专题：依法治国与依宪治国
迈向“实质法治”
———历史进程中的十八届四中全会《决定》
李树忠
*
内容提要：党的十八届四中全会通过的《全面推进依法治国若干重大问题的决定》
，提出了两个目标、五大体系、六大任务，完整描绘了“全面推进依法治国”的战略蓝图。这是中国共产党治国理念上的一次飞跃。通过历次党代会的政治报告可以清晰看出，中国共产党在治国理念上，先是强调党权高于一切，忽视法治，重视人治
。“十一届三中全会”之后，开始“法制”建设，重视立法工作，基本形成社会主义法律体系，但仍停留在“形式法治”层面。十八届四中全会则是治国理念的又一次转型，是中国共产党法治观的质变，寄希望于从“形式法治”迈向“实质法治”
。关键词：法制；法治；依法治国；形式法治；实质法治
引言
党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》
（以下简称《决定》），提出了建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标，并从五大体系，六大任务概述“全面推进依法治国”的具体步骤。这是共产党中央全会第一次以法治为主题，专门通过有关法治建设的决定，全面描述了当前中国“依法治国”的基本
思路。从这份约1.7万字的《决定》中可以
，“法”字出现的频率最高，达到了810次。其中，“法律”152次，“法治”166次，“依法治国”36次，“法制”12次，“宪法”38次，与法治密
切相关的“民主”也出现了15次之多（如图1所示
）。《决定》通过之后，得到国内外媒体的广泛赞誉。鉴于早在1997年党的“十五大”政治报告中已明确提出“依法治国，是党领导人民治
理国家的基本方略”
，故有学者将《决定》称之为“依法治国”的“2.0版”或“升级版”，〔1〕又因为《决定》直言“强化对行政权力的制约和监督”
，甚至引发外国评论员猜测，这可能是一个历史性的转折点，相当于当年的英国约翰王签署大宪章，自我限制王权。
同时
，《决定》全文还14次强调了“党的领导”，尽管有很大篇幅是对执政党的自我约束，但《决定》强调，社会主义法治必须坚持党的领导，并开宗明义把“坚持中国共产党的领导”列为首要原则，把“加强和改进党对全面推进依法治国的领导”作为重要任务部署，强调了坚
持党的领导是社会主义法治最根本的保证
。《决定》还要求，把党的领导贯彻到依法治国全过程·
3·当代法学2015年第1期
*
〔1〕中国政法大学法学院教授，博士生导师。
十八届四中全会前后，这一说法遍布诸多纸媒和网络，例证之一是国家行政学院汪玉凯教授接受记者采访时的说法，
参见《打造依法治国2.0版
》，《大众日报》2014年10月24日，第2版。
900800700600
5004003002001000
法
法律
法制
法治依法治国
宪法
民主
关键词
15
38
36
166
12
152
810
出现次数
图1十八届四中全会《决定》中关键词出现的次数
和各方面，并称这是我国社会主义法治建设的一条基本经验。中纪委书记王岐山称“这一重要
论断深刻揭示了党的领导对社会主义法治的极端重要性”
。〔2〕党的领导是中国政治制度的根本和核心，被学者称之为中国的“第一根本法”
，是中国的“绝对宪法”。〔3〕并且，诚如苏力所言，许多中外学者都已经或明或暗地指出，“1949年后的中国，中国共产党的影响和支配力是无所不在的，渗透在社会的方方面面。尽管中国共产党从来没
有用过国民党政府当年经常使用的‘党国’一词，但实际上继承了孙中山首倡并且国民党也一直追求的‘以党建国
’、‘以党治国’、‘党放国上’的政治传统，甚至，若是就中国共产党的政策、方针、意识形态对国家机器和社会的影响而言，其程度远远超过了当年的国民党”。〔4〕因此
，《决定》提出的“全面推进依法治国”能否成功（或在多大程度上能够）得到落实，取决于中国共产党的法治意识和治国理念。我们也只有从历史的发展演变中，洞悉共产党法治意识的变迁，才能明白今天“升级版”的依法治国，才能理解《决定》的历史价值和当代意义。
更重要的是，“不论一代人如何彻底地向前一代宣战，但是和前一代人作战容易，要与他们截然不同很难。因此，要谈论某一时期的民族而不讲清它在半个世纪以前的情况，这是不行的。
特别是涉及一个过去50年中一直处于几乎不断革命的状态中的人民时，这一点尤其必要”。〔5〕尽管这是托克维尔对近二百年前法国的告诫，但用于今天的中国，绝不过时。不管我们如何否定
过去，勇于创新，都难逃托克维尔的预言。今天的“我们”所选择的制度理念无可非议地烙着历史的印记。一定意义上，回首历史，便是在解释当下。
中国共产党的政治理念蕴含在历次党代会的政治报告和中央全会的决定之中。根据中国共产党章程的规定，党的全国代表大会每五年举行一次，中央委员会全体会议每年至少举行一次。党代会和中央全会作为党内最高决策组织，讨论和决定党内重大问题。实践中，历次党代会的政治
报告和中央全会决定已成为中国政治的“风向标”
。十八届四中全会《决定》之所以引人关注，令人心潮澎湃，也恰是因为中国共产党首次将“法治”作为中央全会的讨论主题，彰显其重要
性。所以，本文基于历次党代会的政治报告，并结合中央全会决定，分析中国共产党法治理念的
·
4·当代法学
〔2〕〔3〕〔4〕〔5〕王岐山：《坚持党的领导，依规管党治党为全面推进依法治国提供根本保证》，《人民日报》2014年11月3日，第3版。
陈端洪
：《论宪法作为国家的根本法与高级法》，《中外法学》2008年第4期；强世功：《中国宪法中的不成文宪法
———理解中国宪法的新视角》，《开放时代》2009年第12期，第10页。苏力：《中国司法中的政党》，《法律和社会科学》（第一卷），法律出版社2006年版，第256页。［法］托克维尔
：《旧制度与大革命》，冯棠译，桂裕芳、张芝联校，商务印书馆1997年版，第278页。
变迁，特别是共产党掌握政权，从革命党变为执政党，如何表述和落实治国理念，进而引领中国
社会披荆斩棘，蓬勃向前发展，以期为今天的“依法治国”提供纵深的历史思维和政治视野。
一、从“党治”、“人治”到“法制”
中国共产党是“根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体”
，且“党员个人服从党的组织
”，“下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会
”（《中国共产党章程》第十条第（一）项）。因此，党的全国代表大会和中央委员会作出的决议代表着党的最高决定，党的各个组织和全体党员必须“坚决执行”
。因此，历次党代会和中央全会的决定是认识中国共产党意识形态和政治思想的核心文本。
对文本的解读需要从语词入手。但从整体上来说，特定语词在文件中出现的次数意味着该词的受重视程度（包括负面的受重视程度）。所以，本文从“法”在历次党代会政治报告中出现的频次入手，根据“法”以及相关关键词在这些核心文件中的地位，分析这些词汇的重要性及其含义的演变。
120
100806040
20
03
1
3
6
21
25
3
2
1
44
37
79
98
10886
104
一
大
二大三大四
大
五
大
六
大
七
大
八
大
九
大十大十一大十二大十三大十四大十五大十六大十七大十八大
历次党代会
“法”字出现的次数
图2历次党代会中“法”字出现的次数
〔6〕通过检索“法”字在历次党代会中的出现次数，便可发现，尽管整体呈上升趋势，但也有
波折（如图2所示）。分解来看，基本上可分为四个阶段：（1）中共“六大”之前
，“法”字零星可见；（2）“七大”和“八大”开始“重视”“法”字；（3）从“九大”至“十一大”
，“法”字又受冷落；（4）“十二大”之后，“法”字逐步成为热词，尽管在“十四大”政治报告中偶有“减少”
。这个趋势基本印证了每个历史阶段中国共产党对“法”的认识程度，与现实颇为呼应，因此，也证明了前文提到的，语词出现次数意味着受重视的程度。
（一）“一大”至“六大”：“人民群众的直接行动”
中共“六大”（1928年）之前
，“法”字零星可见。其中中共“二大”宣言三次提到“法”字，旨在阐述共产党的奋斗目标，明确提出“制定关于工人和农人以及妇女的法律”
，包括“规定限制田租率的法律”和“废除一切束缚女子的法律”
。中共“四大”仅出现一次，且是指责·
5·迈向“实质法治”—
——历史进程中的十八届四中全会《决定》〔6〕对本图数据处理需说明以下两点：
（1）中共一大至五大，并没有明确的政治报告，而是发布“全国代表大会宣言”，
因此，一大至五大的检索文本为大会宣言；（2）检索中剔除了“方法
”、“办法”、“设法”、“想法”、“英法”、“无法挽回”等非“法”之“法”
，但包含了“司法”、“法权”、“非法行为”、“无法无天”等相关之“法”。
“英美帝国主义利用治外法权”干涉中国内政。“五大”三次提到“法”字，依然是对“治外法
权”和“封建宗法”制度的批判
。“六大”是强调以“合法”的方法发展组织，进行斗争行动。中共成立之初，根据“一大”宣言，党的“基本任务是成立产业工会”
，并“在工会里灌输阶级斗争的精神
”，“对现有其他政党，应采取独立的攻击的政策”。“二大”宣言尽管提到了制定法律的奋斗目标，但当时的主要任务是“用阶级斗争的手段，建立劳农专政的政治，铲除私有财产制度”
。因此，革命是这个时代的主旋律。为了“从反动统治下解放人民，从旧的生产关系的束缚下解放社会生产力”
，“凡是不和革命站在一起，并且反对我们的，都应当以无情的手段对付他，这是国民革命中唯一的原则”（中共“五大”宣言）。
刘少奇在中共“八大”的政治报告中对这一时期的斗争策略以及“法律”所处的地位做了简单概述：
“在革命战争时期和全国解放初期，为了肃清残余的敌人，镇压一切反革命分子的反抗，破坏反动的秩序，建立革命的秩序，只能根据党和人民政府的政策，规定一些临时的纲领性的法律。在这个时期，斗争的主要任务是从反动统治下解放人民，从旧的生产关系的束缚下解放社会生产力，斗争的主要方法是人民群众的直接行动。因此，那些纲领性的法律是适合于当时的需要的。
”由此可见
，“人民群众的直接行动”是当时的主要方法。但为了需要，也确实制订了一些临时的纲领性法律。特别是成立中华苏维埃共和国政府之后，随即通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》以及《中华苏维埃共和国土地法
》、《中华苏维埃共和国劳动法》、《中华苏维埃共和国关于经济政策的决定》等法律文件。鉴于当时的主要任务是革命与镇压反革命，先后制订了许多相关政策性文件，如《鄂豫皖六安县第六区肃反条例》（1930），《湘赣省苏区惩治反革命犯暂行条例》（1932），《湘赣省苏政府自首自新条例》（1932），《川陕省没收条例》（1934），《中华苏维埃共和国惩治反革命条例》（1934），以及《关于宽大政策的解释》（1942）等。
古罗马法谚：“枪炮作响法无声”，战争之时妄谈法律。而革命本就是对敌斗争。在这样的背景下，革命压倒一切
，“人民群众的直接行动”远胜过“法律”。更重要的是，中国共产党还处在初创阶段
，“建党伟业”刚刚起步，为了能够统一领导一切，调动和团结大多数人，党权应高于一切。
〔7〕这个时候，法制“不仅没有可能，而且也不一定必要”。〔8〕（二）“七大”至“八大”：“完备的法制”
中共“七大”召开于1945年，当时处于抗日战争即将胜利的前夜，中国面临两种前途、两种命运的斗争。中国共产党为了团结全党全国人民，争取建立独立、自由、民主、统一与富强的新中国，召开了第七次全国代表大会。毛泽东在会上做了《论联合政府》的政治报告，在分析
国际国内形势的前提下，郑重提出“废除国民党一党专政，建立民主的联合政府”
。因此，这份政治报告中的涉“法”内容主要是批判国民党的“伪宪法”和“伪法统”
。1949年2月，中共中央作出《关于废除国民党六法全书与确定解放区的司法原则的指示》，明确提出：
“法律和国家一样，只是保证一定统治阶级利益的工具。……国民党的六法全书应该废除。人民的司法工作，不能再以国民党的六法全书为依据，而应该以人民的新的法律作依据。在人民新的法律还没有系统地发布以前，应该以共产党的政策以及人民政府与人民解放军所已发布的各种纲领、法律、条例、决议作依据。目前，在人民的法律还不完备的情况下，司法机关的办事原
·
6·当代法学
〔7〕〔8〕于一夫：《“以党治国”面面观》，《炎黄春秋》2010年第7期，第2页。彭真：《在全国公安厅局长会议上的报告》（1956年4月4日），载彭真：《论新中国的政法工作》，中央文献出版社
1992年版，第120页。
则，应该是：有纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从纲领、法律、命令、条例之规定；无
纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从新民主主义的政策。
”由此可以看出，建国时刻，中共对待法律的态度主要是消除旧“法统”及其影响，并要求
司法机关“藐视”和“批判”旧法制，以期让“司法工作真正成为人民民主政权工作的有机构成部分”
。但是，政权建立之后，中国共产党从革命党成为执政党，这种身份转变要求“由斗争的政治功能向建设功能、宪政功能的转变”。〔9〕主要任务从“建党伟业”转向“建国大业”
，关注的不再是推翻旧政权，而是“要千秋万代长坐北京”
。〔10〕特别是宪法颁布之后，“如再按过去那样办事就不够了。必须加强法制，完备我们的法律，才能保障社会主义建设的顺利进行”
。〔11〕1956年上半年，全国绝大部分地区基本完成了生产资料私有制的社会主义改造，第一个国
民经济发展计划基本提前完成。所以，诚如刘少奇在“八大”政治报告的开篇所言
，“我们目前在国家工作中的迫切任务之一，是着手系统地制定比较完备的法律，健全我们国家的法制”
。刘少奇在报告中进一步指出：
“现在，革命的暴风雨时期已经过去了，新的生产关系已经建立起来，斗争的任务已经变为保护社会生产力的顺利发展，因此，斗争的方法也就必须跟着改变，完备的法制就是完全必要的了。……在今后，我们的公安机关、检察机关和法院仍然必须同反革命分子和其他犯罪分子进行
坚决的斗争。但是如上所说，这一斗争必须严格地遵守法制。
”据统计，从1949年到1957年，全国人大常委会、国务院及其部委制定的较重要的法律法规
共有1261件。〔12〕
在此背景下，中共八大“根据法制建设方面探索的成果，把系统地制定比较完
备的法律，作为党在国家政治生活中的紧迫任务”。〔13〕但当时党内高层的共识则是“以党治国
”，“当时主管和分管政法工作的领导人，都曾讲过类似的话，指导政法机关按照党的意志去执法”。〔14〕“完备的法制”不过是党治的工具和手段而已。（三）“九大”至“十一大”：“要人治，不要法治”
中共八大闭幕不久，1957年，毛泽东发表了《关于正确处理人民内部矛盾的问题》
，提出了无产阶级专政下继续革命的伟大理论
。“特别是1957年‘反右派’斗争继而在1958年召开第四届全国司法工作会议之后，在政法机关突出强调党的‘绝对领导’
，更使‘党化国家’成为定型”。〔15〕反法治的集中表现是，毛泽东1958年8月24日在北戴河发表谈话，说“不能靠法律治多数人……我们基本上不靠那些，主要靠决议、开会，一年搞四次，不能靠民法、刑法来维持秩
序。我们每次的决议都是法，开一个会也是一个法。
”他还说：“要人治，不要法治。《人民日报》一个社论，全国执行，何必要什么法律？”
〔16〕当时，刘少奇也说：“到底是人治还是法治？
看来实际上靠人，法律只能做办事参考。党的决议就是法”
。〔17〕1966年“文化大革命”爆发。1967年夏天，作为国家政法机构领导人的谢富治公开在公安
部全体工作人员大会上喧嚣“砸烂公检法”
。国家的法律生活完全停止，立法工作和法律体系建·
7·迈向“实质法治”—
——历史进程中的十八届四中全会《决定》〔9〕〔10〕〔11〕〔12〕〔13〕〔14〕〔15〕〔16〕〔17〕陈端洪：《论宪法作为国家的根本法与高级法》，《中外法学》2008年第4期，第485页。毛泽东语，参见薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》，中共党史出版社2008年版，第24页。彭真
：《在全国检察业务会议上的报告》（1954年11月21日），载彭真：《论新中国的政法工作》，中央文献出版社
1992年版，第110页。
俞可平
：《中华人民共和国六十年政治发展的逻辑》，《马克思主义与现实》2010年第1期，第21页。薄一波
：《若干重大决策与事件的回顾》，中共党史出版社2008年版，第389页。前引〔7〕
，于一夫文，第2页。同上注。
张慜：《第四届全国司法工作会议的来龙去脉及其严重影响》，载《董必武法学思想研究文集》（第四辑），人民法院出版社2005年版，第426－427页。
前引〔7〕
，于一夫文，第2页。
设彻底停顿，一些既有的法律或被否定撤销，或毫无效力。〔18〕“九大”的主要纲领是落实无产阶
级文化大革命的政策
。“十大”依然是“巩固和发展无产阶级文化大革命的成果”。“十一大”虽然宣告无产阶级文化大革命“胜利结束了”
，但申明“决不是阶级斗争的结束，决不是无产阶级专政下继续革命的结束”
，并表示“文化大革命这种性质的政治大革命今后还要进行多次”。在疾风暴雨式的阶级斗争（即革命）背景下
，“千万不要忘记阶级斗争”的判断意味着共产党重新回到“通过运动的治理”策略，也就是一种“无法的治理”。〔19〕因此，“文革”时期法制凋蔽、法治沉沦。“党的一元化领导”达到顶峰。〔20〕新中国法治建设进入了最为黑暗的十年。即
便是在党代会的政治报告中，也寻不到法治信念存在的痕迹。
1978年召开的中共“十一大”，提出了“要加强公安工作和社会主义法制”。这个多年来人们不敢想的提法，尽管只在半句话中出现，但给了整个法律界人士很大的鼓舞，为“无法无天”的世界射出了法制的曙光。由于这种“法制”是与“加强公安工作”合在一起
，“实际是说要很好地利用法制作为工具去打击敌人”
。〔21〕（四）“十一届三中全会”至今：将立法工作置于重要议程
邓小平曾经说过，“文化大革命”也有一“功”，它提供了反面教训。〔22〕经历十年浩劫之后
的中国人民带着累累伤痕再次回到历史的原点。1978年召开的“十一届三中全会”成了中国新时代的肇端，在一系列问题上开始“拨乱反正”。针对民主与法制问题，“十一届三中全会”决议专门指出：
“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。检察机关和司法机
关要保持应有的独立性；要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相；要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权。
”由于“现在的问题是法律很不完备，很多法律没有制定出来。……所以，应该集中力量制
定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律”。〔23〕因此，1980年代开始，中国开启了大规模
的立法工作
，“大干快上”地完善社会主义法律体系。为了加快立法进程，甚至容忍“法律条文可以粗一点”，“总之，有比没有好，快搞比慢搞好”。〔24〕所以
，“十二大”和“十三大”政治报告中开始逐步提高对“法”字的强调（见图2）。特别是“十二大”修改党章，首次提出了“党必须在宪法和法律的范围内活动”
，标志着中共执政理念的重大转变。1982年10月7日，当时还是总理的赵紫阳会见澳大利亚首席大法官哈里·吉布斯爵士和夫人时说
：“我国的经济建设除了运用经济杠杆来调节，同时还要利用法律手段来制约
”，“中国现在已经总结了几十年的经验，健全法制不仅需要，而且条件也已经成熟”
。〔25〕整个80年代，可以称之为中国法制的复苏期，重点是基本法律的制定和法制机构的完善，制订了宪法及相关法，民商事领域的基本法律（《专利法
》、《继承法》、《全民所有制工业企业法
》、《中外合作经营企业法》）等。1989年，江泽民在接见中外记者招待会上，提出“究竟是·
8·当代法学
〔18〕〔19〕〔20〕〔21〕〔22〕
〔23〕
〔24〕
〔25〕亓光
：《新中国法治建设历程》，世界知识出版社2011年版，第38页。强世功：《法制与治理———国家转型中的法律》，中国政法大学出版社2003年版，第136页。李步云：《从党治走向法治》，《炎黄春秋》2012年第12期，第11页。张鑫：《大陆法制之现状问题》，蔚理法律出版社1988年版，第19页。《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第272页。《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第146页。《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第147页。张鑫
：《大陆法制之现状问题》，蔚理法律出版社1988年版，第18页。
人治还是法治的问题，我想我们一定要遵循法治的方针”
。随后他又明确提出：“建设完备的社会主义法制，是我国社会主义现代化建设的一个重要目标和任务，是党和人民群众的共同愿
望”。〔26〕这既为“人治”与“法治”的争论画上了句话，也再次强调了建设社会主义法制的重
要性，但同时也表明，中国共产党人的“法治”主要是“完备的社会主义法制”
，即后文将详细论述的“形式法治”
。略为遗憾的是，80年代末的政治风波改变了刚刚复苏的民主法制进程。1992年初的“南巡讲话”解冻了长达两年多的冰封状态，但主要是将经济体制改革作为未来的发展任务，一切以
经济建设为中心成为国家主旋律。所以
，“十四大”尽管提到“社会主义民主和法制建设”，但主要是以经济改革为主题，“法”字的强调相对较少。并且，整个90年代的法制建设主要是为经济建设保驾护航。〔27〕宪法修正案的通过以及《公司法
》、《产品质量法》、《反不正当竞争法》、《劳动法》、《票据法》、《保险法》、《担保法》等一系列法律的制定都可以说明这一点。
直到“十五大”提出“依法治国，建设社会主义法治国家”
，将中国的法治建设推向一个新的高度。中国的法治建设仍然是围绕立法工作
，“把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来”
，或者说追求的是“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的形式法治。30年来，正是对这项法制政策的落实，实现了2008年基本形成中国特色社会主义法律体系的伟大成就，但也让整个法治建设停留在“法制”建设的层面，鲜有“实质法治”的推动。
二、从“法制”走向“法治”
自中国共产党执政以来，用什么样的方式治理好国家，如何更好地维护和实现最广大人民的
根本利益，始终是党的领导集体孜孜以求、不断探索的一个重大的理论问题和实践问题。〔28〕
经
过三十年政治动员的尝试之后，中国共产党“重新调整了党的政治路线和工作重心”
，所以，“十一届三中全会”被誉为是“中共发动的一场政治革命”。
〔29〕1979年9月9日中发第64号文件《中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》就宣布取消党委审批案件的制度，该文件甚至破天荒地使用了“法治”的概念，并将十六字法制方针上升到整个社会治理的角度，明确指出：
“只有真正作到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，才能维护人民正常的工作、生
产、生活秩序，巩固和发展安定团结、生动活泼的政治局面；才能有效地发挥我国社会主义制度的优越性，进一步巩固无产阶级专政；才能最大限度地调动一切积极因素，集中亿万群众的智慧
和力量，顺利地进行社会主义现代化建设。
”因此，有学者认为，中共“十一届三中全会”是“依法治国”的起点。
〔30〕
但是，强调依法办事，严格执行法律，只是表明中国共产党对法制的重视。图3展示了历次党代会中涉“法”词汇出现的次数。整体来看，图3和图1的波动曲线基本一致。但是，在这
些涉“法”词汇中，强调更多的是“法制”和“法律”
，而非“法治”、“依法治国”和“宪法
”。“法制”并不等同于“法治”，二者既有共同之处，但更有实质性区别。“制”和“治”一字之差，其实是一次伟大的观念变革，表明中国不仅仅要加强法律制度建设，而且要从治国方式
·
9·迈向“实质法治”—
——历史进程中的十八届四中全会《决定》〔26〕〔27〕〔28〕〔29〕〔30〕参见《十三大以来重要文献选编》
，人民出版社1991年版，第625页。用冯象先生的话说，这忙于护航的新体制，其政法架构和实际操作却完全是“中国特色”或“人治”传统的。参见冯
象
：《法学三十年：重新出发》，《读书》2008年第9期，第20页。肖扬
：《依法治国基本方略的提出、形成和发展》，《求是》2007年第20期，第18页。俞可平
：《中国治理变迁30年（1978－2008）》，《吉林大学社会科学学报》2008年第5期，第5页。李步云
：《“依法治国”的起点应当是1978年党的十一届三中全会》，《北京日报》2008年4月14日，第17版。
上根本抛弃“人治”的传统。〔31〕建国之后，为什么多用“法制”
，鲜用“法治”，“原因有很多”
，但主要是“长期以来在相当大的一部分同志思想中，似乎认为‘法治’是资产阶级口号，不宜采用”
。〔32〕2520151050
一
大
二
大
三
大
四
大
五
大
六
大
七
大
八
大
九
大
十
大
十
一
大
十
二
大
十
三
大
十
四
大
十
五
大十
六大
十
七大十
八大
法制法律法治依法治国宪法
图3历次党代会中涉“法”词汇的出现频次
与法治相得益彰的还有民主。民主是法治的前提和基础，法治是民主的体现和保障。离开民主，法治就是无源之水。没有民主的法治并不是真正的社会主义法治，更不是人民当家作主的法治，而是容易走向专制的“法治”
。因此，中国共产党同样重视民主。尽管毛泽东、邓小平等早期共产党人多次论述民主的重要性，但中共党人的民主总是与专政相伴而生。图4显示，在历次党代会的政治报告中
，“民主”与“专政”出现的次数基本一致。但是，与改革开放前30年历次党代会大谈特谈“阶级斗争”和“无产阶级专政”不同的是，改革开放后历次党代会的政治报告虽然都重申坚持“四项基本原则”
，但如胡锦涛所说，“改革开放赋予四项基本原则以新的时代内涵”，〔33〕现在更多强调的是“发扬社会主义民主”。“人民民主”和“社会主义民主”逐渐成为改革开放后30年中最响亮、最持久的政治口号，而不再是“专政思维”
。300
250200150100500
相应词汇出现的次数
历次党代会民主
专政
一
大
二
大
三
大四
大
五
大
六大七大八大九大十大十一大十二大十三大十四大十五大十六大十七大十八大
图4历次党代会中“民主”与“专政”的出现次数
·
01·当代法学
〔31〕〔32〕〔33〕李步云：《依法治国历史进程的回顾与展望》，《法学论坛》2010年第4期，第5页。王礼明、刘海年、罗耀培
：《法制与法治》，《学习与探索》1979年第5期，第33页。胡锦涛：《继续把改革开放伟大事业推向前进》，《深入学习实践科学发展观活动领导干部学习文件选编》，中央文献出版社2008年版，第347页。
从官方文件的转变来看
，“法制”到“法治”的飞跃发生在“十五大”前。1996年2月8日下午，中国社科院王家福研究员主讲中央第三次法制讲座，题为“依法治国，建设社会主义法制国家”
。一个多月后，八届全国人大四次会议把“依法治国，建设社会主义法制国家”作为一条基本方针，写入《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》
。1997年9月，十五大政治报告中
，“社会主义法制国家”变为“社会主义法治国家”。这是中央在起草政治报告时认真研究并广泛征求社会各界意见尤其是法律实务界和法律界专家学者意见后决策的结
果。1999年3月，九届全国人大第二次会议上
，“依法治国，建设社会主义法治国家”这一治国方略，正式写入了宪法修正案。有学者称之为“当代中国政治领导集体对民主与法制的认识，
达到了一种前所未有的新高度”
。〔34〕“依法治国，建设社会主义法治国家”正式写入“十五大”政治报告，得到官方认可之后，
亦受到学术界的高度关注，持续成为法学研究的“热点词汇”
。从图5可以看出，对“法治”的学术关注度在过去十几年里呈现稳步上升的态势。
如前所述，“法治”强调的是治国理念和治国方式的变革。用全国人大常委会法制工作委员会经济法室前主任魏耀荣的话说，法治国家的标准“应当是宪法和法律充分地体现人民的意志，
国家和社会在宪法和法律范围内有序地运行”。〔35〕2008年，在十一届人大一次会议上，时任委员长吴邦国宣布
，“中国特色社会主义法律体系已经基本形成，国家经济、政治、文化、社会生活的各个方面基本做到了有法可依，为依法治国、建设社会主义法治国家、实现国家长治久安提
供了有力的法制保障。”〔36〕从这句政治宣言可以看出，社会主义法律体系的基本形成只是为建设
社会主义法治国家“提供了有力的法制保障”
，远不等同于法治国家的建成。毫无疑问，中国的法制建设取得了卓越成就，确立了法治之“法”
，但随之而来的是如何真正实现法治之“治”。〔37〕这是摆在中共党人面前的时代课题。十四届四中全会《决定》恰是在社会主义法律体系基本形成的背景下，在有了法治之“法”的前提下，探索法治之“治”的道路。
800070006000500040003000200010000
19971998199920002001200220032004200520062007200820092010201120122013
“法治”的学术关注度
图5“法治”的学术关注度
〔38〕·
11·迈向“实质法治”—
——历史进程中的十八届四中全会《决定》〔34〕〔35〕〔36〕〔37〕〔38〕程燎原：《从法制到法治》，法律出版社1999年版，第262页。魏耀荣
：《什么是法治》，《炎黄春秋》2013年第12期，第47页。吴邦国：《全国人民代表大会常务委员会工作报告———2008年3月8日在第十一届全国人民代表大会第一次会议上》，《人民日报》2008年3月22日，第1版。
凌斌
：《当代中国法治实践中的“法民关系”》，《中国社会科学》2013年第1期，第151页。图5是根据“CNKI 学术趋势”制作的。“学术关注度”是以“中国知网”知识资源总库中与关键词最相关的文献数量为基础，统计关键词作为文献主题出现的次数，形成的学术界对某一学术领域关注度的量化表示。
三、从“形式法治”迈向“实质法治”
经过30多年的法制建设，在法治领域，中国已经取得了历史性突破。从历次党代会的政治报告可以看出，特别是“十五大”提出“依法治国”之后，从“十六大”到“十八大”，中国共产党的法治意识经历了从“法制观念”到“法治精神”
，再到“法治思维和法治方式”的不断发展。但是，对于法治国家建设来说，还需要注意形式法治与实质法治的界分。就其本意来说，法治国家本来就是形式与实质融为一体。但19世纪下半叶以后，法治国家的发展出现了明显的形式化倾向。法治国家的实质内涵被忽略了。对法治国家进行形式化的理解，最终导致法治国家蜕变为“法律国家”
，甚至是与法治风马牛不相及的“暴力国家”。形式法治与实质法治的着眼点有所不同。形式法治的注意力集中于：法律颁布的方式（是否由合格的被授权者颁布；是否以合格的被授权方式颁布等），继而产生规范的清晰性（是否足够清楚以指引个人行为，使之可规划其生活等）；以及所颁布规范的时间维度（面向未来或者溯及既往等）。形式法治并不寻求对法律的实际内容做合格性判定，不关心法律是善法还是恶法，
只要符合法治的形式规范。〔39〕
中共十一届三中全会提出“有法可依、有法必依、执法必严、违
法必究”的法制建设方针，重在法律制定和依法办事，属于形式法治的基本要求。而实质法治则旨在超越形式法治的基本要求，同时，还要求法律本身具有社会的正当性，法律以及执法旨在实现社会的正义和公平。所以
，“形式上的法治国家概念固然具有认识价值和重要性，但实质上的法治国家才是中国法治国家建设的终极目标”
。〔40〕正如十八届四中全会《决定》在总结当前的法治状况时所说
，“同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治建设还存在许
多不适应、不符合的问题”。外国评论家称中国法治建设犹如“笼中之鸟”，难以展翅。〔41〕究其原因，则在于中国充其量只是实现了形式法治，却还没有达到实质法治的要求。
〔42〕十八届四中全会《决定》在此基础上，进一步提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”
，被概括为“新法治十六字方针”。相对于原来的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”来说，二者的主要区别是：原来的法制建设十六字方针中
，“有法可依、有法必依”是形式法治的要求，并没有讲明是什么样的法，而“执法必严、违法必究”也是形式法治的要求，对于法的内涵没有提出什么要求（当然可以解释为有良法的要求）。而“新法治十六字方针”是有价值要求的，是整体的法治运行机制，对法治的四大环节即立法、执法、司法、守法
都提出了不同的价值要求。
〔43〕
十八届四中全会《决定》及其新的法治十六字方针标志着中国共产党法治理念的又一次提升。作为执政党，中国共产党经过三十年的法制积累，初步形成社会主义法律体系之后，再次将法治国家建设向实质法治国推进。这一点至少体现在以下几个方面：
第一，突出宪法作用，加强宪法实施
。《决定》再次明确了宪法是党和人民意志的集中体·
21·当代法学
〔39〕〔40〕〔41〕
〔42〕〔43〕［英］保罗·克雷格：《形式法治与实质法治的分析框架》，王东楠译，载姜明安主编：《行政法论丛》第13卷，法律出版社2011年版，第643页。
邵建东
：《从形式法治到实质法治———德国“法治国家”的经验教训及启示》，《南京大学法律评论》2004年秋季号，第168页。
Stanley B.Lubman ，Bird in a Cage ：Legal Ｒeform in China after Mao ，Stanford University Press ，1999.John W.Head ，Feeling The Stone When Crossing The Ｒiver ：The Ｒule of Law in China ，Santa Clara Journal of International Law ，2010，No 7.
刘作翔
：《关于“新法治十六字方针”的答问》，《北京日报》2014年7月28日，第17版。
现，是通过科学民主程序形成的根本法，因此
，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”
。为认真落实这一方针，《决定》从两个方面提出了具体要求：（1）“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。”把所有规范性文件纳入备
案审查范围，并禁止地方制发带有立法性质的文件。（2）普及宪法教育，弘扬宪法精神。将每年十二月四日定为国家宪法日，并建立宪法宣誓制度，要求“凡经人大及其常委会选举或者决
定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓”
。第二，追求良法之治。新的法治十六字方针更加追求法律的质量和价值
。《决定》提出，“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。突出强调了“良法”的重要性。因此，要求“把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程”
，以制定“符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”的“良法”
。为了落实这一点，《决定》也从多个方面提出了完善立法体制的建议，重要措施主要有：（1）增加有法治实践经验的专职常委比例，以更好地发挥人大及其常委会在立法工
作中的主导作用；（2）对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，以有效防止部门利益和地方保护主义法律化；（3）探索委托第三方起草法律法规草案，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。
第三，加强对公民权利的保护
。《决定》提出要“加强重点领域立法”，且“重点领域”立法不再是“为经济保驾护航”
，而是要“依法保障公民权利”，通过完善立法，“保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到
落实，实现公民权利保障法治化。
”此前由于立法体制的实用主义和经济中心主义，导致立法重点是为经济运行提供保驾护航的作用，公民基本权利，尤其是基本政治权利的实现和保障并不是
立法关注的重心，大量公民基本权利方面的立法缺位。〔44〕《决定》提出加强公民基本权利立法，重在人权保障，并以此增强全社会尊重和保障人权的意识，健全公民权利救济渠道和方式。
总而言之，从中国共产党法治思维的演变历程可以看出，十八届四中全会《决定》的重要意义不仅是中央全会首次以法治为会议主题，并且全面系统地提出法治国家建设的目标与任务，
重要的是
，《决定》对法治内涵的理解有了更新一层的认识和追求。这意味着中国共产党法治理念的一次质的飞跃，在完成形式法治的建设之后，期待着从“形式法治”迈向“实质法治”
。结语
以历史的眼光审视过去几十年发生在中国的变化，我们不得不承认中华民族正在经历“千
年未有之大变局”
。虽然早在一百多年前李鸿章就用这句话来形容他所面临的时代，并且，“五四”前后那代人也发出同样的感叹，但就经济基础和社会结构变化的速度、深度和广度而言，
恐怕没有一个时代能与过去几十年相比拟。在这“大变局”的过程中，中国共产党“摸着石头过河”
，不断调整治国方式。从全党共识型的“以党治国”导致“人治弊端”之后，开始重视“法制”建设，并基本形成社会主义法律体系，实现了“形式法治”。十八届四中全会的重大意义在于又一次调整治国方式，不仅重申将依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依
法执政确定为党治国理政的基本方式，还更新了对法治内涵的理解，强调了对“宪法”、“良法
”、“人权”的重视，力图从“形式法治”迈向“实质法治”，实现法治国家的又一次飞跃。责任编辑：鲁鹏宇
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31·迈向“实质法治”—
——历史进程中的十八届四中全会《决定》〔44〕刘志刚
：《立法缺位状态下的基本权利》，《法学评论》2011年第6期，第22页。