也不会有好结果，不如通过上访引起领导重视，给予关注。还有相当一部分涉法涉诉信访问题已经通过行政复议、民事或行政诉讼等手段，走完一审、二审、重审、再审等，穷尽了法律手段和程序，但当事人仍对相关处理意见不满意或不服法院判决、不认罪服法，抱着
个人的目的，长期向各级政府上访。
四是信访动机不纯。有相当一部分信访人以构建和谐社会为由，不尊重客观事实，不以事实为依据，不以法律为准绳，任意妄为，为了个人利益，故意提出一些过高、不合理甚至无理要求，对处理结果一旦未满足就越级上访，长期缠访、闹访。
五是信访成本低，解决问题快。信访人由于经济能力有限，尤其是广大农村，群众生活水平低，经济条件差，对一些涉法案件，通过司法途径，难以支付诉讼费和昂贵的律师费。况且司法途径，程序性强、时间长。而在处理某些具体问题上，有时信访途径又比诉讼程序解决问题快、成本低，使得部分当事人误认为找“大盖帽”，不如找“乌纱帽”，频频上访，甚至组织集体访、越级访，试图迫使党委、政府介入涉法案件。
2、执法不公，监督制约不力
这是司法制度方面的原因，也是涉法涉诉信访问题产生的客观原因。
一是执法不公。个别执法办案人员政治思想素质不高，原则性不强，在个案处理中办关系案、人情案和金钱案，案件久拖不决、久侦未破，错案长期得不到纠正以及执行难等问题未得到根本解决，使得信访人的合法权益得不到保障。
二是办案有误。个别执法办案人员在行政执法过程中，由于原始证据采集不及时或不全，事实认定不清，责任划分不明，审理程序不合法，适用法律不当，处理判决有误，执行不及时，造成执法过错或过失以及案件有瑕疵等。
三是有错不纠。个别执法机关和司法机关明知案件处理不当、有误，却不采取正确有效的补救措施进行纠正，严格依法办案，而是蒙骗搪塞群众。更有甚者，个别执法办案机关为了树立执法权威，以法压人，以权压人，干脆一错再错，一错到底，对涉法涉诉信访群众进行打击报复。
四是监督不力。内部监督流于形式，一些监察、检察机关对执法司法的公正性监督作用还没有充分发挥出来；外部监督过于宽泛，对司法程序监督往往留停于宏观层面上的指导，新闻监督又缺乏法律规范，等等。内外监督不力，影响到司法公正的程序，事实认定不清、责任划分不明、案审程序不合法、适用法律不当、处理裁判有误等执法不严、不公的问题时有发生，司法机关的公信力受到影响，信访人心理失衡，自然会引发涉法涉诉信访问题。
3、职能交错，管理机制滞后
这是政府管理层面的原因，目前我国部门繁多、机构庞杂、职能交叉重叠，管理机制相对滞后，这也是涉法涉诉信访问题产生的直接原因。
一是因横向不协调，造成一信多投、多访现象普遍存在。以群众对民事案件裁决不服为例，由于长期受部门工作的影响，政法系统并没有将信访工作纳入法制化管理，存在信访、司法“两张皮”的现象，案件承办人认为案审结束便履职到位，如果当事人不服应该通过法定途径由上级业务部门处理；而作为隶属于行政机关的信访部门，对涉法涉诉的信访案件并没有处理的权限和职能，政法部门不愿管，信访部门管不了，必然造成上访升级，民怨加深。
二是因纵向不沟通，导致缠访、越级上访不断。在具体涉法涉诉信访案的办理中，尤其在伤情鉴定和案件定性等问题上，部分责任单位与上级业务部门之间缺乏沟通，信访人多头信访，接待受理部门答复口径不一，存在多头批示现象，给信访人过多希望，而给问题的解决带来更大难度，导致上访不止。
三是信访部门受理权限不明。国务院《信访条例》已经明确规定，隶属于各级政府的信访部门对涉法涉诉信访案件不予受理，但各级信访部门还存在受理、交办原本就不应该受理的涉法涉诉信访案件，致使下级信访部门无法着手处理而使信访件久拖不决，从而使信访人上访不断。
四是对无理缠访、闹访者处臵不力。上访者摸着了政府害怕上访的心理，助长了他们获取不正当利益的念头。一方面，各级公安机关抱着“慎用警力”的心态，实质是不用警力，对那些围堵政府机关、严重扰乱办公秩序、穿状衣告地状、以服毒自焚等威胁政府、将生活不能自理或无民事行为能力的人滞留接待场所等行为不及时进行依法打击或处臵，助长了无理上访的不良风气；另一方面，有些地方政府一味地讲求“和谐”，做出无原则地让步，抱着“化钱买平安”的心态处理问题，往往让无理上访、缠访、闹访者得益，反而越化钱越不平安，导致在社会上形成“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的怪圈，使当事人寄于上访的希望远远通过司法途径解决的方式。
三、解决涉法涉诉信访问题的主要对策
“徒善不足以为政,徒法不足以自行”，意思是说治理国
家必须把行善政与行法令结合起来，两者不可偏废。如果说信访制度是“善政”，那信访必须与司法相结合，才能促进社会和谐。临安市信访局根据国务院《信访条例》和中央政法委《涉法涉诉信访案件终结办法》的规定，针对目前到信访部门反映的涉法涉诉信访问题的现状，推行了“三项”工作机制，有效地促进涉法涉诉信访问题依法解决。
1、落实分流受理机制，规范信访程序
临安市信访局根据市委组织部的统一部署，人民来访接待中心每年从各部门抽调人员从事来访接待工作，其中法院、公安为必抽单位，人员一般都安排具有信访工作经验的中层干部，每半年或一年轮换一次。根据这一实际情况，临安市信访局推出了“分流受理”机制，在人民来访接待中心专设“涉法涉诉”信访受理窗口，由法院、公安的抽调人员具体负责，对涉法涉诉信访问题进行分流受理。
一是已经进入司法程序或程序终结的案件。该类信访问题主要包括已经提起诉讼、仲裁及行政复议的案件，目前正在审理过程中；已经作出裁决，进入执行程序的；对裁决不服，有的已经上诉，有的甚至通过二审、重审、再审等程序，仍不服处理的案件。此类信访事项直接由“涉法涉诉信访受理窗口”直接接待，并直接向法院反馈，信访局不予受理，也不登记，只在来访事项中备案待查。对案情复杂、处理难度大的案件，信访部门可向法院建议，由法院向政法委提出申请，请政法委牵头协调或召开听证。如於潜镇自由村詹某及其亲属多次越级上访，反映临安森林警察大队於潜中队以涉嫌滥伐林木罪对其刑拘，并扣押15万元赃款，现已经由
检察院向法院提起公诉，但因詹某患精神病而中止审理，其多次提出要求撤案并返还预交款。人民来访接待中心接待后向其出具了不予受理告知单，同时，由法院抽调人员及时向法院联系，将所有材料转交政法委，并建议政法委牵头，召集公安局、检察院及法院对该案件进行研究，依法处理。
二是已经由公安或检察机关立案的刑事案件。主要包括故意伤害或杀人案、非法集资或诈骗案件、滥伐森林案、交通肇事案以及揭发举报贪污受贿、挪用公款等案件，该类案件因正处于调查取证阶段，尚未定性，依法应当由公安或检察机关独立办案，行政部门不得干预，因此信访局也明确不予受理，而是由“涉法涉诉信访受理窗口”接待后向相关部门反馈，同时告知信访人应该向相应部门反映。如汪某以某节能灯厂将要在美国上市为由，从多处筹资800余万元后逃逸，受害人到信访局上访反映，信访局明确告知必须向公安机关报案，由公安机关立案侦察，依法处理。
三是应当通过行政复议的信访事项。对于行政部门作出的行政处罚、行政许可等具体行政行为不服的，应当依法向当地政府或上级行政部门提出复议，信访部门不予受理，一方面行政部门作出的具体行政行为，是依法履行职责，信访部门无权干涉，另一方面，行政复议具有很强的时效性，如果信访部门受理协调，很容易延误时效，致使行政行为产生法律效力后，增加问题处理难度。
四是应当通过诉讼、仲裁的信访事项。该类信访事项主要包括各类民事纠纷、工伤赔偿、交通事故及其他人身损害赔偿、劳动争议等，按法律规定应当通过诉讼等法定途径解
决，但尚未进入程序的信访事项。信访局对该类信访事项可以受理，并交办、转送到各乡镇街道通过人民调解委员会调解处理。
对不同类型的涉法涉诉问题分流受理，进一步规范信访工作程序。
2、落实分类协调机制，明确责任主体
涉法涉诉信访问题在分类受理的基础上，进一步明确责任主体，实行分类协调。
一是已经进入司法程序的或应当由公安、检察机关立案处理的案件。包括不服裁决需要上诉申诉的案件、执行不到位、工作人员执法不公等，此类信访问题的责任主体应该为各级法院、公安局和检察院，同级人大常委会负有监督职责，政法委承担牵头协调重大疑难复杂的涉法涉诉信访案件的职责，根据案件需要可召集相关部门协调、组织听证等。如太湖源镇钟某，多年前因经济案件不服法院判决，经二审、重审、再审等程序，后省高院认定该案件在执行方面存在瑕疵，其以此为由上访不断，因要求过高而一直没有解决。目前，临安市政法委召集相关单位和人员，组织召开听证。
二是应当申请行政复议的信访事项。行政复议的责任主体一般是当地政府和上级行政主管部门，市政府主要由法制办负责行政复议的具体工作。如对临安市公安局作出的行政处罚决定不服的，可以向临安市人民政府提出行政复议，也可以向杭州市公安局提出。信访部门不予受理，也不应组织协调。
三是一般应当通过诉讼和仲裁解决、但尚未进入司法程
序的信访事项。如邻里纠纷、民间借贷纠纷、林权纠纷、人身损害赔偿、工伤等，此类信访问题信访局可以受理，并区分不同情况，通过调解妥善处理。
一方面，“协调处理重要信访事项”作为信访工作的一项基本职能，信访局可以召集相关部门共同接待，并组织联合调解。联合调解一般由信访局牵头组织，请法院或律师、当地政府及相关职能部门，对矛盾纠纷进行会诊，并提出相应对策，同时召集当事人双方，以自愿为基本原则，做好双方工作，妥善化解纠纷，如不能达成协议的，应及时引导信访人通过司法途径解决。如安徽民工赫某，在临安某装饰公司做油漆工，因工作不慎摔伤，经医院救治，但还存在较严重的后遗症，其妻子到市政府上访，要求妥善处理。信访局邀请法律援助中心律师前来共同接待，并告诉信访人基本的解决途径，在信访人同意协商处理的基础上，由信访局出面，召集装饰公司负责人进行调解，经调解，双方达成协议，装饰公司在全额支付医疗等相关费用后，再一次性补偿16.8万元，本应通过诉讼解决的信访事项得以妥善化解。
另一方面，信访部门也可以对此类信访问题以转送、交办等方式交由当地政府协调处理，各乡镇街道要充分发挥人民调解委员会的作用，召集当事人进行调解，力争通过调解予以妥善处理。同时信访局在交办时明确告知各乡镇街道，如果此类信访问题不能通过调解达成协议的，应当告知信访人通过司法途径解决，而不能要求信访人向上级部门申请复查，因为应当通过诉讼仲裁等法定途径解决的信访问题，复查复核部门不予受理。
3、落实归口终结机制，促进“案结事了”
化解涉法涉诉信访案件的终极目标是既要“案结”，又要“事了”，但在实际工作中，此两者往往不能很好地统一起来，司法机关往往只注重“案结”，而忽视与该案相关的纠结在一起的许多矛盾，致使部分案件虽然从程序上看已经终结，但当事人却上访不断；行政机关（特别是信访部门）往往只注重“事了”，对任何事情都希望“一揽子”解决，但当事人却往往把无理的和合理的、正常的和过高的要求混杂在一起，混淆是非、颠倒黑白，致使简单问题复杂化，使一些问题久拖不决，助长了一些动机不纯的信访人通过越级访、非正常上访给政府施压的不正之风，影响社会稳定。
信访事项必须有一个终结程序，对于普通信访事项，我们行政机关可以通过书面答复、复查、复核三级进行终结，但涉法涉诉信访事项因本身不属于信访部门受理的范围，因此无法通过“三级终结”来对此类信访问题进行终结。根据涉法涉诉分类协调的原则，我们提出了涉法涉诉信访事项的三个终结办法。
一是人民调解终结。一般民事纠纷、工伤赔偿及其他人身损害赔偿等，各乡镇街道都可以通过人民调解委员会进行调解处理，向信访部门反映的此类信访问题，信访部门也可以通过转送、交办等形式交由当地政府通过人民调解委员会进行调解，如能达成调解协议的，该信访事项终结，如不能达成协议的，建议通过司法途径解决。如市自来水公司在泥山湾路铺设自来水管道，整条道路封闭施工，一贵州民工田某绕近道从该工地穿过，不小心摔倒在土坑中，第三天才到
医院检查了现锁骨骨折，其要求自来水公司赔偿。经锦城街道办事处人民调解委员会调解，双方自愿达成协议，由自来水公司从人道主义考虑，一次性补偿2700元。该信访事项终结。
二是综合调解终结。综合调解是集人民调解、行政调解和司法调解于一体的调解机制，一般由信访局牵头，召集相关部门，并邀请律师参与共同对产生矛盾纠纷的当事人双方进行调解。综合调解以人民调解为基本平台，各职能部门参与的行政调解为主要手段，律师参与的司法调解为纠纷调处提供基本的法律保障，通过多管齐下，有效地促进矛盾纠纷的化解。如横路乡武村村民叶某雇佣太阳镇沈某为其挖房屋后的排水沟，沈某在后山挖土作业时引发山体滑坡，导致叶某房屋倒塌，叶妻被埋当场死亡，邻居申屠某家房屋严重受损，申屠某就将沈某的挖土机强行扣留。对此，三方均来上访，沈某认为申屠某强行扣留挖土机是违法行为，给他造成损失，要求马上归还挖土机，并进行赔偿；申屠某认为其房屋无辜受损，也要求赔偿；叶某反映房屋被毁、妻子遇难、财产被埋，现无处居住，要求解决。横路乡通过调解，大部分问题得到妥善处理，只有沈某与申屠某的赔偿因双方差距较大，迟迟不能达成协议。信访局针对该问题的焦点，召集国土、安监、法律援助中心律师等，到横路乡政府召开协调会，通过多方协调，沈某一次性赔偿申屠某经济损失11万元，横路乡考虑到申屠某房屋需要重新选址建造，再补偿6万元，双方签订人民调解协议，该信访事项终结。
三是司法程序终结。司法救济是公民维权的最后一道屏
障，与调解不同，它具有一定的强制性。我们不支持任何矛盾纠纷都通过诉讼解决，调解是化解矛盾纠纷的最佳选择，但调解的基础是双方自愿，如果双方始终不能调解的，司法途径才是唯一的、也是最后的选择。任何矛盾纠纷，一旦进入司法程序，就必须遵循司法规则、维护司法的严肃性和权威性。一般来说，信访渠道只能通过调解解决矛盾纠纷，而信访解决不了的问题，可以通过司法途径解决，但目前有很多信访案件，是由于诉讼没有令当事人满意，未达到预期的目的，再反过来向信访部门反映，以求解决，这是一种秩序的颠倒。司法终结程序有明确的法律规定，如对行政机关的具体行政行为不服的，可能通过行政复议，也可以提起行政诉讼；劳动争议类的纠纷，劳动仲裁是必经程序，对仲裁裁决不服的，可以提起诉讼；诉讼后对判决或裁决不服的，可向上一级人民法院提起上诉，或申请重审、再审等，也可以向同级检察机关申请抗诉等。
依法化解涉法涉诉信访问题，前提是要进一步明确隶属于行政机关的信访部门和司法机关的职责分工，信访部门要依法明确受理与不受理的界限，不得干涉司法独立、影响司法公正；司法机关要公开公平公正地履行职责，一方面要树立司法的权威性，另一方面要妥善处理各种疑难问题，化解各种矛盾，真正做到“案结事了”，促进社会和谐稳定。