公共管理与经贸政策
“大部制”改革不可回避的几个问题*
郑 军
【摘 要】“大部制”作为中国共产党十七大的构想之一，即将在新一年两会上成为实施机构改革的重要内容，并成为中国推进世界和谐发展的重要举措。基于法治国家实施宪法的需要，基于国家宪政建设根本地位的考虑，以及中国社会实践亟于加强必要而科学的监督，“大部制”改革不仅涉及社会转型时期的诸多利益分配、涉及宪政人权保障价值和社会正义价值的选择，而且涉及对改革发展中“党政分开”成果的坚持，以及国家权力监督制度的强化。为此，本文拟提出四点建议，希望能对“大部制”的推进和实践略尽绵薄之力。
【关键词】 “大部制” 宪政框架 政治改革
所谓“大部制”即大部门体制的简称，是指在政府部门的设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，以最大限度地减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门的管理机制。中国共产党的十七大报告首次提出“大部制”的改革思路，对于中国市场经济的发展，对于政府职能的强化，对于民生及社会主体利益的进一步实现，无疑具有重要的理论和现实意义。但是，由于“大部制”将会使公共权力进一步集中，所以，有专家提出：推进大部制改革要考虑权力的约束和监督，甚至党政权力对接的问题[ ]；有传媒担心：“大部制”能解决权力制约问题吗？[ ]多数专家认为：大部门制的具体实施可能真正带来政府公共管理质的飞跃，并可能成为行政管理体制改革的先声[ ]，等等。而笔者深感：宪政框架下的权力监督，应成为这一改革探索中的重要问题，因为创新和推进“大部制”，无法回避该问题。
所谓宪政框架，即以宪法规范内容为界限进行组建、运行机制的取舍。此外，框架（建构）概念既包含着已形成了的框架的蕴涵，又包含着界限外部事实和心理再造真实的框架建构过程的蕴涵[4]。也就是指人们用宪法框架来建构“大部制”的意义和解释行政系统改革与外部监督机制的关系等等。我认为，宪政框架下的研究实际上就是宪政范围和理论基础上的关于行政效率与
作者简介：郑军，汕头大学法学院教授。
[ ] 参见林霜：《国务院“大部制”改革新思路》，《社会科学报》， 008- - 。
[ ] 参见中国青年报专访毛寿龙教授：“大部制”能解决权力制约问题吗？来源：中国经济体制改革研究会公共政策研究部 https://www.doczj.com/doc/2b13595056.html, 008- - 。
[ ] 参见《中央大部制改革方案初稿已完成重构政府权力》，来源：中华网， 008- - 。
[4] 张洪忠：《大众传播学的议程设置理论与框架理论关系探讨》，《西南民族学院学报》（哲学社会科学版） 00 年第 0期。
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《太平洋学报》 2008年第3期
社会公平问题的平衡、梳理、发现和批判，会涉及理论问题、制度问题以及诸多实践问题。
由于宪法的根本法地位，决定它在行政系统改革中的不可逾越、无可替代的作用；由于宪法的权威性影响，决定宪法具有多重的特别是国家权力监督设置的不可或缺性，决定“大部制”实施过程中的走向和进度；由于宪法的规制性作用，可以使建制科学合理并一步到位，获取国家宪法性支持。正如胡锦涛总书记指出的那样：全面贯彻实施宪法，是建设社会主义政治文明的一项根本任务[5]。实施大部制是政治体制的改革，理当贯彻执行这一根本任务。为此，本文试就“大部制”运作机制和发展问题提出四点建议，希望对“大部制”推进和实践有所裨益。
第一，“大部制”的建立和实施过程，务必关注党政分开问题，以避免新体制因权力过于集中、不当集中而造成腐败险象丛生的可能。因为集中的权力可以提高效力，但也容易膨胀。所以，“大部制”的推行需要强化多重监督，特别是不可以突破宪法的规定，不适当地将国家行政权力与国家执政党的领导力量合二为一。大部制是行政系统的改革，在实现党的领导方面，不应该走回头路，将已经分开的党政领导重新合并，这样只能损害党的威望，削弱党的领导。
第二，“大部制”务必关注监督机制运作问题。考虑强化“行政决策、执行与监督分离”[6]的思路是行政管理科学化的体现，但是，它仍然属于内部监督，无论是审计部门、监察部门监督的进一步加强，或是建立新的独立的行政检察专员的监督[7]，都是不同的行政权的内部监督。所以，需要外部监督，需要宪政框架下多主体、全方位的监督。即包括行政机关的内部监督，并有国家权力机关的权力监督、人民检察院的法律监督、可以实现及时的补救型的法院审判监督、随时随地都可能发生的民众和媒体的监督，以及执政党和参政党的监督。这样降低行政成本的努力，才不会因为监督不力或不及时而产生行政权因集中而造成危害的状况，才有利于实现宪政制度对政府权力的本质上的制约。
第三，“大部制”务必关注推进方法的价值选择，必须符合“以人为本”的基本理念。改革开放近 0年的中国，已经从对经济发展、对国民生产总值的特别关注转向对发展中的民生状况、对依法行政中“人性化执法”问题的关注。所以，行政权力、职能的集中、统一性整合，有必要性和权威性的考虑，更应有科学性和人权保障的考虑。虽然，这次“大部制”改革与以往最大的不同[8]，是不再把裁减人员、裁减机构作为主要目标[9]，以实现统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制为目的[ 0]。但也需要注意将宪政推行的尊重和保障人权价值放在首位，并应体现性别意识，考虑整合过程对男女不同性别的利益的实际影响，考虑行政机关和行政相对人中不同性别个体的发展机会[ ]。不可因为为了避免政府职能交叉、政出多门、多
[5] 00 年 月胡锦涛总书记在纪念现行宪法颁布并实施 0周年大会上的讲话。
[6] 正如杜钢建教授在 00 年所指出的那样：“十六大报告中‘决策、执行、监督相协调’的行政管理体制改革要求能否实现，便显得至关重要。”转引自董娅宇：《高层智囊解说深圳行政三分》，《粤港信息日报》， 00 年0 月 6日。
[7] 杜钢建：《独立行政监察的可能性》，来源：中国政治学网 00 -6- 8。
[8] 改革开放以来我国政府机构的改革就有五次， 98 年改革，国务院 00个部门减少为6 个，人员编制从5． 万人降至 万人； 988年改革，国务院部委从45个精简为4 个，机构人员编制比原来的实际人数减少 9. ％； 99 年改革，实现“政企分开”，转变政府职能，行政管理职能转向统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督； 998年改革，国务院组成部门由40个减少到 9个，部门内设机构精简了 ／4，人员编制减少了一半； 00 年改革，明确提出政府职能应集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四个方面。
[9] 国家行政学院汪玉凯教授的观点，转引自《“大部门”期待大智慧》，《新京报》， 008-0 -09。
[ 0] 参见中国共产党十七大报告。
[ ] 因为关注公共政策对性别的影响是联合国推行的重要战略之一，也是我国承认并以不同方式推进社会性别主流化发展的基本内容。在１９９５年联合国第四次世界妇女大会通过的《北京宣言》和《行动纲领》中，中国政府是承诺·80·
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头管理的需要，而将行政管理效力提高放在突出而不适当的位置上，更需要避免本末倒置。
第四，“大部制”务必关注机构设计整合的原则，不仅要符合宪政的体制要求，尤其是要符合科学发展观的基本要求，并符合建制的程序化要求。因为宪政发展是一个动态的发展过程，人们对宪政制度的内容及实施会有不同的价值追求。所以，不同时期的宪政发展必然包含不同的社会发展的冲突和张力。但是，科学发展观是指导发展的世界观和方法论的集中体现，是推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设和社会建设全面发展必须长期坚持的指导方针[ ]。特别是当人们更多地选择“为权力的运行设定科学合理的程序，排除权力运行过程中的任性”，以及强调“法律程序化是现代法治的典型特征之一，程序公正是法制现代化的重要价值目标”[ ]时，当世界趋向多元文化发展，中国成为“和谐世界”的提议国家之际[ 4]，国家行政管理权力的整合力度、发展速度和影响范围，不仅直接体现行政效率如何提高、提高程度问题，而且需要尽可能兼顾不同层面社会主体的利益需求及宪法权利有效实现的问题。
总之，中国共产党十七大报告提出“大部制”改革的思路，的确是对我国行政管理体制在新的历史条件下适应市场经济发展的一个新举措，涉及民生诸多方面的机制，如教育机制、就业机制、分配机制、社保机制、医保机制等科学分类问题，涉及大能源部、大运输部、大环境部的准确定位问题[ 5]，以及综合协调部的科学建立、布局，等等，所有这一切无不需要在符合顺应国情发展的同时，符合国际化发展趋势的要求的考量，而且有许多值得我们关注和创新才能解决的问题。“大部制”的推行可以成为国家宪政实施的切入点，成为人权彰显的推进器，成为社会和谐发展、世界和谐发展不可或缺的中国符号。
社会性别意识主流化的４９个国家之一；同年，中国即把男女平等定为促进社会发展的五项基本国策之一。参见中华全国妇女联合会国际部部长、联合国消除对妇女歧视委员会委员邹晓巧也在《东盟与中日韩性别意识主流化》培训班上强调：中国努力推进社会性别意识主流化，倡导"男女平等"的观点。来源：中国发展门户网， 007 年 0 月 7 日。
[ ] 邓晨明：《深入学习、研究和宣传科学发展观是马克思主义理论研究和建设工程的一项重要任务》，来源：人民网， 006年04月07日。
[ ] 吕世伦：《社会、国家与法——从法的视角思考国家回归社会问题》，来源：法制与社会发展网 007-6- 。
[ 4] 005年9月 5日，中国国家主席胡锦涛在联合国成立60周年首脑会议上发表讲话，首次发出了“努力建设持久和平、共同繁荣的和谐世界”的重大倡议。 月 日，胡锦涛在越南国会发表演讲，再提“构建持久和平、共同繁荣的和谐世界”的理念，并在随后的欧洲之行中得到多次的重申。 月 7日，胡锦涛在亚太经合组织工商领导人峰会上，以构建和谐世界为基石，发表了题为《树立开放思维，实现合作共赢》的演讲。目前“构建和谐世界”这一具有丰富内涵的中国国际政治观已得到国际上的广泛认同与传播。如今中国“大部制”建设准备实施，自然需要考虑这一国际发展的需求。
[ 5] 中国海南改革发展研究院早在 006年就曾经提出过“大部门制”改革建议，院长迟福林认为，制定“大部门制”改革方案，最重要的是从市场经济发展、社会发展的现实需求出发来考虑；目前大能源部、大运输部、大环境部，是社会呼声比较大的，也是现实条件相对比较成熟的，可以最先列入改革日程。转引自天府早报《大部门制：中国政改大方向》， 008年0 月 0日四川在线。
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