PPP 项目理念创新 与《合同指南》应用 二○一五年一月十日·北京 中 国
国 际 工 程 咨 询 公 司
China International Engineering Consulting Corp. 徐成彬
主要内容
PPP项目政策背景与《合同指南》
1
2
立足中国国情和改革方向进行创新
3 PPP项目合同实践的难点问题处理
一、PPP项目政策背景与《合同指南》
1.对“政府和社会资本合作（PPP）”的理解
2.国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励
社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）3.国家发展改革委《关于开展政府和社会资本
合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号）4. 国家发展改革委《政府和社会资本合作项目
通用合同指南》
1.对“政府和社会资本合作（PPP）”的理解
?“政府和社会资本合作”项目，是在借鉴国际基础设施和公共服务
领域投资建设PPP（Public—Private—Partnership）模式的基础上，结合我国国情进行本土化创新而提出的一个新概念。
?西方国家的“公共部门和私人部门合作”（PPP模式），是公共部门
（政府）与私人部门（企业或其他组织）合作推动基础设施和公共事业项目建设的项目运作模式，是西方市场经济国家的话语体系。
?西方市场经济国家将其经济活动分为公共部门和私人部门的活动，
二者划分界限清晰，各自开展项目投融资及建设遵循不同的原则、模式及评价机制。
?PPP模式是公共部门和私人部门共同合作的模式，具体可采用BOOT
、BOT、BOO、TOT等形式。
我国投资项目的划分
?鉴于我国实行以公有制为主体的国家基本经济制度所具有的本质特
征，现行投融资体制并不将国家经济部门划分为“公共部门”和“私人部门”，而是划分为“政府”和“企业”两个部分，并将投资项目划分为“政府投资项目”和“企业投资项目”。
?政府投资项目实行“审批制”管理模式，企业投资项目实行“核准
制”和“备案制”管理模式。这里所说的企业，包括国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业及其他形态的企业。
?我国政府部门或其代表机构吸收社会资本参与基础设施和社会公用
事业项目投资建设，不同于西方国家“公共部门”和“私人部门”
的合作，因而不是传统意义上的PPP项目，是通过变通和本土化而形成的。
20世纪80年代中期广东沙角B 电厂采用BOT 模式
建设投运以来，我国引入并探索政府和社会资本合作
（PPP ）模式已经走过30个春秋，PPP 正成为我国基
础设施项目运作和薄弱环节建设的一种常态模式。
BOT BOO TOT
BLT/BOLT O&M
BROT
TOO
BT Lease/LOT
ppp 2014年11月26日，国务院继4月首批推出80个试点项目，又发布了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）。
鼓励社会资本投向公共服务、
资源环境、生态建设、基础设
施等经济社会发展的薄弱环节
，并提出了进一步放开市场准
入、创新投资运营机制、推进
投资主体多元化、完善价格形
成机制等方面的创新措施。
2. 国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》
鼓励社会资本参与电力建设鼓励社会资本投资建设风光电、生物质能等清洁能源项目和背压式热电联产机组，进入清洁高效煤电项目建设、燃煤电厂节能减排升级改造领域。
探索利用工程供水、供热、发电、污水垃圾处理等预期收益质押贷款，允许利用相关收益作为还款来源。。
理顺能源价格机制完善可再生能源发电价格政策，研究建立流域梯级效益补偿机制，适时调整完善燃煤发电机组环保电价政策。
探索创新信贷服务在电力、钢铁等重点行业以及开发区（工业园区）污染治理等领域，大力推行环境污染第三方治理，通过委托治理服务、托管运营服务等方式，由排污企业付费购买专业环境服务公司的治污减排服务，提高污染治理的产业化、专业化程度。
推动环境污染
治理市场化
《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》：电力时间项目名称
2003年北京奥运主体育场（鸟巢）项目、北京清河污水处理厂、南京长江三桥、桂梧高速公路桂林至阳朔段、哈尔滨太平污水厂、合肥朱砖井污水处理厂
2004年北京亦庄天然气项目、南京过江隧道、深圳地铁四号线、王小郢污水处理厂项目
2005年北京地铁五号线、京承高速公路二期工程、北苑污水处理厂项目、衢州－常山铁路、甬金（华）高速公路、杭州七格污水厂、常州城北污水厂、乐山－宜宾高速公路
2006年北京地铁四号线、大理－丽江高速公路、福泉高速公路莆田—秀屿支线、青岛海湾大桥BOT项目、兰州市供水集团部分转让项目
2007年南京地铁一号线南延线、西安市污水处理厂、北石桥污水净化中心项目2008年威海市垃圾处理场二期工程项目
2009年福州市国有企业燃气企业改制、产权转让项目
2010年大连城市中心区生活垃圾焚烧处理项目、东营市生活垃圾焚烧发电项目
2011年西安市临潼区污水处理厂项目、广西第一批引入民间资本项目共签订65个，包括公共租赁住房、养老、医院、垃圾处理、市政设施、农林牧渔等。
2012年西气东输三线项目、开县、双城、涟水、巨鹿、德惠、沂水等固废BOT项目
2013年北京市在公共领域向社会资本开放的126个试点项目，包括轨道交通、城市道路、污水处理等6个方面。
2014年
国务院在铁路、港口等交通基础设施，新一代信息基础设施，重大水电、风电、光伏发电等清洁能源工程等方面，首批推出80个鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运。
?财政部推出首批30个PPP示范项目
?福建公布28个PPP试点推荐项目，总投资1478亿元；
?青海推介80个PPP项目，总投资达1025亿元；
?安徽发布PPP项目共42个，总投资达710亿元……
近年我国政府和社会资本合作（PPP）部分典型项目
投资单位 出资比例 出资金额（万元/人民币） 出资方式 甲方（境内投资者）： 58%
北京市国有资产经营有限责任公司 58% 67003.4 人民币
乙方： 42% 48519.7
乙方境内投资单位：
中国中信 4.4% 5083 人民币
北京城建 12.6% 14555.9 人民币
乙方境外投资单位：
金州控股 2.1% 2426 美元
国安岳强 22.9% 26454.8 美元或港元 合计 100% 115523.2 人民币
国家体育场（“鸟巢”）项目股权结构
甲乙双方负责缴纳的注册资本比例、出资金额、出资方式 12
京港地铁公司(SPV) （中方控股） 股权 资金
投入
港铁 特许协议
市交通委
监管 租赁协议A 部分资产租赁
A 部分 +
B 部分
运营
维护
A 部分 +
B 部分 全部资产 运营期 运 营 经营收入
A 部分 政府投资方 京投公司 政府 投资 移交（特许期满）
运营期结束
B 部分项目设施
移 交 无偿移交
30 年 4 年 投资 建设期 投资46亿元
B 部分 建 设 0 年 银行
银行 贷款
协议
京投 首创
中外合作协议 投资107亿元 回收B 部分投资 （委托北京市轨道交通建设管理公司） （由京港地铁公司经营管理）
A 部分资产租赁费 49% 2% 49%
北京地铁4号线PPP 模式结构示意
序号项目PPP模式传统模式传统－PPP 1 初始投资自有资金316499 480260 163761
2
维持运营投资
（追加投资＋更新投资）
/ 304900 304900
3 开通准备费/ 20000 20000
4 贷款资金还本付息1295522 3072709 1777186
5 运营补贴4070772 2302179 -1768593
6 所得税补贴83419 / -83419
7 超协议约定客流量分成135573 / 135573
8 A部分租金收入127544 / 127544
9 所得税收入310939 / 310939
政府财政实际净支出合计(1+2+…+6-7-8-9) 5192157 6180047 987890
地铁四号线PPP模式对政府财政支出的影响单位：万元
相比传统模式
占
总
支
出
16%
B部分全部投资IRR约为9.94%，资本金IRR为12.09%
在全国各地推进PPP项目呈现遍地开花的状态下，PPP实际操作层面也暴露出诸多问题，特别是PPP项目
的核心文件――合同文本编制由于缺乏规范指导，为
后续的项目建设实施和运营管理埋下隐患。
3. 国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》
(发改投资[2014]2724号）
为贯彻落实国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见精神，2014年12月4日国家发展改革委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》
◆政府通过特许经营、购买服务、股权合作等
方式，与社会资本建立利益共享、风险分担
及长期合作关系，鼓励社会资本投资生态环
保、农业水利、市政、交通、能源、信息、
社会事业等领域，创新投融资机制，拓宽社
会资本投资渠道，增强公共产品和服务供给
能力和效率，促进投资主体多元化和混合所
有制经济发展。
◆各地新建市政工程以及新型城镇化试点项目，
应优先考虑采用PPP模式进行建设。
◆建立PPP项目进展情况按月报送制度，要求
各地发展改革部门要建立PPP项目库，及时
跟踪调度、梳理汇总项目实施进展，从2015
年1月起，每月5日前将项目进展情况按月报
送国家发展改革委。
PPP项目管理主要过程
项目储备
项目遴选
伙伴选择
合同管理
退出机制
4.国家发展改革委《政府和社会资本合作项目通用合同指南》
根据国家发展改革委委托，中国国际工程咨询公司组织编写了《政府和社会
资本合作项目通用合同指南》（简称《合同指南》），随《关于开展政府和
社会资本合作的指导意见》一并发布，成为我国第一部用于规范和引导PPP
项目合同编写工作的专业指南。
作为我国规模最大的综合性
工程咨询机构，中咨公司见证
和参与了国内PPP跌宕起伏的发
展。从上世纪九十年代开始，
中咨公司就曾在国家发展改革
委（原国家计委、国家发展计
划委员会）的指导下，开展PPP
相关问题的研究工作，20余年
的积累形成了多项研究成果，
并接受国家发展改革委、地方
政府和社会企业单位的委托，
承担了多个领域PPP项目的咨询
评估工作。
国家发展改革委《政府和社会资本合作项目通用合同指南》
《合同指南》强调要在各种专
业研究论证的基础之上，通过PPP
项目方案策划、可行性论证、投
融资方案设计、项目风险评估和
多方案比选论证，将各种专业研
究成果以“合同”的形式固定下
来，作为合同各方执行项目的行
动指南。
二、立足中国国情和改革方向进行创新
1. 体现法制理念和契约精神
2. 突出新时期改革与发展的思路
3. 采用模块化和条款化的结构
4. 兼顾国际习惯用语和中文语境
1. 体现法制理念和契约精神
十八届四中全会提出全面推进依法治国的总蓝图，开启了法治新时代。《合同指南》敦促政府和企业遵循现代“国家治理”的要求，树立法制意识、契约精神和市场观念。
◆在法理上，PPP项目合同更是民事合同，而非行政合同,合同的双方
当事人的法律地位是平等的，都应“按合同办事”。
◆政府方和社会主体方通过签署规范的PPP项目合同文本，明确各方
权利和义务，建立平等参与、公开透明、利益共享、风险共担的工作机制，使PPP项目合作各方实现共赢。
2. 突出新时期改革与发展的思路
◆融资仅是PPP 的目的之一。引入社会资本，更重要地是引入先进技术和管理经验；融资仅考虑自身财务利益最大化，PPP 则追求在保障公共利益的前提下，使社会资本获得合理回报。不允许过分追求各自利益，政府有对社会资本投资收益进行管控的责任
◆通过《合同指南》推动政府和社会资本合作项目建设，旨在深化投资体制改革，促进项目运作和管理体制机制创新。
◆通过建立规范化的PPP 项目合同文本指引，约束各方行为，也是规避权力寻租和预防腐败的迫切需要。 政府和社会资本合作不仅仅是一种融资方式，更是一种 机制和制度设计，是在更大范围内推动改革的催化剂。 3. 采用模块化和条款化的结构
为了突出的通用性，《合同指南》在广泛借鉴国内现有的不同合同模式的基础上，采用模块化的编写框架，共设置15个模块、86项条款，反映合同的一般要求。
5个可选模块 10个必备（通用）模块。 ◆第一章 总则 ◆第二章 合同主体 ◆第三章 合作关系 ◆第五章 项目前期工作 ◆第十章 收入和回报 ◆第十一章 不可抗力和法律变更 ◆第十二章 合同解除
◆第十三章 违约处理 ◆第十四章 争议解决 ◆第十五章 其他约定 ◆第四章 投资计划及融资方案 ◆第六章 工程建设 ◆第七章 政府移交资产
◆第八章 运营和服务 ◆第九章 社会资本主体移交项目
4. 兼顾国际习惯用语和中文语境
《合同指南》在术语定义和文字表达上，既借鉴国
际组织和外国政府关于公私合作项目一些习惯用语，
又尽量符合中文语境。
《合同指南》没有照搬西方语境的一些术语，如“物
有所值”、“公共部门比较值”、“竞争中性调整成
本”、“可用性付费”、“使用量付费”、“影子付
费”等在中文语境下晦涩难懂的术语，建议项目合同
采用适宜中文语言环境的话语体系。
三、PPP项目合同实践的难点问题处理
《合同指南》针对不同类型PPP项目实践过程中经常遇到的难点和热点问题，采取不回避的态度，提出了有针对性的建议，希冀对现实PPP合同操作发挥示范和引领作用。
1. 合同主体与项目公司的关系
2. 不同性质合作项目的回报方式
3. 公共利益的维护和保障
4. 社会资本“合理回报”的认定
5. 政府的监管与反腐败
1.合同主体与项目公司的关系
对于政府和社会资本合作项目，合同主体包括政府主体和社会资本主体。《合同指南》根据我国国情和各地PPP实践现状，界定项目合同签订方。
?政府主体：“具有相应行政权力的政府，或其授权的实施机构”，即代表政府方或“Public”签约的可以是当地人民政府，也可以是政府授权的行政事业单位或国有企业；
?社会资本主体：“符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体”，这就是具有中国社
会主义特色的“Private”。
在签订合作合同时，设立项目公司并非必要条件；即使设立项目公司，还存在政府是否参股问题。
《合同指南》不仅约定项目公司的的法人治理结构及经营机制等事项，还对项目公司的“政府股份”是否享有同股同权或在公司法人治理中是否享有否决权等特殊安排。
2. 不同性质合作项目的回报方式
《合同指南》针对经营性项目、准经营性项目和非经营
性项目的财务现金流特点，提出了社会资本主体在合作
期间获得回报的途径和方式。
?经营性项目：通过使用者付费，合作项目自身能够产生良好的现金流，具备可行的盈利能力和偿债能力；
?非经营性项目：由于没有现金流入，只能依靠政府投资（“政府付费”）和政府付费购买服务方式，或者通过配置(或捆绑)
土地、物业、广告等经营资源，推进市场化运营模式；
?准经营性项目：由于现金流入不足或现金流出过多，合作项目难以实现自负盈亏，需要采取使用者付费与政府补贴相结合的
方式，或者通过配置（或捆绑）土地、物业、广告等经营资源
，吸引社会资本参与建设投资或运营。
3.公共利益的维护和保障
《合同指南》对政府和社会资本合作项目涉及到的公共利益，要求合同予以优先保护。
◆在项目正常运营和服务阶段，从维护公共利益角度，约
定项目运营服务标准、项目服务价格及调整机制；
◆设立“移交期间对公共利益的保护”专门条款。
《合同指南》对社会主体资格履行环境、地质、文物保护及安全生产等义务，承担社会责任等方面提出了要求。
◆项目征地、拆迁和安置过程中“维护社会稳定、妥善处
理后续遗留问题”；
◆在项目移交环节关注“项目人员安置方案”等问题，充
分体现了保护公共利益和履行社会责任的合同视角。
4. 社会资本“合理回报”的认定
社会资本是逐利的，但必须合理、合法。
《合同指南》鼓励社会资本通过技术创新和管理创新以获取合理的回报，规避社会资本通过不合理的定价、虚报投资和成本等手段谋取非法的“暴利”。例如，提前约定工程建设实际投资的认定方法，及投资节约或超支的处理以及相应激励机制。
《合同指南》还设置财务监管制度，防止出现“损公肥私”;同时对社会投资的合理、正当权益进行了保护，如在项目前期政府提供支持，合作期间内排他性约定，项目运营期间由于政府特殊要求（如高速公路某时间段免费）造成社会资本主体支出增加或收入减少进行特别补偿。
5. 政府的监管与反腐败
监管体系包括价格、质量与安全规制、对应的财政补贴机制以及发挥公众监督的作用等。
《合同指南》旨在通过专业化的规范管理，推进各级政府将部分公共设施的建设、运营职能转移给符合条件的社会运营商，同时保留并完善监督、定价等公共管理职能。
这样不但可以发挥优胜劣汰的市场竞争作用，推进公共产品和服务的市场化配置，提高公共资源的使用效率，而且可以有助于破除行政垄断，进一步简政放权，使政府职能进一步转向宏观战略、公共服务、市场监管等方面，有助于降低行政管理成本，实现政府职能转变。
《合同指南》规定，可以根据项目需要，在项目前期、建设期、运营期等阶段做出特别监管约定，明确政府监管的内容、方法和程序，以及监管费用的安排等事项。同时，还要求项目合同约定各方恪守廉洁从政、廉洁从业和防范腐败的条款。
关于2014年版
任何文件或规范指南都不可能是完美无缺的。国家发展改革
委本次推出的《合同指南》是我国政府为规范PPP项目合同行为
的重大举措，但PPP实践丰富多彩，PPP合同更难千篇一律。
因此，《合同指南》必须与时俱进，不断修订和完善，这也正是本次发布的《合同指南》称作“2014年版”的目的所在。
谢 谢 ！ 中 国 国 际 工 程 咨 询 公 司 China International Engineering Consulting Corp.
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