我国发行地方公债的几点思考
贾浩杰, 张建敏
时间：2007-10-11
【来源：科学大众】
一、地方公债的概念及地方政府发债的制度保障
1. 地方公债的概念
地方公债是指地方政府在经常性财政收支不足的情况下，为满足地方经济与社会公益事业发展的需要，按照有关法律规定向社会发行的一种债券。我国预算法 28 条明确规定"： 除法律和国家另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。"我国目前还没有发行地方公债。
2. 地方政府发债的制度保障
西方发达市场经济国家发行地方公债的机制相当成熟，但是其地方政府在发行地方债券时也很谨慎。
（ 1）地方政府发行债券的权力是以地方政府的独立财权和分税制为基础的。
（ ２）有完善的监督与约束机制。
二、我国目前赋予地"方 发债权"还存在很多制约因素
1. 我国" 分税制"的改革还不彻底
1994 年，我国在中央政府和地方政府推"行 分税制"，其背景是当时中央财政收入占 GDP 的比重相当低，中央政府为了获得更多的财力下出台的，并非建立在中央政府与地方政府的职能改革基础之上"， 分税制"自然也不会十分彻底。
1994 年的改革，新的《 预算法》在财政支出构成上，给了地方政府一些自由处置权，但中央政府对地方财政收入施加了限制"如 分税制"中虽然明确的划分了中央税与地方税，也赋予地方政府对地方税的征收权。但地方税的税基和税率的确定权却在中央，地方政府只能根据中央政府确定的地方税税率进行征收，没有任何根据本地的实际情况对地方税税率进行调整的弹性。
2. 我国中央政府与地方政府职能划分不明确
我国中央政府和地方政府没有明确的、清晰的职能界定，收支范围的划分也不科学。改革开放后，我国中央政府与地方政府的关系由集权走向分权，中央政府开始把一些职能下放到地方政府，表面上看起来各级政府的职能和支出责任似乎很明确，但在实际中存在很大问题。到目前为止，中国政府还没有制定出一个明确的哪级政府负责哪级事务的法律和法规。由于历史和体制的原因，中央政府和地方政府都存在职能上"的 缺位"和" 越位"，政府间的行政职能交叉，影响了政府提"供 公共品"的效率。
在中央政府和地方政府的职能划分没有法律框架规范的前提下，地方政府发行地方债券可能导致地方政府滥用" 发债权"没有原则和规范约束政府行为，地方政府发行债券虽然从隐性转化为显性，但地方政府债务不但不会缓解，反而会助长地方政府的债务膨胀，进一步加剧本来就已经很突出的地方政府收支矛盾。
3. 我国地方政
府的公共理财能力差
从地方经营性国有资产存量的角度来分析地方政府投资的效率。由于我国各地方国有企业总资产报酬率普遍不高，从而导致我国各地区经营性国有资产的质量水平普遍较低，大部分省地方经营性国有资产综合质量在 35%以下。在我国有些地方政府投资项目论证不充分，配套资金不到位，投资重点不突出或者决策失误现象普遍存在，形成较多的不良资产和较高的资产负债率，会导致投资项目收益低下，这种情况下如果发行地方公债，反而会提高公债的依存度和财政偿债率，增大地方政府偿债压力。
4. 全国缺乏协调公债发行的管理监督机制
中央政府与地方政府同时发行公债，需要有法律效率的机构来统一协调中央、地方政府和民间资金的关系，确保资金的合理分配。与西方发达的市场经济国家严格的债权管理和完善的市场机制相比，我国还不具备这方面的条件。
在西方发达国家，一级政府有一级议会，地方议会对地方政府形成了强有力的约束，保证地方政府的决策和行动能满足本地居民的偏好。我国的信用评价体系还不完善，许多地方性会计师事务所、项目评估所等与地方政府有着千丝万缕的联系，地方人大代表与居民获取信息的能力被限制，地方政府与地方人大处于
信息不对称状态，地方政府在信息方面具有优势，限制了人大代表和居民对地方政府的监督和制约。
综上所述，由于我国现阶段中央与地方政府职能界定不清，缺少行之有效的协调公债发行的管理机制，地方的收支矛盾突出，地方政府的公共理财能力差等诸多制约性因素，在条件不成熟的情况下发行地方公债会导致加剧地方间的差异，引起地方间不良竞争。我国目前采取的措施是由国家代为发行公债，然后再转给地方，且中央为地方代为发行的规模也不大。笔者认为我国当前重点是应该进一步完善分税制改革和中央财政转移支付制度，而不应该过分关注是否对地方公债开禁。