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困境与出路：开发区管委会法律性质之辩
作者：余宗良
来源：《中南大学学报(社会科学版)》2013年第01期
摘要：中国开发区是行政权不断调适、收缩、社会化的试验田。但开发区的制度供给滞后，管委会的行政主体资格缺失衍生出一系列的问题。成因涉及渐进式改革和经济功能主导的路径依赖、职责同构与条块分割的府级关系、单中心的传统行政法学分析范式。基于行政法学理论的准备、开发区治理探索、体制创新的国家战略定位、满足区域治理需求、国际游戏规则的遵从，管委会身份应为社会主体，将之界定为公务法人方为正解。
关键词：开发区管委会；法律性质；行政主体；公务法人
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1672-3104（2013）01?0108?06
中国开发区是从计划转向市场和行政权不断调适、收缩、社会化的试验田。开发区包括经济特区、保税区、旅游度假区、经济技术开发区（下称经开区）、高新技术产业开发区（下称高新区）、国家新区（如深圳前海、珠海横琴、福建平潭）等实行国家特定优惠政策的各类区域。但本文所指的是狭义开发区，即经开区与高新区，兼指国家新区。当下，开发区已是中国最具增长力的区域，①但是开发区及管理机构的法律地位仍然不明，成为开发区持续发展的主要障碍。因此，开发区管理机构的法律性质界定甚为迫切。本文试着突破传统单一国家视角的行政主体类型，将开发区管理机构定位为公务法人。
一、开发区治理“实践”
与“表达”的背离
开发区准一级政府的行政权配置，同时管制放松，政府、市场与社会的协同治理已初露端倪。但是，在开发区的“表达”上，管委会身份之争众说纷纭，立法也缺失统一性。
（一）开发区治理的实践
开发区历经近30年的发展，管制放松，社会阶层分化，人口来自五湖四海，利益结构多元，市场化、国际化程度高，契约意识、规则意识强。
1. 管理机构企业化
开发区管理机构大多命名为管理委员会，深圳前海除外，命名为管理局，准一级政府职权，对开发区建设运营的全过程进行高度集中、精简高效、扁平化的统一领导和封闭管理。这犹如政府对辖区所有事务的管理，成立一级财政，以自己的名义，独立实施行政行为，独立承担责任。但管理机构也在不断探索去行政化，管委会按企业化标准打造，受顾客驱使，以市场