美国的政府体制
第一节总统制的宪法基础
一、殖民地背景
16世纪80年代，出于袭扰西班牙财宝运输船队的目的，沃尔特·拉雷爵士建立了被称为罗诺克岛殖民地的北美第一个英国据点。1607年，英国政府派一群农民建立了一个商站，即位于今天弗吉尼亚的詹姆斯镇。1620年，有一批清教徒乘坐一艘叫做“五月花号”的小船登陆马萨诸塞的普利茅斯镇，并建立了第一个新英格兰殖民地。在上岸之前，成年男子起草了《五月花公约》(the Mayflower Compact)。1620年11月21日，船上44名男子中的41人签署了它。这份公约不是一部宪法。它是一份政治宣言，签署者同意在收到皇家特许状之前，建立并服从一个政府权威。《五月花公约》的历史和政治意义是两方面的：它需要得到当事人的同意，它起到了美国历史上同类契约原型的作用。
新英格兰的另一个据点由马萨诸塞湾殖民地在1630年建立。接下来是罗得岛、康涅狄格、新罕布什尔和其他殖民地。到1732年，13个殖民地的最后一个佐治亚也建立了。
在殖民时代中，美国人形成了一种关于有限政府的观念，它是随着根据皇家特许状建立首批殖民地而产生的。在理论上，伦敦统治着这些殖民地。其实，在一定程度上由于殖民地远离伦敦，殖民者实行了很大程度的自治。
二、通往独立的道路
最终导致革命战争的英国和北美殖民地的冲突始于18世纪60年代。当时，英国政府为了获得收入，决定对北美殖民地征税，而已经习惯于很大程度的自治和独立于英王之外的殖民地民众有不同看法。
1764年，英国议会通过了《蔗糖法》，1765年通过了《印花税法》，规定要征收国内税。当对玻璃、铅、涂料和其他货物的关税于1767年被通过时，殖民地民众以抵制购买英国商品作为回答。殖民地对课税的愤怒在波士顿茶会事件（Boston Tea Party）中达到顶峰。民众们穿戴成印第安人的样子，将350箱英国茶叶扔进了波士顿港，以表示对税收的抗议。英国议会于1774年通过了多个强制法（“不容忍法”）作为报复，关闭了波士顿港，并将波士顿政府置于英国的直接控制之下。殖民地民众愤怒到了极点，他们作出了回应。
大陆会议
纽约、宾夕法尼亚和罗得岛建议召开一个殖民地会议。马萨诸塞议会请求各殖民地举行会议选出到费城出席会议的代表。1774年9月5日，第一届大陆会议(First Continental Congress）在卡彭特厅召开。对于独立问题，会上的讨论甚少。会议通过了一项决议，要求各殖民地向乔治三世国王发出一份表达不满的请愿。另外，还通过了要求各殖民地筹建自己的军队和抵制英国贸易的决议。英国政府谴责这次会议采取的行动，将它们看成公开的叛乱。
第二届大陆会议于1775年5月召开时（此次所有的殖民地都参加了），会议的主要举措是建立一支军队。它宣布在波士顿周围集中的民兵是一支军队，并任命乔治·华盛顿为总司令。与会者仍试图与英国议会达成和平解决。但是，到1776年伊始，军事上的交火已变得日益频繁。1776年4月6日，第二届大陆会议投票支持在所有的北美港口对除英国外的所有国家实行自由贸易。这一举措可被视为不言自明的独立宣言。次月，会议建议每个殖民地建立脱离英国的政权。最后，第二届大陆会议在7月2日通过了《独立决议案》(the Resolution of Independence)，它宣布：兹决定，这些联合殖民地是而且出于权利应成为自由和独立的国家，解除它们对英国王室的忠诚，它们与大不列颠政府之间的所有政治联系已经并应该完全断绝。
《独立决议案》自身没有法律意义。一方面，它在司法上无法实行，因为它未规定法律权利或义务。另一方面，殖民地认为，自己已经自治并独立于英国。不过，对于确立新国家在外国政府和殖民地民众眼中的合法性，发布《独立决议案》和随后的《独立宣言》是必要的。这个新国家最需要的是军队的供给和外国的军事援助承诺。除非它在世界面前是一个脱离并独立于英国的政治实体，否则任何外国政府都不会与它的领导人缔结条约。
在通过《独立决议案》之时，托马斯·杰斐逊认为，一份明确说明促使这些殖民地脱离英国原因的宣言必不可少。第二届大陆会议将起草宣言的任务交给了他。该宣言列举了殖民地民众对英国的主要不满，于1776年7月4日通过。7月19日，草案经修改成为了“美利坚联合＋三州一致宣言”(the Unanimous Declaration of the Thirteen United States of America)。8月2日，它被第二届大陆会议的成员签署了。该宣言的一个革命性理念是：民众拥有包括“生命、自由和追求幸福”的权利的自然权利（natural rights)。建立政府就是为了保护这些权利，政府的权力源于“被统治者的同意”。该宣言称，每当政府“变得对这些目的具有破坏性时，人民有权改变或废除之，并组建一个新政府”。
三、《邦联条例》：美国的第一种政府形式
尽管各殖民地正式宣布从英国独立，但争取真正独立的战斗持续了五年多，直至1781年英国将领康华利
图1.1 《邦联条例》规定的邦联政府结构 在约克镇投降。英国在巴黎条约中正式承认合众国的独立地位之后，华盛顿于1783年解散了军队。在军事斗争的那些岁月中，这些州面临的另一挑战是为独立的合众国创建一种自治制度。
1776年6月，第二届大陆会议开始起草将成为《邦联和永久联盟条例》(Articles of Confederation and Perpetual Union ）的文件。1777年11月15日，这些条例通过。对一个强大中央政府的担心反映在了《邦联条例》中。邦联（confederation)这个词不无重要，它指多个独立的州（state ）的一种自愿联合，成员州只接受对其行动自由的有限限制。所以，邦联几乎没有一个有效的行政权威。
邦联政府的结构
根据该《条例》，在1781年3月1日，原来的十三个殖民地即现在的各州建立了一个各州的政府—邦联议会。该议会是一个由各州代表组成的一院制议会，每州仅有一票。议会选择一位成员作为议长，但《条例》未设合众国总统一职。第十条授权议会任命一个各州行政委员会，它“在议会休会时行使合众国在议会开会并为（十三州中的）九州所同意的情况下有时认为可以授予的权力”。
议会还可以任命处理合众国一般事务所需的其他委员会和
文职官员。另外，议会
可以管理对外事务，并
确定货币和度量衡。但是，它缺乏赖以在这片
土地上实施其决定的
独立收入来源和必要行政机构。《邦联条例》
第二条保证每个州将
保持主权。图1.1描绘了根据《邦联条例》而
设立的政府结构，表1.1归纳了这一体制下
议会拥有的和缺乏的权力。
《条例》的缺陷
尽管议会具有宣战和执行对外政策的法定权利，但它无权要求各州提供收入，只能对此提出请求。另外，议会的举措需要得到九个州的同意。对该条例的任何修正需要得到议会的一致同意，并被各州议会认可。而且，《条例》未创建全国性的法院制度。在实行《条例》的情况下，政府的运转基本上取决于各州的善意。《条例》的第三条仅规定了各州之间的“友谊联盟”关系，全国性政府并非其追求对象。
《条例》最根本的缺陷和最终被宪法取代的最根本原因或许是，为组织民兵而筹款的权力并不存在。《条例》中无任何字眼赋予国会强制性的筹款（通过征税）权，来为国会控制的军事力量提供足够支持。因为缺乏财源，即便面对着西班牙和英国的军事威胁，大陆会议也被迫解散军队。
由于《邦联条例》的缺陷，中央政府为维持这个新国家中的和平和秩序所能做的不甚了了。各州相互争吵，并对对方的货物不断加税。它们时常共同阻碍了贸易的进行。到1784年，这个国家面临着一场严重的经济萧条。银行都在回收旧贷款，并拒绝发放新贷款。不能还债的人常常被关到监狱中。1786年，在打响革命的第一枪的地方，即马萨诸塞的康科德，因债务入狱者是因他罪入狱者总和的三倍。在马萨诸塞的沃切斯特县，这个比例更高，是20比1。大多数囚犯是由于经济混乱而付不起债务的小农。
1786年8月，在前革命军上尉丹尼尔·谢司领导下，携带滑膛枪的愤怒农民占领了县法庭，并在马萨诸塞的斯普林菲尔德搅乱了对负债者的审判。接着，谢司和他的部众对斯普林菲尔德的联邦军火库发起进攻，但被击退。谢司起义表明，中央政府不能保护公民不受武装叛乱之害，或提供足够的大众福利。该起义促使这个国家的政治领导人有所作为。
四、起草宪法
弗吉尼亚议会呼吁，1786年9月11日在马里兰的安纳波利斯召开一次由各州参加的会议。待解决的最重要问题有：各州和中央政府的关系、全国性立法机构的权力、对行政领导的需要和稳定经济政策的制订。安纳波利斯会议还请求各州于1787年5月在费城举行一次会议，以“考虑联盟的当务之急”。
1787年5月25日，在宾夕法尼亚州议会的东厅，后来以制宪会议而闻名的费城会议正式开幕。为会议而选派的74名代表中有55位实际到会。罗得岛是唯一拒绝派代表的州。
代表中的派别
多数代表是坚定的国家主义者，他们要求建立一个有实权的中央政府，而不是《邦联条例》规定的中央政府。乔治·华盛顿和本杰明·富兰克林属意于以分权为基础的有限的国家权威。国家主义者中有若干君主主义者，包括亚历山大·汉密尔顿。另一个重要的国家主义群体更具民主色彩。在弗吉尼亚的詹姆斯·麦迪逊和宾夕法尼亚的詹姆斯·威尔逊的领导下，这些民主的国家主义者要求建立一个依赖于大众支持的中央政府。
在其他派别中，有一派代表完全反对国家权威。在发现会议内容以国家主义为导向时，纽约的三名代表中的两位退出了会议。
政治活动和妥协
会议上的辩论在第一天就开始了。
弗吉尼亚方案。由詹姆斯·麦迪逊起草、经弗吉尼亚的埃德蒙·兰道夫州长兰道夫提交的15份决议案主张建立一个宪法之上的崭新的全国性政府。不过，它是一个有利于包括弗吉尼亚在内的大州的方案。大体而言，它的主张如下：
1．建立一个两院制议会（bicameral legislature)，下院由人民选出，较小的上院由下院从州议会选出的被提名者中选出。代表人数和各州人口成比例（这样就对大州有利）。议会可判各州的任何法律无效。
2．建立一个全国性的行政机构（未加以具体化），由议会选举产生。
3．建立一个全国性的司法机构，由议会任命之。
较小的州很快就认识到，弗吉尼亚方案对它们不利，它将使弗吉尼亚、马萨诸塞和宾夕法尼亚在全国性议会中形成多数。关于该方案的辩论磨蹭了几个星期，到了小州提出自己的方案的时候了。
新泽西方案。6月15日，新泽西的律师威廉·帕特森提出了一个替代性的方案。帕特森指出，根据《邦联条例》，各州归根结底都是平等的。所以，会议无权改变这种安排。他有如下建议：
1．保留《邦联条例》的基本原则，即一州一票。
2．国会管理贸易和征税。
3．国会的所有法案是这个国家的最高法律。
4．国会选举若干人员组成一个行政机关。
5．行政机关任命一个最高法院。
总体而言，新泽西计划只是对《邦联条例》的一个修正。它唯一显著的特点是提到了至上主义（supremacy doctrine)，即强调国家法律高于州法律。这在后来被纳入了宪法中。
“大妥协”。代表们处于僵持之中，大多数人要求有一个强大的全国性政府，甚至不愿意考虑新泽西的方案。但是，当弗吉尼亚的方案被再次提出时，小州以离会相威胁。直至7月16日，“大妥协”(Great Compromise）才得以实现。康涅狄格的罗杰·谢尔曼有如下提议：
1．建立一个两院制的议会。其中众议院议席的分配依据是每个州自由居民的数量加上3/5的奴隶数量。
2．建立一个上院，即参议院，每个州的议会选出两名成员。
“康涅狄格妥协案”解决了大州和小州的争执。另外，很多人担心众议院受大众操纵并听命于大众，而参议院可作为针对众议院的制衡体制的一部分。还解决了另一个重要问题，即如何处理代表权方案中的奴隶问题。除了在马萨诸塞，奴隶制在任何地方都是合法的，但它集中于南方。南方要求在决定国会代表权时对奴隶同等计算，北方州的代表则反对。谢尔曼的3/5妥协解决了这个问题，满足了那些认为根本不应计算奴隶的北方人和那些要求把他们像白人自由民那样计算的南方人。3/5妥协并未完全消除奴隶问题。许多代表反对奴隶制，要求在美国将其完全禁止。在南卡罗来纳的查尔斯·平克尼带领下，南方人强烈反对禁止奴隶制的思想。最后，代表们同意国会可以限制1808年以后的奴隶输入。这个妥协意味着，奴隶制问题本身将永不被提起。南方赢得了20年的不受限制的奴隶贸易，以及逃往自由州的奴隶应被遣返给他们在奴隶州的主人的规定。
其他问题。经营农业的南方与从事商业的北方不无冲突。南方担心，国会中的北方多数派会通过对其经济利益不利的立法。因为南方依赖农产品的出口，它担心出口税的征收。南方同意北方的要求，即赋予国会管理各州之间和对外商业的权力。作为回报，它获得了不征收出口税的承诺。即使在今天，这类税收也是被禁止的。美国是一个不对其出口征税的国家。
还存在着其他的分歧，代表们不能决定是只建立一个最高法院还是也建立较低级的法院。他们搁置了该问题，任命了一个最高法院，并允许国会建立低级法院。对于由总统还是国会选择最高法院大法官，他们也意见不一。经妥协达成的一致是，总统提名大法官，参议院则对提名表示可否。
为达成最终一致而努力
“康涅狄格妥协案”在7月中旬达成。但是，行政和司法部门的构成问题尚未解决。会议余下的工作被交给一个五人的细节委员会。它于8月6日提交了一份粗略的宪法草案，其中让行政和司法部门服从于立法部门。
分权。代表们关注的是如何组织政府以防止暴政—无论是多数人的还是少数人的—的强加。是麦迪逊提出了一项实现该目标的政府方案，它有时也被称为麦迪逊模式（Madisonian model)：政府的行政、立法和司法权力相分离，以使任一部门都没有足够的权力来操纵其他部门。这种分权既是功能上的，也是人员上的。国会通过法律，总统实施法律，法院则根据具体情况解释法律。
这三个政府部门中的每一个都将独立于其他部门，但它们须合作主政。按照麦迪逊在《联邦党人文集》第51篇中的说法，“防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法，就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动”。
麦迪逊所指的“法定手段”是一种制衡( checks and balances）制度。借此，政府的每一部门能够制约其他部门的行为。
●总统可提出法律议案和否决国会法案；总统可订立条约、行政协定和行政命令；总统可拒绝实施国会的法案；总统可要求
召开国会特别会议。
●总统提名联邦法官；总统可以拒绝实施法院的裁决；总统可以进行赦免。
●国会可制定法律和推翻总统对其法案的否决；国会可弹勒总统和将其解职；总统任命的官员和订立的条约须参议院认可，
要得到占总票数2/3的赞成票；国会拥有“钱袋”权，由它为总统的计划提供资金。
●国会可修改法律以回避最高法院的裁决；联邦法官要由参议院认可；法官的数量由国会确定。
●最高法院可宣布总统的举措违宪；最高法院可宣布国会的法律违宪。
行政长官。一些代表支持由来自不同地区的代表组成多头的行政首脑，但这个想法被抛弃了，受拥护的是设立一个单独的行政长官。一些人说，应由国会选择行政长官。但是，为使总统完全独立于尚处建议之中的国会，建立选举人团（electoral college）的想法被采纳了。选举人团由各州和华盛顿特区的选民选出的选举人组成，由它正式选举出总统和副总统。每个州所拥有的选举人和它在众议院中的议员一样多。选举人团使总统脱离了大众的直接控制。一些代表提议以七年为一任期，但取而代之的是四年一任和可以再次当选。
最后文件
1787年9月17日，39名代表批准了宪法。在最初与会的55名代表中，只有42人留了下来。仅有3名代表拒绝签署宪法，其他人至少不赞成其中的部分内容，但不管怎样还是签了。接下来开始的是关于是否批准宪法的争论。
待批准的宪法规定了如下基本原则：
1.实行人民主权，或由人民来管理。
2.建立共和政府，由人民选出代表来为他们决策。
3.建立有成文法律的有限政府，它与殖民地民众起来反抗的英国强权君主政府有天壤之别。
4.实行权力分离。各部门相互制衡，以防止任一部门获得过多的权力。
5.实行给予各州权利的联邦制度，因为各州担心过多的中央控制。
五、宪法的批准和《权利法案》
代表们同意每个州应举行一个特别会议，这些会议的当选代表将就宪法进行讨论并表决。一旦有9个州（而非13个）认可宪法，它就生效，国会则可开始组建新政府。
联邦党人和反联邦党人
在围绕宪法批准问题的斗争中，对立的两种力量是联邦党人和反联邦党人。联邦党人（Federalist）是那些支持强有力的中央政府和新宪法的人。反联邦党人(Anti-Federalist）则要阻止拟就的宪法获得批准。
《联邦党人文集》。从1787年10月到1788年8月，在报纸专栏上，亚历山大·汉密尔顿、约翰·杰伊和詹姆斯·麦迪逊合作，写了85篇支持宪法和共和制政府的系列文章。这些被广泛阅读的文章出现在纽约的报纸上，并重印在其他州的报纸上。尽管我们不清楚谁写了哪篇文章，但显然2/3的文章来自汉密尔顿。其中包括解释宪法、解释三个政府部门的不同权力和提出了法律审查制度的那些最重要的文章。但是，麦迪逊的《联邦党人文集》( the Federalist Papers）第10篇被认为是有关政治理论的经典，它论述了集团—或如他所说的派别—的性质。虽然《联邦党人文集》是迅速写就的，但它被很多人视作产自美国的政治理论的最佳典范。
反联邦党人的反应。反联邦党人称它是贵族写就的文件，可导致贵族专制。更重要的是，反联邦党人相信，宪法将造就一个反对个人自由的专横和粗笨的中央政府（宪法未提及出版自由、宗教自由或其他的个人自由）。他们要加入一份列出了必须保障的自由的名单或权利法案。最后，反联邦党人还指责说各州的权力被削弱了。
向终点前进
围绕宪法批准问题的斗争还在继续。到1788年的6月21日，特拉华、宾夕法尼亚、新泽西、佐治亚、康涅狄格、马萨诸塞、马里兰、南卡罗来纳、新罕布什尔先后批准宪法。尽管宪法已正式生效，但只要弗吉尼亚和纽约州不批准，它就无甚意义。
《权利法案》
假如联邦党人未向各州保证，将通过宪法修正案以保护个人自由不受全国性政府的侵犯，美国宪法就不会被批准。各州宪法批准的会议提出的很多建议包括了具体的权利，当詹姆斯·麦迪逊后来辛勤地起草成为《权利法案》的文件时，他对它们予以了仔细考察。
麦迪逊和一个专门任命的委员会提出的修正案最终有17个。国会对文字有所提炼，并删除了五项修正案。在剩下的12项中，关于代表分配和议员津贴的两项未被各州立即批准。最高法院的裁决最终引发了代表分配制的改革，有关议员津贴的修正案则在203年后的1992年才批准！
1791年12月15日，全国性的《权利法案》得到通过，并随着弗吉尼亚同意批准这10项修正案而成为宪法的一部分。美国政府的基本结构建立起来了。到此，个人的基本权利和自由至少在理论上和全国性层次上得到了保护。但是所通过的《权利法案》未限制各州的权力，而公民个人须依靠各州的具体宪法或州权利法案中所含的保障。在第十四修正案中对州权力的有效限制成为全国性宪法的内容之前，美国不得不等待，直至经受内战的暴力。
六、修改宪法
美国宪法有7000个词汇，联邦宪法简短的一个原因是，开国者们想让它只成为一个关于政府的框架性文件，并让后辈们来解释它。它今天依然简短的一个原因是，正式的修正程序使修改不易进行。
正式的修正程序
宪法第五条列出了提出和批准修正案的途径。有两种提出宪法修正案的正式方法：(1)在国会各院中获得2/3的票数；(2)国会应2/3的州议会之请召集一个全国性会议（第二种方法从未用过）。
批准只可通过两种方式出台：(1) 3/4的州议会投票通过；(2)在各州召开专为某修正案提案的批准事宜而设的会议，并有3/4者投票通过。对于每一个宪法修正案提案，是国会决定各州使用哪种批准方式。
国会已审议过不下11000个的宪法修正案。只有1/3在获得所需的国会两院2/3票数后被提交各州，只有
27个得到批准（见表2.2)。显然，这个程序比理论上的要麻烦得多。由于存在着相互竞争的社会和经济利益，批准修正案须得到众议院和参议院2/3票数的要求难以实现。在国会批准后，事情会变得甚至更加艰苦，修
正案须得到3/4的州议会批准。只有那些在各党和各地区获得广泛支持的修正案才可能得到批准。
美国宪法修正案
为什么要使提出和批准修正案的程序如此困难？宪法制订者们担心，修正程序的简单可能导致多数人的暴政，他们可能通过压制不受欢迎的个人和群体的修正案。但是，麻烦的修正程序看来没有抑制每年在国会中提出的修正案的数量，近年来更是如此。
修改宪法的非正式方法
宪法的正式修改程序非常复杂，但并不表明宪法的作用就完全机械而僵化，原始文件的简洁和模糊使人可通过不时地改变解释来使宪法发生重大变化。法院、国会和总统发现，有必要根据新的现实来解释宪法的条款以适应新的形势和要求。
最重要的一种非正式方式是利用司法审查权。司法审查(judicial review）指的是，美国法院有权宣布政府的立法和行政机构的行为不合法。比如，州法院可以裁定州议会颁布的法令违宪。联邦法院（最顶端是美国最高法院）既可裁定国会的法案和全国性行政部门的决定违宪，也可裁定州的行政活动甚至州宪法的条款违宪。通过司法审查，最高法院使宪法适应了现代情形。伍德罗·威尔逊概括了最高法院的工作，称其为“一个不断开会的制宪会议。”一般而言，最高法院在任何时候说法律是什么，法律就是什么。
解释、习惯和运用
宪法也可通过国会和总统对它的解释而得到修改。比如，宪法第一条第八款赋予国会管理对外商业和各州之间商业的权力。尽管宪法对州际商业或对外商业没有清晰定义，国会援引该“商业条款”为依据，通过了成百上千规定了对外商业和州际商业的内涵的法律。
行政部门在立法方面的领导地位远远超出宪法的本意。尽管宪法规定国会有宣战权，但作为美国武装力量总司令的总统根据第二条赋予他的职权，可将美国军队派往国外参战。通过利用行政协定（executive agreements)，即总统和外国政府首脑订立的有法律约束力的文件，总统还可开展对外事务，但宪法未提及这类协定。
开展政治活动方式的变化也改变了宪法。宪法未提及政党，但这些“宪法之外的”组织提名官员、开展选举、使国会议员拉帮结派，并在事实上不时改变选举制度。比如说，党派制度的出现和沿革已改变总统选举的方式。宪法要求由选举人团选出总统。今天，民众选出选举人，而他们效忠于本党的候选人，总统实际上由他们亲自选出。
第二节美国总统
在美国的历史上，有些时期是以总统来命名的：“杰克逊年代”，“林肯革命”，“罗斯福新政时期”，“艾森豪威尔岁月”等等。美国总统是国家元首，一切重大的仪式和代表国家的活动他都要出席；他是最高行政长官，负责制定国家的日常政策，还有权任命备部部长、驻外大使和联邦法院的法官；他是三军最高统帅，有权指挥整个军队。在关键时刻核武器的“按电钮”工作也由他管；他还有否决立法权、外交决策权以及影响本党的能力。可以说，在美国的政治实体中，总统是关键的环节。不管是国会所通过的法律还是法院所作出的
裁定，最终都将通过总统加以贯彻和实施。美国总统的作用如此之大，以致于每当这个国家发生危机时，美国人总是寄希望于总统“采取行动”。
然而，美国总统所受的约束也很多：他可以空袭利比亚、出兵格林纳达和巴拿马这样一些主权国家，却不能向伊朗出售一点武器；他可以调动、指挥整个军队，却不能没收一个小小的工厂；他可以任免内阁级各部的部长，却无法解雇一位泄露了政府机密的报社编辑或记者。
一、制宪会议与总统制的诞生
哥伦布发现“新大陆”之后，欧洲移民纷纷踏上了美洲的土地。先是西班牙人，后是法国人、荷兰人，英国人也不甘落后，他们在英王的特许下设立了两个殖民公司，随后便大张旗鼓地开始了殖民事业。到18世纪30年代，英国人便在大西洋沿岸建立了13个相互独立的殖民地。殖民地建立后，工农业生产和商品经济迅速发展起来，以致于某些产品的竞争能力达到了与英本土相抗衡的程度。这便引起了英王的极度恐慌，对北美殖民地进行了种种限制，因而也就招致了殖民地人民反抗英国的一系列斗争。
为了统一各殖民地的抗英斗争，1774年9月5日，各殖民地的代表在费城召开了第一次大陆会议。次年5月10日，又召开了第二次大陆会议，正式向英国宣战。1776年7月4日，大陆会议发布了《独立宣言》，声明13个殖民地正式与英国脱离关系，成为独立自由之邦。从此，一场轰轰烈烈的独立战争在北美大地上席卷扑来。这场战争一直持续到1781年，以殖民地人民的胜利而告终。
由于军事、外交等方面的需要，第二次大陆会议曾于1777年通过了一个《邦联条例》，旨在建立一个13州的联合政府。然而，“《邦联条例》仅仅建立了一个各州间的脆弱联盟，而并非是一个国家政府”。这一联盟的缺陷在战后便愈加显露出来：战争的结束，不可能再靠紧急事件使各州联合起来，各州间的矛盾日益加剧；经济发展的迟缓，债权人与债务人、农奴与农奴主的矛盾十分尖锐，并爆发了谢司起义，英国、法国、西班牙等国，正虎视眈眈地包围着这个新型的国家，随时都有入侵的可能。所以，北美大陆急需建立一个强有力的中央政府，以统一掌管各州的政治、经济、军事、外交工作。于是，在一些有识之士的多方努力下，终于促成了在费城召开的制宪会议。
1787年5月25日，制宪会议在费城召开。虽然原定的74名代表只到了55名，但这些人却代表了当时的12个州(唯有罗得岛州未派代表)。在这些代表中，有商人，有农场主，还有银行家和律师。乔治·华盛领、本杰明·富兰克林．亚历山大·汉密尔顿等杰出人物也都参加了大会。
这次会议的任务是，制定一部能为各州所接受的宪法并依此建立一个中央政府。为此他们进行了长达4
个月的争吵。会上，代表们提出了几十种方案。各种方案之间有着惊人的分歧。如关于是否建立一个强有力的中央政府，关于立法、司法、行政部门的权力分配，关于国会议员的组成方式，关于税收和议员选举中奴隶的计算方法等，都有不同意见。至于总统制度，问题就更多了。
关于最高行政长官设几人。会上许多代表主张最高行政长官只设1人；但也有的代表主张最高行政长官设3人，因为“他确信人民会把一人总统制看作与君主制相去无几”。大会经过多次辩论，最后确认最高行政长官设1人，称“总统”。
关于总统的任期。会议曾几次作出决议，规定总统任期7年，不得连选连任。但经过几番讨论最后确定为任期4年，至于能否连选连任，宪法中没有说明。
关于总统的权力。总统为合众国最高行政长官，陆、海、空军总司令，并统领各州警卫队；总统在国会的赞问下有权与外国缔约，有权任命大使、公使及一切行政官员，有权任命法官。总统可以否决国会的议案，但如果国会两院都以2／3的票重新通过时，则可推翻总统的否决。
关于总统的选举。会议几次投票表决的结果都是总统由国会选出。但在宪法的定稿中还是改为，总统由选举人团选出。至于选举人团怎样组成，宪法中未加申明。
制宪会议为美国写了一部宪法，为国家描绘了“一个政府的图形，为政府制造了一个最高行政长官。1787年12月7日，特拉华州首先批准了这一宪法。1788年6月21日，新罕布什尔州作为第九个州批准了宪法。而按该宪法的规定，经3／4的州亦即9个州批准后正式生效。但由于当时最大的两个州——弗吉尼亚州和纽约州尚未批准，故直到1789年3月4日才宣布生效。1789年2月4日，第一届选举人团开会，一致选举华盛顿为美国的第一任总统。1789年4月30日，华盛顿在临时首都纽约城的联邦大厅的阳台上举行了就职仪式。从此，美国总统制正式诞生。
二、总统的选举
从理论上讲，每个美国公民都有当选总统的可能。但实际上，当那些美国的母亲们告诉自己的孩子任何人长大后都可以成为总统时，她们只不过是在编织一种美妙的种话。美国的总统也许当过农场主，演过电影或做过大学教授，但他必须有实力雄厚的财团作后盾，经过竞争激烈的政治阶梯之后，经过大大小小的无数次选举之后才能赢得总统宝座，入主白宫。
1．总统候选人的条件
美国宪法明文规定：年满35周岁，在美国居住14年以上的出生时就是美国公民的人方可当选总统。仅仅具备这些条件还是不够的。
有一位女学生曾投书当上总统后不久的胡佛，问他成为一个美国总统的必备条件是什么。胡佛在回信中说：“当然包括正直，教育水平，管理经验，掌握国内国际事务的信息，忠实于美国的传统和美国人的生活方式等条件。”这种回答也只能应付那些不懂政治的女学生。
在我们回顾从乔治·华盛顿到乔洽·布什的40余位美国总统的历史时，不难发现，下面一些条件才是通向总统的必经之路。
首先，他必须有显赫的政治生涯和政绩。翻开美国总统的履历表，显而易见的是，某些职业是带有普遍性的：军官、律师、州长、议员、国务卿和副总统。美国的总统中，有18人曾经做过军官或服过兵役。另外，有6人当过国务卿，25人当过律师，16人当过州长，25人做过各州议员或国会议员，14人曾经是副总统。可以说，如果你没有适当的职业和机会在公众面前表现自己，如果你不曾在重大事件中崭露头角，如果你没有令人注目的政绩或值得炫耀的历史，那你就不可能当选为美国总统。
其次，他理应有较强的治国能力。在历史上，许多能力不济的总统都未能连任，而那些韬略过人的总统总是要任满两届。里根的上台与连任就证明了这一点。“里根经济学”或“里根经济革命”的成功，不仅为他个人赢得了声誉，也为共和党赢得了声誉，进而为布什战胜杜卡基斯奠定了基础。当然，平庸之辈当选为美国总统的也大有人在。
第三，他必须有一定的竞争能力。也就是说，他要有迎合民众的施政纲领；他要有得当的竞选战略和策略；他要有一支精明强干的竞选班子；他要充分利用同本党各级组织和党魁的关系；他要有娴熟地利用报纸、电台、电视等新闻媒介的技术；他要能够及时地了解民意，知道民众支持什么，反对什么；他要有时间、金钱、精力到处跑，到处演说，尽可能多地接触选民。
第四，他必须有天时、地利、人和等条件。1980年大选时，本来经济不景气就对卡特十分不利，偏巧又发生了“伊朗人质危机”。卡特虽采取了和谈和武力营救多种方案，但却皆无奏效。这使得卡特在国人面前失去了面子，使在任总统卡特失去了希望。
最后，但是最重要的，他必须得到财阀、富豪的支持。美国的总统看起来是由公众选出来的，实际上在选举过程中，财阀、富豪、公司、集团都起着很大作用。公司、财团在某种程度上控制着这个国家的经济命脉也必然会对国家的政治生活产生影响。因而，总统的易人，常常反映出各大财团实力的变化。
此外，一个人的外部形象言谈举正，个人品质，家庭生活，宗教信仰等，也往往影响到一个人能否成为总统。可以说，美国总统就是上述各项条件的综合。
2．由政党提名
要想加入总统竞选，首先必须获得本党总统候选人提名。
总统候选人提名方式，在美国历史上有一个演变的过程。第一任总统华盛顿，由于他的崇高威望，毫无疑义地被人民一致推选为总统。华盛顿之后，一直是由国会两院议员组成的一种专门的联席提名会议，推出总统候选人。政党产生以后，由于各党议会党团的作用，逐步为两党自己提名总统候选人创造了条件。到1840年，两大党都采用了召开党的代表大会以提名党的总统候选人的办法。
既然党的全国代表大会决定谁能作为候选人参加总统竞选，那么，代表大会的代表就成了争取总统候选人提名者争夺的焦点。在今天所通行的总统选举制度中，党的全国代表大会的代表组成方式主要有两种：一种是召开州党代表大会选举全国党代会代表的方式，这种方式在过去相当普遍，而现在采用的州越来越少了。另一种方式就是总统预选方式。这种办法是1901年佛罗里达州首创的，到1984个，已有35个州采用了这种预选方式。
预选的程序大致是：参加某一党总统候选人竞选的人到各州报名，报名手续很简单，写一份申请书或打一个电话就行了。报名人数没有限制，比如，1984年，民主党内有8人报名，共和党内只存里根1人。1988年，民主党内有7人报名，共和党内有6人报名。一旦报名完毕，预选便在各州顺次展开。一般说来，2月下旬首先在新罕布什尔州开始，其它州则在3月、4月、5月进行，一直到6月上旬为止。预选投票的方式有“关门投票”和“开门投票”。关门投票就是只允许本党选民参加投票；开门投票是也允许非本党选民参加投票。预选的计票方式有“胜者全得”(也称单位投票制)和“比例制”等。前者的做法是，如果一个竞选人在该州获得了选民的多数票，那么，该州党的全国代表大会的代表便全分给这一竞选人，他们在代表大会上要全投这一竞选人的票；而“比例制”则是根据竞选人在该州得选民票的多少，按比例分配其党的全国代表大会代表的票。在预选的这两种计票办法下，一个竞选人在党的全国代表大会上所得的选票，在开会前就可以计算出来了，
但是，党的全国代表大会的代表除了由预选产生的以外，还有逐级推选出来的，这些代表可能按州党代会的指令事先已决定投谁的票，也有的州没有这种指令。因此，鹿死谁手，还须到党的全国代表大会上见分晓。
竞选人在各州的角逐结束以后，党的全国代表大会便可以召开了，时间一般在7—8月间。代表大会的代表两党不一，每次也都有变化。例如，1980年民主党代表大会有正式代表3331人，共和党有正式代表1994人。1984年，民主党全国代表大会有正式代表3933人。1988年，民主党有4160位代表，共和党有2277位代表。两党的代表大会，首先是用投票方式提名党的总统候选人，然后通过副总统候选人提名。此外，代表大会还要通过党的竞选纲领以及党的某些领导人选。
3．两党的角逐
两党推出自己的总统候选人后，激烈的竞争才真正开始。两党内部虽曾为争取总统候选人提名而吵闹不休，现在却竭尽全力使全党联合起来，为的是击败对手，获得胜利。大选分选民直接投票和选举人团投票这两个主要阶段。
在大选中，最重要的两个问题是竞选费用和竞选方式。美国的政治学家说道：“没有金钱就谈不上竞选。”而竞选费用的多少的确也与能否成功有直接关系。因此，必然会造成竞选费用越来越高的趋势。据统计，1860年林肯的竞选费用是15万美元；1900年麦金莱竞选花费了400万美元；1960年肯尼迪和尼克松花了1990万美元；1972年尼克松和麦戈文花了9100万美元；1976年卡特和福特，虽然有新的法律限制，还是花了4400万美元。至于每一次大选的全部竞选费用加起来，就更惊人了。1972年，两党的全部竞选费用是4亿美元；1976年为5．4亿美元；1980年为8亿美元；1984年超过了10亿美元。这些费用一般是来自财团、公司、个人、党的基层组织以及一些“政治行动委员会”的捐款。为了限制竞选费用的恶性膨胀，国会通过了一系列法律，如1971年的“竞选活动法”和1974年的“总统竞选基金法”等。
在大选阶段，竞选班子的作用更为突出。他们可以利用报纸、广播和电视等新闻媒介对某一候选人进行赞誉或贬低；他们可以采取拉门铃、寄选票、打电话、发信函、做广告等方式为候选人拉选票；他们可以虚构出一些事件来攻击对于、吹嘘自己；他们还可以举行民意测验，了解选民的思想动向，及时调整候选人的竞选策略。至于候选人自己，就更是忙得不亦乐乎了。尤其是在临近大选日的一个星期里，他必须马不停蹄到处奔波。他必须不停地向人们微笑，同人们握手、拥抱，向人们表白自己。他这样强作笑颜，只不过是为了多得几张票而已。实际上，正如尼克松说的那样：当你向人们微笑时，心里真恨不得踹他们两脚。
近几十年来，由于科学技术的进步，竞选手段也现代化起来。计算机、电视等广泛应用于竞选活动。其中，电视辩论就是使公民了解候选人的一个重要渠道。自从1960年肯尼迪与尼克松首次进行了电视辩论，并且，据说尼克松出于事先没有形象方面的准备，因而败给了肯尼迪，从此以后，历届总统候选人对电视辩论都不会无动于衷。1980年里根与卡特进行了一次电视辩论，里根不仅以电影明星的风度吸引了选民，而且还向选民们提出了一个最敏感的问题：“你们比4年前过得好吗？”这一下卡特倒了霉。1984年，里根又在电视里向选民们招手：“你们比4年前过得好吗?”蒙代尔又倒了霉。
大选的具体程序：大选的预选，也就是选民直接投票日，是在大选年的11月第一个星期一以后的第一个星期二(1984年是11月6日，1988年为11月8日)。除缅因州以外，各州一律按“胜者全得”的方式计票。如果一个候选人在该州得了多数选民票，那么这个州的选举人团票就全归该候选人。选举人团票的多少，是按人口比例分配的。大州多，小州少，全国共有538张选举人票。大选阶段，人们非常重视在大州的争夺，因为在加利福尼亚这样的大州获胜，就可拿到43或45张选举人票。只要一个候选人拿够270张选举人票，他就当选总统无疑了。按“胜者全得”的方式，在选民直接投票后，往往就可以计算出谁将出任总统了。
但是，按照美国宪法，总统是由选举人团选举出来的。虽然选民直接投票已定乾坤，但形式上选举人团还要投票。大选的选举人团投票，是在大选年12月第二个星期三以后的第一个星期一。一般说来这些选举人都是事先宣誓，要保证投他应该投的候选人的票。选举人团在各州投票以后，各州以挂号邮寄给联邦国会参议院议长。第二年1月6日，参、众两院议员在众议院集会，由参议院议长主持会议，当众验证启封，计算选票，公布结果。得票最多而又过半数者，即当选为总统。如无人超过半数，众议院应从被选为总统的名单中提出得票最多的3人，用投票方式决定谁将当选总统。
4．总统的就职演说
总统的就职时间原来是4月30日。1932年，胡佛总统竞选连任，被富兰克林·罗斯福一举击败。按照惯例，新总统必须在大选年第二年4月30日才能上任。由于经济危机造成人们对胡佛的不满，公众无法忍受这么长的等待时间，迫切要求早日换掉这个总统。于是，国会通过了一项宪法修正案，规定新总统在1月20日宣誓就职。当然，这也没能使胡佛早日下台，因为这项法律是在1933年1月20日以后才生效的。
在3月20日这一天上年l0时左右，新总统先到白宫对现任总统进行礼节性拜访，然后由现任总统陪同，在一名典礼官的引导下，前往国会大厦，在露天演说台或室内宣誓。监誓人由联邦最高法院首席法官担任。宣
誓完毕，还要发表就职演说。仪式完后，回到白宫，站在一个特定的位置上，检阅一支为了对他表示尊敬而组成的仪仗队。然后，便可以以总统的身份开始工作了。
总统在就职演说中，往往要对前任赞扬—番，同时指出国家目前存在的问题，并表示一下他要把国家从黑暗引向光明的决心。乔治·华盛顿在演说中祈求上帝的保佑，使美国人民的自由、幸福不受侵犯。约翰·亚当斯发誓要维护宪法的尊严。托马斯·杰斐逊呼吁实现“和谐的友爱”。林肯提出“对任何人不怀恶意，对一切抱宽容态度。”富克兰林·罗斯福表示要让所有的人有工可做。里根要解决通货膨胀和经济萧条问题等等。
三、总统的任期、继任及弹劾
1、总统的任期
在l 787年通过的宪法中，只规定了总统任期为4年，却没有规定是否可以连任和连任几届。第一任美国总统华盛顿，在连任两届后卸甲归田，告老还乡，一直为后世的总统所效仿。直到1932年，不曾有人打破这一惯例。
1933年，富兰克林·罗斯福上台，由于他利用“新政”平息了美国的经济危机，也由于他在第二次世界大战中的卓越表现，他连续4次当选总统，并病逝于任期中。于是，美国人民感到了威胁，因为假如罗斯福不是病逝，他很有可能再度当选。为了防止总统权力的垄断，1947中国会提出了一项宪法修正案，即宪法第二十二条修正案。它于l951年被批准，其中规定，任何人不得连任总统两届以上，在接任或代任总统之职两年以上者，他只能再任一届，不到两年者，则可再任两届。
2．总统的继承人
美国宪法规定：“如总统因免职、亡故、辞职或不能执行总统职权而去位，总统职务应移交副总统接任。国会得根据法律提供有关总统和副总统免职、亡故、辞职或无能力任职的情况，宣布应代行总统职权的官员。该官员即为代理总统，至总统的能力恢复或新总统选出时为止。”对于这几点，宪法修正案和以后的几个法律文件又作了详细规定和说明。
关于总统继承人的顺序问题，1792年，国会通过的一项法律规定，如总统和副总统出现空缺时，以参议院临时议长为第一代行人，众议院议长为第二代行人。但是，参议院临时议长和众议院议长也有可能在同一事故中与总统、副总统一块死亡。1886年，国会又通过了另一议案，规定总统的继承人为国务卿、财政部长、陆军部长……(按各部设立的顺序)。在上述两项议案的基础上，1947年，国会通过了《总统继任法》，规定在总统、副总统两人免职、死亡等情况下担任总统的官员名次是：众议院议长、参议院临时议长、国务卿、各部部长(按各部设立的顺序)。
关于副总统的继任问题，1967年通过的宪法第二十二条修正案规定:遇有副总统职位空缺时，总统应提名一位副总统，经国会两院多数票批准后就职。杰拉尔德·福特和纳尔逊·洛克菲勒就是根据这一法律而就任副总统的。
关于总统在不能执行其职务的应由副总统代理其职权的问题，宪法第二十五条修正案的第三项和第四项提出了两种解决办法。第一种办法是，当总统向参议院临时议长和众议院议长递交书面声明，称他丧失履行其职权和责任的能力时，由副总统代理其职务，直到总统向上述两人递交一份相反的声明时为止。第二种办法是，在副总统和政府各部或国会依法设立的其它机构的主要官员的多数，向参议院临时议长和众议院议长递交书面声明，称总统不能工作时，由副总统代行其职，直至总统向上述两人递交书面声明称他能重新工作时为止。如果副总统和政府各邦或国会依法设立的其它机构主要官员的多数在4天之内再次向上述两人递交书面声明，坚持总统尚未恢复工作能力，那么就由国会裁决。
3．弹劾程序
美国宪法规定：“总统、副总统和合众国的一切文职官员，凡受叛国罪、贿赂罪或其他重罪轻罪的弹劾并被判有罪时，应被免职。”
弹劾的程序是：由众议院以简单多数票提出弹劾；由参议院进行审理。如果被弹劾者是总统时，由最高法院首席法官担任主席。参议院就审理结果进行表决，必须有出席议员2／3的多数票通过方能定为有罪，否则就是无罪；表决结果如果无罪，被弹劾人继续任职；如果定为有罪，被弹劾者就被免职。如果他犯有刑事罪行，在其恢复普通公民身份后由法院加以审理。
在美国历史上，受到弹劾的官员和法官并不多。受到弹劾的总统只有1人，这就是第17任总统安德鲁·约翰逊。他出于罢免了一个陆军部长的职务而引起了国会共和党议员的震怒，于是对他进行了弹劾，但在投票那天，由十一票之差，约翰逊被宣布为无罪。尼克松总统竞选连任时的“水门丑闻”以及政府内部的腐败现象，使得国会于1974年着手对他进行弹劾。但8月9日，尼克松宣布辞职，弹劾中止进行。继任总统福特于9月8日宣布对尼克松实行特赦，从而免除了普通法院对尼克松在恢复普通公民身份后的司法追诉。
四、总统的职责与权力
在美国，总统是唯一一个由全国选民共同选举出来的官职，因此，他的地位高于任何其他个人。1984年，《美国新闻与世界报道》通过民意调查评出了美国的20位最有权势的人物，其中第一位就是里根总统。
但是，美国总统究竟拥有多大的权力，人们一向说法不一。有人说，美国“总统的权力是一种说服的权力”；也有人说，美国总统是“绝对的君主”。这些不同说法的产生，是由于美国总统的实际权力远远超过宪法中的简单条文。1787年费城制宪会议上的“建国之父”们，虽然对三权分立写的很清楚，但对总统个人的权力却没有多用笔墨。这便为以后的总统们提供了机会使他们在实际工作中根据需要加强和扩张了自己的权力。
国家元首——总统。依照法律，对外，总统代表着一个国家，接见外国来宾，接受外国大使和公使；对内，他要签署一切重要文件，任命各种官员，参加一切重大的纪念活动。但是，美国总统不同于英国女王或日本天皇，当他签署文件、发布命令、任命官员时，并非是借他的手“签字画押”，而是由他所作出的实实在在的最后决定。他也不同于法国总统，在法国，总统有权任命总理及文武官员。但是，由于总理必须是来自议会中的多数党议员，而总理又向议会负责，因此，只有当总统——总理——“议会多数派一致的时候，总统的地位才会巩固。一旦不一致时，总统的权力和地位就会受到挑战。而美国总统，不管国会中哪个党居多数，他作为国家元首的地位和权力是不会受到威胁的。美国总统也不同于卡塔尔的埃米尔，埃米尔既是国家元首，又是大臣会议首相。美国总统虽然也集国王和首相于一身，却不像埃米尔那样是世袭的、终身的。美国总统是由选举产生又有一定任期限制的国家元首。
最高行政长官。美国宪法规定；“行政权属于美利坚合众国总统”。作为最高行政长官，他有权任命、罢免联邦政府的一切行政官员；有权对于触犯合众国法律的罪犯进行赦免；有权监督法律的执行情况；有权宣布全国或某一地区进入紧急状态。这里，对于总统任命官员的权力需要作些说明。美国联邦行政系统有大约280万官员。这些人中有85％属于文官，应按文官法录用。另外一些是政治任命官员，由总统任命。但是，政治任命官员主要是一些很重要的官职，如各部部长，驻外大使、公使、其它驻外机构的官员，陆、海、空军的高级将领，联邦最高法院及联邦地方法院的法官，分布在各州的一些联邦机构的重要官员，以及联邦独立行政机构的首长和各地区的联邦检察官。总统的行政任命权是其行政权力中的很重要的一部分。
参与立法的权力。美国宪法把立法权归于国会，但同时又规定：“总统应随时向国会报告合众国的国情，并以本人认为必要而妥当的议案条陈于国会”。基于这一规定，总统的影响慢慢渗透到了立法领域。如果说在19世纪，总统只是在观望由国会创制和通过法律的话，那么，在20世纪，总统则试图参与从创制、审议到通过的整个立法过程。政治学家杜鲁门说：“今天，总统在决定国会的立法议程方面几乎同英国内阁的作用一般大。”美国总统在立法领域的权力主要表现在以下几个方面：(1)总统是主要立法创制人。按照宪法，总统每年都要向国会提出他的国情咨文、预算咨文和经济咨文。在这些咨文的基础上，国会议员再起草种种立法议案。在这里，总统的咨文实际上成了最初的立法议案。(2)总统拥有对国会立法的否决权。根据宪法，国会通过的任何法律都必须送交总统答署，只有总统签署后才能生效。如果总统不同意，有权加以否决。当然，如果国会两院都以2/3的票重行通过这项法案，还可以推翻总统的否决。总统还有一种“搁置否决权”，即在法案送交总统的10天之内，总统既不签署也不否决，如果当时国会仍在开会，这一法案就自行生效，但如果国会已休会，这一法案就失效，等于被否决。这种否决，既不需要陈述理由，也不会被推翻。(3)总统还拥有“委任立法”的权力。国会有时会将特定事项的立法权授予或委托总统或某一行政机构行使。
统领三军。美国的军队，兵种齐全，不仅有国内驻军，而且还在全世界119个国家驻扎着150万军队，并在世界各地建立了370多个军事基地和2000多个小型军事设施。在和平时期，所有军队都由总统统领，所有部队的高级将领都由总统授衔任命，所有部队的调动、整编等工作都由总统发布命令或过问，所有新式武器及核武器的生产与使用都由总统监管。在战争时期，他可以征募新兵，可以布署作战计划，他可以指挥前线部队，他可以调动所有将领，他还掌握着关键时刻核武船的“按电钮”大权。
外交决策人。美国宪法并没有明白无误地规定由总统决断外交事务。但宪法中的某些条款、后来的一些法律文件和判例以及历史发展的实际需要，却使得总统扮演了外交决策人的角色。当杜鲁门总统直言不讳地告诉人们“我来制定外交政策”时，他实际上只不过是肯定了一种历史的事实，即从开国元勋华盛顿到乔治·布什，无不紧紧握住外文大权。连最高法院大法官在1936年“美国诉赖特案”中也承认，“总统作为政府在国际关系领域内的唯一代表，享有十分微妙的、完全的和专有的权力。”美国总统负责接受外国大使或公使递交的国书，负责决定是否承认某一个政府(不需要征得国会的同意)，负责处理外交事务中的应急事件，在参议院同意的情况下，他还可同其它国家缔结条约。当然，谈判前要征得参议院同意，谈判后要由参议院2／3的议员投票通过，条约才能由总统签署生效。在外交方面总统与国会一直存有争执的是对外宣战权。宪法规定，只有国会才有权对外宣战，然而，有人统计，从178年到1972年，美国进行的165次战争中，只有5次是由国会宣战，其余均为不宣而战的“总统战争”。尤其是从第二次世界大战以来，总统屡次不经国会宣战就对别的国家诉诸武力。为了制止总统战争权的扩张，美国国会于1973年通过了“战争权力法案”。该法案规定：只
有在正式宣战、依法授权或美国本土、领地、武装力量受到攻击时，总统才有权把武装力量投入战争。总统调动军队的48小时内要向国会作出说明，事后要向国会作出报告。除非国会同意继续使用武力，否则军队必须在60天内撤出，但准许总统在军事特别需要的情况下延长使用军队30天。国会两院作出的撤军决定，总统无权否决。事实上，“战争权力法案”仍给总统留下很大的权力。打一场现代战争，90天的时间已绰绰有余，何况使用军队前不向国会请示也不见得就惹来麻烦。1991年2月海湾战争中，布什总统就充分利用了手中的权力。
左右本党。一个总统候选人在他获得了本党的提名后，便成了该党的领袖，在全部竞选活动中以及总统的任期内，他都是本党的全国发言人。作为党的领袖，总统应出席本党基金筹措活动，要在党的会议和群众大会上讲话，宣讲本党的纲领。该党常指望总统任命本党成员来担任诸如大使或联邦法院法官一类的重要职务，也希望总统能促使国会通过代表本党主张的议案。当然，美国总统在党内的权力并非宪法或党章所规定，也不是固定的。他的影响大小完全取决于个人。
五、总统的机构
当富兰克林·罗斯福总统任命了一个专门的行政管理委员会时，他知道该委员会认为总统需要帮助。实际上，该委员会也建议对行政部门进行重大改组。国会未批准整个改组计划，但创建了总统办事机构（Executive Office of the President—EOP)，以向行政首长提供人员支持，并帮助协调行政官僚机构。自那时起，EOP 内部也建立了一些为总统提供咨询和人员协助的机构。这些机构如下：
．白宫办公厅（White House Office, 1939年）
．经济顾问委员会（Council of Economic Advisers, 1946年）
．国家安全委员会（National Security Council, 1947年）
．美国贸易代表办公室（Office of the United States Trade Representative,1963年）
．环境质量委员会（Council on Environment Quality, 1969年）
．管理和预算办公室（Office of Management and Budget, 1970年）
．科学和技术政策办公室（Office of Science and Technology Policy, 1976年）
．行政办公室（Office of Administration, 1977年）
．国家毒品管制政策办公室（Office of National Drug Control Policy, 1988年）
．政策发展办公室（Office of Policy Development, 1993年）
．国土安全办公室（Office of Homeland Security, 2001年）
EOP所辖的若干办公室尤其重要，包括白宫办公厅、经济顾问委员会、管理和预算办公室以及国家安全委员会。
白宫办公厅。白宫办公厅（White House Office）是EOP中最重要的机构之一，总统最重要的私人和政治顾问大多位列其中。任职者通常从总统的竞选班子中招募，他们的职责类似于在竞选中的作用，主要是维护总统的政治利益。在近年来的各届政府中，都有一位白宫办公厅的成员被称为主管(chief of staff)，他负责协调该办公室的工作，并且是总统的主要顾问。
白宫办公厅的雇员既令人羡慕，也是批评的对象。根据多数前工作人员的看法，白宫办公厅给予了雇员机会和权力。他们能够使用白宫的资源与世界上几乎任何人通过电话、电报、传真和电子邮件联系，并利用白宫的影响来说服议员和民众。由于这种影响，工作人员常被批评为逾越了该办公室的权限。负责约见的秘书对参议员、众议员和内阁部长面见总统有予夺之权，新闻秘书则使报刊和电视记者有机会获得有关总统的信息。白宫工作班子成员离总统最近，对行政当局的决定可能也颇具影响。当总统因其决策而受到攻击时，工作班子常被指责为让行政首长听不见批评或得不到协助。总统力求不使工作班子的权力过大，但鉴于总统一职的难处，每位总统最终都要从工作班子成员那里获得衷心的帮助和保护。
经济顾问委员会。1946年的《就业法案》(Employment Act）造就了由三名成员组成的经济顾问委员会（Council of Economic Advisers—CEA)，就经济问题向总统提供咨询。该委员会的意见是总统每年向国会提交的经济报告的依据。总统任命全部的三位成员，也能自行将其解职。原则上，CEA的设立是为了就经济政策向总统提供咨询，但CEA的主要作用是准备每年的报告。
管理和预算办公室。管理和预算办公室（Office of Management and Budget-OMB）最初是1921年在财政部内成立的预算局。富兰克林·罗斯福认识到该机构的重要性，于1932年将它并入白宫办公厅。理查德·尼克松于1970年重组了预算局，并将其改名以反映其新的管理职能。它由一位主任领导，他须准备总统每年1月份送交国会通过的年度预算报告。原则上，OMB主任对于规划和评估各项联邦预算有广泛的财政权力；因为所有机构必须将预算案提交OMB批准。在现实中，还不十分清楚OMB是否的确能在更大程度上左右联邦预算。OMB的更大意义也许在于，它是行政机构提出的法律提案的集散之地。
国家安全委员会。国家安全委员会(National Security Council一NSC）是总统的主要外交和军事顾问与总统之间的联系纽带。其组成人员是总统、副总统、国务卿和国防部长，还有其他非正式的成员。在向总统提供建议方面，NSC有国家安全局（NSA）的资源可供支配（NSA保护美国政府的通讯联络，并提供国外的情报）。
六、副总统的产生及作用
美国宪法并没有把多少权力交给副总统。严格说来，副总统只是徒有虚名。曾经担任过8年副总统职务的美国前总统理查德·尼克松就说过：“……(这个职务)只是空头衔而已；它是美国政治制度中最草率地确定下来的、执掌极不明确的职务。”美国政治学家小亚瑟·史莱辛格说过：“副总统只有一件严肃的事可做：那就是等待总统死亡。”的确，在14位荣登总统“宝座”的副总统中，就有9人是在总统亡故或辞职后“坐享其成”的。除了继任总统这一使命外，副总统还兼参议院议长，他虽主持参议院的会议，却无表决权，只有在表决中出现平局时，他才有权投出自己的一票，这时他的一票有决定意义。看来这也算不上是一个有实权的差事。尽管如此，仍然有许多人想获取这个职位，因为这毕竟是通向总统的捷径。由于无事可做，副总统往往一上台就经营起自己的竞选事业来。对他来说，支持本党的工作比支持总统的工作更有意义。
副总统的候选人提名和选举是这样的：在党的全国代表大会上，由获得总统候选人提名者提名一位副总统候选人，然后由代表大会通过。在大选时，每个投票人在选票上必须写上谁当总统，谁当副总统。二人不能同出一州。得副总统选票最多数又过选举人总票数的半数者，当选为副总统。如无人过半数，则由参议院从名单上得票最多的二人中投票选出一人，是为副总统。
总统候选人在挑选自己的竞选伙伴时，往往是从以下几个方面考虑。如果总统候选人出自南方，那么他可能挑选一北方人作为竞选伙伴，为的是争取北方各州的选票。如果他来自一个大州，那么他可能要挑选一个小州的竞选伙伴，为的是争取各小州的选票。如果他是一位州长，那么他可能要挑选一位国会议员作竞选伙伴，为的是扩大自己在中央政府中的影响。如果他是一位激进派人物，他可能挑选一位温和的保守派伙伴，为的是争取使各种类型的选民都投他的票，等等。
世界上有许多国家的副总统权力接近于总统；而美国的副总统，权力还不如一个内阁部长大。重要的事情，总统一般只跟自己的亲信商量，副总统一无所知。杜鲁门在接任罗斯福的职位时，还不知道美国正在搞原子弹试验。1972年基辛格秘密来华谈判，副总统也蒙在被里。
为了让副总统有事可做，总统一般让副总统承担一些礼仪性的事务以及外交方面的工作。有时也让他们参与一些经济活动。由于现代社会的行政管理工作越来越复杂，总统一人已很难胜任，副总统的作用便显得重要起来。1921年，哈定总统第一次使他的副总统参加了内阁会议。1949年杜鲁门要求国会通过议案使副总统成为国家安全委员会的法定一员。近年来，古米·卡待、罗纳德·里根和乔治·布什也都比较重视其副总统的作用。
七、联邦机构的规模与组织
在1789年，新政府的官僚机构还是小不点儿，只有三个部—国务院（有9名雇员）、战争部（有2名雇员）、财政部（有39名雇员）和总检察官办公室（后来变成了司法部）。在1798年，官僚机构仍是小规模的。当时，国务卿有7名办事员，用于文印的支出总额是500美元（约合2002年的6000美元），同年的拨款法案将140万美元划给了战争部（按2002年的美元计算是1710万）。
时过境迁。今天，若将军队排除在外，联邦官僚机构由280万政府雇员组成。在过去数年中，这一数字保持着相对稳定。但它有所误导，因为很多其他人作为分包商或顾问，或以其他身份直接或间接地为联邦政府工作。一些研究认为，为联邦工作的人实际上远远多于正式的联邦雇员。
关于联邦政府雇员的这些数字只反映了部分情况。自1970年以来，这一增加主要是在州和地方层次上。因此，如果将所有的政府雇员计算进去，政府雇员在全体文职雇员中所占比例超过15%。
官僚体制的成本也相当高昂，而且还在上升。所有的政府开支在国民生产总值中所占份额在1929年只有8.5%，如今超过了40%。
联邦官僚体制内有很多不同类型的政府部门和组织。图1勾勒出了行政部门中的几个官僚机构，以及服务于国会、法院和直接服务于总统的独立组织。雇佣了多数官僚的行政部门有四大类官僚机构：(1)内阁各部；
(2)独立行政机构；(3) 独立监管机构；(4)政府公司。每个都与总统有着独特的关系，有些还有着非同一般的内部结构、总体目标和所授权力。
内阁各部
14个内阁部（cabinet department)是联邦政府的主要职能组织。从管理学角度，也可将它们形容为线性组织（(line organization)。这指的是，它们直接对总统负责，并负责履行政府职能，比如印制货币或训练军队。这些部门由国会在建立各部的必要性出现之时建立，第一个建立的部是国务院，最晚的是1988年建立的退伍军人事务部。总统可要求建立某个新部或撤销某个旧部，但总统无权在未从国会获得法律许可的情况下这
样做。
每个部由部长领导（除了以总检察官为首的司法部），并有级别不一的副部长、助理部长等。理论上，总统对内阁各部有很大的控制权，因为总统能够任命或罢免所有的高级官员。然而，即便是内阁各部也不总能如总统所愿。总统时常对各部不满的一个原因是，政治高层下面的整个官僚体系由终身雇员充任，其中很多人紧守着既定的计划或程序，并抵制变革。如我们从表1.2中所见，每个内阁部门都雇佣了成千上万人，其中只有一小部分受制于总统。该表还说明了这些内阁部门各自的职能。
独立行政机构
独立行政机构（independent executive agency）是这样一种官僚组织：它们不隶属于某内阁部门，直接对任命其长官的总统负责。若要建立某个联邦机构，比如说环境保护署，要由国会决定它在官僚体制中的位置。总统常常要求让某个新组织单列或独立，而不是将其塞进现有的一个部门里，尤其在该部门实际上可能反对建立该机构的情况下。表1.3说明了几个摘选出的独立行政机构的职能。
独立监管机构
独立监管机构（independent regulatory agency）通常负责某一具体类型的公共政策。它们的职能是，制订并实施某个经济领域中的规则和条例，以保护公共利益。监管机构的运行独立于三大政府分支之外。之所以要建立它们，是因为国会觉得，自己无力处理按照公共利益来实施专门法律时所需的复杂考虑和技术要求。各个监管委员会实际上融合了所有三个政府分支—行政、立法和司法—的某些职能。就它们制订具有法律效力的规则而言，它们有立法权；就它们是这些规则的实行者而言，它们是行政部门；就它们裁定关于它们所制订的规则的争端而言，它们又有司法性质。
监管机构的成员由总统在获得参议院认可的情况下任命，虽然他们不向总统述职。根据法律，监管机构的成员不能完全来自同一政党。在有空缺出现尤其是长官位置空缺时，总统可通过任命本党人士或其政治观点的认同者来对监管机构施加影响。只有本着创建这些机构的法律所规定的理由，总统才可撤换这些成员。表1.4说明了摘选出的一些独立监管机构的职能。
对机构的俘获。过去数十年中，一些观察家认为，尽管这些机构名义上是独立的，但事实并不总是如此。他们还强调说，很多独立监管机构被本想由它们去管理的产业和公司俘获（capture）了。其结果是，竞争更弱而不是更强，价格更高而不是更低，消费者的选择更少而不是更多。
取消监管和重新监管。在20世纪80年代罗纳德·里根总统任期内，一些重要的取消监管措施出台了，其中很多始于吉米·卡特总统。比如，卡特总统任命了一位民用航空局（Civil Aeronautics Board— CAB）主席，他逐步撤消了对机票和航线的监管。后来，CAB在里根任内的1985年1月1日被撤消了。乔治·布什当政时，要求撤除对很多产业的监管的呼声上升了。实际上，在布什总统任内，通过了1990年的《美国残疾人法案》、1991年的《民权法案》和1991年的《清洁大气法案修正案》，所有这些都加强或改变了对很多行业的监管。另外，还通过1992年的《有线业务重新监管法案》(the Cable Reregulation Act)。在克林顿总统任内，州际商业委员会被废除了，对银行业、电信业和很多其他经济部门的监管也有所废弛。同时，保护环境的众多管制措施还存在着。除此，在20世纪90年代末和21世纪初，国会发起了对监管措施实施全面改革的举措。迄今，尚无该性质的重要法律通过。
政府公司
美国另一种形式的官僚组织是政府公司（government corporation)。尽管这个概念借自商业世界，但公共公司和私人公司还是存在着明显区别。
私人公司有股东，他们选出董事会，它再选出公司的官员，比如董事长和副董事长。如果一家私人公司获得了利润，它须纳税（除非它通过钻各种法律空子来逃税）。须将税后利润的部分或全部作为红利分给股东，或将利润作为新投资投到公司中。
政府公司也有董事会和经理层，但它没有股东，我们不可能买一家政府公司的股票。如果政府公司有利润，它不将该利润作为红利分配。另外，如果它获得了利润，它不必纳税，该利润依然留存在公司中。表1.5说明了摘选出的一些政府公司的职能。
表1.5政府公司（选录）
第三节美国国会
一、国会的产生及沿革
人们总是把美国国会的产生归功于那些“建国之父”，归功于1787年那个炎热的夏天在费城召开的会议，这当然不是没有道理的。然而，费城的制宪者们并不是凭空想象了这样一种国会的框架，在国会产生以前的很长一段时间里，在北美大陆的13个殖民地中，已经各自形成了自己的议会。而且除弗吉尼亚、宾夕法尼亚和佛蒙特州以外，都实行了两院制。这些议会，有的是由人民通过斗争而实现的，有的是应居民的要求由统治阶级出而建立的，也有的则是移民自己首创的。不管怎样，这些议会基本上都握有很大权力。议会制度在各殖民地的实践，无疑为费城制宪者们提供了最基本的“素材”。
美国国会的产生，也受到了英国议会制度的影响。英国议会的传统由来已久，从5世纪到17世纪一直有不断发展。特别是在资产阶级革命以后，基本上形成了一种当时世界上最典型的资产阶级议会制度。这对于那些很有模仿能力的北美居民来说，也许是一个最好的“蓝本”。
当然，美国国会的产生，从根本上讲，是由于北美大陆的土壤适合这种制度的生长。北美几乎是一块历史的处女地，在这里，没有欧洲那种封建传统的包袱，没有国家教会的束缚，那些来自欧洲的自由的移民，很容易按照自己的意志去建造一种适合于资本主义发展的议会制度。
当1787年5月制宪会议在费城召开时，几乎没有人反对要建立一个国会，也没有人怀疑这个国会应当具有很大的权力。然而，国会究竟是实行一院制还是两院制、国会议员怎样分配、又怎样产生，各州代表各执己见。最后，大会基本上采纳了康涅狄格州的方案，即联邦实行两院制，众议院由民选代表产生，各州代表名额按人口比例分配；参议院由各州立法机关选派，每州不论大小皆为两名；并明确规定，在分配议员名额时，奴隶的人口按3/5计算。
1787年通过宪法建构起来的国会制度，是各派力量相互妥协的产物。众议员按人口比例分配，反映了大州派的要求；参议员各州一律平等，迎合了各小州的呼声；奴隶的人口按3/5计算，代表了南方各州的利益；而参议员由州立法机关推举，则满足了州权派的愿望。当然，参议员由州立法机关推选，也是因为与会的农场主和资产者想建立一个英国议会式的贵族院。并指望由参议院来控制众议院。
美国国会自产生以来已发生了很大的变化。首先，根据1913年生效的“宪法第十七条修正案”，参议员由立法机关推举改为由选民直接选举产生。其次，议员的人数和选区的划分也几经变迁。第一届国会开会时，议员还不足100名，当时是每3万人出一名众议员。而今天，议员已达到535名，每个众议员选区的人口也达到50万。第三，委员会制度的发展膨胀了国会内部的机构。第四，政党的产生、政党组织在国会内部的活动，使国会的一切工作更加复杂化了。民主党和共和党在国会内部设有自己的许多组织。这些组织把持了整个立法过程，从而使国会变成了两党激烈争夺的阵地。第五，国会的议事程序更加繁琐了。国会成立之初，参议院规则少得很，到了本世纪的80年代，参议院的规则已达756页之多。至于本来议事程序就很复杂的众议院就更不用说了。
国会由两个明显有别但平起平坐的议院组成。尽管参议院和众议院位于同一立法机构内，但每个议院都形成了某些显著特征，它们将国会山一端的情形和另一端的状况明显区别开来（参议院在国会大厦的北侧，众议院在南侧）。表1.6是对这些差别的总结。
表1.6众议院和参议院的差别
众议院参议院
议员从地方选区选出议员从整个州中选出
两年任期六年任期
原先就由选民选出原先（直至1913年）由各州议会选出
可弹劾（指控）联邦官员可判决联邦官员犯有可弹劾之罪
有更多的正式规则有较少的规则和限制
辩论受限制辩论可延长
威望较小，议员个人知名度较低威望较大，更受媒体关注
增收议案的提出者有权就总统对官员的任命和条约向总统提出意见或予以批准
受地方或狭隘利益的主导全国性的领导者
党派色彩更多党派意义上的忠诚较少
二、国会的功能
宪法为国会的权力提供了依据。但是，要全面认识国会扮演的角色，需对这个全国性立法机构在美国政治体制中行使的功能有较广泛的研讨。
国会议员、公众和其他的政治权力中心期望国会作为一个政府机构行使一些功能。我们对国会的总体工作表现的认识与对于它是否并如何履行某些具体职责的评价紧密相关。这些职责包括制定法律、服务选民、代表民意、监督、公共教育和解决冲突。
立法功能
任何立法机构的首要和最突出的功能是制定法律（lawmaking)。国会是美国最高级别的经选举产生的机构，有着为全体美国人制定约束性规则的任务。要制定法律，就需要就联邦预算的规模、医疗保健改革、枪械控制和战争或和平的长期前景作出决定。但这不意味着，国会最后要加以考察的立法构想大多是它首先提出的。国会处理的多数议案源于行政部门，还有很多议案来自利益团体和政党组织。通过妥协和相互提携(logrolling，支持一位议员同僚的议案，以换取该议员允诺将来支持自己的议案），以及辩论和商讨，立法的支持者试图建立一个居于优势的多数派联盟。
服务选区的选民
选民们期望，在公民个人和高高在上并常常板着面孔的联邦政府之间，他们的各位国会议员能担当掮客。个案工作（casework)是向选民提供服务的功能的主要表现形式。议员及其工作班子要花费相当时间来做社会工作，比如追查一张遗失的社会保障支票、向可能受到某些法案影响的民众解释其涵义，增进地方的商业利益，或代表不赞成所拟议的某些管理措施的选民与某管理机构交涉。
议员和很多国会行为的分析家认为，这种行政监察官（ombudsperson)的角色对国会议员非常有益。政府有着庞大和令人难以分辨的官僚机构和复杂的公共计划，这为议员们帮助会心存感激的选民提供了众多机会。莫里斯·菲奥里纳不无玩笑地指出，为了最大限度地拥有为选民做好事的机会，参议员和众议员愿意保持令人迷惑的官僚体系。他说：
一些贫穷和有怨言的选民被某个讨厌的官僚机构的触须缠住了，他们请求圣乔治议员和这个怪物战斗。……在与这个官僚机构打交道时，这位国会议员不仅仅是435票中的一票。相反，他是一个无党派的强权人物，他的电话会迫使某机构不能等闲视之，他是无法左右的。得到帮助的选民相信，他的议员会独自将事情搞定。
代表功能
如果说服务于本选区的选民只会给多数国会议员带来好处，代表民意（repre-sentation)这项功能就不那么肯定了，甚至会给议员带来争取再次当选时败北的危险。一般而言，代表民意指国会应体现社会中很多相互竞争的利益。相应地，国会应是行事稳重谨慎的机构，它的首要关注应是保持在相互竞争的各项利益之间精心打造的均势。如何去代表某个利益？在这个问题上有两种基本看法：
关于代表问题的受托人观点。对于如何代表利益这个问题，第一种解决方法是，议员应发挥全社会中广泛利益的受托人（trustee）的作用，他们应投票反对自身选民的狭隘利益，按照良心和对国家需要的认识所要求的去做。比如，有些共和党议员不顾一些自身选民的意见，支持管制烟草工业的强硬法律。
关于代表问题的受命代表观点。与代表问题上的受托人观点针锋相对的是如下认识：国会议员应作为受命代表（instructed delegate）行事，即他们应反映当初将其选上台的多数派选民的看法。表面上看，这个处理办法是合理的，也是投桃报李。但要使其行之有效，我们须假定，选民对国会裁决的任何问题都确有全面的认识，而且他们对这些问题有清晰的主见。然而，其中任一条件可能都得不到满足是很常见的事情，大多数人通常对重大问题没有清晰认识。
一般而言，多数议员既不持纯粹的受托人观点，也不持受命代表观点。通常，他们是从实用主义角度将两种观点混合在一起。
监督功能
如果国会作出的决定要发挥效用，对官僚机构的监督必不可少。监督(oversight)是国会根据它所颁布的法律来保证它们按照国会要求的方式得到实施和执行的过程。要做到这点，可进行委员会的听证和调查，修改
某部门的预算规模，对总统推荐来掌管主要部门的高级人选进行严格审查。
参众议员们将监督职能日益视为立法活动的至关重要的部分。在一定程度上，监督与服务选民的理念不无关系，尤其是在国会调查官僚部门的恣意妄为或为非作歹的时候。
公共教育功能
每当国会举行公开听证，对官僚机构行使监督，或在委员会和国会大厅中就政治暗杀、老龄化、毒品或小企业的需要之类的重要议题展开辩论时，教育公众就是一项得到履行的功能。在做这些事情时，国会就迫切的全国性问题提出了广泛观点。国会还决定着什么问题将得到讨论和决断，设定议程（agenda setting）是公共教育功能的重要方面。
解决冲突功能
国会被普遍视作解决美国社会内部冲突的一个机构。组织起来的利益团体和各种种族、宗教以及经济和意识形态利益的代表将国会看成表达不满和寻求帮助的一个渠道。这赋予了国会这种角色：通过采纳能给尽可能多的利益派别提供方便的法律，来努力解决对立观点之间的分歧。在调和竞争性利益的过程中面对多方的期望时，国会倾向于让所有的政府部门为整个政治过程提供支持。
三、国会议员
美国国会有众议员435名，参议员100名。众议员是按每个国会选区选出一名组成；而参议员则不论大州小州各两名。国会选区，是根据联邦政府提供的人口变动情况每10年调整一次。所以，每个州的议员人数也是不断变化的。
众议员任期为2年，到期全部改选；参议员任期为6年，每2年改选1／3。国会的选举每2年(复数年)举行一次，每隔一次便会同每4年一次的总统选举一同举行，而在两届总统选举之间进行的国会选举通常称“中期选举”。
国会议员没有任届限制，议员长期连任现象十分普遍。据统计，国会议员连续当选5次至9次的人数一般都占众议员的30％以上，连续当选10次以上的人数，往往也占全体议员的15%左右，国会议员定期从国库中拿到一笔薪金。参议院临时议长、众议院议长年薪为11.5万美元；两院议员为8.9万美元。不过，他们的年薪经常变化，1990年2月，参议员年薪提高到了9.84万美元而众议员年薪则提高到了9.66万美元。另外，议员们还享受包括免税、免交保险、医疗费，免费旅游、邮寄、打电话等在内的许多待遇。
宪法规定，年满25岁，作为美国公民已满7年，选举时是选出州的居民方可当选众议员；而年满30岁，作为美国公民已满9年，选举时是选出州的居民方可当选参议员。但是，要成为国会议员，还必须要有其他“附加条件”：他必须很有名望。他要有一个好职业，担任过公职，有机会向选民们表现自己，有机会在报界和电视台出头露面，有机会在国家的重大事件中展现自己的才能。他必须很有财力。要想获得议员候选人提名并最终获得议员职位，就必须到处游说，到处做广告，到处拉选票，没有钱就无从谈起。他必须有政治背景。也就是说，他要同本党的地方组织、地方党魁来往密切，他要有大财团和大公司的扶持，他要有利益集团的帮助、他要有新闻界的合作；当然，那些官场名流和老资格的议员的引荐也十分必要。在选民们看来，他们要推选的人是要在国会中代表他们的利益、反映他们的呼声的，所以，他们一般不会拿自己的利益当儿戏，选举一个无能之辈。
四、国会组织
1．网络式的委员会
一届国会在2年的时间里要处理2万至2．5万件提案，采用集体议事的办法是无能为力的。于是，国会便分成了各种各样的委员会，分别处理那些不同的提案。委员会制度在国会产生后不久就出现了，但初期的委员会还很少。随着时间的换移，大大小小的委员会膨胀起来。到第97届国会(198l—1982年)时，在众议院就有22个常设委员会，132个常设委员会的小组委员会，3个特别委员会，4个联合委员会，6个联合委员会的小组委员会。在参议院中，有15个常设委员会，94个常设委员会的小组委员会，57个特别委员会，12个特别委员会的小组委员会，4个联合委员会，6个联合委员会的小组委员会等。两院共计310个委员会。每一个议员，当他迈进国会大门后，就被指派到某一个委员会去工作。一般说来，一个议员要同时在两三个委员会工作。分派议员的任务由各党在议会中的组织负责。在民主党，是由党的指导和政策委员会负责；在共和党则由一个委员会事务委员会负责。
常设委员会――常设委员会是为了处理那些大量的、普遍的和重要的问题而设立的。它不像其它委员会那样随时都会变动，它的权力也相当大。比如，在两院的常设委员会中，都有关于筹款、拨款、预算、财政、外交、军事、司法、贸易等方面的委员会。这些委员会控制了整个社会生活的最主要领域。值得一提的是，在众议院中有一个权力最大的机构：“程序委员会”，众议员要审议的所有提案，都要经过这个委员会的选择，才会被列入议程。
特别委员会――特别委员会是为了调查某个特定问题而设立的，它无权提出议案，它存在的期限以问题的解决为限，或仅存在于解决某一问题而成立该委员会的这届国会期间。
联合委员会――是为了解决两院所共同关心的具体问题而设立的。在联合委员会中，参议员和众议员各占一半，两院议员轮流担任主席。
协商委员会――当一个提案在两院所通过的文本不尽一致时，就要成立协商委员会来统一文本。每院派出一个代表团，而一个代表团只有一票表决权，代表团内部采取少数服从多数的原则。
小组委员会――在常设委员会和联合委员会下面都设有许多小组委员会，这些小组委员会是负责具体工作的，可能权力并不小于它的上级委员会。比如，在两院拨款委员会下设的小组委员会，通常在其职权范围内是说了算的。
2．议会党团组织
自从政党制度形成以来，两大党在国会中就占了垄断地位。在国会议员中居多数的党称为多数党，而议员居少数的党则称少数党。在国会两院中，都有多数党和少数党领袖。除了众议长以外，国会中的政党领袖，特别是多数党领袖，是两院中最有权势的人物。他们负责领导和监督本党议员并推行本党在各种重大问题上的决策。在形式上，两党领袖是由两党议员分别推出的，实际上则是党内各派间相互争斗并实行妥协的产物。总统在选择他本党的国会领袖时往往要起到很大作用。两院中各党领袖又有一名自己的助手，称督导员，既对本党的活动有很大影响，又是通向党的领袖的重要阶梯。议会党团经常召开秘密会议，以讨论本党在某些重大问题上的立场，协调本党议员的行动，安置本党议员的工作等等。两党在参、众两院都设有自己的委员会。目前，参议院中有民主党的竞选委员会、立法审查委员会、政策委员会、筹划指导委员会等；有共和党的竞选委员会、委员会事务委员会、人事委员会和政策委员会。而在众议院中，则有民主党的国会委员会、人事委员会、筹划指导和政策委员会；共和党的国会委员会、委员会事务委员会、政策委员会和研究委员会等。党的组织对一个议员来讲并不具有绝对的束缚力，但一般说来，党的领导人对该党议员施加一些影响是完全可能的。
3．两院内部的权势人物
美同国会，机构庞众，头绪纷乱。在这样一个部门中，到底哪些人物更有权势或更有影响呢？在众议院，首脑人物要算众议院议长、多数党领袖、多数党的督导员、少数党领袖和党的秘密会议主席了。当然，各委员会主席也很有势力。而在参议实，议长、临时议长、多数党领袖、多数党的督导员、少数党领袖和各委员会主席也都在此之列。
两院议长在形式上是各院的最高首脑，但实际上两院并不相同。在众议院，议长主持会议，他有权主持表决和宣布结果，他可以对规则作出解释，他可以把某项议案交给某一特定的委员会去处理等。如果他和总统同出一党，他的权力和影响就更大了。不管怎样，众议长都是众议院中最有权威的人物，而参议长只是一个虚职。参议长是由副总统兼任，他虽主持会议，但却没有表决权，只有在双力票数相等时才参加表决。在副总统缺席时，由参议院临时议长主持会议。临时议长一般都由执政党的元老担任，这也是个有职无权的位子。在参议院中，真正的头号人物是多数党领袖。
在两院中，多数党和少数党领袖是仅次于众议院议长的人物。两党的领袖都是在党的秘密会议上确立的。两党领袖通过对本党议员的控制，在整个审议过程中发挥重要作用。显然两党议员在组织路线上并不绝对服从党的领袖，但对党的领导人所作出的决定，他们一般不愿违背，否则将会把自己置于不利地位。
各委员会主席在具体的审议过程中也是说了算的人物。要成为委员会主席，唯一的途径就是资历。只要你在一个委员会中比别的议员资格老，你就是当然的委员会主席。资历制度在国会中已盛行了很长时间，但近年来却越来越多地受到各方面的抨击。资历制度事实上已开始遭到破坏，改革已势在必行。
五、国会的权力和立法程序
1．立法和财政权
美国国会的职能很多，并非仅仅是管钱。显然人们习惯上称它为“掌管钱包的手”，但实际上它首先是一个立法机构。宪法规定：“本宪法所授予之立法权，均属于由参议院与众议院组成之合众国国会。”到目前为止，美国国会已通过了大大小小的8．5万件法律，这些法律除非联邦最高法院宣布它违宪，否则就对任何人都有束缚力。美国国会掌握立法权这一事实，使得它在许多方面能够对这个国家的社会生活表示态度。它可以通过法律的形式授权给某个部门或某个个人，也可以通过法律的形式限制他们的权力。虽然，近几十年来美国总统的权力不断扩张，他作为立法创议人越来越多地插足国会的立法活动，但真正的立法权仍然掌握在国会手中，而没有移交给总统。阿伦·格兰特说：“美国国会比世界上任何立法部门都更适合‘立法机构’这个称号。”也许这种评价并不过分。美国国会还拥有宪法修正权。到目前为止，国会已通过了20条宪法修正案。现在，第27条修正案正处在批准过程中。
除立法权外，要数财政权了。宪法把税收、预算、拨款、贸易、借贷、铸币等权力划归了国会，这便使国会与政府间的关系复杂化了。总统本应有对各项政策的决断权，但由于国会掌握了钱包，它便常常对总统的政策大加删简。因为总统的每一项计划，都不能不涉及到拨款，而国会控制了拨款，也就等于实现了对政策的选择。正因如此，每一任新总统上台后，总是千方百计地与国会保持“蜜月”关系，而结果又往往是两家的分道和离异。国会两院在财政权方面是有所分工的。通常，征税法案应由众议院提出，参议院只有复议之权；而拨款法案也首先由众议院提出，两院一同审议。
美国国会有对外宣战权。这一点，实际上已形同虚设了。美国历史上曾打过165次战争，其中经国会宣战的只有5次。1973年，国会通过了战争权力法案，却仍然没有使总统在战争权问题上束手就范。
国会有对政府官员和总统实施弹劾的权力。一般是由众议院提出弹劾案，由参议院审理弹劾案。必须有2／3的参议员同意，才能宣判有罪。如果是总统受审，则应由最高法院首席大法官主审。在国会的历史上，只有32人受到过弹劾，其中4人是法官，他们被宣判有罪后遭到撤职。
国会有复选总统、副总统，同意总统任命的联邦法院法官、驻外大使、政府高级官员的权力。政府同外国签订的条约，也须经参议院2／3的票通过方能生效。
国会还拥有就制定和执行立法以及其他事项进行调查的广泛权力。国会各委员会的主要活动就是举行各种听证会，要求或接受有关政府官员、利益集团代表或个人在这些会上公开地或秘密地作证。被传讯人如拒绝出席或作证，可以以“藐视国会”罪由司法部门提起刑事诉讼。
2．审议程序
每两年一届的国会，就要有2万多件法案提出来，但能获得有关委员会通过的则不到1000件，最后在参、众两院均通过并成为正式法律的，往往就只有六七百件了。在如此高的淘汰率下。究竞什么样的议案能获通过呢?他们是采用什么手段把大量的议案剔除的呢?这就涉及到了美国国会的审议程序问题。国会的审议程序有如下几个阶段。
(1)提出议案阶段。在美国国会，每一位议员都有权提出议案。一项提案，无论是由政府部门或私人势力集团倡议起草的，均须由至少一名国会议员在参院或众院提出，方可成为该届国会的提案。除征税法案和拨款法案必须首先在众议院提出以外，其它法案可以在任何一院首先提出。不过，在众议院中，公议案要由多达25名议员联名提出，在参议院则无此限制。法案提出后，由议长交本院主管委员会审议处理。
(2)委员会审议阶段。列入议程的提案，首先在各有关委员会或小组委员会会议上进行辩论和审议。如有必要，正式审议之前还要举行听证会。提案经委员会审议并表决后，如通过，就向全院大会提出报告或者提出修正条款。一般说来，绝大部分法案在此阶段被否决或“搁置”起来，只有少数提案被委员会通过并向全院大会提请辩论。
(3)全院大会审议阶段。由各主管委员会将本委员会通过的
提案或修正案提交全院大会审议，并由委员会附上一份解释该法案条款的报告，提案就被列入了国会的议事日程。在这个阶段，众议院审议规则和程序都十分严格。比如，为了加速征税和拨款议案的审议，在众议院全体审议前还须通过由法定100人组成的全院全体委员会先行审议。在众议院全院或全体委员会中进行辩论的时间也有严格限制。而在参议院，审议程序和规则并不那么严谨。辩论时间在过去也无限制，因此，参议员往往利用辩论时间发表无休止的冗长演说来阻挠议事，以达到否决某项议案的目的。近年来，参议院实行了新的规定；只要2／3的议员同意就可终止辩论，终止辩论后还允许议员发表一小时的演说。
(4)交叉审议阶段。任何一院通过某一议案后，就将其送交另一院，在另一院再经过上述几个立法步骤。如果两院对某一议案不能取得一致意见，就成立两院共同组成的协商委员会，以谋求妥协。
(5)总统签署阶段。议案经两院共向通过后就送交总统签署。如果总统不加否决，该议案就会成为正式法律。如果总统否决了，两院只要同时以2／3的票再度通过，才能成为正式法律。国会通过的法律，根据惯例，往往将提案人的姓氏作为法律的代名。提议修改宪法的议案必须获得参众两院2／3的多数通过，然后交各州批准，而不需要总统签署。
在如此复杂的交叉式审议过程中，一项提案的命运是难以预料的。也许它在小组委员会上由于一两名议员的反对就寿终正寝；也许它在主管委员会被搁置，从此无声无息，就好像从未有人提出一样；也许它在全院大会上被扼杀；也许它在交送总统后又被总统的那一票否决，宣判了死刑。究竞什么样的议案才能获得通过呢?研究表明，只有那些为大家所普遍关注的，或者说不为大家所普遍反对的议案才能顺利通过。美国国会，要想全体一致地通过某一议案是困难的，因535名议员来自不同的选区，各自代表着一方水土。然而在重大的历史事件中，他们却总能凝聚到一起。当然，处在关键性审议阶段的关键人物，也往往起着举足轻重的作用。至于议员间的相互交易以及种种其他情况，也不是完全不可能使一项议案获得通过。因此，偶然性也确实是存在的。
第四节美国的司法体制
依照美国宪法，“合众国的司法权属于最高法院以及国会随时规定和设立的低级法院”。而联邦一级的检察、警察和监狱等机构，则归行政系统的司法部主管。因此，所谓联邦政府的司法权力，主要是指联邦法院的司法审查和司法审判权。联邦法院是美国三权分立与制衡机制中的一个重要法码，透过对它的分析和研究，我们可以更好地理解美国的总统制。
一、普通法传统
1066年，诺曼底人征服了英国，征服者威廉及其继任者开始了统一这个国家的进程。他们采取的一种途径是建立国王法庭(curiae regis )。在征服之前，争执是根据地方上的习惯来解决的。国王法庭寻求为整个国家建立一套共同或一致的规则。随着法院和案件的数量的上升，每年最重要的裁决中的一部分被收集在一起，并记录在《年鉴》( Year Books）中，在处理与先前裁定过的案件类似的争执时，法官将《年鉴》作为裁决的依据。如果一个案子独一无二，法官就需要创立一项新法律，但他们的裁决以先前案件所体现的一般原则为基础。在这种制度下形成并由法官制定的法律的主体如今依然还在应用，被称为普通法（common law)。
美国政府机构设置 美国政府的机构设置框架，源于美国联邦宪法。政府三个部门——立法、行政和司法三权分立，各自行使特定的职责，同时相互制约。 一、立法机关（美国国会） 联邦政府的所有立法权力被赋予由两院（众议院和参议院）组成的国会。参议院由每州出两名参议员组成，共100人。参议员任期六年，每逢双数年便举行选举，改选参议员的三分之一。参议院主席由副总统担任，但除了在表决相持不下时，副总统并是没有表决权。众议院由各州按人口比例分配名额选出，共435名众议员。美国国会设置的其他重要机构，还包括总审计署和国会预算办公室。 二、司法机关 美国的司法机关主要由最高法院、11个上诉法院、91个地方法院、以及三个有特别裁判权的法院以及联邦司法中心等机构组成。 最高法院和联邦法院的院长和法官由总统提名，由参议院批准任命。最高法院是美国最高一级法院，也是联邦宪法特别设立的唯一法院。最高法院由一位首席大法官和8位大法官组成。 每个上诉法院有3－15名上诉法官。 地区法院是联邦法院系统的基层法院，每一地区法院有1－
27 个法官。 三、行政部门机构设置 美国总统领导的行政部门分为两部分：总统的办事机构和联邦政府的各部。 （一）总统和白宫 1、总统 2、总统内阁 内阁成员由处理具体的国家及国际事务各部部长和总统指定的其他官员组成。除副总统和国务卿外，还包括13个部的部长 3、白宫“政研室” 1）国家安全委员会 主席由总统担任，其他法定成员包括副总统、国务卿和国防部长。国家安全委员会帮助总统制定有关国家安全的国内外军事、情报和经济政策。 2）总统经济顾问委员会 委员会由主席1人和委员2人组成。委员会主席也称为总统首席经济顾问。委员会的三名成员都由美国总统任命，并经参议院同意。委员会有专业工作人员19名，任期1－2年。其任务是：为总统分析全国经济情况，为制定国内外经济政策提供建议，协助总统准备提交国会的年度经济报告，为总统收集经济发展和动向的情报，评价联邦政府的各项经济政
第四讲福利国家理论主要内容： 一、福利国家的产生和发展 二、西方经济学中的福利国家理论 三、福利国家危机 四、福利国家的改革与启示 主要参考文献 1.《福利国家经济学》，尼古拉斯?巴尔，中国劳动社会保障出版社 2.《当代西方经济学新进展》方福前，中国人民大学出版社 3.《福利经济学前沿问题》，尼古拉斯?巴尔、大卫?怀恩斯，辽宁人民出版社 4．《福利国家向何处去》，周弘，社会科学文献出版社 5．《构建全民共享的发展型社会福利体系》，中国发展出版社 6．《当代中国经济改革教程》，吴敬琏，上海远东出版社 一、福利国家的产生和发展 关于福利国家的典型故事“在20世纪，如果你碰巧出生在瑞典，那就像中了头彩一样。”——一位美国作家。20世纪60、70年代，是瑞典的“黄金时期”有个患了轻度抑郁症的人跑到公立医院去看病。当时正值寒冬，日短夜长。为了能让病人进行户外活动，多晒太阳，医生开了一道处方：去西班牙两星期病假，机票和酒店开销算作药费，全部报销。 1．什么是福利国家 布里格斯(Asa Briggs)为福利国家给出了一个著名的界定：“‘福利国家’是这样一种国家，其中，有意识地运用组织的力量(通过政治和管理)至少在三个方面努力减少市场力量发生作用的范围：第一，保证个人和家庭的最低收入，而不管他们财产的市场价值如何；第二，使个人和家庭能够应付“社会意外事件”，如生病、年老和失业，以降低不安全感的程度，否则个人和家庭将会面临危机；第三，保证在一定范围内的社会服务领域向所有公民提供所能得到的最好服务，不管他们的地位和阶层如何。转引自《新帕尔格雷夫经济学大辞典》第4卷，北
京：经济科学出版社，1996年版。 福利国家的内容：第一，以社会保障制度为主体；第二，政府保证所有公民享有最低标准的收入、营养、健康、住房、教育和就业机会；第三，特定历史条件下的产物。 一个简便的界定，就是“社会开支”在一国GDP中所占的比例，比例高的属于福利国家，比例低的属于自由放任的市场经济国家。在西方国家，属于“社会开支”内容的包括像医疗保障、退休金、教育等等必要的福利，它们是通过国家的税收、用非市场的手段经营的（即社会福利的非商品化） 福利国家社会开支的比例：瑞典为32％，法国29％，丹麦、德国28％以上，挪威、奥地利、比利时在26％～27％左右，芬兰、意大利在23％～25％之间，瑞士、荷兰、英国在23％上下，加拿大、澳大利亚、日本都在18％左右、美国不到17％。 社会指标（平均寿命）：日本82.07（岁，下同），法国80.87，瑞典80.63，澳大利亚、瑞士80.62，加拿大80.34，意大利79.94，挪威79.78，奥地利79.21，荷兰79.10，德国78.95，比利时78.92，英国78.7，芬兰78.66，美国78.06，丹麦77.96 社会指标（每千个新生儿的死亡数）：日本和瑞典为3.2，挪威为3.3，芬兰3.7，瑞士4.1，比利时、法国4.2，德国4.3，丹麦、奥地利、澳大利亚4.4，荷兰4.7，英国、加拿大4.8，意大利5，美国则高达6.3。 经济指标（以美元为单位人均GDP）：挪威：10万以上，丹麦、瑞士6.7万，瑞典、芬兰、荷兰：5.5万上下，奥地利5.2万，澳大利亚5万，比利时4.9万，法国4.8万，加拿大和美国：4.7万，德国：4.6万，英国4.5万，意大利4万，日本3.8万 大体而言，欧洲发达国家属于福利国家，美国一般不称作福利国家。2．福利国家的理论起源和发展 现代福利制度起源于英国的《贝弗里奇报告》。《贝弗里奇报告》对战后英国福利社会的建设产生了巨大的影响。这个报告主张的社会福利可以被概括为“3U”思想：普享性原则（Universality），即所有公民不论其职业为何，都应被覆盖以预防社会风险；统一性原则（Unity），即建立大一统的福利行政管理机构；均一性原则（Uniformity），即每一个受益人根据其需要，而不是收入状况，获得资助。“福利国家”(welfare state)这个概念是1941年由威廉?坦普尔最初提出来的，以区别于纳粹德国为统治者服务的“权力国家”（power state）。人们常常把1948年7月5日英国国民可以享用国民保险的这一天作为英国福利国家的诞生日。从此，现代资本主义历史翻开了新的一页，欧洲各主要资本主义国家纷纷开始效法建立了福利国家
U.S. Institutions 美国行政机构 总统办事机构：(Executive Office of the President) 白宫办公厅 (The White House Office) 副总统办公厅 (Office of the Vice President of the United States) 行政管理和预算局 (Office of Management and Budget) 经济顾问委员会 (Council of Economic Advisers) 国家安全委员会 (National Security Council) 美国贸易代表办公室(Office of United States Trade Representatives) 政策制定办公室 (Office of Policy Development) 科学和技术政策办公室 (Office of Science and Technology Policy) 改善环境质量委员会 (Council on Environmental Quality) 国家麻醉品控制政策办公室 (Office of National Drug Control Policy) 行政办公室 (Office of Administration) 政府各部：(Cabinet Department) 国务院 (Department of State) 财政部 (Department of Treasury) 国防部 (Department of Defense) 司法部 (Department of Justice) 商务部 (Department of Commerce) 能源部 (Department of Energy) 内政部 (Department of Interior) 农业部 (Department of Agriculture) 教育部 (Department of Education) 运输部 (Department of Transportation) 劳工部 (Department of Labor) 卫生与公众服务部 (Department of Health and Human services) 住房和城市发展部 (Department of Housing and Urban Development) 退伍军人事务部 (Department of Veterans Affairs) 军事机构：(Military Bodies) 国防部 (Department of Defense) 参谋长联席会议 (Joint Chiefs of Staff) 陆军 (Army) 空军 (Airforce) 海军 (Navy) 海军陆战队 (Marine Corps) 海岸警卫队 (Coast Guard) 后备役部队 (Reserves) 联合作战司令部 (United Combatant Commands)
美国联邦政府资产管理体制机制及借鉴 由于社会政治制度和历史演进的差异，从国外直接照搬现成的政府资产管理体制机制运用到中国不可行，但市场经济中国外政府资产管理的法治理念、先进战略和技术却可以为我国所借鉴，以助力我国改善政府治理、提高公共资产管理水平。本文从美国政府资产管理的若干视角切入，探讨可供我国公共资产管理体制机制改革的启发点。 一、美国联邦不动产管理框架的特点――以法治化为基础 根据宪法赋予总统的权力和《美国法典》第40条第121（a）款，为促进联邦不动产的高效、经济、适用，实现国家利益最大化，美国前总统布什于2004年2月4日，颁布了联邦不动产管理的行政令（Presidential Documents）第13327号命令。该命令界定了联邦政府在政策、资产的界定、不动产办公室高级职员的设立和职责、设立联邦不动产理事会、总务署长的角色、一般规定等方面的法律框架。 1.政策 政策目标在于促进美国不动產高效、经济、适用，确保联邦不动产管理改革得以实施。以该政策为基础，通过加大管理力度、建立明确的愿景和目标、提高政策和责任水平以及其他适当行动，使联邦行政部门和机构意识到不动产资源的重要性。 2.界定和范围
根据该行政命令，联邦不动产被定义为联邦政府拥有、租赁或管理的全部不动产，美国境内和境外的不动产，以及联邦土地改良（房屋建筑）。基于此，以下联邦不动产应予以排除：根据《美国法典》第40条第484款，因公共利益被处置而转为私人所有的不动产；联邦政府控制的路权和通行权；公有领域土地（包括为军事目的用地）或国家森林、国家公园、国家野生动植物保护等专用土地（除为改善这些土地外）；为印第安人或印第安部落提供信托或限制收费的土地；出于国家安全、对外政策或公共安全等原因不从属于本命令范围内的土地和土地利益。 3.不动产办公室高级职员的设立和职责 所有行政部门和机构的负责人、国土安全部长，应在其高级管理人员中指定一名高级不动产主管。该主管应具有与履行其职责相匹配的教育、培训经历和经验。高级不动产主管应制定并实施资产管理计划，以符合该命令第4条即建立联邦不动产理事会所要求的形式、内容和其他要求。按照管理和预算办公室主任规定的日期，资产管理计划应定期提交给管理和预算办公室。制定该计划时，高级不动产主管应对所有自有、租赁或以其他方式管理的不动产予以识别和分类，包括（如适用）美国境外、以东道国货币计价或替代性租赁计划或租赁协议财产；优先采取行动来改善不动产的业务和财务管理；估计与优先行动相关的生命周期成本；确定处理优先事项的立法机关；确定和追求具有适当期限的目标，以符合和支持该机构的资产管理计划，并衡量这些目标的进展情况；将历史财产纳入规划和管理，根据2000
Structure of U.S Government—美国政府的结构 The United States is a republic which operates under federalist system. The national government has specific, enumerated powers, and the fifty sovereign states retain substantial autonomy and authority over their respective citizens and residents. Both the national government and each state government are divided into executive, legislative, and judicial branches. Written constitutions, both federal and state, form a system of separated powers, checksand balances among the branches. 美国是一个在联邦体系运转下的共和国。联邦政府有列举的、具体的权利，而五十个自治州保留了对自己公民和居民的实质主权和职权。联邦政府和州政府都被划分为行政、立法、司法机构。无论联邦抑或州，成文宪法形成了这些机构间相互制衡的分权体系。 National-Subnational Relations 国家与州的关系 Any powers not delegated to the federal government in the U.S. Constitution, nor prohibited by it to the states, are reserved to the states or to the people. （U.S. Const. amend. X. ）Nonetheless, the powers of the federal government are extensive. The federal government's authority to regulate interstate commerce （U.S. Const. art. I, sec. 8, cl. 3）makes it the predominant force in environmental regulation. The states, under their general police powers to protect the public health, safety and welfare, also retain substantial independent authority to issue environmental protection laws applicable to their citizens and residents. 任何既没有在美国宪法中授权给联邦政府、也没有被宪法禁止授权给各州的权力，是保留给各州或人民的。（美国宪法第五修正案）尽管如此，联邦政府的权力仍是广泛的。规范州际贸易的职权使得联邦政府在环境规制方面有着突出的影响力。各州在他们的普通警力之下保护公众的健康、安全和福利，同时也保留了发布适用于本州公民和居民的环境保护法律方向的独立的、实质上的职权。 Potential conflicts between state and federal regulation in all areas, including environmental protection, are governed by the Supremacy Clause of the United States Constitution. （U.S. Const. art. VI. ）The federal Constitution, federal laws, and international treaties are supreme to state or local law; state and local laws that contradict federal laws or treaties are thus preempted and can be declared unconstitutional by a federal court.
一、美国中央政府与首脑 美国联邦政府是美国得中央政府，他采用三权分立，又相互制约的制度。根据其联邦宪法美国政府分为：1以美国总统未收的各执掌国事机构为行政部门，负责联邦日常行政事务。2、由餐、众两院组成的国会为立法部门，负责联邦立法等事务。3、以最高法院为首的 联邦法院为司法部门，监督联邦法令的实施。 美国联邦宪法规定，总统是国家元首、政府首脑兼武装部队总司令。美国总统也是世界上最有权力的职位之一，在立法方面，他有立法否决权、立法倡议权，他还有权召集国会 特别会议；在司法方面，总统提名任命联邦法官，包括最高法法院成员在内，但要获得参议院的认可；还可以对任何被判破坏联邦法律的人一一被弹劾者除外一一作完全或有条件的赦免；在行政方面，总统可以发布法令、条例和指示，可以任免公务官员，但高级官员要得到参议院的批准；有权征召各州的国民警卫队为联邦服务；在战争或国家危急时，国会可以 予总统更大的权力，以处理国家经济和保护合众国的安全。有权宣布紧急状态，统帅和指挥 武装部队；在外交事务中，他负责合众国和外国之间的关系。有权代表美国同外国政府建立 外交关系和缔结行政协定等。有权任命任命大使。但缔结条约和任命大使均须经由参议院的批准。等等。 二、中央政府的职能 美国联邦一级国家机关的总称。美国是联邦制国家，各州拥有较大的权力。联邦政府只拥有 宪法规定的国防、外交、货币、邮政、最高司法和国内安全方面的权力。联邦政府实行三权分立制，即国家权力分为立法权、行政权、司法权，分别由国会参众两院、总统为首的行政部门和联邦司法系统行使。三个权力部门互相制约平衡：国会通过的法律，需总统批准方能生效同时最高法院有权审查国会通过、总统批准的法律是否符合宪法，如认为违宪，可宣布其无效总统提名任命重要官员或与外国签订条约，需经国会（参议院）批准；总统有权任命各级联邦 法官（也需经参议院批准），但无权罢免法官；国会有权弹劾总统和各级法官等。国会参议员由 各州选民直接选举产生，众议员由各州国会选区选民直接选举产生。总统由全国选民间接选举产生。国会和总统间无负责关系，都分别对选民负责。总统领导的行政部门部级以下官员和工作人员实行公务员制度，由考试择优任用，非因违法和严重失职不受免职处分。 美国的联邦行政机构。作为行政首脑的总统、总统办事机构以及内阁成员（各部部长）、联邦政府各部的总称。1789年4月30日成立。主要包括由白宫办公厅、管理与预算局、国家安全委员会、中央情报局等9个单位组成的总统办事机构，由各部部长组成的内阁以及由国 务院、财政部、国防部、司法部、商业部、劳工部、内政部、农业部、卫生部和福利部、住房和城市发展事务部、交通运输部、能源部和教育部等13个单位组成的政府各部和数目众 多的负责单项社会经济事务管理的独立机构。联邦政府首脑是美国总统，负责指挥、监督全 部联邦行政机构的工作。联邦政府对总统负责，主要行使行政权，即负责内政外交、国防、财政、经济文化等组织领导和管理事务。第二次世界大战后，美国联邦政府的职权日益扩大。 三、美国中央政府机构设置与人员编制 1、美国宪法体现的政府组织原则：天赋人权、人民主权和治权有限、权利的分立与制衡、法治原则、代议制原则、联邦制原则。美国政府的机构设置框架，源于美国联邦宪法。基于前面所说的原则，美国政府机构分为立法机关、行政机关和司法机关，三个部门三权分立，各自行使特定的职责，同时相互制约。 3、立法机关（美国国会）美国最高立法机关，由参议院和众议院组成。参议员由各州选民直接选出，每州2名， 实行各州代表权平等原则。现有议员100名。当选参议员必须年满30岁，作为美国公民已 满9年，当选时为选出州的居民。任期6年，每2年改选1/3，连选得连任。众议员 数按各州人口比例分配，由直接选举产生，每州至少1名，人数固定为435名，必须年 满25岁，作为美国公民已满7年，当选时为选出州的居民。任期2年，连选得连任。两 院议员长期连任现象极为普遍。议员不得兼任其他政府职务。
第8课美国联邦政府的建立 一、三维目标 1、知识与能力 （1）掌握美国1787年宪法的主要内容和权力结构，联邦制产生发展的历史条件。 （2）理解“分权与制衡”原则，培养学生在独立思考的基础从对所学的内容进行较为全面分析、概括和理解的能力。提高阅读和通过多种途径获取历史信息的能力。 2、过程与方法 （1）结合美国现状讲述美国联邦制发展的历史，通过学习，体会现实、反思历史探究学习，发现问题。 （2）指导学生联系时代背景，从美国联邦制的内容中分析其积极作用与局限性，使学生掌握分步骤、分层次掌握运用唯物史观分析历史现象的方法。 3、情感态度与价值观 使学生认识到政治制度的发展完善是人类历史进步地宝贵遗产，进一步形成开放的世界观。 二、教学重点和难点 重点：正确评价1787年宪法；“分权与制衡” 难点：理解“分权与制衡” 三、教学过程 师：图片上显示的两个人是谁？（打出幻灯片：导入） 生：克林顿和布什 师：对了，他们这是在干什么呢？（左手放在一本敞开的《圣经》上，右手高举，向美国最高法院院长宣誓，宣誓词节录自美国宪法第二章第一节） 生：他们在就职宣誓 师：不错，哪位同学愿意来过把总统瘾，宣誓一下。（幻灯片打出材料） 生1：“我庄严宣誓我一定忠实执行合众国总统职务，竭尽全力维护、保护合捍卫合众国宪法”。 师：恩，如果美国有我们××先生做总统的话，中美关系将会有突破性的进展，台湾问题将不再是问题了。（生笑）那么刚才提到的“合众国宪法”指的是哪部宪法呢？（由次导入
新课） （一）、1787年宪法的背景 问题探究让学生带着悬念和兴趣自主学习1787年宪法产生地背景和理论来源 师：美国为什么要制定《1787年宪法》？ 生2：从17世纪起英国就在北美进行殖民扩张，实行残酷的殖民统治，激起北美人民的反抗，于1775年北美13州的人民发动起义，历史上称为独立战争，美国独立后，只是一个松散的联邦，13个州各自为政，使美国面临许多内外矛盾。 生3：1786年谢司领导的农民起义，震撼了邦联统治者。 师：两位同学回答的非常好，那么这里面有一个概念大家可能有些混淆，就是邦联制和联邦制的区别。美国现在是联邦制国家，但刚成立的时候只是一个邦联制国家，那邦联制和联邦制有什么区别呢？（打出幻灯片、实物演示）我把“邦联”比作是“一根用沙土做成的绳”，“联邦”比作是凉衣服的衣架，直观形象的解决了不是重点的难点。（形象变得比喻和实物演示是为了深入浅出的用形象生动的方法加深学生对难点的理解）。 （多媒体课件打出区别） 邦联制与联邦制的区别 ?邦联制：是国家的联合,各州的结合只是一根“沙土作成的绳子”,没有一个全国性的政府. ?联邦制：是联合的国家,好比是一个凉衣服的衣架, “既像小国那样自由和幸福,又像一个大国那样光荣和强大”,联邦实现了自由与力量的统一. （二）分权与制衡 （多媒体课件打出材料） 理论来源 ——欧洲启蒙思想的精华 ?孟德斯鸠是18世纪法国著名的启蒙思想家,著有《论法的精神》,他的立法﹑行政﹑司法三权分立学说,对美国1787年宪法的制定产生了重要影响.用一个形象的比喻就是：照着食谱做菜。 师：分权制衡的精神在于平衡，那么美国联邦政府是如何组成的呢？
美国政治制度的衰败 （作者美国政治学家弗朗西斯·福山《美国利益》双月刊1-2月号） 美国有很多政治制度当前都日渐衰败。这与更为广泛的社会或文明衰落现象并不是一回事儿。这里讲的政治衰败其实是说，一项特定的政治进程——有时是一家政府机构——已出现机能障碍。导致这种局面的原因是：思维僵化；地位稳固的政治行为方对改革和再平衡起到了阻碍作用，而他们的实力在不断壮大。这并不意味着美国已走上永久性的衰退之路，也不意味着美国相对他国所具备的实力肯定会下降。但制度改革极难实现。在政治秩序不发生重大混乱的情况下，根本不能确保可实现制度改革。因此说，虽然衰败和衰退不是一回事儿，但对这两个问题的讨论并非没有关联。 三大结构特征都有问题 人们对美国当前的困局作出了多种诊断。在我看来，制度衰败——或者说衰落这个范围更广泛的观念——绝非“一蹴而就”。但总体来讲，美国政治发展的历史背景基本上总是会被忽视。 如果我们更仔细地审视美国相对于其他自由民主国家所走过的历程，我们就会发现，美国政治文化有三个主要的结构性特征。不论它们如何演进，也不论它们在过去发挥过多大效力，这三个特征当前都出了问题。 第一，相对于其他自由民主国家而言，司法和立法部门（也包括两大政党所发挥的作用）在美国政府中的影响力过大，而受损的是行政部门。美国人一贯信不过政府，由此就催生了立法部门解决行政问题的局面。久而久之，这种处理行政需求的方式变得成本极高、且效率低下。 第二，利益集团和游说团体的影响力在增加，这不仅扭曲了民主进程，也侵蚀了政府有效运作的能力。生物学家们所称的亲缘选择和互利主义是人类社交的两种自然模式。当与个人无关的当代政府失效时，人们就会回归到上述关系中。 第三，由于联邦政府管理结构在意识形态上出现两极分化，美国的制衡制度——其设计初衷是防止出现过于强大的行政部门——也就变成了否决制。往好了讲，决策机制变得过于松懈——也就是说太过民主了，有太多的行为方由此得以阻止政府去调整公共政策。我们当前需要更强大的机制，以力促实现集体决策。但由于政府的司法化以及利益集团影响力过大，在不发生系统性危机的情况下，我们不太可能建成此类机制。 由此说来，这三个结构性特征已呈盘根错节之势。 直接引发代议制度危机 在当代自由民主国家里，政治制度的三个核心范畴——政府、法治和追责能力——具体表现为政府三权分立：即分为行政部门、司法部门和立法部门。
美国政府机构组织名称翻译词汇 U.S. Institutions 美国行政机构 总统办事机构：(Executive Office of the President) 白宫办公厅(The White House Office) 副总统办公厅(Office of the Vice President of the United States) 行政管理和预算办公室(Office of Management and Budget) 经济顾问委员会(Council of Economic Advisers) 国家安全委员会(National Security Council) 美国贸易代表办公室(Office of United States Trade Representatives) 政策制定办公室(Office of Policy Development) 科学和技术政策办公室(Office of Science and Technology Policy) 改善环境质量委员会(Council on Environmental Quality) 国家麻醉品控制政策办公室(Office of National Drug Control Policy) 行政办公室(Office of Administration) https://www.doczj.com/doc/3312427496.html, 政府各部：(Cabinet Department) 国务院(Department of State) 财政部(Department of Treasury) 国防部(Department of Defense) 司法部(Department of Justice) 商务部(Department of Commerce) 能源部(Department of Energy) 内政部(Department of Interior) 农业部(Department of Agriculture) 教育部(Department of Education) 运输部(Department of Transportation) 劳工部(Department of Labor) 卫生与公众服务部(Department of Health and Human services) 住房和城市发展部(Department of Housing and Urban Development) 退伍军人事务部(Department of Veterans Affairs) 军事机构：(Military Bodies) 国防部(Department of Defense) 参谋长联席会议(Joint Chiefs of Staff) 陆军(Army) 空军(Airforce) 海军(Navy) 海军陆战队(Marine Corps) 海岸警卫队(Coast Guard) 后备役部队(Reserves) 联合作战司令部(United Combatant Commands)
第四讲美国民主共和政体的确立及演变 课标要求： 1.说出《独立宣言》中体现民主思想的主要内容，认识民主化进程要有一个从思想理论到制订法律的准备阶段。 2.知道美国1787年宪法中关于国家政治体制的基本规定，比较美国资产阶级共和制与英国资产阶级君主立宪制的异同，认识民主制度因国情各异而必然呈现多样化的基本特点。 三维目标： 1.知识与能力：通过本课的学习，让学生了解北美独立战争爆发的原因、过程。了解人类历史上“第一个人权宣言”、1787年美国宪法和第一个共和制国家美利坚合众国的诞生等基本知识。 2.过程与方法：通过本课学习，指导学生分析北美独立战争爆发的社会背景特别是美利坚民族的形成，在此基础上分析北美独立战争的任务和性质，理解北美独立战争既是一场民族解放战争，又是一场资产阶级革命。 3.情感、态度与价值观：本课内容主要是介绍美国民主宪政逐步发展的历程。通过对美国早期民主改革、西进运动和美国内战以及黑人人权问题的学习和分析，引导学生树立对民主权利完善过程的艰巨性和长期性的认识。教学重点：《独立宣言》、1787年宪法的内容和评价。 教学难点：1.体会《独立宣言》、1787年宪法中所蕴涵的民主思想。 2.在政治铁三角中，利益集团所起的作用。 授课时间：2课时 导入新课： 说到美国，大家也许都不会陌生，因为它是当今世界上惟一的超级大国。可同学们或许不知道，在200多年前，它还只是英帝国的殖民地，美国的领
土也仅仅局限于北美大西洋沿岸。是什么因素促使北美爆发独立战争呢？为什么说北美独立战争既是一场独立战争，又是一场资产阶级革命？独立后的美国实行什么样的政体呢？请同学们带着这些问题，进入今天的课堂。 教学主体： 一、独立前的美国——美国独立战争的背景 （一）北美殖民地有自由传统 1．殖民地的建立： （1）时间：1607年－1733年 （2）地点：北美大西洋沿岸 （3）数目：13 （4）居民：英国移民，主要是生活贫困的农民和受迫害的清教徒。 2．殖民地的地方自治权： （1）在各个殖民地，总督是母国的代表。 （2）各级地方政府享有不同程度的自治权。（市镇及高一级管理机构）（3）殖民地居民享有比英国人更广泛的参与政治的机会和权利，在社会生活中培养了自治的意识和能力。 3．殖民地的经济：资本主义经济发展和种植园经济 4．教育的普及及启蒙思想的传播： （1）初等教育相当普及，就读大学的人数也越来越多。 （2）启蒙思想的传播：“不言而喻的真理”。 （二）殖民地对英国高压政策的反抗――“无代表不纳税” 1.英国对殖民地的高压政策 （1）背景：“七年战争” ①时间：1756－1763年；②结果：英国战胜了法国；③对英国的影响：
第4讲 英国君主立宪制的建立和美国联邦政府的建立 明备考方向 握主旨精要 课程标准 (1)了解《权利法案》的制定和责任 制内阁形成的史实，理解英国资产 阶级君主立宪制的特点 (2)说出美国1787年宪法的主要内 容和联邦制的权力结构，比较美国 总统制共和制与英国君主立宪制的 异同 本讲主要讲述了英美两国在历史发展的进程中逐步确立了以法治为核心的代议制民主政治。英国是现代议会制度的发源地，《权利法案》的颁布是议会制度真正开始的标志，英国资产阶级革命中所产生的君主立宪制和议会至上的原则，对近代世界政治制度的发展产生了重要而深远的影响。美国通过1787年宪法确立了民主共和政体，它体现的三权分立的原则，创立 了世界政治体制的又一个先例 考纲要求 (1)英国君主立宪制的确立 (2)美国共和制的确立 一、英国君主立宪制的建立 1．前提：英国资产阶级革命 (1)背景： ①经济：资本主义发展受到斯图亚特王朝统治的阻碍。 ②政治：资产阶级和新贵族要求限制王权，扩大自身政治权利。 (2)过程： ①爆发：1640年爆发革命，议会获得胜利后，处死国王查理一世。 ②曲折：查理二世和詹姆士二世复辟。 ③结果：1688年信奉新教的荷兰执政威廉受议会邀请承袭英国王位，史称“光荣革命”。光荣革命的实质：资产阶级和新贵族与旧贵族的妥协，是英国资本主义与封建势力长期斗争的结果。用政变方式推翻复辟王朝，避免了社会动荡，是符合英国国情的明智之举。 2．形成过程 (1) 1689年，颁布《权利法案》，立法权由国王转移到议会。 ①内容：以明确的法律条文限制国王的权利，保证议会的立法权、财政权等权力。 ②作用：确立了议会至上的原则，使国王逐渐“统而不治”，君主立宪制开始确立起来。 (2) 形成责任制内阁，使行政权由国王转移到内阁 开始形成 1721年，下院多数党领袖沃尔波尔经常主持内阁会议 成员组成 内阁首脑是首相，内阁成员是各部大臣，集体负责，与首相共进退 运行机制 内阁名义上对国王负责，其实是对议会负责；下院多数党领袖被国王任命为首相；首相掌握国家的行政大权。 主要影响 资产阶级议会政党制度逐渐形成并发展起来。英国成为典型的代议制君主立宪制国家。 (3) 进行议会改革，使民主权利由贵族转移到工业资产阶级。（1832年议会改革） ①原因： A 、中世纪沿袭下来的议会选举制度在选区划分、议席分配、选举资格方面极不合理。 B 、工业革命后工业资产阶级要求扩大政治权力。 C 、受19世纪二三十年代欧洲大陆革命潮流的影响，英国工人阶级斗争高涨。 ②评价： A 、工业资产阶级获得更多参政权和选举权，促进了工业资本主义的发展。 B 、严格的财产资格限制使工人和民众仍然没有获得选举权。
The three branches of the U. S. government consist the executive branch which enforces the laws, the legislative branch which is responsible for making laws and the judicial branch holds the primary duty of reviewing the laws. Two guiding principles of the U. S. Constitution comprise the separation of power and the system of checks and balances. With the purpose of preventing power abuse, the two principles serve as fundamental roles in governing the nation for more than 200 years. On the one hand, history has verified the significance of the power balance and power check system. For example, there is only one war on the land of United States and the abuse of power has been eliminated before it arises. Moreover, despite changes in other parts of the law, the constitution remains stable for centuries. On the other hand, the system of check and balance leads to inefficiency for the reason that it requires time and energy in passing a new law. For instance, it may take months or years in discussing a new while the unsolved problem has adverse effect on potential victims during the period. Another disadvantage arises from the discordant of three branches. As a result of checks and balances system, there may be quantities of disagreements among three branches. Thus, a quick decision in case of emergency may not be accessible. In conclusion, the principle of U. S. constitution affords us lessons that merit attention but we need to combine them with our social structure and conditions.
专业：08行政管理姓名：姜昊学号：200813391021 美国地方政府的结构与职能 “自主、平等的政府 就地方政府的结构来说，给我感触最深的莫过于这“自主、平等”二词。美国是一个联邦制国家，实行联邦政府、州政府和地方政府三级政府架构。在州政府以下，县、市、镇、特别区等无论大小都统称为地方政府。美国的地方政府之间，地方政府和州政府、联邦政府之间，都没有行政上的隶属关系；某些地方政府也没有严格的行政区划划分，一个地方政府地跨两州、一个地区存在多个政府的现象相当普遍。在同一个地理范围之内，可能交叉存在多个不同的地方政府，而他们彼此之间只是分工和合作的关系，各自按照其法律规定的范围执行各自的职权，互不统属。 县(counties)。县是州设立的最大分治区，通常具有最 宽泛的责任。其职责包括福利、环保、司法、执法，登记土地、出生和死亡，举办选举等。美国除了康涅狄格和罗德岛州之外的所有各州都设臵县或相当于县的单位。在一些大城市，如纽约、旧金山、丹佛、费城等，县政府已与市政府合并，但在大多数地方，县市政府是交叉并存的。县通常是地方政府中
最具包容性的单位，美国人口中89％的人是由县级政府提供服务的。 自治市(municipalise)。自治市作为一种地方政府单位是为了给更集中和更稠密的人口提供公共服务而设立的，是一种规模较大的市政自治体，是根据州政府颁发的特许状经营和管理、有明确划定区域的居民聚居单位。在美国的官方统计中，自治市包括市、市镇和村镇等。在美国，大的自治市人口可达数百万人，小的只有几百人。自治市除了提供县和乡镇政府提供的服务外，一般来说还要创造和提供城市类型的服务。在美国没有州一级的直辖市，国际大都市纽约和首都华盛顿都属于与县同一层次的特殊市。 乡镇(townships)。美国除县和市以外，各州设有更小的行政单位，这些单位的名称各州很不相同，如乡、镇、村镇等。即使同一个名称，其实际设立标准、法律地位、行政职能各州也不同。所谓“更小”是就规模而言，在一个县的地域内，可能存在市、镇、乡或村镇；在一个市的范围内，也可能存在县、镇、乡或村镇。这些行政区域都是州的更小分治单位，是由州政府创设的，而不是由市或县创设的。它们虽然处于某个县或市的地域内，却并不意味着它们在行政上归某个县或市管辖。这些政府独立存在，作为综合职能的地方政府，分
中美地方政府体制比较 “以铜为镜，可以整衣冠；以史为镜，可以知兴替；以人为镜，可以知得失。”尽管中美两国在政治社会制度、政治意识形态和政治文化传统等方面迥然不同，但美国地方治理的一些措施，在有些方面对我国地方政府体制改革有一定的借鉴意义。 一、中美地方政府比较的意义 中美两国地方政府治理结构既有相通点又有不同点,因此,中国地方政府既不能全盘否定又不能全盘照搬美国地方政府的治理结构。正是基于此,本文才选取以中美地方政府治理结构比较为主题,并试图从种类结构、层级结构、组织结构、职能结构、决策结构等方面来对中美地方政府治理结构进行比较分析。通过比较分析得出,美国地方政府治理结构具有地方政府种类结构相对简单化、层级结构扁平化、组织结构灵活多样化、职能结构非同构化、决策结构多中心化等特征;中国地方政府治理结构具有地方政府种类结构相对复杂化、层级结构金字塔化、组织结构单一化、职能结构同构化、决策结构单中心化等特征。 二、中美地方政府的概念： 美国：与中国单一的、全能的公共权力层级制不同，美国的公共权力结构是多中心的、分散化的多样性模式。 中国：在民主集中体制下，地方国家权力机关作为地方国家行政机关，是上级行政机关的下级机关，因而拥有两方的权力。中国的地方各级人民政府作为当地国家权力机关的执行机关，接受当地人大及其常委会的领导监督，并对其负责；作为下级行政机关，接受中央和上级行政机关的领导监督，并对其负责。作为后一种身份，除完成中央与上级人民政府布臵的工作外，还代表中央和上级人民政府负责协调和监督中央和上级政府在其辖区所设臵的行政机构的活动。总的来讲是由中央政府为治理国家一部分地域或部分地域某些社会事务而设置的政府单位。 三、中美地方政府总体比较 美国地方政府所指的范围与中国地方政府有着很大的差别：首先，在中国，除了居于金字塔结构顶端的中央政府以外，纵向上从省、市、自治区直至乡镇、街道，横向上覆盖全国的所有层级、任何规模的政府均称为地方政府。而在美国，地方政府则是指除了联邦政府和州政府以外的所有政府类型；其次，中国所有地方政府和其上一层级政府及中央政府都有行政隶属关系，而美国无论是地方政府之间，还是地方政府和州政府，联邦政府之间，均没有行
竭诚为您提供优质文档/双击可除 中美政府制度比较 篇一：中美地方政府体制比较 中美地方政府体制比较 “以铜为镜，可以整衣冠；以史为镜，可以知兴替；以人为镜，可以知得失。”尽管中美两国在政治社会制度、政治意识形态和政治文化传统等方面迥然不同，但美国地方治理的一些措施，在有些方面对我国地方政府体制改革有一定的借鉴意义。 一、中美地方政府比较的意义 中美两国地方政府治理结构既有相通点又有不同点,因此,中国地方政府既不能全盘否定又不能全盘照搬美国地方政府的治理结构。正是基于此,本文才选取以中美地方政府治理结构比较为主题,并试图从种类结构、层级结构、组织结构、职能结构、决策结构等方面来对中美地方政府治理结构进行比较分析。通过比较分析得出,美国地方政府治理结构具有地方政府种类结构相对简单化、层级结构扁平化、组织结构灵活多样化、职能结构非同构化、决策结构多中心化等特征;中国地方政府治理结构具有地方政府种类结构相对
复杂化、层级结构金字塔化、组织结构单一化、职能结构同构化、决策结构单中心化等特征。 二、中美地方政府的概念： 美国：与中国单一的、全能的公共权力层级制不同，美国的公共权力结构是多中心的、分散化的多样性模式。 中国：在民主集中体制下，地方国家权力机关作为地方国家行政机关，是上级行政机关的下级机关，因而拥有两方的权力。中国的地方各级人民政府作为当地国家权力机关的执行机关，接受当地人大及其常委会的领导监督，并对其负责；作为下级行政机关，接受中央和上级行政机关的领导监督，并对其负责。作为后一种身份，除完成中央与上级人民政府布臵的工作外，还代表中央和上级人民政府负责协调和监督中央和上级政府在其辖区所设臵的行政机构的活动。总的来讲是由中央政府为治理国家一部分地域或部分地域某些社会事务而设置的政府单位。 三、中美地方政府总体比较 美国地方政府所指的范围与中国地方政府有着很大的差别：首先，在中国，除了居于金字塔结构顶端的中央政府以外，纵向上从省、市、自治区直至乡镇、街道，横向上覆盖全国的所有层级、任何规模的政府均称为地方政府。而在美国，地方政府则是指除了联邦政府和州政府以外的所有政府类型；其次，中国所有地方政府和其上一层级政府及中央