中国城市需要什么样的交通规划？
王元庆1，李娜1，李满囤2
（1.长安大学公路学院，西安710064 2.陕西省交通厅，西安 710075）
摘要：总结国内城市交通规划的经验与教训，提出城市交通规划应按照国际主流概念交通规划来做。阐述国际主流交通规划的定义，并对其各组成模块内容、相互关系及所参与部门所扮角色进行分析，得出国际主流交通规划模式的优点，并针对我国城市按照这一模式开展交通规划研究提出所需注意事项。对我国城市交通规划研究具有一定借鉴作用。
关键词：城市交通规划；交通模型；交通调查；国际主流
What kind of Transport Planning do Chinese cities need?
W ANG Yuanqing1, LI Na1, LI Mantun2
(1. Highway College, Chang’an University, Xi’an 710064, China
2. Communications Department of Shaanxi province, Xi’an 710075, China) Abstract:Domestic urban transport planning experience and lessons learned are summed up, and the viewpoint that urban transport planning should be made in accordance with the international mainstream concept transport planning be put forward. After expounding the definition of the mainstream international transport planning, analyzing the content, relationship between the modules and the role of participated departments play, the merits of the international mainstream concept transport planning are educed. Aim at cities carrying out transportation planning studies in accordance with this mode; the attentions to the matter are approached. It has certain reference for urban transport planning studies in China.
Key words: urban transport planning; traffic model; traffic survey; international mainstream
引言
回顾过去20多年城市交通规划研究走过的历程，经历了“交通滞后城市发展→交通适应城市发展→交通与城市互动发展→交通引领城市发展”四个阶段，充分说明交通在城市发展中的地位和作用日益重要。交通规划是城市规划的重要组成部分，它必须服从城市建设的总体目标，为城市的可持续发展创造条件，同时发挥交通规划引导作用，使其成为塑造城市形态、调控城市生活的有效手段。编制什么样的交通规划、如何充分发挥引导作用，从而提高交通服务水平和调控交通需求，寻找解决城市交通问题的有效途径，是交通规划者急需解决的问题，也是其一直追求的目标。本文就中国城市需要什么样的交通规划、如何规划以及所应注意事项进行研究。
1引例——国内城市交通规划经验与教训
近年来，我国基于“四阶段”交通模型开展城市交通规划应用较好的城市主要有广州、上海、深圳等。这些城市将其城市交通状况较好的原因归于：
1）城市在交通建设、管理上方面，基于交通模型系统的正确决策，该模型具有大量的交通调查依据，具有充分的科学性；
2）由于城市交通本身的复杂性和模型系统庞大性，上述成功应用的城市交通模型的建立都在建模中获得了国际专家的技术支持。
其中，早在1993年的广州世行项目基于“START”模型进行宏观分析以及“TRIPS”模型进行道路网络和公交网络的分析和评价，完成了城市交通战略规划研究（GUTS1），确定了广州市世行项目内容：内环路工程、交通管理和安全、公共交通改善、机动车污染控制、道路维护、技术援助及培训等。尤其是广州市的内环路工程，在大量的交通数据分析基础上，合理设置了快速路系统的匝道位置，分流和疏导外围地区进入中心城区的穿越性交通，集疏中
心地区的交通，加强外围地区间的交通联系，对城市中心地区真正起到了“交通屏障”的作用，从根本上改善了城市交通及环境。基于交通战略规划研究的世行项目实施十余年来，广州市的交通拥堵现象有了明显好转。广州市城市专家称： GUTS1使广州市交通决策发生了革命性的变化，从经验决策转变为科学决策。
各个大城市发展过程中遇到的共同问题就是交通拥堵，而首都北京的交通问题更是一直受到社会各界，特别是规划、交通方面专家的关注。2007年初，北京市实行公交低票价政策，力图通过降低公共交通票价来引导人们出行方式的改变，促使人们选择公共交通出行以减少私家车的增长，从而达到减少道路拥堵的效果。
的确，公共交通的低票价吸引了更多老百姓舍弃自行车、步行乘坐公交车、地铁。该政策的最大受益者是平时就乘公交车的居民，和一些既没有车平时又不乘公交车的骑自行车或者步行出行者。然而，该政策实施后，在客流急剧增加的同时，北京的城市交通供给并未明显改善，使得原本就拥挤的公交、地铁更加拥挤，引发了乘车拥挤、公交运力不平衡等一系列问题,见图1、图2。公共交通服务水平逐渐降低，导致更加无法对有车族放弃私家车出行、换用公共交通方式产生足够的刺激，城市道路在高峰时段依旧拥堵不堪，见图3。此次公共交通票价改革中，政府的调控目的短期内效果欠佳，短期内没有达到减轻交通拥堵目的的同时，资源配置并未提高，因此，不进行公交运能提高的单纯降低票价改革在交通上并不很成功,但在体现社会公平性等方面确实起到了一定的效果。
图1 2007.3.27北京300路公交候车人群
图2 2007.10.7北京地铁雍和宫换乘站换乘人群 Fig.1 Waiting crowds for line 300 bus, Beijing,
2007.3.27 Fig.2 Interchanging crowds in Y onghe Lama Temple station, Beijing, 2007.10.7
图3 2007.10.9北京三元桥早高峰交通拥堵情况
Fig.3 Traffic congestion situation in early peak hour, Sanyuanqiao, Beijing, 2007.10.9 北京公交降价给公交出行带来的影响与预期不符的原因，实质是信息脱节引起的，一方面交通规划技术专家在发展备选方案拟定时，并未将降低票价作为其规划方案之一，对其影响未进行系统测试；另一方面，政治家对降低票价后公交拥堵的变化缺乏足够信息，对公交吸纳能力估计过于乐观。提高交通发展的科学性必须避免这种现象。为了迎接奥运会，北京市进行了大量的公交方面建设，地铁线路、快速公交线路在奥运期间均有显著的运能增加，但线路衔接、线网布设方面群众意见依然很多，线网布设的科学性仍需提高，而大量的政府建设投资、运营期补贴，又不是一般大城市财力可以承担的。提高规划的科学性、走低成本
的城市交通解决之道，需要交通规划的指导，需要具有投资绩效观点的城市交通规划方法作为指导者。
因此，城市交通需要通过做符合国际主流概念上的交通规划，使得交通政策、设施、管理都可以通过交通模型进行分析，得出细致、较为准确的回答。在政治家决策过程的各个阶段，交通规划人员应该按照决策者的需要及时准确地提供决策必需的各种信息，包括制定备选方案、交通系统及其服务现状与存在的问题、解决目前存在问题应采取的措施、实施状况及其评价、今后的发展方向等，以支持决策工作的进行，避免出现失误。
2国际主流交通规划的定义及组成模块
加拿大交通规划师Ali Mekky在文献[1]中指出交通规划是为了达到预期的目标，为决策者提供有用的信息，让他们了解在何时何地需要实施改善措施（包括交通与土地使用两方面）以达到预期标准的一个发展过程。随后美国Meyer Michael D.以及加拿大Miller Eric J.在文献[2]中定义交通规划是一个通过分析与评估定义交通问题、发展形成交通目标与交通系统应该的表现状况，完成备选方案比选的过程，要评估未来的限制与机会，考虑短期与长期发展蓝图，评价发展目标、交通服务状况与产生作用的措施，能够给决策者提供足够的信息。二者均明确地指出交通规划必须能够及时、准确地为决策者提供有用信息。
而提供这些信息的保障就要求交通规划应该按照国际主流概念去做，要有强大的信息支撑，规划过程中就必须重视交通调查方法、数据分析、模型精度、预测技术、战略需求、规划的层次划分、交通设计等方面的研究。在交通调查的基础上对交通特征进行研究分析，将交通规划的“四阶段”理论与方法，交通预测技术应用到实际的交通规划中，运用定量的科学技术进行规划方案的分析、指导设计，制定科学的、预见性的交通规划。
国际主流概念的交通规划主要包括七个模块：研究设计、土地使用预测、基年诊断、出行预测分析、未来问题分析、快速趋势预测和评价与推荐。各模块之间相互作用如图3所示。
图4 国际主流的交通规划七模块及相互关系
Fig. 4 Relationship between seven modules of international populated transport planning
3国际主流交通规划内容
国际主流概念交通规划的七个模块构成了交通规划的框架、思路、过程，每个模块中都有不同的相关部门参与提供各方面的资料信息，扮演不同的角色，如图4所示。
图5 各模块主要内容和主要参与单位及其职能
Fig. 5 Main content, key players and functions for each module
1）研究设计
确定研究的框架。
交通专家独立参与，确定规划研究区域以及研究目标，根据所要达到目标的最低要求分层推导指标，为基年诊断、评价与推荐模块提供依据，最后确定规划研究的框架，指导其余六个模块的研究。
2）土地使用预测
预测未来年城市土地使用、社会经济活动状况。
交通专家对统计局提供的城市社会经济活动基年信息集成，预测未来年城市社会经济活动的状况。在城市发展政策的指导下，汇同规划局提供的基年城市土地使用现状信息、以及交通运营规划信息进行集成，预测未来年城市土地使用、社会经济活动，为出行预测分析模块中未来年路网的修订和长期出行预测的生成，以及快速趋势预测方法应用提供依据。
3）基年诊断
为未来年路网、公交线网等相关信息预测做准备。
从城市市政部门获取城市道路网络现状，加载出行预测分析模块中所建立的交通小区系统，充分考虑未来可能出现的问题，建立城市基年路网。由交通专家将从交通警察部门获取的道路信息管理系统和交通流管理系统信息，汇同在城市统计局协助下进行的城市居民出行调查的数据，整合加载到城市基年路网。按照研究设计模块中所推导的指标，综合未来问题模块中公众意见对基年路网的运行效果进行评价，从而确定现状路网存在的问题。
4）出行预测分析
预测分析城市未来的出行。
交通专家根据城市交通现状建立交通小区系统，结合基年诊断模块中的居民出行调查信息建立基年需求矩阵。在城市发展政策的指导下，考虑规划局提供的城市交通发展意见以及公交部门提供的公共交通运营规划信息，生成基于交通小区系统的城市未来长期路网初步情
景，并结合基年路网诊断的问题、将来可能出现的问题及诊断、未来年城市土地利用、社会经济活动预测情况对未来年路网进行修订。在所建立的基年路网中发展综合的出行预测，以基年交通需求矩阵为基础建立出行预测模型。利用所建立的预测模型进行城市未来出行的长期预测。
5）未来问题分析
分析未来可能存在的问题。
充分征求公众、各相关部门以及政府领导、区域部委的意见，从各个角度对城市交通发展进行分析，对所存在的问题提出各个层面的意见和建议，从而交通专家才可以确定城市交通未来可能存在的问题，并为预测模型的建立以及评价与推荐模块提供必要的依据。充分体现各级政府及交通管理部门的交通政策与交通规划的影响。
6）快速趋势预测
形成快速预测方法，诊断问题。
在对基年路网运营效果评价基础上，交通专家从交通角度观察社会经济系统的长期平衡的过程，如交通的发达带来的城市形态、土地利用方式、人口移动、产业结构和布局的变化等等。综合考虑未来年可能存在的问题形成快速趋势预测方法，并将其运用诊断未来问题，为未来年城市路网修订提供基础。
7）评价与推荐
选择最优方案并推荐实施。
交通专家依据最初所推导的评价指标对备选方案的效果、影响进行评价，从交通使用者、经营者、政府、社会等各个角度整理结果，加以比较，并向决策者阐明结果以支持决策。若结论不能满足需要时，应该重新选择规划方案，甚至重新评价基年所存在的问题及重新设定评价指标等等，从新的角度修订规划方案。经过评价满意后，选定最优规划方案，就着手于实施细则的设计，决定预算以及进度计划，推荐实施序列，实施具体内容，并对实施机构的财务承担能力进行分析。
按照这一思路，政策、设施、管理都可以通过模型分析，得出细致、较为准确的回答。该交通规划模式充分考虑了社会各个阶层的意见和建议，在对城市公共交通运营状况、设施、土地利用状况、社会经济活动状况进行详细调查、诊断后，明确作为干预对象交通系统及相关联的活动系统手段的政策选择方案的内容，针对政策选择方案的各种组合所构成的不同规划备选方案，利用以政策选择方案为基础推算不同主体影响的预测模型系统预测交通系统将会产生的表现和影响，对备选方案做出评价。从而预测出不同的交通政策方案对不同的使用者、运营者、政府的影响，可以避免出现政策的出台、实施绩效不突出的现象。
4国际主流交通规划模式的优点
遵循前面所阐述的研究思路规划与其他模式的交通规划相比较，主要有以下几处优点。各个模块中的体现如图5所示。
1）信息全面：通过前面对各个模块的工作内容、参加角色以及职能的描述，可以看出，按照该思路系统进行的规划其信息全面。从而领导、部门、公众、交通专家等多个方面的城市交通发展建议均可获得响应，并对设施、土地开发协调性、政策、管理等多个角度的对策进行评估；也保证了为决策提供的信息全面，保证能够全面、定量地反映城市交通面貌、财政投入、占地情况、环境影响、节能、经济效果等真实情况，方便决策。
2）精确分析能力提高：在确定规划研究覆盖范围、领域，获得城市交通科学决策的分析能力后，基年诊断、土地使用预测以及出行预测分析模块能够对交通发展备选项目进行决策前的高精度分析；通过多个部门的合作以及大量的现状调查，使得设定的城市交通用地、
管理以及交通方式使用方面能够更加真实地对应于现实情况；依据交通备选方案，形成交通流量变化——交通设施服务水平——经济、财政、土地、环境、能源等方面影响的精确分析能力；
3）方便决策：进行多方案比选，提供最优对策，提高投资绩效。基于全面的信息依据、较高的精确分析能力，针对主要矛盾、初步方案的效果进行快速测算，方便决策；同时可以进行局部与部分细微改进的定量分析，微观对策响应效果快，提高未来问题分析能力。
总体来说，国际主流概念的交通规划将会使城市交通规划在以下几个方面发生变革：1）规划对策开放：领导、部门、公众等意见、建议、设想均可被纳入规划模型分析、选优阶段中，有利于提高交通对策的绩效与政府的执政能力；
2）规划对策扩宽：设施、政策、管理都可被纳入规划备选方案序列内，并进行评估选优，有利于提高交通系统的整体协调性，实现交通一体化；
3）规划从封闭变为开放：通过提供全面的信息，预测出交通发展对策的精准效果，提高规划指导效果。
图6 国际主流交通规划带来的好处
Fig. 6 Benefits from international populated transport planning
假如按照本思路系统研究北京交通规划，在进行交通规划时，就能够全面地反映各个方面的发展建议，将公交降低票价作为规划备选方案之一，抓住问题的主要矛盾，对初步方案效果进行快速测算，就可以为决策提供有预见性的信息，即可避免北京公交降价绩效不突出的政策实施。
应该明确就本质而言，造成城市交通拥堵的原因并不是由于公共交通的票价高，而是由于人们本身对出行方式选择的认识以及交通供需不平衡引起的。人们普遍认为开车出行比乘公交出行具有时间短、方便、不受车次的限制等优点，导致人们愿意为其付出更多，而不在于其他替代品有多廉价。因此，单纯通过改革公共交通票价制度来帮助解决交通拥堵问题是无效率的。应同时注重于公共交通的运力、效率的提高，合理规划公交线路、科学配置公交车辆、满足多层次乘客需求在内的系统工程建设。
5开展该模式规划研究注意事项
按照该模式进行城市交通规划，就如同对城市交通进行一次全面按照国际惯例开展的“体检”，有利于城市交通正确地认识自身，推动城市交通决策水平向国际先进水平迈进，同时也进一步培养了城市交通规划能力，为城市交通方面自身研究能力的提高提供可能。城市又将面临一大挑战：如何按照这种模式去开展交通规划。
笔者根据对该规划模式以及国内外先进成功案例的研究，提出以下几条建议：
1）交通调查技术：全面进行有关交通系统供给情况、交通需求特性、作为交通供求平衡结果的交通流数据、交通设施建设、交通政策的环境影响、资源、社会经济动向、土地利用变化趋势等影响交通的其他有关数据的调查；
2）国内、外经验结合：交通模型系统较为复杂，需要邀请国际专家与国内城市交通专家一同进行研究交通调查方案，标定模型部分参数；
3）及时沟通：保证国际专家、国内专家与市领导、相关部门及时沟通，提供大量的模型分析信息，供城市领导决策时及时参考；
4）城市各部门需要配合、支持：成立一个跨部门的领导机构，协调交通、规划、交管、市政、统计等部门，并获得这些机构的支持，要求下属技术分析机构深度参与；
6结语
通过对国内城市交通规划的经验和教训进行总结，以北京公交降票价政策政绩不明显引出基于交通模型的交通规划重要性，对国际主流交通规划模式的内容、优点以及实施注意事项进行阐述，对城市交通规划具有一定的借鉴作用。
主要参考文献
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作者简介：
王元庆，男，1968年生，长安大学交通工程系副主任，BRT研究中心主任，西安交通大学管理学院博士后。博士，教授，研究领域主要集中在交通规划与交通信息化。电子邮箱：wyq21@https://www.doczj.com/doc/445954159.html,
李娜，长安大学交通运输规划与管理专业硕士研究生。电子邮箱：lina195000@https://www.doczj.com/doc/445954159.html,；电话：137********