doi:10.3969/j.issn.1006-2025.2010.12.17
总第403期
【收稿日期】2010-10-15
【基金项目】本文系南京航空航天大学哲学社会科学基金项目（项目编号：V0966-073）。
【作者简介】潘旭东，南京航空航天大学经济与管理学院国际经济与贸易专业，2007级本科生，主要研究方向为贸易理论；马晓平，南京航空航天大学经济与管理学院贸易经济系副教授，主要研究方向为贸易理论与WTO 规则。
2010年，受全球异常气候影响，国际粮价不断上涨，2010年6月下旬以来，欧洲小麦期货价格已上涨了近50%。2010年以来，全球小麦主要产区俄
罗斯、乌克兰、哈萨克斯坦等国家出现严重灾害天气，而其他主要小麦产地也因气候异常大量减产，全球粮食产量大幅度减产已成定局。与此同时，越南、印度、埃及和柬埔寨等世界主要稻米生产国为保证内需、稳定粮价，纷纷颁布大米出口限令，使国际市场上的大米数量骤减约1/3，更加剧了人们对世界粮食供应吃紧的担忧。
2010年4月7日，中国国家气候中心监测显
示，全国干旱范围已波及云南、贵州、四川、西藏、青海、重庆、甘肃、陕西、湖北、湖南、广西、河北、山西、
内蒙古、海南等15个省区，云南、贵州、广西、重庆、四川等5个省区旱情形势至今仍然非常严峻，受灾人口超过6130万，中国粮食安全形势受到严峻考验，中国的粮食安全问题成为当前学术界及政府研究及关注的一个重点问题。
一、粮食危机和粮食安全的概念
目前学术界对“粮食危机”（food crisis ）并没有形成统一的概念。然而，自20世纪70年代起，国际上已开始使用“粮食安全”（food security ）这个术语
来描述世界粮食供求紧张关系和各国政府应对此局面所采取的相应政策措施。从这个意义上说，粮食危机实质上就是“粮食不安全”（food insecurity ）状态。所以，从理论上理解粮食危机要以粮食安全的
世界粮食危机背景下我国粮食安全问题探析
潘旭东马晓平
（南京航空航天大学经济与管理学院，江苏南京210016）
【摘要】粮食安全是国家安全的基础，没有粮食安全，国家的其他安全将无从谈起。世界性粮食危机的发生让我
们清醒地认识到保障我国国家粮食安全的重要性和必要性。因此，有必要认真分析我国目前粮食安全方面存在的主要问题，并借鉴国外经验，探求保障我国粮食安全的基本对策。
【关键词】世界粮食危机粮食安全
生物质能源
【中图分类号】F304
【文献标识码】A
【文章编号】1006-2025（2010）12-0070-06
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概念为起点。
“国以民为本，民以食为天”。粮食安全关系到国计民生、国家安全、社会稳定等，是国家的头等大事。因此粮食安全不仅仅是经济问题，同时，也是政治问题。在1996年11月，第二次世界粮食大会通过的《罗马宣言》和《世界粮食首脑会议行动计划》中，对“粮食安全”的涵义作了第三次表述：“只有所有人在任何时候都有能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食，来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时，才实现了粮食安全。”此次修改后的定义包括两个方面的内容：一是要有充足的粮食，即粮食总量要满足需求；二是要有支付能力。二者缺一不可，缺少任何一个因素，都将导致粮食不安全，为确保粮食安全，就要将二者有机地结合起来。因此，笔者认为，当粮食安全这个目标受到严重威胁时，即出现了粮食危机。
二、世界粮食危机的现状
2007年下半年，一些主要粮食生产国遭受严重自然灾害，同时伴随美元贬值，世界粮价开始急剧上涨。2008年前3个月，所有主要农产品的实际价格都达到了近30年来的历史高峰，国际名义价格则达到了近50年的历史峰值，粮食危机全面暴发。
2008年的粮食危机对世界的影响是全方位的，不少国家被卷入其中。各国主要粮食品种的价格都出现了不同程度的上涨，社会民众生活水平有所下降。特别是在传统的粮食匮乏地区和贫困国家，如撒哈拉沙漠以南非洲国家，遭受的粮食危机最为严重。相当数量的国家已失去对粮食的购买能力，社会陷入动荡。对已有一定经济基础、但国内粮食供给依赖进口的发展中国家，过高的粮价也给其财政带来巨大负担。而那些可以自给自足甚至可以提供粮食出口的主要粮食生产国，国内也出现了粮价暴涨和供给不足的情况，迫使政府采取措施限制粮食出口。此外，一些粮食生产和出口大国，也受到了粮食危机的波及，出现了局部的粮食抢购现象。
2010年，世界各地自然灾害频现，使全球粮食产量持续减产，世界粮食供求关系急剧变化。一些国家粮食严重短缺，国际市场粮价飞涨，库消比安全线骤然跌破，有些国家叫停粮食出口。根据联合国粮农组织近期预测，目前世界粮食库存已由2002年度的30%，下降到不足消费量的15%，为30年来最低，低于国际公认的17%至18%的安全线水平，目前世界粮食储备只够人类维持50天左右，大大低于2007年初的169天。据联合国粮农组织和世
界银行等国际机构预测，受多重因素的影响，未来
几年内全球粮价仍将保持高位运行，粮价居高不下
的局面，将有可能持续到2015年。在全球粮价不断
上涨和粮食供求关系紧张难以改变的局面下，全球
粮食危机的阴影难以散去。
三、世界粮食危机的原因
这场世界性粮食危机并不是某一单个因素作
用,而是多方原因共同形成的结果。近些年来，全球
气候变暖、自然灾害多发、生物质能源开发、发达国
家巨额农业补贴以及农业跨国公司对粮食的垄断
与炒作，是粮食危机产生的重要原因。一些国家农
业投入长期不足，粮食生产能力不断弱化；还有的
国家迷信贸易自由化造成粮食自给能力下降，面对
粮食危机的影响束手无策。笔者将这些原因归纳为
以下五个方面：
（一）供求因素：美国、巴西等国家大力推广生
物能源加剧了世界粮食短缺
国际生物质能源的发展对世界粮食安全带来
了巨大压力。2O世纪90年代以来，不可再生能源的
枯竭问题开始真正显现，世界经济，尤其是发达国
家的经济发展面临“缺血”威胁。为应对这一挑战，
美欧等能源消费大国和巴西等农产品贸易大国开
始大力发展新型的可再生能源——
—生物质能源。由
于美欧及巴西等国的第一代生物质能源发展是建
立在对农业资源大量占用和农产品大量消耗的基
础之上，能源与农业及农产品因此被直接联系在一
起。生物质能源的快速、大规模发展是高粮价的“罪
魁祸首”之一，生物质能源生产大国的美国更是成
了众矢之的。美国的粮仓地带兴建了很多新型工
厂，这些工厂是被用来生产生物质能源的，美国政
府为了摆脱对外国能源的依赖，宣布要在6年之中
使全国乙醇使用量增加近两倍。美国政府为促进含
乙醇汽油的消费，制定了优惠政策，使其能低价销
售，在这些措施作用下，到目前为止，美国生产的玉
米有1/4都被乙醇工厂收购，美国还计划到2017年
使全国15％的汽车由生物燃料驱动，而这需要美国
玉米产量增加两倍；欧盟也计划在2010年将生物
能源占欧盟交通能源使用量的比例提高到5.75％。
而对于巴西等热带发展中国家而言，为规避农产品
的贸易保护，改变与发达国家的斗争形式和斗争领
域，也在积极发展生物质能源。
据统计，目前全球12％、美国20％的玉米，巴西
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50％的甘蔗用于乙醇制造；全球20％、欧盟65％的菜籽油，全球20％的豆油、东南亚30％的棕榈油用
于生物柴油制造。大量的粮食和油料作物被转入生物燃料产业，严重加剧了世界粮食短缺的局面。（二）气候因素：严重干旱使一些国家粮食大幅减产，加剧了世界粮食供给矛盾
近些年来，世界主要粮食生产国遭受严重旱灾，粮食大幅减产，造成国际市场主要粮食价格上涨。从短期来看，进入2010年以来，全球多地区遭遇气象灾难。俄罗斯17个地区因为旱情严重宣布进入紧急状态，印度雨季赶走了干旱，却给粮食储存带来新的难题，小麦出口大国乌克兰遭遇洪水冲击产量锐减，旱情同样威胁着越南稻米产区。多国多个产粮区遭遇气象灾害，使得这些地区乃至全球的粮食供应令人担忧。从长期来看，人类自身对生态环境的破坏所带来的全球气候变暖直接影响粮食产量；温室效应带来更多洪涝干旱等自然灾害，阻碍了农作物的正常生长；过度采伐导致土地沙漠化严重，可耕地面积急剧减少。
总之，干旱、洪涝等自然灾害将严重影响世界粮食生产和供给，而且目前还没有一个国家能够逃避自然灾害对粮食生产的制约和影响，这对世界粮食市场供应紧张局面无疑是雪上加霜。
（三）贸易体制：发达国家的农业保护使发展中国家农业破产
粮食危机另一个重要的原因就是“美欧等国的粮食被全球化”。作为战后“资本主义世界领袖”的美国，为解决自20世纪初以来长期持续的国内农产品过剩问题，一方面竭力鼓吹贸易自由化，以各种方式推销其国内农产品，另一方面却不断完善国内农业补贴保护体系，使其形成了由关税壁垒与农业补贴相结合的农业保护政策体系。
在巨额农业补贴政策支持下，美国农民在国际粮食市场竞争中占据了其他国家农民无法比拟的优势。一方面保持了较高农业生产力水平；另一方面可以在补贴支持下以较低的、甚至低于粮食本身价值的价格在国际市场上倾销粮食。在这种不对称的竞争中，发展中国家的农业受到严重冲击。其实，世界上的大部分国家在多年前都能做到粮食自给自足，后来这些国家引进了美欧等发达国家的粮食，这些粮食以较低价格渐渐占据了一些国家的粮食市场，挤垮了进口国的粮食生产商和农民，打破了进口国的粮食自己自足的状态，致使这些国家的
粮食安全对美欧等发达国家产生了很强的依赖性,正如GATT 专家组在“欧共体———面粉出口补贴案”中所指出的，一旦习惯于援助食品的质量和口味，受援国往往会倾向于以商业交易条件继续从援助国购买更多的相关农产品。
（四）农业政策：一些发展中国家对农业投入长期不足
在这次粮食危机中，受到冲击最大的当属发展中国家。撒哈拉沙漠以南地区的一些非洲国家，农业发展落后，粮食主要依靠进口，缺乏粮食自我保障能力，因而在这次粮食危机中受到的危害和冲击最大。
一些发展中国家由于财政困难，农业投入长期不足，粮食自给能力低，为了保证国内粮食供给，就需要进口粮食。在粮价上涨的情况下，为保证国内贫困人口的粮食消费，又不得不从拮据的国家财政中拨款，对无力购买粮食的贫困人口进行补贴，从而给国家带来巨大的财政负担，严重影响本国农业和宏观经济的发展和稳定。造成这种局面的因素很多，但从近些年一些发展中国家发展情况看，为了尽快提高综合国力，不少发展中国家普遍把工业发展放在国民经济的首要位置，在财政政策上向工业倾斜，忽视了农业基础和农业发展，对农业投入严重不足。目前，不少发展中国家农业基础设施建设水平普遍偏低，农业科技进步缓慢，良种培育等农业科技研发落后，农业生产资料供给能力不足，农业投入要素水平偏低。这些因素都使得发展中国家在粮食危机面前表现得异常脆弱。
（五）资本因素：跨国公司的垄断经营对世界粮食危机的不断加剧负有不可推卸的责任
目前，全世界最重要的十几家跨国企业同大约
40家中型企业一起共同掌控着全球食物链。其中由嘉吉公司、阿彻一丹尼尔斯一米德兰公司（ADM ）、
路易·德雷菲斯公司和安德烈公司等几个跨国农业公司组成的粮食卡特尔，实际上拥有对几乎整个世界农产品市场的绝对控制权。据墨西哥《每日报》报道，美国出口的谷物中嘉吉公司占据了25％的份额，其2007年的年收入达883亿美元，阿彻—丹尼尔斯—米德兰公司（ADM ）致力于生物燃料的生产，其43％的利润都来源于美国政府的补贴。这些跨国公司最擅长的手段就是利用资金优势，通过资本运作消灭对手，垄断市场，从而实现操控价格达到谋取巨额利润的目的，他们已经利用这样的办法控制
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了拉美等地的粮食市场。
因此，农业跨国公司在这次世界粮食危机中大发横财。英国《星期日独立报》2008年4月4日报道，美国孟山都公司、嘉吉公司和阿彻—丹尼尔斯—米德兰公司（ADM）等农业领域的巨头们，在粮食危机中攫取了创纪录的高利润。2007年12月至2008年2月的3个月间，孟山都公司净收入11.2亿美元，比2007年同期收入5.43亿美元翻了一番多。嘉吉公司的同期净收入从2007年的5.53亿美元增至10.3亿美元，上涨86％。米德兰公司在2008年前3个月中收入5.17亿美元，比2007年同期增长42％。无疑，农业跨国公司的垄断对世界粮食危机的不断加剧负有不可推卸的责任。
（六）投机因素：商品基金的投机行为扭曲了粮食价格
一直以来，决定谷物价格的是当年的气候和收获量等供求因素，可是现在，决定粮食市场价格的新兴势力脱颖而出，这种新兴势力就是商品基金。商品基金从全世界筹集资金，粮食像股票一样被买卖。根据美国农业部公布的数据，2007年，美国玉米、大豆和小麦三种农作物的产值达到926亿美元，而其产值的一半被农产品期货买家所持有。另据从事咨询服务的芝加哥农业资源公司统计，2007年11月份以来，对农产品期货市场的投资已从250亿美元猛增至650亿美元。由于农产品投机资金的疯狂炒作，农产品期货价格出现飙涨和剧烈波动。
四、我国粮食安全存在的隐患
由于连年的丰收和充足的储备，我国在这次世界粮食危机中没有受到实质性影响，但必须清醒地认识到我国粮食安全还存在一些隐患。这些隐患如果不加以消除，就会对我国未来的粮食安全产生实质性影响：
（一）农业比较效益下降影响农民种粮积极性
现在统计农业效益和农民收入，通常都用农业增加值。就是说，其中没有扣除农产品生产中“人工费用”这项成本；计算的农民人均纯收入也没有扣除人工成本。随着近些年农民外出就业门路增多、劳动力成本上升，“人工费用”开始成为农业生产的一项较大投入，农民便开始注意农业净利润、利润率的高低，开始关注农业比较效益问题，并以此不断调整自己的经营目标和行为。一些地方影响农业和粮食生产的突出问题就是由于农业比较效益下降，出现农业兼业化、农村空心化、农村劳动力老龄化问题所导致的。有的地方农户把农业作为兼业来
经营，投入积极性不高；有的地方农民举家进城务
工，有的地方年轻劳动力大量外出务工，只留下老
人妇女从事农业生产，致使新农村建设缺人力、农
业推广缺人才。虽然这些问题发生在局部地区，但
却呈现出一种发展扩大的苗头，如不及时采取有力
措施加以解决，势必影响农业特别是粮食生产的稳
定发展。
（二）粮食需求刚性增长态势明显
20世纪90年代末以来，我国农业和农村经济
发展进入新阶段，农业综合生产能力得到提高，基
本满足了社会对粮食和主要农产品不断增长的需
求。但近些年由于粮食消费需求增长较快，确保粮
食和主要农产品有效供给压力已日渐加大：第一，
我国人口不断增加，口粮消费不断增长。近10年我
国人口净增近9000万人。若按每年人均口粮消费
200千克、肉类20千克计算，粮食和肉类消费需求
分别净增加1800万吨和180万吨。第二，农民大量
进城务工，城市增加了新的消费群体。进城务工的
农民大多数是从农产品生产者转变为纯粹的消费
者，农产品消费从“自给型”转变为“商品型”，从而
大幅增加了农产品消费的商品量。以猪肉消费为
例，仅计算家庭人均年消费量，城市比农村多出4.5
千克，转移2亿人口即增加了90万吨猪肉消费量，
增加了400万吨的猪肉商品量。此外，一些大中城
市及周边地区逐步退出粮食生产甚至农业生产领
域，既降低了粮食产量，又增加了需求。第三，饲料
用粮和工业用粮消费持续增加。改革开放以来，随
着人民生活水平提高和膳食结构改善，我国畜牧水
产养殖业快速发展，饲料粮用量逐年增加，其占我
国粮食总产量的比重不断提高。此外，随着制药、化
工、酿酒等工业的发展，玉米等农产品的加工转化
需求量明显增加，工业用粮量快速增长。
（三）耕地面积及质量下降
我国在改革开放之后，城市化率大大加快，用
几十年的时间走完了西方发达国家上百年的路程，
并且，在《2008年中国城市竞争力蓝皮书——
—中国
城市竞争力报告》中，预计2030年中国城市化率达
到65％以上、城市人口达l0亿人左右。从世界各国
发展规律看，工业化、城市化是带动经济社会发展
的强大动力，但同时要占用和消耗耕地和基本农
田。从我国的情况来看，随着工业化、城镇化加快推
进，我国耕地面积逐年减少，且减少的大都是良田，
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尽管国家实行严格的耕地保护制度，但守住12000万公顷（18亿亩）耕地的任务艰巨。
在耕地面积减少的同时，耕地质量也在下降，目前中低产田已占到2/3，耕地土壤有机质含量平均仅为1.8％，比欧洲同类土壤低1.5至3个百分点。调查表明，目前我国土壤有机质含量比20世纪90年代初下降0.35个百分点，其中华北地区土壤有机质含量不足1.2％，低于高产稳产田有机质含量
1.5％以上的标准，南方地区50％以上耕地有机质含
量也低于标准水平。东北黑土有机质含量每年以
0.5％的速度递减，侵蚀严重地区下降速度高达1.3％，坡耕地黑土层厚度由1958年的40至80厘米减少到目前的30至60厘米。
五、保障我国粮食安全的对策
从世界粮食危机发生后的情况来看，一场没有硝烟的世界经济大战己经在不同经济体政府之间、跨国组织与政府、金融大鳄与政府之间展开，粮食已经成为其中一张重要的战略王牌，粮食安全不仅严重影响到货币、能源和工业等经济安全，还关系到军事和政治层面的国家安全。从战略的高度来讲，持续的粮食生产力就是世界经济战争中的“核武器”。因此，我国要采取积极的措施，从根本上改善我国国内粮食状况，提高粮食生产能力。
(一)保护耕地资源
在一定程度上，耕地面积的多少决定着粮食产量的多少，保护了耕地也就保障了粮食的安全。首先，切实提高耕地保护意识。一方面，要加大宣传力度，提高全社会珍惜耕地、保护耕地的意识，采取有效措施避免耕地面积的不断减少，尽全力保护基本农田的底线；另一方面，要做好相关政策法规的宣传，提高农民的法律意识，自觉保护耕地。其次，要健全监督管理制度。要解决土地违法现象，除了严格实行问责制以外，还要建立健全事前事中事后监督管理体系，使监督管理覆盖土地审批、供应、使用、补充和开发的全过程，建立起相关部门协调配合的土地监督管理制度。同时，充分发挥国家土地督察机构的作用，综合运用法律、经济、行政和科技手段，切实加大土地违法违规案件的查处力度，确保十八亿亩可耕土地不受侵犯。
（二）增加农业投入，提高农业生产能力
当前，我国农业生产水平低下，机械化和现代化程度不高，落后的农作物耕种方式还非常普遍，这些己经成为制约我国农业生产潜力的最大瓶颈。
粮食出口大国的成功经验表明，资源是基础，利用是关键，而科学研究、技术推广、人力资本以及基础设施等方面持续有效的投入是提高粮食安全的有效途径。因此，我国要持续增加对农业的投入。加大农业的集中化、规模化发展，加快实现农业机械化的步伐，积极推广高产优质的粮食品种；大力推广科学施肥技术，包括深层叶面施肥等；开展生态农业建设、提高光合作用率技术；推广节水灌溉技术，对于旱田，采取低压输水灌溉与喷灌，提高水资源的利用效率。通过实施这些技术，确保我国粮食生产能力得到较大的提高。
（三）落实支农惠农政策，调动农民粮食生产的积极性
从2004年到2010年，每年“中央一号”文件，都是出台关于“三农”问题的政策，包括免除农业税、对农民种粮进行各种补贴等等。2010年中央一号文件更是把“稳粮、增收”放在了首位，强调要千方百计保证国家粮食安全和主要农产品有效供给,千方百计促进农民收入持续增长,为经济社会又好又快发展继续提供有力保障。这些具体措施的出台使我国农民种粮积极性得到一定程度的提高，但要真正使广大农民有种粮积极性，彻底解决抛荒问题，还应在以下几个方面进行努力:
第一，要加大对农民种粮补贴力度，完善种粮补助制度。国家实行的“粮食直补”政策，在很大程度上调动了农民的粮食生产积极性，中央对农业和粮食生产给予的多种补助，也取得了一些效果。但这一系列支农惠农的政策在实施过程中还存在一些问题，如种粮补贴不能全部落实到农民手中、补贴没有补到真正的种粮农民手中等等，必须从制度上进一步限制地方政府克扣直补款的行为，使种粮农户获得实实在在的利益；同时要加强监督，采取公示、抽查等方式，确保粮食补助款补到真正种粮的农民手中，切实体现政府鼓励粮食生产的政策导向。
第二，要采取有效措施控制农业生产资料价格上涨。农业生产资料价格上涨是影响农民种粮积极性的主要原因之一，农资是农业生产的必需，农资价格上涨，势必提高种粮生产成本。国家给农民的补贴已远远赶不上农资价格的上涨幅度，种粮不赚钱甚至亏损，严重挫伤了农民投入粮食生产的热情。因此，一方面政府要进一步加强农资价格监管，适时公开发布农资价格信息，坚决查处乱涨价的行
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为；另一方面要在农资质量方面把好关，严肃处理假化肥、假农药事件，切实保障农民的合法权益。
第三，要鼓励农村土地流转，发展现代农业。目前农民种植规模较小、商品化程度不高，影响到农民种粮积极性，中共十七届三中全会针对我国农民经营耕地规模较小、一些农民不愿种地情况，在坚持依法、自愿、有偿原则下推进农村土地流转，其目的就是鼓励农业生产集约经营，发展现代农业，保护农民种粮积极性，让粮食生产走上规模化和集约化的道路，保障国家粮食安全。同时，2009年中央一号文件强调，要进一步规范农村土地承包经营权的流转，必须让农民自愿选择，任何人不能强迫农民流转土地，或者阻止农民自愿流转土地。因此，要做好两方面工作：一是不折不扣地落实十七届三中全会提出的土地流转不得改变土地的所有权、不得改变土地的用途、不得损害承包方的利益的政策。二是有关部门要加强为农民土地流转服务的管理，让农民知道谁需要转让出土地来，谁有承包别人土地的愿望和要求，并且依照法律规范地签订合同，按照有关法律加强对土地流转进行监管。
（四）加强削减农业补贴的外交谈判
中国经济发展水平和经济实力不可能与世界其它发达国家在粮食国内支持上展开竞争。如果说中国农业资源禀赋使中国粮食国际竞争力处于不利地位，那么如果我们再和世界其他国家在粮食国内支持上开展竞争，可能会使中国粮食国际竞争力不利地位更加恶化。因此，在WTO新的农业谈判中，中国必须坚持市场化改革方向，坚持世界大国减少甚至取消对农业的补贴政策。
（五）有效应对国际投机和垄断资本
在这次世界性粮食危机中，国际粮价大幅上涨，一些发展中国家闹粮荒，其背后有国际投机因素和垄断资本的影子。尽管这次我国国内的粮价没有出现大幅的变化，但是，自从我国加入WTO后，我国在农业上逐步开放市场，国际粮食跨国公司的垄断资本已经出现在我国国内的农业领域，并开始积极布局，已经对我国的农业造成了一定的冲击。在这种情况下，我国政府要严格防止国际投资资本在我国农业相关产业上形成势力，阻止其完成布局，必要的时候，政府应通过法律和行政手段进行干预。
（六）谨慎开展粮食燃料项目，以“非粮食作物”为主发展生物质能源
由于欧美及巴西等主要粮食生产国大力发展
生物质能源，致使世界上很多国家纷纷效仿，但生
物质能源的发展是建立在对农业及农产品大量消
耗基础上的，已经对人类的生存构成了威协。我国
拥有占世界1/5的人口，养活自己就是对缓解世界
粮食危机做出的最大贡献，在粮食燃料生产领域，
要谨慎行动，加强监管，确保我国城乡居民的粮食
供应：
第一，对粮食燃料项目要谨慎开展，限制发展
玉米燃料乙醇。到2007年，全球用于生产乙醇的玉
米原料已达1亿吨以上，但是，由于玉米价格上涨，
生产玉米燃料乙醇成本上升，再加上发展粮食燃料
项目会消耗大量的粮食，不利于保障我国粮食安
全。因此，我国政府已经制定政策限制粮食燃料发
展，国家发改委、财政部等国家机构接连下发紧急
通知，要求以粮食为原料的燃料乙醇生产“急刹车”。随后的几个政府文件，对粮食燃料的限制和监
管更加严格，完全停止新的粮食原料燃料乙醇项目
审批，且已有项目被要求不得扩大产能。这一做法
对保障我国粮食供应起到了积极作用。
第二，发展生物质能源要以“非粮食作物”为
主。为解决粮食危机和能源危机的矛盾，做到即不
威胁粮食安全，又能在一定程度上使得生物质能源
得到发展，就必须寻求扩大种植能源作物的途径，
即非粮食作物。非粮食作物是专指非食用的、可用
于生产生物质能源的特定作物，如甜高粱、木薯、某
些木本油料(麻风树，黄连木)等。这些作物的最大的
特点，是能适应劣(次)等土地和较严酷的气候，这一
特点与我国“边际性土地”资源量较大的现状相匹
配，对我国从这一视角大力发展生物质能源提供了
令人振奋的资讯。
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