宋才发：新型城镇化进程中节约集约用地的法治问题探讨
新型城镇化进程中节约集约
用地的法治问题探讨
宋才发*
（中央民族大学法学院，北京 100081）
摘要：新型城镇化是经济社会发展的重要引擎，新型城镇化建设要向存量土地索求发展增量，新型城镇
化建设必须通过节约集约促转型。城镇化进程中土地资源浪费存在三大主要问题：一是城市建设“摊大饼”
式快速扩张，二是城镇居民住宅楼空置率居高不下，三是城镇新居民两栖占地情况异常突出。完善新型城镇
化进程中节约集约用地的法治途径在于：必须尽快修订和完善城乡土地利用规划，建立各类建设用地的定额
标准，建立耕地保护的长效机制，制定和完善耕地保护的法律法规。
关键词：新型城镇化；节约集约用地；土地利用规划；用地定额标准；耕地保护法律规范
2015年7月1日通过并实施的《中华人民共和国国家安全法》（以下简称为《安全法》），首次将粮食安全和生态安全纳入国家安全体系，第22条、第30条专门就国家的“粮食安全保障体系”和“生态环境保护制度体系”做出具体详细的规定。这对于推进我国土地资源法治化建设，无疑具有极为重要的理论遵循意义。本文拟就新型城镇化进程中节约集约用地的法治问题展开探讨，以就教于大家。
一、新型城镇化进程中节约集约用地的基本涵义
新型城镇化是经济社会发展的重要引擎。新型城镇化的本质是要实现城乡统筹发展，并
不像通常所说的“把农村常住人口向城镇有序转移”那么简单。从理论的视角窥视新型城镇化，就是一个试图全面整合城乡聚落的体系，把大小规模不同、性质功能各异、自然环境有
别的各类聚落，整合成为一个有机统一、和谐有序的发展整体。因而把新型城镇化描述为“城
乡聚落体系结构合理化”的过程，聚焦为经济社会发展的重要引擎，对于像中国这样一个农
业人口占绝大多数的发展中国家来说，确实具有极为重要的划时代意义。目前正在全国依法
推进的新型城镇化，将其与国外的城镇化和我国过去的城镇化相比较，它的最大亮点就是“城
乡统筹、人地协调”，着力打造和谐发展的“人”的城镇化。就人口城镇化与土地资源的密切
关系来说，它实质上又是一个资源和要素，在空间结构上整合优化的过程。其中，关键因素
就是要实现对稀缺的土地资源，有效地进行节约集约利用和高效配置。可以说依法依规节约
集约利用土地，既是落实最严格的耕地保护制度的基本国策，又是合理有效地解决城乡建设
用地供需矛盾的重要举措。应当对所有在建项目的投资强度、容积率、绿地率，以及生活服
务设施用地所占比例情况进行严格审查，凡是超过国家规定的用地控制标准或者不符合国家
用地政策规定的建设项目，各级政府一律不得越权违规批地。这里还有一个需要未雨绸缪的
问题，什么问题都不能走向极端，必须高度警惕某些地方政府和官员，将节约集约用地的举
措“政绩化”。要防止任何以节约集约用地的名义，排斥和挤占经济社会发展必须的建设用地。
*作者简介宋才发（1953—），汉族，湖北省武穴市人，法学博士，国家二级教授，博士生导师。中央民族
大学原法学院院长兼民族法学研究所所长，主要从事民族地区经济法律制度研究。
基金项目：论文为2013年度国家社科基金项目：《民族地区土地流转中农民的可持续发展问题研究》（项目
批准号：13BMZ076），2014年度国家社会科学基金重大项目：《建设社会主义民族法学体系，维护民族大团结
研究》（批准号为:14ZDC025）的研究成果之一。
在2016年即将开始的“十三五规划”建设期间，也就是我们通常所说的到2020年，我国将面临着解决“三个1亿人”有序进入城镇的重大问题：一是要解决1亿农业人口到城镇安家落户问题；二是要解决1亿人居住的城镇棚户区和城中村改造问题；三是要实施1亿人口在中西部地区就近城镇化问题[1]。鉴于这“三个1亿人”本身固有的不同情况，解决问题的途径和办法也就不一样，这里以笔者实地调研过的四川省巴中市农村就近城镇化为例来展开论证。巴中市2012年经国务院批准为“秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划三大中心城市”之一。巴中市通过修编土地利用规划，为新型城镇化的“巴山新居”绘制蓝图，通过土地整治“筑巢引凤”搭建平台、“统规自建”以奖代补惠及农户、试点农地流转统筹城乡广泛融资，在农村推动“产居结合”实现就近城镇化方面成效显著。巴中市不仅坚持集中连片搞开发式扶贫攻坚，促使巴中农民群众从散居变为聚居；而且通过改变居民的生产生活方式促进生产关系调整，成功地实现了农民就近城镇化的目标[2]，为全国农民尤其是民族地区农民就近城镇化积累了宝贵的经验。
新型城镇化建设要向存量土地索求发展增量。中共中央、国务院在2014年3月16日颁布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中，提出要“建立低效建设用地再开发”的激励约束机制，盘活利用城镇存量建设用地[3]。就理论分析而言，“新增建设用地”与“存量建设用地”是两个性质完全不同的概念：（1）在土地占用方面，新增建设用地一般都由政府垄断，存量建设用地一般分散在各个土地使用权人的手里；（2）在土地开发方面，新增建设用地开发建设的权利关系相对比较简单，存量建设用地一般要经过原有权利人的多次转让，其产权纠纷和权利义务关系较为复杂；（3）在土地处置方面，新增建设用地的处置权一般都掌握在政府的手里，存量建设用地的使用权绝大多数是掌握在土地使用者的手里，除了出现法律规定的情形之外，政府一般无权处置土地使用者手里的土地；（4）在土地收益方面，新增建设用地的出让收益原则上必须由政府支配，存量建设用地的出让收益必须兼顾各个方面的利益。因而对现有存量土地的再开发利用，一定要避免在传统土地出让模式下出现的种种弊端，坚持以原住民、社会资本、集体组织、公共利益集团等多元主体利益分配机制为原则，依法赋予农村集体建设用地更多的土地权能，使其享有与国有建设用地同等的优惠权，政府必须自觉地做好土地纠纷协调、确权颁证、公共服务设施配套服务工作[4]。鉴于目前农民土地承包经营权的登记仍然是按照契约登记模式进行的，政府机关还必须自觉地做好契约监管工作[5]。2014年5月22日国土资源部发布的《节约集约利用土地规定》（以下简称《规定》），可以说是新中国成立以来第一部专门就土地的节约集约利用问题，进行专门地、具体地规定的部门规章，它标志着依法节约集约利用土地的问题，已经进入了我国常态化、法治化的轨道。《规定》第2条强调对土地节约集约利用，要注意结构比例和空间布局，突出了对存量土地予以盘活利用问题，即必须向“存量土地”索求新的“发展增量”。《规定》第28条、第29条和第30条，分别从对存量农用地整治、节约集约利用方面提出了新的要求：从统筹农用地整治方面看，《规定》强调不仅要设法增加耕地面积的数量、提升现有耕地的质量，而且要依法推进高标准基本农田建设，坚决杜绝基础设施建设盲目滥占耕地的乱象，千方百计地缩减田间基础设施的占地率；一定要设法稳定集中连片的优质农田，竭尽全力保住水、土、气和生态配套良好的传统农区[6]。可以毫不隐讳地说，面临如火如荼的城镇化建设浪潮，如能依法稳住基本农田和优质农田的现有布局不动摇，本身就是最大的节约集约利用农地。再从建设用地整治的角度看，《规定》第31条、第32条提出要对城乡结合部的城镇居民住宅地、农民集体村庄进行综合整治，即对那些原来属于城镇建设低效利用的土地，要花大力气重新进行开发再利用；对于那些闲置的空心村、城中村、少有人居住的旧街区，要在推进居民住宅和村庄综合整治的进程中，一并进行改造再利用；对于那些原本属于工业废弃地和自然灾害的毁损地，要在避免发生次生灾害的前提下重新进行复垦，以达到提高土地利用效率和改善自然生态环境的目的[7]。
新型城镇化建设必须节约集约促转型。2013年12月30日我国第二次全国土地调查成果公布：全国有耕地13538.5万公顷、园地1481.2万公顷、林地25395.0万公顷、草地28731.4万公顷。数据还显示，全国共有996.3万公顷（将近1.5亿亩）耕地，迫切需要依据国家有关“退耕还林”、“退耕还草”、“退耕还水”和“耕地休养生息”等政策规定进行调整；另有相当数量耕地的土壤受到中、重程度的污染，有一定数量的耕地因地下水超采等原因，现已不适宜于耕种或不能够进行正常耕种，真正适宜于稳定利用的耕地总共只有1.2亿多公顷。从人均耕地占有量来看，全国人均耕地仅有0.101公顷（1.52亩），与1996年第一次全国土地调查时人均耕地0.106公顷（1.59亩）相比较略有下降，我国人均耕地占有量还不到世界人均水平的一半[8]。2014年我国粮食总产量11年连续增长，实现了兼顾“吃饭”与“建设”两不误的夙愿，证明耕地面积“占”与“补”基本实现动态平衡。当然，这里面坚持严防死守“18亿亩耕地红线不动摇”，自然也是功不可没的。前些年的快速城镇化带来了农村土地的快速非农化，导致耕地面积持续不断地减少，催生大量失地农民土地权益受损，全国因城镇建设征地造成失地的农民多达数千万。因此，《节约集约利用土地规定》要求所有的土地使用者，必须在法律规定的框架下和法律允许的范围内使用土地，必须充分考虑土地利用的成本和效率；政府机关在行使公权力配置土地资源的时候，必须依法禁止以任何形式进行“土地换项目、先征后返”，或者采用补贴和奖励等手段，变相地进行“减免土地出让价”的问题发生；各级政府在出让土地的时候，必须严格按照有偿使用的方式配置土地资源，严厉禁止采取抵扣、变相减免的现金交易方式成交土地[9]。从严格执法的视角看，“用地准入制度”是土地使用者合法取得土地的重要途径，各级政府机关和国土资源管理部门，务必要把好各类建设用地的“准入关”。各级政府对于各类在建项目和尚未动工项目，如何依法依规地批准建设用地指标，笔者认为一个极为重要的前提条件，就是必须按照国家规定的项目用地控制标准，严格规范地进行具体的测算、设计和施工，依法督促土地使用者严格按照规定的用途和方式使用土地。正在制定的“十三五规划”所涵盖的城镇发展规划和土地利用规划，一定要有利于引导城乡土地资源在新型城镇化的进程中，优化结构、提高效率、释放空间和盘活存量，既要满足城镇化和工业化发展的正当用地需求，又要为新型城镇化提供有力的支撑。因而各地未来的新型城镇化，迫切需要从科学用地上率先破题，把着眼点放在节约集约利用土地上面，以土地利用方式的转变促进城市发展转型，达到科学构建生态文明和新型城乡关系，提升新型城镇化的质量和发展后劲，使进城农民工和乡村居民都能够过上都市化的生活。
二、新型城镇化进程中节约集约用地存在的主要问题
在我国城镇化进程中土地资源浪费现象极为严重，归纳起来主要存在如下三大问题：第一，城市建设“摊大饼”式快速扩张。自1990—2010年，城市建成区面积从1.22万平方公里增长到4.05万平方公里，这个数字恰好是1990年城市建成区面积的2倍以上。城市建成区面积迅猛扩张的事实表明，在最近20年的时间里，我国有1.7万平方公里的耕地被城市化了[10]。笔者在把“全国第二次土地调查结果”与“全国第一次土地调查结果”进行具体比较后发现，在1996—2009年期间，城镇建设用地规模增加了278.5万公顷，建设用地总量增加了582万公顷，其中城镇建设用地的增长量，实际高达建设用地增长总量的48%；同期人均城镇工矿用地由145平方米/人上升到171平方米/人，实际增长了18% [11]。上述比较数据说明，我国建设用地利用效率是非常低下的。正在如火如荼推进的城镇化进程，对于设立新城新区的愿望呈现普遍渴求的态势，有些地方甚至出现盲目攀比国外城镇建设标准的欲望。譬如，目前除了获得正式批准的11个国家级新区之外，已有10多个城市明确提出或者正在打造国家级新区，还有90%的地级市试图借助制定“十三五规划”之机构建新城新区[12]。根据国土资源部土地利用司的初步估算，我国农用地被非法转为建设用地的情况，在一些地方正呈蔓延之势，可以说近年来新增建设用地95%以上都属于集体农用地[13]。有些地方甚至
继续违规采用“以租代征”方式，规避征用农村集体土地严格审批程序。在县一级开发区或工业园区建设中，单位土地投资密度低，未能开发利用的土地成为事实上的闲置浪费，有些开发区土地闲置率已超过40%。在过去的一段时期内，不少地方的城镇化并不是致力于“人”的城镇化，而是热衷于搞“摊大饼”式的快速扩张，全国城镇建设用地面积每年基本上保持6.6%的复合增长率，“城镇化”不适当地演变成了“造城运动”。尽管这几年国家三令五申地强调要节约集约用地，但是传统的外延式扩张冲动并没有得到根本性的遏制，“粗放式习惯”也没有得到根本性的转变，存量建设用地闲置与低效率使用土地的恶劣状况更没有得到根本性的好转。譬如，国家土地督察西安局就在2014年《关于西北地区城镇化进程中土地利用和管理调研情况的报告》中披露：2009-2012年甘肃农村人口减少了33.7万人，农村居民点建设用地反而增加了12.7万亩[14]，“土地城镇化”实实在在地快于“人口城镇化”。众所周知，美国完成城镇化任务花了150年，日本用了近100年，英国用了200年。中国是一个人口众多、土地资源稀缺、农业文明根基深厚的国家，中国完成城镇化的任务决不会是一朝一夕的事情，也不能重复发达国家走过的老路，必须探索出一条适合中国国情实际的、从“速度城镇化”到“质量城镇化”转变的新路。
第二，城镇居民住宅楼空置率居高不下。全国第二次土地调查数据显示，我国人均城镇建设用地的指标高达145平方米，已经突破国家规定的100平方米的控制标准，并且有40%以上的土地利用率处于低效状态；全国工业用地占26%，工业用地的平均容积率为0.3-0.6，表明土地利用率同样相当低效。另外，约有5000平方公里低效利用的土地，属于城镇工矿建设用地，实际上占了全国城市建成区的11%[15]。也就是说，目前我国城镇的存量建设用地，基本上处于布局散乱、利用粗放、效率低下、用途不合理的状况。非科学的工业化、城镇化，直接导致了农村人口快速非农化，致使人地分离、耕地撂荒和不适当的土地闲置，使得越来越多的村庄成为“空心村”甚至“无人村”。另据有关研究资料显示，2014年全国批而未供的土地达1300多万亩，闲置土地多达105万亩[16]。即使如此，不少单位仍然在一边继续闲置土地，一边不择手段的拼命征地。城镇居民住宅的空置率长期处于居高不下的状态，到2014年城市住宅空置达6800万套，城市新区居民住宅空置率为30-50%，个别地区的空置率甚至达到60-80%[17]。由于全国多地出现“空城”和“鬼城”，因而“鬼城”已经不再只是内蒙古自治区鄂尔多斯市的特有怪象和“代名词”。如果低效利用的存量建设用地得到合理再开发的话，那么，它们释放出来的发展空间，就相当于每年土地供应量的6-8倍。俗话说得好：“解铃还须系铃人。”对于如何稳妥地处置好这些不合理用地，各级地方政府负有义不容辞的责任，决不能继续“睁一只眼、闭一只眼”，在监督管理上再也不能“失之于宽、失之于软”。城镇化是市场配置资源要素的自然形成过程，再也不能继续以长官意志而转移。要想在未来的城镇化过程中不再涌现“鬼城”，迫切需要稳妥地处理好政府与市场的关系，坚持城镇化以人为本、以市为基、以城为形；发展速度和规模应当由市场来决定，不能够继续由政府拍板说了算。中共中央、国务院在2014年3月起实施的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中，明确要求新型城镇化建设必须坚持以人为本、市场主导和政府引导，让市场在资源配置中发挥决定性的作用。自2014年9月起施行的《关于推进土地节约集约利用的指导意见》（以下简称为《指导意见》），是专门为解决土地粗放利用和严重浪费问题而出台的政策性文件，它对于在适当的时候将实施节约集约用地制度的实践经验和理论，上升为国家法律具有重要的立法指引价值 [18]。《指导意见》的重要意义在于为防范和降低新城沦为“鬼城”的风险，及时提出用节约集约用地的量化标准来遏制盲目的造城运动；对那些符合市场经济发展需求、符合建设用地标准和发展规划的拟设新城区，在经过严格地审核与科学论证之后，政府应当及时予以规范和支持。
第三，城镇新居民两栖占地情况异常突出。在我国城镇化建设过程中，一个毋庸置疑的问题就是土地利用规划严重缺位，土地利用效率极为低下，城里的“城市病”、农村的“乡村
病”普遍存在，城镇建设占用农民承包耕地和农村宅基地占用耕地呈双增趋势。在一些地方，已经进城的农民即使解决了市民化的问题，他们也不愿意或不可能放弃原有农村的承包地与宅基地。那些不想进城或者根本就没有进城可能的农民，修建住宅的共同特点就是不仅布局分散，土地利用极为粗放，而且违法乱建、用地结构不合理。不少有条件的农民，在自己的承包地里沿公路两侧随意兴建住宅，且绝大多数建新不拆旧。部分进城的农民在城里购买住宅后，原有农村宅基地和住房继续闲置着，既形成城镇新居民两栖占地的情况，又导致农村“空心村”的大量涌现。有关研究资料认为，如果能够通过完善农村人口转移机制、宅基地退出与盘活机制，实现空心村综合整治的话，那么，全国就可以因之而获得1.14亿亩耕地。与居民两栖占地情况相伴随的，是不少地方仍然在盲目地追求宽马路、大广场。截止目前为止，在我国664个城市中，建成区已经超过4.5万平方公里，建制镇3.5万平方公里，居民人均用地水平不仅超过发达国家82.4平方米、发展中国家83.3平方米的标准，而且突破了我国目前规定的100平方米的控制指标，人均用地占有量达到或超过133平方米的水平[19]。也就是说，我国工业用地的平均产出率远远低于发达国家的水平。在未来的新型城镇化进程中，应当以整治“空心村”和“乡村病”为契机，倒逼农村土地制度深化改革，破解农村人地分离、村庄空废和环境污染难题；扭转土地快速非农化和土地闲置浪费的局面，变革传统城镇化模式、加快转变农村发展方式，尽快将城镇化进程中土地征用与发展产业、扩大就业有机地结合起来，确保农民不因失地而失去其生存与发展能力；积极探索农民宅基地保障性功能转化与农民工市民化的就业安置模式，建立健全农村土地使用权股份化与经营专业化模式，为依法推进新型城镇化营造一个崭新的制度环境。
三、完善新型城镇化进程中节约集约用地的法治举措
尽快修订和完善城乡土地利用规划。城乡土地利用总体规划的一个核心内容，就是要从根本上依法规范、扭转调整粗放的土地利用方式。可以说节约集约用地是未来土地利用总体规划的一根主线，各级地方政府必须从“永久基本农田保护区划定、项目选址、产业用地规模、城市边界划定”这四个方面，依法依规严格地对土地利用状况进行总体管控。要在全面调查各类各业土地利用方式的基础上，对农村的耕地、基本农田、建设用地等，依据总体规划提出具体的约束指标，确保严格的土地用途管制落到实处并发挥调控作用。就理论分析而言，“土地利用结构”在一定程度上制约和决定着“产业结构”的布局，要实现优化用地结构、提高用地效率的目标，当前迫切需要规范性、操作性很强的“专业用地规划”和“土地利用详细规划”相配套。建议国家有关部门依据《土地利用现状分类标准》，进一步制定详细的农村建设土地利用规划、城镇建设土地利用规划、基本农田建设规划、产业用地规划、区域土地利用规划等专业规划和土地利用详细规划。各级政府在研究制定“十三五规划”的时候，一定要进一步完善城镇体系和区域发展规划，合理规划本区域范围内的产业布局，实现城镇与城镇之间、城镇与乡村之间产业和用地的对接，促使产业集聚效应的最优化。城市发展规划和土地利用规划，要发挥引领土地资源节约集约利用的作用，力戒城镇工业郊区过去那种无序发展的状况，严格控制城镇郊区开发的盲目圈地和无限制的外延式扩张。要以土地利用方式的转变，促使新型城镇化建设由速度扩张型向质量提升型转变。对那些人均建设用地面积严重超标的单位，一定要依法依规削减新增建设用地的指标和规模；同时要极力减少新增建设用地继续占用耕地的情况，提倡和鼓励用地单位使用“未利用土地”和“无耕种条件”的闲置土地，把节约集约用地作为新型城镇化的出发点和落脚点。在“十三五规划”建设期间，还必须提高城市发展规划和土地利用规划的统筹管控能力，充分发挥土地利用规划在促进新型城镇化发展中的整体管控、用途管制和计划调节功能。在目前尚无具体的评价标准的情势下，有必要在全国范围内开展对建设项目节约用地情况的评价工作；具体地评价每个建设项目对土地的利用是否节约集约，实施从区域到项目的多层次节地评价考核。为此，国土
资源部于2015年4月出台《关于规范开展建设项目节地评价工作的通知》，对各类建设项目节地评价范围进行了界定，规范了节地评价内容和环节要求，以利于发挥土地使用标准对建设项目的控制作用，达到规范“超标准、无标准建设项目”，实现在建项目节约用地的目的。因而经国家发改委和国土资源部批准，2015年7月正式启动的、东北老工业基地之一的辽宁省阜新市《深化工业用地市场化配置改革试点》倍受全国关注。按照公布的试点方案规定，阜新市以推进新型工业化和资源型城市转型发展为目标，修改和完善阜新市主体功能区规划和工业发展布局规划，以煤化工、液压装备制造等重点产业集群为重点，对全市工业园区及工业用地项目区，开展建设项目节地评价和工业用地市场化配置的多方面改革试点，以期实现改革工业用地配置体制，完善工业用地配置机制，创新工业用地配置组合政策。力图在工业用地供应中，灵活采用出让、租赁、作价出资的供地方式，推行工业用地长期租赁和先租赁后出让；在工业用地市场流转上，鼓励工业用地整体转让、分割转让和出租，引导低效、低端产业用地逐步退出；鼓励划拨土地上的工业厂房、仓库等用于国家支持的民生、生产性服务、文化类行业发展，在一定期限内继续以划拨方式使用土地；在构建比价合理的价格体系方面，进一步完善工业用地出让最低价标准实施政策，探索通过价格、租金管制及补贴等途径，鼓励工业企业集聚发展和盘活存量划拨用地。通过完善工业用地市场化配置制度，促进资源配置效益最大化和效率最优化，提升阜新市新型工业化和转型振兴发展的保障能力，为辽宁省乃至全国提供可复制推广的经验[20]。
尽快建立各类建设用地的定额标准。国内外城镇化建设的历史经验证明，标准控制是促进土地节约集约利用的关键举措。要充分发挥建设用地标准的控制作用，就必须加快建立我国节约集约用地的综合指标引导体系，建立各类建设用地的具体定额标准；严格执行各类项目用地标准，在工程建设项目组织实施的各个时段、各个环节，认真落实建设用地的定额标准；尤其要通过科学测算本区域综合容积率、投入产出指标，对建设用地实施整体调控。各级政府要结合正在进行的“十三五规划”制定工作，对本区域的容积率重新进行核准，建立完善审批用地的衡量标准，编制公共服务设施和公益事业建设用地标准，严格按照节约集约用地的原则，重新审改现有各类工程项目建设用地的定额标准。凡是与土地使用标准不一致的建设标准，必须依法依规及时予以修订和完善。要千方百计地用足用活城乡建设用地增减挂钩、废弃工矿土地复垦利用政策，综合采用耕作层剥离、土地复垦、土壤修复等措施，通过开展土地整治途径全面提升耕地质量。譬如，笔者实地调研过的试点城市四川省自贡市，2009年被列为四川省城乡建设用地增减挂钩的试点单位，2013年又经国土资源部批准，成为四川省唯一进行深化城乡建设用地增减挂钩的试点城市。自贡市《深化城乡建设用地增减挂钩试点规划（2013-2017年）》，突出了城乡建设用地增减挂钩与新型城镇化发展规划、土地利用总体规划、新村建设规划和农村土地综合整治规划的协调统一。在试点初期所取得的成效中，有一个对全国具有深刻影响的重大突破，那就是试点工作彻底打破了行政区域的限制：即突破了原来的村组界限，在全市范围内跨区、跨乡镇设置挂钩试点区。自贡市过去对被征地拆迁农民群众的安置，主要是采取修建农民集中居住区的方式（即农民“被上楼”），即使少数被允许采取货币安置方式的，在比例上一般都受到了严格的限制。现今在愿意参与挂钩试点的农户中，有超过40%的农户因自身在城市务工有固定的经济收入来源，愿意选择货币化安置方式。对选择货币化安置的农户，自贡市根据对农户验收合格的“拆旧地块面积”大小，并且结合地上建筑物主体结构，给予每户每亩16-20万元不等的“拆旧地块指标”收购价款，这部分农民进城后还可以按照政策规定，购买低于市价20%的限价商品房；自愿申请将整户人口转变为城镇居民的，可以享受与城镇居民均等的社保、教育、就业和户籍政策，同时给予每户每亩2万元的养老保险补助款[21]。我国是一个人多地少的发展中国家，未来的城镇化建设，一定要减少新增建设用地占用耕地的数量，依法加强对节约集约用地的监督管理，坚决查处严重浪费、闲置土地资源，低价出让城乡建设用地的不法行为；依法加强对各
级政府开展节约集约用地业绩的考核，真正建立起城乡建设用地节约集约利用的考评机制和考核体系。同时还要对各类建设用地的土地利用现状、利用强度、综合承载能力等进行科学评估，对那些低效利用的土地和闲置土地，采取强硬措施提高土地的利用效率。尤其要依法推进节约集约用地的法治化进程，破除阻碍节约集约用地的制度因素和环境因素，尽快制定行业产业用地节约集约的控制标准、细化行业产业用地标准，强化行业产业用地的制度硬约束。各地都要尽快依法依规建立第三方评估机制，按照标准对新建、改建和扩建产业项目，实打实地进行“供地前”和“投资后”的土地利用绩效评估工作。在这个方面内蒙古达拉特旗走在了前面。譬如，门肯嘎查的土地属于达拉特旗30万亩国家农村土地整治重大工程，该项目自2010年启动以来，成功地改造了低产农田、平整改良了土壤、修正了田间道路、修复了水利设施、新建了防护林，最终形成了“田规整、路畅通、林成行、设施全”的崭新新格局。门肯嘎查原来每亩地最多产玉米1300来斤，经过土地整治改造后，每亩地可产1700多斤；该项目区已经增加耕地8万亩，预计每年可以增加粮食产量6万多吨，增加产值1.32亿元（以玉米为例），该项目已于2013年底通过了内蒙古自治区国土资源厅的验收[22]。
尽快建立耕地保护的长效机制。无论是粮食增产还是农民增收，统统都离不开耕地的支持和保障作用。只有严格地依据国家法律法规的规定，把那些集中连片、高产稳产的耕地，优先划定为基本农田，才能够满足农民对粮食生产的基本需求。即使法律规定的能源交通、水利设施和军事设施等国家重点项目，在建设的过程中确实无法避让耕地尤其是基本农田的，必须按照法定程序报送国务院批准后再实施。对于依法批准占用基本农田的，当地政府或者建设单位一定要在建设动工之前，严格依据“先补后占、占补平衡”的原则，补划数量不少于、质量不低于所占用基本农田的“置换地块”才行。1998年8月29日第一次修订的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称为《土地管理法》），首次提出“国家鼓励土地整理”的举措。2004年8月28日通过的现行《土地管理法》，第41条明确要求县、乡（镇）人民政府按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织制定土地整理方案并付诸实施[23]。自此“土地整理”便成为我国土地利用计划管理的一项重要内容。2006年国土资源部部署了首批城乡建设用地增减挂钩试点，设立了116个“国家基本农田保护示范区”，标志着我国由原先的“土地整理”上升为现今的“土地整治”；从以开发未利用土地为主，逐渐转向以整治现有农田、提高耕地质量和产能为主。因而“土地整治”是优化国土空间格局、促进节约集约用地、改善生态环境并推进生态文明建设的重要手段。2015年由国土资源部土地整治中心及社会科学文献出版社共同发布的我国首部《土地整治蓝皮书：中国土地整治发展研究报告No.2》，从概念、定义的界定上，对土地整治作为一种节约集约用地活动进行了科学定义，表明我国的土地整治与新型城镇化、节约集约利用土地是一脉相承的。这种从整体上提高土地利用效率的活动，不仅有益于开辟新的用地空间，而且有益于用足用好现有土地存量，通过节约集约用地的方式保护耕地。大力推进以田、水、路、林、村综合治理为主要内容的土地整治活动，既有利于推进高标准基本农田建设，又有利于全面提升我国耕地的质量等级。从长远发展的趋势看，新增建设用地增长必将受到严格的控制，存量建设用地的盘活必将成为各项建设用地供给的主要来源。正是从这个意义上笔者认为，土地整治活动既推动了土地利用方式的转变和发展方式的转型，而且还在促进城乡统筹发展、推进新型城镇化和生态文明建设方面发挥了重要作用。从耕地保护与管理的现状看，实行严格的耕地保护制度是国家确保粮食安全的战略需要，充足的粮食储备既是稳定天下的利器，也是确保经济社会可持续发展的必然要求。我国第二次全国土地调查数据显示，目前人均耕地仅有1.52亩，与第一次土地调查数据相比较呈明显的下降趋势。因而在当下仅仅依靠经济手段，是无法从根本上解决耕地保护问题的，只有通过法律手段加强对所有土地的用途管制才行。我国已经启动了重新修订《中华人民共和国农村土地承包法》的程序，本次修订的一个重点内容，就是要对农村的“农地流转”进行更为严格的规范和管制，以此来规范目前正在蔓延的、大规模的、不
规范的农地流转。这种“大规模的、不规范的农地流转”目前集中反映在：全国农地流转已经占农民承包地的30%，其中流转到工商企业的农地占10%以上。这些工商企业到农村租赁土地或者说“圈地”，目的不是为了扩大粮食生产规模和生产能力，而是冲着政府的各种农地补贴以及能够在农民的承包地上“种房子”而去的[24]。再从耕地保护与粮食生产的主体看，农民是最直接的耕地保护和粮食生产主体。必须通过完善耕地保护法律规范的途经，使耕地保护者能够合理地获得经济利益，使耕地占用者依法付出相应的高额经济代价；尤其要提高土地占用者占用基本农田的经济成本，提高农民参与高标准基本农田建设应有的经济利益。依据“谁保护，谁受益”的原则，对耕地保有量和基本农田保护面积，少于土地利用总体规划规定保护目标的地区，必须对中央新增的预算经费依法予以核减，并将减下来的节余资金专项用于高效基本农田建设和耕地保护的补偿。
尽快制定和完善耕地保护的法律法规。耕地保护法律制度属于土地法律制度的重要组成部分，到目前为止我国尚无一个较为完备的土地法律体系。从法理上说，土地法律体系是由调整全部土地关系的法律规范，共同组成一个既具有广泛的适应性，又具有彼此紧密联系的有机整体。它以《中华人民共和国宪法》为立法依据，以《中华人民共和国土地法》（以下简称为《土地法》）为基本法，并且以涉及土地领域的专门法规、规章为补充，共同组成一个结构完整、体系完备的，调整全部土地关系的法律体系。我国早在1986年就曾提出制定《土地法》的构想，但时至今日该法律的立法工作仍未提上议事日程。尽管《土地管理法》已根据实际情况进行过3次修订，但是仍然存在农民土地权利体系不完整、法条规定的内容残缺不全的问题。与此同时，在该法与其他相关法律的统一性上，也没有得到很好地协调解决。譬如，现行的《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国水土保持法》，都涉及到对土地、草原、森林、湿地的管理和保护问题。大凡这些具体的法律在单独实施的时候，与广义上的土地管理和利用一般不会发生冲突。但是，当把它们与《土地管理法》一并执行的时候，其矛盾和极为复杂的问题就接踵而至，部门法重叠管理必然导致土地管理尤其是耕地保护的效果大打折扣。土地法是任何一个国家土地法律体系的核心，把土地法律从立法体制、机制上予以体系化和专门化，是完善我国土地法律体系的必然要求。笔者建议把改革开放以来我国土地制度改革的积极成果，用法律的形式将其固定下来；迫切需要根据近年来土地利用和耕地保护的实际情况，进一步修改和完善以《土地管理法》为核心的土地保护法律。也就是说，在制定出台《土地法》的条件尚不够成熟的情况下，确实有必要把土地管理法视其为“母法”，把其他涉及土地管理的专门法律视其为“子法”，有意识地、系统地修改那些与《土地管理法》精神不相一致的具体条款，确保《土地管理法》成为土地管理和耕地保护的“基本法”。要将国土资源按照《土地管理法》规定的用途，逐一明晰其具体的管理部门和管理职责，依法规定由各级土地行政主管部门，具体地承担土地功能调整、土地使用审批、土地监管考核等项事宜，并且要对同级人民政府和上级国土资源管理部门负责；要在逐步制定出台土地规划法、征地条例、集体建设用地流转条例、土地市场管理条例的基础上，依法依规地解决好政府征地、集体建设用地使用权流转和宅基地管理等棘手问题；要依据《国家安全法》、《土地管理法》等相关法律规定，把维护农民土地权益作为下一步深化农村土地制度改革的重点内容，进一步依法规范国土资源行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。同时还要进一步强化对土地利用总体规划、节约集约用地规划的落实、规划审批付诸实施后的管理工作，通过一系列法治手段盘活现有的存量土地和闲置土地。
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Discussion on the rule of law in the process of economical and intensive
land use in the process of new urbanization
Song Caifa
(Law School, Minzu University of china, Beijing 100081)
Abstract: New urbanization is an important engine of economic and social development. The new urbanization construction development needs for land increment, the stock of land，and the new urbanization construction must promote the transformation through intensive and intensive. There are three main problems in the process of land resources waste in the process of urbanization：the first，the construction of urbanization rapid expands by Single and repetitive way；the second，housing vacancy rate of urban residential remains high；the third，the situation of amphibious occupation of land is very prominent. The way of the rule of law to improve in the process of economical and intensive land use in the process of new urbanization is to must revise and improve the urban and rural land use planning as soon as possible, establish all kinds of land use standards and long-term mechanism for the protection of arable land, and develop and improve laws and regulations of the protection of arable land.
Key words:new urbanization; economical and intensive land use; Land use planning; land use quota standard; laws and regulations of farmland protection
载《河北法学》2016年第3期
2016年6月23日，宋才发教授与弟子应届博士毕业生向叶生在一起
2016年5月21日，宋才发教授与弟子应届硕士毕业生牛永生、董中龙、王婧在一起
2016年5月21日，宋才发教授与2016届MPA第七答辩组学生合影
关于节约集约用地方法的研究 一、我国土地利用现状 改革开放以来，我国正处于工业化和城市化的高速发展时期，其表现为城市数量的不断增长、规模的不断扩大以及城市人口的持续增长。然而，由于城市化的高速发展占用了大量的耕地资源，造成耕地面积的锐减。同时，大多数城市的发展采用的是粗放式的外延扩张模式，盲目地扩大建设用地规模，忽视城市内部土地的集约利用。因此，无论是从保护耕地资源，还是从城市发展和城市土地合理利用的角度来看，城市土地的集约化利用都非常重要。 二、节约集约用地的含义 节约集约用地主要包括了三层含义，一是节约用地，就是各项建设都要尽量节省用地，千方百计地不占或少占耕地；二是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度；三是通过整合、置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。 三、我国研究现状 随着我国相关研究的兴起，学者们从我国实际情况出发，探讨了城土地资源合理配置问题，构建了基于市场机制、政府调控机制和公众参与机制的城市土地资源集化配置模式，指出土地置换是实现土地集约利用的重要手段，并对产业用地置换做了初步研究。同时立足我国城市化迅速发展的实际，探讨了城市化发展与土地集约利用的相互关系，结果表明者相辅相成、相互促进，在城市化的不同阶段，土地利用集约化的类型呈现出不同的特点，一般现为从劳动力资本型集约到资本技术型集约，再到结构型集约，最后随着城市土地利用空间形态城乡融合，土地利用表现为更高层次的生态型集约的发展过程。部分学者引入城市可持续发理论，探讨城市士地可持续利用与集约利用关系，研究指出，可持续的土地利用发展观是城市土集约利用的指导思想与依据，城市土地利用既要求节约用地，追求士地产出效益，又要注重土地力的适度和可持续挖掘，应避免矫枉过正造成城市社会环境及生态环境的恶化。 四、土地节约集约利用的基本原则 1、科学性和客观性原则 指标的选择要以科学理论为依据。各类指标在反映土地可持续利用目标的实现程度上必须具有明确的意义。必须保证数据来源的准确性和处理方法的科学性。数据的取得应以客观存在的事实为基础，数据测定处理以及权重确定和指标聚合的方法必须标准规范。指标体系要能够全面反映土地可持续利用的各个方面，能够充分揭示各类间接、直接不可持续的因素。从而达到评价的科学性和客观性。 2、全面性和相对独立性原则 土地资源的可持续利用的评价很难用一两个指标全面地反映出来，因此指标体系必须体现土地资源利用的生态、社会和经济三效益的统一，同时对其可持续发展能力进行评估，从而保证评价的全面性和可信度。另外，指标体系内的各指
关于进一步促进工业项目节约集约用地的若干措施（2020） 各乡镇人民政府，县直各有关单位： 《关于进一步促进工业项目节约集约用地的若干措施》已经县政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。 尤溪县人民政府 2020年3月26日 关于进一步促进工业项目节约 集约用地的若干措施 为激励工业项目更加有效地节约集约用地，提高土地利用率和产出率，吸引科技含量高、投资强度大、经济效益好、能源消耗低、项目税性优的生产类项目落户我县，并逐步推行“亩产论英雄”考核机制，并且保持招商引资政策的连续性，特制定以下措施。 第一条入园条件 （一）前提条件。项目符合国家、省、市产业政策、环保政策、安全生产要求及我县产业发展规划的有税型、节地型、科技型制造业项目。 （二）必备条件。1.项目一次性固定资产总投资（含土地购置费、工程基建投入、机械设备投入等不动产）不低于（含）5000万元（落户经济开发区之外的项目不低于（含）2000万元）。2.项目投资强度达到《福建省工业项目建设用地控制指标（2013年本）》（闽国土资综〔2013〕197号）规定的分行业投资强度最低标准的参照值的150%以上。 （三）优选条件。1.项目达产后，企业年销售收入不低于（含）400万元/亩。2.年税收不低于（含）20万元/亩。 第二条工业地价 （一）工业用地地块双面紧邻由县级财政出资的工业集中区（下称县级工业集中区）主干道的，地价款按10万元/亩供地；双面紧邻乡镇及以下工业集中区主干道的，地价款按9.5万元/亩供地。 （二）县级工业集中区其他工业用地地块按9.5万元/亩供地；乡镇及以下工业集中区内的按9.2万元/亩供地。 以上地价包含土地补偿费、安置补助费、地面物补偿费、“六通一平”基础设施建设费、土地出让金、办理土地使用权证费用（耕地占用税、契税、印花税由企业自行缴纳）。
我国城镇化与土地集约节约利用之间的关系 土地是人类赖以生存的基础，属于最基本的生产资料。自从我国实施改革开放之后，城镇化开始呈现出勃勃的生机，并且在数量以及规模上也出现了全所未有的增长，可是农业方面的用地开始急剧降低，城市粗放型的开发土地显得越来越突出，由此看来应该使得城市土地朝着集约型的方向发展，这样可以有效的促进城乡一体化的发展。 關键词：城镇化；节约集约；土地 1、城市的发展规律 1.1阶段性规律 随着我国经济的快速发展，越来越的人投身到大城市中谋求发展，城市化呈现出阶段性规律。现在我国大力推进城镇化建设，一般城镇化往往呈现如下几个方面的规律：第一，城镇化初期阶段，在这个阶段人口的数量增加的比较，慢；第二，城镇化的发展阶段，在这个过程中人口增加的比较快。第三，城镇化已经形成，在这个过程中城镇化处于平衡阶段，人口的数量不在发生较大的变化，这时我国基本进入城市发展的过程中，经济发展取得更加耀人的成绩。 1.2城市超前增长规律 城市超前增长规律一般是指能够囊括世界各得城市化进程的规律，其主要表现在如下几个方面，比如：城市人口的增长、城市数量的不断增加以及相应的城市人口规模结构变化等等。一般城市超前增长具有一定的客观规律，其主要表现在城市具有如下优势：拥有大量的资金、大量的人才、交通方便、市场活跃、福利丰厚以及管理较好。 1.3区域差异规律 自从人类进入工业社会之后，人类开发自然资源能力得到较大幅度的提升，并且如下因素在促进城镇化方面起着决定性的作用，比如：（1）区位；（2）交通；（3）信息条件；（4）生产力等等。这些因素都为城市产业的聚集提供了得天独厚的条件。由于各个地区在生产力以及条件下的差异性，使得城镇化具有区域差异性。在对全世界的城市发展规律来看，并且基于经济发展理论，新兴经济的出现可以给某一个地区的经济注入新的活力，并且可以形成货易集聚地，这样可以促进当地城市化的进程，从而可以形成新的城镇。 2、城镇化对土地利用的影响 2.1人口增长及聚集对土地利用变化的影响
关于进一步推进节约集约用地的意见 (征求意见稿） 为进一步贯彻落实最严格的耕地保护和节约集约用地制度，缓解建设用地供需矛盾，保障全市经济社会全面协调可持续发展，现就进一步推进节约集约用地提出以下意见： 一、强化土地规划管控作用，优化土地利用结构 （一）加强土地总体规划管控。严格执行土地利用总体规划，确保全市耕地总量和基本农田保护面积不减少。要根据全市经济社会发展需求，做好产业发展、城乡建设、基础设施布局、生态环境建设及人防综合防护体系建设等规划与土地利用总体规划的衔接，逐步探索实行发展、城乡、土地等规划的“三规合一”、“多规融合”，突出土地利用总体规划的基础性作用和对土地利用的管控作用。 （二）做好土地利用计划调控。进一步完善土地利用年度计划管理，实行差别化管理，进一步发挥计划指标的调控作用。按照“从严从紧”和“新增计划保重点、一般项目靠挖潜”的原则，依据各区县经济社会发展情况、建设用地规模、供地率、土地节约集约程度等因素，下达土地利用年度计划。保障重点产业、重点项目、基础设施建设项目和保障性住房建设项目等用地需求，保障节地型产业、
节地型城镇和节地型企业用地需求。将新增计划安排与闲置土地盘活、存量建设用地挖潜利用相挂钩，实行配比使用，提高全市节约集约用地水平。 （三）严格土地利用总体规划的修改和调整。在确保建设用地规模不突破、耕地和基本农田面积不减少、新增建设用地布局更加合理的前提下，遵循人口向城镇集中、居住向社区集中、产业向园区集中的原则，从严控制土地利用总体规划的修改和调整工作。同一行政区域土地利用总体规划的修改，原则上二年一次；土地利用总体规划的调整，原则上每年一次。 二、严格建设用地使用标准，优化建设用地格局 （四）严格落实土地供应政策。严格执行《禁止用地项目目录》、《限制用地项目目录》，禁止类项目严禁供地，限制类项目严格控制用地规模，鼓励类项目要节约集约用地。按照区域集中、产业聚集、开发集约的原则，引导工业项目在开发区和工业集中区落地建设；鼓励招商引资新上工业项目集中连片建设、集群发展，发挥土地集聚效应。建设项目用地预审、立项、规划、供地和施工等环节必须严格执行建设用地控制标准。 （五）严格工业用地使用标准。投资额低于5000万元或用地面积低于15亩的新建工业项目原则上不再单独供地，鼓励和引导企业通过租赁、购买多层标准厂房解决生产经营场所。对原出让或划拨的存量工业用地，在符合土地利用总体规划和城市总体规划、不改变原用途的前提下，经批准在原用地范围内新建、改建、扩建工业
龙源期刊网 https://www.doczj.com/doc/3915962071.html, 浅析我国城市土地节约集约利用中存在的问题与对策分析 作者：陈红 来源：《中国科技博览》2015年第25期 [摘要]近些年来随着经济水平的发展，我国城市化进程加快，这就使得土地利用压力在不断地加大，如何加大土地资源利用率，发挥出城市用地的潜力，节约集约利用城市土地就成为我国各项工作的重点环节。本文对土地节约集约内涵进行了概述，进而对我国城市土地利用存在的问题及对策展开了分析论述。 [关键词]土地节约集约利用问题对策 中图分类号：G52 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）25-0193-01 前言：对于地少人多，土地资源相对匮乏的中国，有限的土地资源必须要进行集约使用，特别是在城市建设的发展中，土地集约化是一个长期的动态过程，土地，作为未来城市发展建设的重要力量，只有加强土地管理，调整用地结构，走土地集约化道路，提高土地的使用率，才能促进城市健康、有序、和谐发展。然而由于土地供求调控制度上的缺失等方面的原因，导致我国土地资源浪费严重。因此现阶段加强城市土地资源的节约与集约利用分析，探讨加强土地资源节约与集约利用的主要措施显得尤为必要。 一、土地节约与集约利用的内涵 土地集约利用是一个相对概念，它的提出是相对于传统的粗放用地模式；同时，土地集约利用是一个动态过程，随着经济社会的发展，人们改造世界和利用自然的能力不断增强，土地的承载能力也会不断提高，不同历史时期有不同的土地利用集约度。土地节约与集约利用不是简单指对土地资源的节约使用，而应该有三个方面的内容，即土地资源的节约利用，土地资源的集约化利用以及土地资源的高效利用。其中土地资源的节约利用是指各项建设活动都要尽量节省用地，想方设法地不占用或少占用耕地、林地等；土地资源的集约利用是指每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度；土地资源的高效利用是指通过整合、置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。 综上所述，土地节约集约利用的内涵可以从狭义和广义两个方面来理解。从狭义上理解，土地集约利用就是指增加土地投入，以获得土地的最高报酬。而从广义上理解，土地集约利用就是指以合理布局、优化用地结构和可持续发展的思想为指导，通过增加存量土地投入、改善经营管理等途径，不断提高土地的使用效率和经济效益，实现更高的经济、社会和生态、环境效益。只有深刻理解土地节约集约利用的内涵，才能从根本上确立土地节约集约利用理念。
节约集约利用土地规定 （2014年5月22日国土资源部令第61号公布根据2019年7月16日自然资源部第2次部务会议《自然资源部关于第一批废止和修改的部门规章的决定》修正） 第一章总则 第一条为贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，提升土地资源对经济社会发展的承载能力，促进生态文明建设，根据《中华人民共和国土地管理法》和《国务院关于促进节约集约用地的通知》，制定本规定。 第二条本规定所称节约集约利用土地，是指通过规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用等手段，达到节约土地、减量用地、提升用地强度、促进低效废弃地再利用、优化土地利用结构和布局、提高土地利用效率的各项行为与活动。 第三条土地管理和利用应当遵循下列原则： （一）坚持节约优先的原则，各项建设少占地、不占或者少占耕地，珍惜和合理利用每一寸土地； （二）坚持合理使用的原则，严控总量、盘活存量、优化结构、提高效率；
（三）坚持市场配置的原则，妥善处理好政府与市场的关系，充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用； （四）坚持改革创新的原则，探索土地管理新机制，创新节约集约用地新模式。 第四条县级以上地方自然资源主管部门应当加强与发展改革、财政、环境保护等部门的沟通协调，将土地节约集约利用的目标和政策措施纳入地方经济社会发展总体框架、相关规划和考核评价体系。 第五条自然资源主管部门应当建立节约集约用地制度，开展节约集约用地活动，组织制定节地标准体系和相关标准规范，探索节约集约用地新机制，鼓励采用节约集约用地新技术和新模式，促进土地利用效率的提高。 第六条在节约集约用地方面成效显著的市、县人民政府，由自然资源部按照有关规定给予表彰和奖励。 第二章规模引导 第七条国家通过土地利用总体规划，确定建设用地的规模、布局、结构和时序安排，对建设用地实行总量控制。 土地利用总体规划确定的约束性指标和分区管制规定不得突破。 下级土地利用总体规划不得突破上级土地利用总体规划确定的约束性指标。
百度文库 全面实行土地节约集约利用的几点建议 一、努力提高全社会对土地节约集约利用重要性的认识，形成集约节约用地的良好氛围 深入开展土地基本国情和国策教育，加强土地管理法规和政策宣传，提高全社会对土地节约集约利用在全面建设小康社会，实施可持续发展战略，保护生态环境中重要作用的认识，增强社会公众参与和监督意识，促进土地利用方式的转变，为推行土地集约利用奠定坚实的思想基础和良好的舆论氛围。各地应结合实际情况，研究制定有关加强土地管理，提高土地集约节约利用的各项措施，在政策和资金上予以鼓励和支持，引导企业提高土地利用水平。推进土地集约节约利用是一项政策性强、涉及范围广的工作，是一项复杂的系统工程。各级政府必须负责本地区土地集约节约利用工作，要组织专门机构进行指导，建立协调机制，各有关部门要各负其责，明确分工和责任，密切配合，形成合力，真正把节约集约用地落到实处。科学规划是节约集约用地的基本前提，也是发挥土地资源最大效益的有效手段。必须严格土地利用年度计划管理、强化土地规划管理、严格土地审批，引导科学合理用地。 二、进一步完善促进土地节约集约利用的法规政策，严查各种违法用地抓紧制定促进土地资源节约集约利用的法律法规和政策，重点研究促进城镇建设节约集约利用土地的有关措施，以及交通基础设施建设节约集约利用土地的办法。加大执法监察力度，对违法国家规定违法乱占滥用土地的违法行为进行严肃查处。积极组织开展清理闲置土地专项行动，加大对闲置、空闲和不按合同约定使用土地行为的处罚力度，针对不同情况采取停止办理用地手续、停止供地、停发土地证、高额罚款、收回土地等措施。对闲置、空闲和低效用地较大的地区，相应调整土地利用年度计划，扣减农地转用指标，暂缓办理土地审批，避免土地的再次闲置与浪费。 三、抓紧完善和严格执行节约集约用地标准，提高用地准入门槛，是提高土地利用效率最直接的手段 我国正处在城市化和工业化快速发展时期，改革开放以来的招商引资也一直以工业投资项目为重点，工业化程度提高很快，正在逐步成为“世界工厂”，工业用地在各类新增建设用中所占比例很大，因此工业企业节约集约用地的潜力也非常巨大。近年来国家在工业项目用地的投资强度和建筑用地比例、容积率等方面都制定了严格的标准，工业用地利用效率得到明显提高，各地应在此基础上结合自身发展水平和经济发展目标，详细制定各项建设用地标准，并以此作为建设用地项目审批的依
土地节约集约利用情况的研究 **市土地节约集约利用情况的研究 土地是民生之本，发展之基，土地的不可再生性，决定了保护土地、促进土地节约集 约利用对保障国家粮食安全，维护社会和谐稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展 都具有十分重要的意义。近年来，国家加强宏观调控，地根紧缩，加之经济社会迅猛发展，工业化、城镇化的加快推进，使原本就十分紧张的用地矛盾更加突出：重点项目、公益事业、小城镇建设……每个项目都在“挤”有限的用地指标。如何通过节约集约利用土地来 化解土地供应“瓶颈”制约，成了当前迫切需要思考和解决的问题之一。为此，我们进行 了专题调查，并就节约集约用地提出一些建议。 一、土地利用现状及特点 至2020年底，全市共有土地175.4322万亩。其利用状况为：农用地120.4505万亩，其中耕地100.3997万亩、林地0.1万亩、园地1.724万亩；建设用地37.0281万亩；未 利用地17.9536万亩，分别占土地总面积的68.7%、21.1%和10.2%。人均占有耕地0.83亩，远低于全国、全省平均水平。 最新一轮土地利用总体规划修编成果显示，2020年至2020年，国家分配**的规划建 设用地指标为25408.8亩，平均每年仅有2540亩规划建设用地指标。近几年，**每年新 增建设用地在4000亩左右，有限的规划建设用地指标显然不能满足今后一段时期的发展 需求。近几年国家下达**的年度耕地转用计划仅700亩左右，与**每年的实际用地相比， 缺口在3000亩以上。自2020年以来，省国土厅采取了一系列压控措施，如提高供地门槛，点供和单独选址指标重点安排省以上核准项目；压缩挂钩规模，全省挂钩周转指标由8万 亩下调至3万亩等。土地上争难度加大，土地供需矛盾十分突出。 二、节约集约用地的主要做法 近年来，**以创建国土资源节约集约模范市为契机，围绕“节约集约保发展，创新机 制促转型”创建主题，积极探索适合地域发展的节约集约用地新模式、新机制，在不断实 践中总结出“五坚持、五依靠”的节约集约用地之路。 1、坚持科学规划，依靠优化布局促进节约集约。紧紧围绕“学赶苏南、跨越发展” 的战略部署，根据2020年制定出台的《关于加快推进工业转型升级的实施意见》，结合 **国民经济社会发展规划、城乡规划、产业发展规划，着重体现主体功能区规划编制的原则，科学、合理编制新一轮土地利用总体规划，确保上级下达的耕地保有量和基本农田保 护面积不减少，建设用地总规模不突破。从本地区经济、社会资源环境和传统产业优势出发，明确自身发展的目标定位和主导产业方向，充分发挥本地资源优势，按照“主导产业 高端化、传统产业品牌化、新兴产业规模化”的发展思路，合理布局化工、机电、医药、 农副产品加工四大主导产业用地结构和功能分区，充分挖掘土地使用价值，以产业集聚推 进用地集约，提高土地产出效益。
关于加强土地管理切实推进节约集约用地工作的实施 方案 为贯彻落实国土资源部《节约集约利用土地规定》（国土资源部令第61号）和《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（x[x]119号）精神，根据《x人民政府关于进一步强化土地节约集约利用工作的方案》（x[x]58号）及《关于印发x加强土地管理进一步做好节约集约用地工作意见的总结》（x[x]31号）要求，结合我市实际，制定以下的实施方案。 一、科学划定城市发展用地边界。依据x“1331”城市空间发展框架，严守耕地和基本农田红线、城市开发边界线、生态保护红线不突破。严格界定城市核心区和各功能区边界，适时开展“多规合一”，划定发展地域边界。在边界内，调整优化规划格局，推进项目集中、产业集聚，缩小征地范围和数量；在边界外，加强连片优质农田保护，加快推进高标准基本农田建设，确保耕地数量不减少、质量有提高，建设用地总量不增加、结构更优化。禁止在土地利用总体规划和城乡规划确定的城镇建设用地范围以外设立各类城市新区、开发区和工业园区。 二、以规划管控统筹配置土地资源。依托环x空间发展规划和x 总体规划，探索土地节约集约利用新模式，科学安排生产、生活和生态用地空间，优化城乡一体化发展、生态建设等用地布局，依托巢北、巢西、环x和x的发展与保护空间，合理布置各产业集群用地，结合
相关功能区保障环x养老休闲、旅游观光以及高端技术产业等新兴产业发展用地，形成要素集聚、布局集中、用地集约、效益集显的国土空间开发格局。 三、以生态保护和特色发展为先建设城区。认真落实合肥城市发展空间规划对我市“现代产业发展高地，全国著名的旅游休闲度假胜地，山川秀美的生态之城”的定位。联动半汤温泉资源，挖掘亚父文化历史内涵，拥x特色发展，建滨湖宜居城市。积极推动有利于发挥滨湖和温泉特色的相关产业发展，如旅游、休闲、会展和文体服务、地产等。适当发展无污染产业，工业拓展主要依托x，形成“城区高端服务+柘皋产业新城”的格局，共同打造综合性现代产业高地。 四、建立预申请审查制度。各类项目用地必须实行预申请审查审批制度。项目用地经预申请审查审批后方可列入年度用地计划；暂无计划的可实施预供应，在下年度的用地计划优先予以安排；未通过预申请审批的项目不得签订涉及用地内容的相关协议。 五、推行重大项目建设节地评价。严格执行项目用地标准，从严核定项目建设用地规模。贯彻我省“以税控地、以地促税”制度，在《x地方税务局x国土资源局以地控税以税节地试点工作实施方案》引导下，严格按照国家和地方的土地使用标准和建设标准核定用地规模。用地报批前，由市土地管理委员会组织核定项目用地规模，项目建设要严格按照建设项目用地控制标准测算、设计和施工，对国家和省尚未出台建设项目用地控制标准的项目，或因安全生产、特殊工艺、
开发区土地节约集约利用的现状及措施研究 强化土地节约集约利用是未来全国开发区发展的方向，是加速转型升级，实现创新发展的有效途径。漯河经济技术开发区把推进土地集约节约利用与加快经济发展、提高土地使用效益紧密结合起来，逐步构建土地节约集约利用综合体系，走出了一条建设占地少、利用效率高的新路子。漯河经济技术开发区各项土地利用指标在两年一次的开发区土地节约集约利用评价中连续三次居全省第二名（2008年、2010年、2012年），综合评分达到98.6分。在此基础上，进一步推进项目集中建设、产业集中布局的发展模式，实现土地集约节约利用，力争在三年内创建“全省土地集约节约利用示范区”。 一、开发区土地集约节约利用现状 近年来，漯河开发区坚持探索质量型、内涵式增长的新路子，通过招大引强、联大做强、盘活存量、建设标房等措施，使土地资产效益得到充分发挥，节约集约用地水平显著提高。一是招大引强。开发区始终把招大引强作为招商引资主攻方向，先后引进世界500强企业12家，国内500强企业6家。中粮集团、美国嘉吉、可口可乐、台湾旺旺、统一食品等知名食品企业先后入驻开发区，大项目聚集发展的态势十分明显。美国嘉吉和旺旺休闲食品两个项目均实现了“三个一”，即：亩均投资强度达到100万美元，亩均税收达到100万元人民币，人均产值达到1000万元人民币，成为
土地集约节约利用的典范；二是联大做强，集约节约用地。开发区通过各种方式，出台多项政策鼓励区内企业联大做强，先后实现了北大荒集团与恒瑞化工，今麦郎与鸿盛公司、永利乳业与王老吉、完达山、王牌砂布与百瑞包装、益通肠衣与龙回首高端肉制品、喜多多公司与雅士利乳业、平平食品与广州华栋的合作，引导企业靠大联大，共盘活土地780亩；通过建设标准化厂房，吸引了120多家企业入驻，节省土地约2500亩，同时将23个项目拒之门外、核减32个项目用地规模1780亩。 二、下步措施 1、科学规划，合理布局，集约节约利用土地。一是按照土地利用总体规划和城市发展规划，摸清全区土地利用的现状、存量土地数量、可利用土地情况、可挖潜能力、用地需求等基础数据，建立《开发区集约节约用地规划》，以规划管控各类建设用地合理布局。二是大力推进标准化厂房建设，引导企业进标准化厂房发展。采取吸引社会资金建设、鼓励企业按照规划自建、根据企业需要定制等方式，实现投资主体多元化，提高标房建设合理性和实用性。通过对建设用地的规模引导、布局优化、结构调整和时序安排，对建设用地实行总量控制、弹性利用，达到报批土地逐年减少、盘活土地逐年增多、供应土地保持平稳，确保土地利用实现集约化节约化精细化。 2.建设专业园区，拉长产业链，集约节约利用土地。通过三年努力，实现项目集中建设、产业集中布局的发展模式，通过产
对城乡一体化建设中如何加强土地整治实现土地节约集约利用 【摘要】在我国，城乡一体化建设进程日益加快，我们要对科学发展观进行切实有效的落实，加快资源节约型社会建设的步伐，把节约、集约用地之路落到实处，这样才能够符合在城乡一体化建设的要求。 【关键词】城乡一体化；建设；土地整治；节约集约利用 1.在城乡一体化建设中，土地整治必须高度重视土地的节约、集约利用策略 1.1从我们的城市规划的多年经验来看，城乡一体化建设，是一个新的系统工程，并且相对比较复杂，其对城镇体系的合理性建设具有非常大的重要意义 对于城镇建设的资源方面，合理的建设能够对其建设进行不断的加强，在产业的优势互补方面也有着很大的益处，在周边村镇和中心城镇的核心凝聚力的强化方面有着积极的带动作用，能够做到规避重复建设的目的，使得土地资源节约集约利用的效果得以有效的显现。从区域的大环境出发，产业的权衡、资源的差异、合理的分工，这都是构建合理城镇体系的时候很好的出发点，合理分工。 1.2在城乡一体化建设中，应充分发挥土地在产业结构调整中的宏观调控策略 国家对土地的调控方面，下发过有关问题的通知，对于目前建设用地的增长速度过快，工业用地的低成本，耕地的乱占、违规用地的增加等都提出了切实有效的控制措施。我们应该看到，土地的利用形式的方面，有着复杂而且深刻的社会背景和经济背景，资源节约型社会的建设，城乡一体化的建设工程具有着深远的社会意义。 1.3现阶段的土地利用状况不容乐观，土地整治的必须采取严格的土地节约、集约利用策略 当前形式下，土地在投入方面，其实并没有想象的那么高，特别对于机械化可科技方面，投入就相对更低一些。城镇的用地规模目前属于不断增加的态势，可是居民点的居住面积并没有相应的减少，反之，有很多的地域存在着不断增加的现象。我们国家现在面临的问题是，需要有效的保护耕地的面积，并且要切实保证粮食的安全，对于土地整治的力度加强方面，也应该加大力度。 2.在城乡一体化建设中，加强土地整治，实现节约集约利用土地和切实保护耕地的策略 2.1城乡一体化建设中，土地节约、集约利用的根本途径是发展新型节地型农业
节约集约用地情况汇报 篇一：节约集约用地自查报告 浮山县国土资源局 关于开展节约集约用地情况的自查报告 市局： 根据晋国土资办发[20XX]79号文件、《省厅关于开展节约集约用地专项检查工作的补充通知》及市局11月11日会议精神，我局对20XX 年以来已审批的新增建设用地供应和建设用地情况进行了逐项自查清理，对批而未供和闲置土地予以排查，现将自查清理情况报告如下：一、自查清理工作情况 局内成立了由分管领导为组长，用地、国土资源交易、测绘等股室参与的专项自查工作组，对20XX年1月1日至20XX年12月31日浮山县经国务院和省政府批准的批次和单独选址的建设用地供应和使用情况开展自查。通过查看网络监管平台、查询台帐档案、实地核对信息，逐宗核实批准用地的利用状况。 通过自查，将供地和用地基本信息整理汇总，填表登记。20XX年至20XX年，浮山县共报经省以上政府批准13个批次和1个单独选址项目用地，涉及40个地块，批准面积101.9395公顷。截止20XX年9月底，已征收土地面积90.3391公顷，供应项目使用92.5782公顷，平均供地率为90.82%。
二、节约集约用地制度建设和落实情况 近年来，浮山县坚持开展国土资源节约集约模范县创建活动，制定了活动方案、创建指标标准框架体系，出台了节约集约用地管理制度10多项。按照国土资源政策法规以及节约集约利用的相关规定，自用地获批后，及时上报县政府实施征地，并督促征地补偿款及时足额落到实处，发放到被征地村组和农民手中。县政府批准用地后，及时供应批准用地，对土地开发利用情况进行实时监测，并将相关用地信息报至土地动态监测监管网络系统。 土地供应时，在划拨决定书或出让合同中，明确界定动工、竣工期限，根据土地用途和建设内容注明土地平面界址和竖向高程，规定建筑密度、容积率等约束条件，要求土地使用者提高土地利用率、节约集约用地。 篇二：南丰县依法用地和节约集约用地工作情况汇报(确定版) 挖潜增效求突破精打细算谋发展 ——南丰县强化土地集约节约用地的主要做法 南丰县人民政府 （20XX年1月31日） 近年来，面对用地瓶颈制约，我县认真贯彻落实科学发展观，按照“控制总量、用好增量、盘活存量”的思路，不断探索新思路、新举措、新办法，切实增强针对性、有效性、科学性，努力提高土地节约集约用地水平。现将主要做法汇报如下： 1、抓实着力点，责任层层落实。一是高位推动。成立了以县长任组
节约和集约用地专题分析 第一部分市级专题研究总体要求和 审查要点 一、总体要求 根据建立资源节约型社会和推进土地利用方式根本转变的要求，围绕保障社会经济平稳运行和可持续发展的目标，按照“内涵挖潜与外延扩大相结合、以内涵挖潜为主，合理提高土地集约利用水平”的原则，研究和解决如何通过土地利用规划引导和控制土地的节约与集约利用，并从规模、结构、时序等方面，研究提出调控各业、各类用地的目标及政策建议。 二、审查要点 （一）分析建设用地基本情况与动态变化 （二）提出建设用地节约集约用地控制标准并在此基础上预测新增建设用地需求量 （三）评价各类存量建设用地集约利用的潜力，制定潜力释放方案 （四）统筹各业用地需求，研究提出统筹增量和存量用地的方案及各类新增建设占用耕地的控制方案 （五）研究提出促进土地集约和节约利用的可行性建议
第二部分县级专题分析主要内容和要求 专题分析基本思路： 为什么要进行节约集约用地分析？（w h y） 节约集约用地的内涵和基本要求是什么？（w h a t） 如何实现节约集约用地？（h o w） 主要内容和要求： 一、背景与意义（一）节约和集约利用土地，是贯彻科学发展观、积极推进资源节约型社会建设的内在要求（中央和国家政策要求） 节约集约用地是党中央、国务院全面分析了我国人口、资源、环境等基本国情和长远发展目标后做出的重大科学决策。 （二）节约和集约利用土地，是加强土地参与宏观调控、促进经济结构调整和增长方式转变的基本手段（宏观调控需要）中央把“地根”与“银根”一道当成宏观调控的二个重要闸门，要求国土资源管理部门参与宏观调控32号文要求把节约和集约利用土地作为土地参与宏观调控的切入点，突破口，要把节约和集约利用土地作为现阶段土地参与宏观调控的主要决策依据。（三）节约和集约利用土地，是缓解土地供需矛盾、保障新时期社会经济持续稳定发展的必然选择（现实需要） 近年来呈现为城镇、工矿、基础设施、村镇等各类建设用地全面扩张的态势；发展的成本巨大，社会经济发展的资源环境压
关于土地资源节约与集约利用的认识 摘要：我国疆域辽阔，资源丰富，但是人口众多，所以土地资源相对来讲是匮乏的，加之我国现阶段正处于加快推进工业化、城镇化、现代化的重要阶段，发展和建设必然要用地，所以随着国民经济的不断发展，我们对土地的需求正在不断增大，人多地少的矛盾不断激化, 而同时我国人均耕地水平处于落后地位，粮食安全要求我们必须确保耕地红线不动摇。因此，为了我们自身的生存和发展，我们必须走节约与集约利用土地的道路，让有限的土地发挥最大的经济效益、社会效益和生态效益，从而确保国民经济高速的、可持续的发展，而在开展土地节约与集约利用的过程中我们遇到了一些问题，通过解决这些问题，我们对土地资源的节约与集约利用有了更深的认识。 关键词：土地；节约集约；可持续；利用； 引言： 自改革开放以来，我国通过大力发展工业，推进城镇化进程来不断增强国力，改善人民生活水平。但是随着国民经济的不断发展，对土地需求的不断增大，人多地少的矛盾日益突出，特别是现阶段正是实现我国到2020年全面建设小康社会目标的重要阶段，综合实力将达到中等发达国家水平，GDP翻两番，工业化和城市化基本实现的阶段，土地的开发利用和建设活动不断增加，对土地资源的要求越来越大，而同时我国人均耕地水平处于落后地位，粮食安全要求我们必须确保耕地红线不动摇。面对如此严峻的土地现状，节约与集约用地显得极端重要。土地节约与集约利用可以给我们提供可观的土地资源，通过土地节约与集约利用，我们才可以实现土地的可持续发展，从而实现国民经济的可持续发展。然而，在开展土地节约与集约利用的过程中，虽然我们有着不小的成果，但是我们还是遇到了一些问题。 1.我国现阶段推进节约与集约用地中的问题： 近年来，虽然通过各方面不懈的努力我们在土地节约集约利用上取得了不小的成果，如节约了一定耕地的面积、降低了土地利用成本和保障了可持续发展等等，但从某些方面上仍然存在一些问题： 1.1在土地节约与集约利用方面的思想认识不够到位； 现阶段大多民众甚至部分国土部门用地观念滞后，缺乏进行土地节约与集约利用，发展循环经济的急迫感、责任感。从目前情况看，土地节约集约利用的观念还不能完全深入人心，一些地方领导还错误的认为，土地供给问题是阻碍其经济发展和招商引资的原因，在严格落实土地政策和节约集约利用土地上的工作进展缓慢。
陕西省节约集约用地实施细则（试行） 陕西省国土资源厅陕西省发展和改革委员会陕西省住房 和城乡建设厅 陕国土资发[2014]56号 2014年11月24日 第一章总则 1.为贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，落实最严格的耕地保护和节约集约用地制度，实现土地资源永续利用，促进经济社会持续健康发展，根据《土地管理法》、国土资源部《节约集约利用土地规定》和省委、省政府《关于切实加强土地管理全面提高土地利用效率的意见》，制定本细则。 2.节约集约利用土地，是指通过规划引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用等手段，达到节约土地、减量用地、提升用地强度、促进低效废弃地再利用、优化土地利用结构和布局、提高土地利用效率的各项行为与活动。 3.按照“节约优先、合理使用、市场配置、改革创新”的基本原则，实行“总量控制、增量优化、存量盘活、质量提高”，严控建设用地总规模，优化建设用地结构布局，促进存量建设用地盘活利用，提升土地资源配置效率和利用水平，以土地利用方式转变促进经济结构调整和转型升级。
4.各级政府要着力推动土地立体开发、资源综合利用，统筹协调发展改革、国土、工信、环保、住建（城乡规划）、交通、水利、农业、林业等部门，组织制定节约集约用地的标准体系和相关技术规范，鼓励采用先进的节地技术、推广复合利用、循环利用等节地模式，将节约集约用地理念、目标和政策措施纳入经济社会发展总体框架、相关规划和考核评价体系，大力提高土地利用率。 5.本实施细则适用于全省各级人民政府、各有关部门及建设用地单位开展土地管理和土地开发利用的所有行为和活动。第二章强化规划引领 6.强化土地利用总体规划刚性约束。按照“省级谋划、市为单元、县(区)实施”的原则，由县(区)政府协调发改、国土、工信、住建（规划）、交通、水利、林业、农业等相关部门要按照土地利用总体规划，统筹安排县域内耕地、建设用地、生态用地和需要治理土地，科学布局、合理利用土地资源。发挥规划引领作用，引导项目建设充分利用存量土地和低丘缓坡等未利用地，促进产业向功能区集中，人口向城镇、新型社区集中，耕地向适度规模经营集中，提高土地资源节约集约利用水平。 7.发挥城乡建设规划在节约集约用地中的基础性作用。牢固树立节约土地、集约发展意识，将节约集约用地理念贯穿于城乡总体规划、详规编制和单体建筑设计各个环节。统筹兼
浅谈节约集约用地中存在的问题分析与改善措施 摘要：节约集约用地,已成为缓解我国土地供需矛盾的必然选择,是发展循环经济和建设节约型社会的重要内容。本文通过分析节约集约用地的内涵,指出我国土地利用中存在的问题,重点探讨了土地节约集约利用的改善措施及对策建议。供大家参考。 关键词：建设用地；节约集约；供地 1前言 土地是各项建设用地能否顺利落地的前提，我们必须要拓宽视野，创新思路，用好用足用活国家现行土地管理政策，积极破解建设用地这一难题。 2节约集约用地存在的问题 由于经济条件的制约及长期的计划经济影响，城市建设用地以粗放型用地为主，普遍存在以下几个方面的问题：一是节约集约用地理念不深、思想意识不强、土地闲置；二是土地利用率、容积率不高、工业企业厂房以单层厂房为主、企业布局分散、部分工业用地投资强度过低；三是土地市场优化配置还有待加强；四是违法乱占滥用土地行为时有发生、土地浪费严重等现象。 3节约集约利用土地的措施 （1）认真做好各级《土地利用总体规划》修编工作，强化《土地利用总体规划》的控制作用。《土地利用总体规划》是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是实行”土地用途管制、落实两个最严格”土地管理制度的基本手段。在土地用途管制制度、控制建设用地盲目扩张、保护基本农田、促进耕地总量动态平衡、保护生态环境以及提高土地利用率等方面发挥着重要作用。保证《土地利用总体规划》修编质量，确保规划期限内重点工程建设、重大项目建设用地的需求。编制出符合实际需要，可操作性强的各级次《土地利用总体规划》。 （2）加强土地年度计划管理，严格土地供应政策。一是每年制定储备和出让土地计划，严格执行国家产业政策，对限制类项目控制供地数量、对鼓励类项目优先供地，鼓励建设标准厂房。二是加强国有企事业单位土地资产的管理，对其划拨土地处置时均纳入政府收购储备土地后，再盘活出让。对出让地块严格执行招、拍、挂，明确出让年限、土地用途、建筑密度、建筑容积率和投资强度等，有力地提高土地资源市场化配置程度。三是加强土地出让后的监督管理，严格要求项目开发商按合同开发建设，对弄虚作假“炒地皮”等不按合同开发建设的，依法予以收回土地。四是建立健全土地市场动态监测制度。对土地出让合同、划拨决定书的执行实施全程监管，及时向社会公开供地计划、结果及实际开发利用情况等动态信息。
推进土地节约集约利用工作的方案 一、强化土地利用规划管控，严格保护耕地 （一）突出规划刚性约束。坚持“管住总量、严控增量、盘活存量、提高效益”的节约集约用地原则，严格执行县、乡镇土地利用总体规划，努力实现国民经济和社会发展规划、城乡建设规划、土地利用总体规划“三规合一”。科学确定城镇村、园区建设用地规模和开发边界。严格执行省政府关于开发区分类规划建设用地构成规定和道路标准，统筹安排各类用地，控制道路和绿化占地。工业项目一律向园区和乡镇工业集中区集中，人口向中心城镇（村）集中，住宅向社区集中，凡不符合土地利用总体规划和城乡建设规划要求的项目，一律不予立项、选址、审批、供地。 （二）完善用地计划管理。用地计划指标分配坚持节约集约利用土地原则，优先安排城南新区、xx（含xx蜀山现代产业园）、县工业园区、乡镇工业集中区用地，重点保障安居工程用地、政府投资的标准化厂房用地，保障基础设施、公共服务设施、社会事业和民生工程等重大项目的必要用地。严禁安排高能耗、高污染、低水平重复建设和产能过剩类项目用地。 二、强化用地标准，提高用地门槛 （三）严格执行用地标准。严格执行《国家建设用地标准》、《工业项目建设用地控制指标》和《xx建设用地使用标准》，合理确定
项目用地规模，对超面积予以核减。严格落实农村居民点用地国家标准，农村居民新建住宅用地面积不得超过160平方米。 （四）实行工业项目用地联审制。新建工业项目用地严格执行“一审三办”制度，县招商引资领导组成员单位和县税务、审计、科技等部门参加会审，根据项目行业分类、投资规模、投资强度、建设用地指标、亩均税收和用地使用标准等相关规定确定用地面积并出具会审意见。 （五）明确新建工业项目供地标准。新建工业项目建筑容积率≥1.2，行政办公及生活服务设施用地所占比重≤7%，建筑密度≥40%（不含道路）。因生产工艺等特殊要求需要安排一定比例绿地的，绿地率不得超过10%。严禁在工业项目用地范围内建造成套住宅（公共租赁住房除外）、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产线配套设施。xx（含xx蜀山现代产业园）工业项目投资强度不低于300万元/亩，县工业园区工业项目投资强度不低于200万元/亩，乡镇工业集中区等工业项目投资强度不低于150万元/亩。预期亩均税收（不含土地使用税，下同）xx（含xx蜀山现代产业园）和县工业园区工业项目不少于10万元/年，乡镇工业集中区等工业项目不少于6万元/年。对不能达到约定投资强度或预期亩均税收的项目，由园区或乡镇会同县财税部门督促企业履行合同约定，并追究违约责任。 对xx（含xx蜀山现代产业园）、县工业园区工业项目固定资产投资总额低于1亿元，乡镇工业集中区等固定资产投资总额低于5000万元的单体工业项目，原则上不单独供地，应入驻园区或集中
长春市人民政府关于节约集约用地的若干意见 【法规类别】土地综合规定 【发文字号】长府发[2012]15号 【发布部门】长春市政府 【发布日期】2012.12.17 【实施日期】2012.12.17 【时效性】现行有效 【效力级别】地方规范性文件 长春市人民政府关于节约集约用地的若干意见 （长府发〔2012〕15号） 各县（市）、区人民政府，市政府各委办局、各直属机构： 当前，我市正处在工业化、城镇化快速发展时期，土地供需矛盾日益凸显。为进一步提升土地资源保障能力，促进经济发展方式加快转变，现就节约集约用地提出如下意见： 一、主要目标 围绕市第十二次党代会提出的经济社会发展总体思路，未来5年全市节约集约用地的主要目标是：坚持和完善最严格的耕地保护制度，保护好我市2000万亩耕地红线；切实提高建设用地产出水平，单位地区生产总值建设用地下降30%。
二、鼓励开发地下空间 （一）地下空间使用权应参照地上主体建筑物的性质确定土地用途。没有地上建筑物单独使用地下空间的，按照规划建筑性质确定土地用途。地下空间的土地使用权面积按照建筑面积确定。 （二）工矿仓储项目使用地下空间，地下部分不增收土地出让价款。 （三）商服、住宅项目使用地下空间，地下部分土地出让价款实行减征，具体标准如下：地下第一层土地使用权价格按照地上楼面地价的2%确定；地下第二层土地使用权价格按照地上楼面地价的1%确定；地下第三层及以下土地使用权价格按照地上楼面地价的 0.5%确定。 三、严格工业项目用地控制指标 各类工业项目必须严格执行国家确定的建筑容积率控制指标，建筑密度一般不得低于40%；一般不得安排绿地，因生产工艺等特殊要求需要安排一定比例绿地的，绿地率一般不高于15%；行政办公、生活服务设施等用地面积不超过总用地面积的7%。严禁在工业项目用地范围内建造成套住宅、宾馆、招待所和培训中心等非生产性配套设施。 四、提高开发