摘要
约翰·M·巴雷特 [美国]
[出自《1933到1941年合众国海军战舰建造计划幕后影响因素分析》] 2005
1941年12月7日,合众国海军有343艘战舰在役;另一方面,344艘战舰组成的“第二”舰队正在横跨全国的船厂里处于建造的不同阶段。建造战舰需要时间,驱逐舰不到一年,战列舰和航空母舰则超过三年。合众国海军能在太平洋反击并最终打败日本帝国海军,合众国在卷入第二次世界大战前高瞻远瞩的战舰建造明确扮演了一个重要角色。为了回溯这一战舰建造计划幕后发展变化的影响因素,本论文把战前划分为三个独立的阶段:第一阶段从罗斯福就职典礼到合众国海军“班乃”号事件,第二阶段从“班乃”号事件到法兰西沦陷,第三阶段从法兰西沦陷到攻击珍珠港。战前三个阶段的造船计划总计达到586艘战舰。
第一章 导言
约翰·M·巴雷特 [美国]
[出自《1933到1941年合众国海军战舰建造计划幕后影响因素分析》] 2005
文献评论
限制海军军备的萌芽(1919—1920年)
华盛顿海军会议
日内瓦会议
伦敦海军条约
向前看
1919—1932年显著影响因素
合众国海军在第二次世界大战摧毁日本帝国海军的过程中经历了最美好的时光。作为太平洋盟军主要海军力量,合众国海军在护送登陆部队入侵和夺回整个战区的日占岛屿中扮演了关键角色。建造战舰需要时间,驱逐舰不到一年,战列舰和航空母舰则需要三年,甚至更长的时间。合众国海军在1933到1941年高瞻远瞩的战舰建造无疑在战争的早期扮演了关键角色。
1941年12月7日的合众国海军舰队源自战前的岁月,在那段时间里按照经济、政治和军事不断变化的需要建造而成。为了便于分析这些因素的起源和影响,将1933到1941年划分为三个阶段,每个阶段都有一个显著突出的因素不同于其他两阶段。每个阶段分析开始前,都将交代推动造船计划影响因素发生变化的地缘政治形势。第一阶段从1933年罗斯福总统就职开始到1937年合众国海军“班乃”号事件结束。第二阶段从1938年起到1940年欧洲战争爆发为止。最后一个阶段从欧洲战争爆发后到1941年12月7日攻击珍珠港。
本论文中,战舰包括航空母舰、战列舰、巡洋舰、驱逐舰、护航驱逐舰和潜艇。除非特别注明,扫(布)雷艇、军辅船、巡逻艇、飞艇和水上飞机母舰将不予讨论,并且不统计进入舰队组成。
1933年初罗斯福总统就职到1941年12月7日攻击珍珠港,合众国政府为586艘战舰拨款。舰队拥有的在役、建造完工和试航中的战舰数字从1932年的190艘增加到攻击前夕的345艘(见图1)。
图1
本论文
探讨哪些因素导致了合众国在1933到1941年间开始这个宏大的造船和扩军计划?此外,本论文尝试确定这个时期对海军造船影响最显著的因素。这个造船计划的影响因素跨越这些年无数军事、政治和经济问题,为了最好的分析和理解,本论文将1933年到1941年12月划分为三个独立的阶段。
第一阶段从1933年罗斯福总统就职典礼开始,海军造船计划主要是作为他的全面经济复兴战略,即“新政”的一部分存在。因而,这个阶段根本的经济影响是新政在造船上的开支产生的经济利益。这个阶段的政治影响是在限制军备诸条约规定下维持国家力量并支持外交政策。军事影响包括军事力量必须与潜在的威胁相匹敌和执行橙色计划所要求的军事实力。
战舰建造的第二阶段开始于1938年,持续到1940年法兰西沦陷。这个阶段,国际上对依靠限制军备条约确保和平的信心在重整军备加速的趋势中荡然无存。政治上,适当军备以确保国家与盟友的安全需要在这个阶段是关键的影响因素。军事上,这个时期对造船的主要影响是避免装备过时的压力,同时扩充到条约许可的上限。这个阶段的主要经济影响集中在将造船计划的拨款作为一种刺激经济和维持造船工业的手段。
战前最后,也就是第三阶段的战舰建造开始于1940年初夏法兰西沦陷。此时,加速建造一个舰队战舰的军事需要取代了前些年限制造船规模的经济和政治担忧。
各章内容简介(略)
文献评论
(略)
限制海军军备的萌芽(1919—1920年)
整个二十年代到罗斯福总统入主白宫,合众国海军战舰建造主要受到凡尔赛和约及随后限制海军军备诸条约效力的约束。二十年代和三十年代早期造船计划两个最重大的影响是合众国海军在第一次世界大战后的状况和控制战舰建造的诸条约。正如著名的第二次世界大战合众国海军历史学家塞缪尔·艾略特·莫里森指出的,未来战争的经历与上一场战争没有任何完全相同之处。新的作战原则、技术和敌人将改变合众国海军对战争的理解。
合众国虽然深深卷入了第一次世界大战,但那场战争的特点根本不同于第二次世界大战。前一次对海军是一个大洋的战争,对陆军是一个战区的战争;后一次对海军是两个大洋的战争,对陆军是五个主要战区的战争。两次战争中,海军都有一个至关重要的责任——反潜护航,但1917—1918年战争中从没与对手发生水面冲突;1941—1945年时却与日本海军进行了大约20次大规模和无数次小规模的交战。参加第一次世界大战的美国士兵乘船到海外,在防护严密的码头或港口上陆;第二次世界
大战中,两栖作战的战术复兴并得到发展,因为突击部队不得不被迫在岸上杀出血路。空中力量在前一次战争中几乎可以忽略;在后一次战争中成为一个决定性因素。第一次世界大战中,战列舰仍是统治海洋的女王,她不断改变面貌保持着德雷克时代以来的地位,所用的战列线战术更是继承自航海时代;但在第二次世界大战,海军首要的力量是航空母舰特混大队,围绕她创造出全新的战术。
合众国海军在两次世界大战期间所作所为对确保舰队充分准备好应对所有这些变化明显至关重要。
第一次世界大战结束时,合众国海军发现自己强大却不均衡,装备主要用于北大西洋护航和反潜作战任务。因为这些战时任务,海军偏重于驱逐舰。战时造船计划最后一批舰艇在1920年服役时,总共有267艘“平甲板”驱逐舰在役。到1920年7月,合众国海军拥有300艘战舰在役,舰队船只总数567艘。 [ 注:注一:根据作者参考文献https://www.doczj.com/doc/2d13154156.html,/branches/org9-4.htm,应该是243艘水面战舰和58艘潜艇,总计301艘战舰。 ]
威尔逊总统的外交政策以他的信念为中心,即通过国际对话和认同法律准则能够避免将来的战争。他提倡的一系列观点概括成他的十四点,其中包括领海以外的海洋航行自由,大规模裁军,解决前德国殖民地所有权,也许最重要的是创建国际联盟,以及其它。
随着德国陆军的崩溃,美国和英国陆军迅速自行复员,到1919年春,只余下法国陆军和协约国海军成为国际裁军的目标。战争刚结束,英国人就计划重建皇家海军,以确保舰队规模达到经任何限制军备条约同比例(特别是与合众国)裁减后还能控制海洋的水平。威尔迅总统对此心照不宣,刚好在停战会议前要求国会拨款完成1916年造船计划授权的战列舰。他的目的很明确,就是要用这个巨大的计划作为谈判的筹码迫使盟国向他的十四点妥协,他在声明中说到,“我想在去参加和平会议时往口袋里塞进所有能装下的武器以赢得公正。”
由于他的要求,12艘战列舰的建造恢复了:2艘加利福尼亚级,4艘马里兰级和6艘猛犸般的南达科他级。英国人在仔细分析了经济形势后,放弃坚持独自保持最大的战后舰队。合众国于是放弃后继的1918年海军造船计划,并同意放弃1916年计划中仍未铺设龙骨的舰艇。从而打破了不列颠和合众国之间的僵局。1919年4月28日,和平会议通过修正的条约草案并于1919年6月28日签署。
1920年参议院第二次否决条约导致海军部长要求国会为2艘战列舰和1艘战列巡洋舰的临时造船计划拨款。虽然国会没批准这个要求,但在海外,特别是不列颠
,视其为即使没违反几个月前凡尔赛和约的字面规定,也违反了其缓和的精神。英国海军部里,合众国的造船要求增强了一直徘徊的对美国人善意的怀疑和增加了对合众国坚持海军与不列颠并驾齐驱的敌意。因而,1921年新当选的哈丁政府就职时,合众国外交政策和威尔逊通过海军政策影响国际事务的努力全都一塌糊涂。
华盛顿海军会议
限制军备的呼声在西方国家的公众、政界和新闻界中不断高涨。德国舰队灭亡后,欧洲已无任何明显的对手,甚至维持海军实力的传统支持者现在也被迫承认保持庞大的舰队不切实际。此外,合众国政府对1902年生效的英日同盟的猜疑不断增长。这一时期,合众国越来越关注愈发好战和不断扩张的日本帝国在西太平洋对合众国利益持续增长的威胁。日本通过军事征服和随后的凡尔赛和约夺取德国殖民地实现地区扩张,对合众国与中国、菲律宾和关岛属地的海上交通线形成越来越大的挑战。合众国海军中越来越担心在西太平洋与日本为这些问题发生冲突时将把大不列颠拖入日本一侧。
哈丁政府对这些日益关注的问题做出反应,主动邀请世界强国于1921年11月聚集在华盛顿召开国际会议。因为与大不列颠和日本的关系开始紧张起来,要讨论的提案没有丝毫泄漏。哈丁的国务卿查尔斯·休斯用一段值得纪念的演说揭开会议的帷幕,演说提议大规模削减世界上现有水面舰队,进一步提出一个计划,详细规定了预定解体的舰只。所有与会者都震惊了,全都目瞪口呆。休斯国务卿准确预见到计划受到公众、政界和新闻界压倒性的支持,抛开谨慎的海军顾问,精明的没给与会代表留下任何选择的余地,只能讨论提案的细节。
他的提案包括立刻放弃现有全部主力舰造船计划,主力舰建造中断十年,合众国海军废弃30艘战列舰(15艘新舰和15艘老舰),皇家海军23艘(4艘新舰和19艘老舰),日本帝国海军17艘(7艘新舰和10艘老舰)。如果这个方案生效,合众国将拥有18艘主力舰(500650长吨),英国22艘(604450长吨),日本10艘(299700长吨)。
最初的吨位限制增加使日本能保留新服役的“陆奥”号战列舰,大不列颠能完成新近定货的“胡德”级战列舰的建造 [ 注:注二:大不列颠还获准建造2艘16英寸主炮战列舰(“纳尔逊”级)。 ] ,以满足它们老化的主力舰队现代化的迫切需要。为了适应这些增长,合众国从其他与会者那里获得让步,允许保留2艘部分完工的“西弗吉尼亚”级战列舰“科罗拉多”号和“华盛顿”号 [ 注:注三:应为“科罗拉多”级战列舰“科罗拉多”号(BB-45)和“西弗吉尼亚
”号(BB-48)。“华盛顿”号(BB-47)在1922年2月8日根据华盛顿海军条约的规定停工,此时完成75.9%,1924年11月26日作为靶船被“德克萨斯”号和“纽约”号击沉。 ] ,都预订于1922年完工。
条约的背景范围里,几个重要的概念被特别定义,确保含义得到全体一致的认可:
主力舰定义为除航空母舰外标准排水量超过10000长吨(10160公吨)或装备口径超过8英寸(203毫米)火炮的作战舰只。
航空母舰定义为标准排水量超过10000长吨,专门设计运载飞机作战的舰只。必须建成飞机能从甲板上起飞和着陆,根据具体情况,不能设计和建成武器装备超过第九条(6英寸口径以上火炮不超过8门)或第十条(任何航空母舰不得装备超过8英寸口径的火炮)。
标准排水量定义为舰只完工后,全体人员就位,动力完整,物资足以出海的排水量,包括所有武器和弹药、仪器设备、给养和船员所需淡水,各种各样用于作战的备品备件,但不包括燃料和锅炉给水。
长吨定义为2240磅(1016千克)。
这些定义对最终条约及后继的那些很重要,因为给谈判代表和他们的海军参谋们更具体的细节以便谈判,制定战争计划时方便饶开。
三个月的外交谈判后,华盛顿条约于1922年2月6日签署,规定有效期到1936年12月31日。为在役或建造中的舰支设下限额,条约限制合众国、不列颠、日本、法兰西和意大利的主力舰吨位比分别为5:5:3:1.75:1.75。适用这一比例,合众国和大不列颠被限制在525000长吨,日本315000长吨,法兰西和意大利175000长吨。华盛顿海军条约对航空母舰以外的所有主力舰设置了十年的“建造假日”。此外,条约明确禁止主力舰超过35000长吨,并限制主力舰的主炮口径不超过16英寸。更小战舰的火炮口径被限制不得超过8英寸。
航空母舰虽然也被视为主力舰,但在条约的独立条款里有她们自己的最大吨位限制。签约国同意按战列舰和战列巡洋舰同样的比率限制,但吨位上限不同。航空母舰吨位,合众国和不列颠限制在135000长吨,日本81000长吨,法兰西和意大利60000长吨。除了总吨位限制,条约还规定每个国家只能有2艘航空母舰超过27000长吨,并且这2艘不能超过33000长吨。按上面定义的规定,航空母舰能装备的大口径火炮数量也被限制以防止按战列舰装备航空母舰并划入“航空母舰”,从而有效增加一个国家能保有的战列舰数量。此外,这时在役的航空母舰被认为是“试验性的”,同样不有损分配的吨位 [ 注:注四:试验性航空母舰的替换豁免年限规定。 ] 。合众国海军第一艘航空母舰“兰利”号归入这一类。
根据条约的许可,2艘预定废弃的战列巡洋舰(“列克星顿”号和“萨拉托加”号)被改造为航空母舰,填补航空母舰的空缺。作为主力舰许可吨位里特别规定的舰种,航空母舰是唯一能建造的主力舰,直到1932年主力舰建造暂停按计划期满。
为了让日本代表团同意接受更小的主力舰比例,合众国和大不列颠让步同意维持太平洋海军基地和要塞的现状。每个国家对这条禁令都规定有例外。合众国能加强它的本土基地(包括阿拉斯加大陆)、夏威夷和巴拿马运河区。合众国的其他所有领土和属地,包括阿留申群岛、菲律宾群岛和关岛,被禁止加强或扩大超出签字日现存的规模。不列颠被允许在澳大利亚和新西兰建造和设防,但不包括香港。日本能加强它的本土,但不包括台湾。
华盛顿条约不仅影响合众国海军主力舰水平,而且通过条约第二部分规定的替换表将影响延伸到未来替换主力舰的建造。按照条约,这个替换计划向合众国提供了入役前舰只(舰龄0年的那些)废弃和解体时间表。此外,替换主力舰时间表名义上计划替换舰出现在20年时点,现代化“日德兰后”战列舰每年在役的计划数量也列出来。针对每个国家的类似时间表都草拟出来包括在条约中。表1是直接从华盛顿条约文本摘录的合众国替换表。它规定了1922到1942年允许合众国海军建造的战列舰。
表1
按照条约退役和拆毁的舰只在表上用圆括号标出了相应舰龄。主力舰建造进度列在表中,用大写字母表示每艘舰只,规定按年度开始建造并完工。退役或拆毁那些舰只的进度也列出来,为这些新舰的建造和服役腾出许可吨位。如果华盛顿条约和后继诸条约一直保持有效,这个时间表将决定到1942年的合众国海军主力舰建造,从而将对国家战备产生巨大的影响。
华盛顿条约在第二世界大战前制约自由较少的数十年对合众国海军部队建设投下了一道长长的阴影。允许建造作为主力舰的航空母舰帮助向以前微乎其微的海军航空注入激情。通过确保英国人支持5:5:3(合众国海军,皇家海军,日本帝国海军)的主力舰吨位比例,要求日本维持更小的舰队,有效分裂了令人不安的英日同盟,但两害相权取其轻,禁止加强太平洋领土本质上承认了日本帝国海军在西太平洋的区域统治地位。
建造到条约上限成为合众国海军在华盛顿条约后的新目标。大量的航空母舰吨位要填补,10000长吨以下的其他战舰数量也没有限制,合众国海军在20年代缓慢开始为造船计划努力,集中在这些领域增强潜力。1924年批准第一次世界大战后海军第一个造船和现代化计划,规定将现有
燃煤战列舰现代化,并按照华盛顿条约用“列克星顿”号和“萨拉托加”号(战列)巡洋舰舰体改装为航空母舰。此外,订购8艘巡洋舰,在1927年前铺设龙骨。然而,即使算上这批现代化巡洋舰,合众国海军依然在现代化巡洋舰上相对其他主要海军实力不足。第二次巡洋舰法案提出计划弥补这些不足,但死于新的日内瓦裁减军备会议谈判中。
日内瓦会议
日本海军1923年造船计划包括巡洋舰、驱逐舰和潜艇,警告了华盛顿条约其他签字国,同时被不列颠和合众国政府视为没遵守1922年的精神。作为这个造船计划的结果,合众国海军通过国会的支持者在1924年开始5艘重巡洋舰(9100长吨)建造计划,在1927年要求另外10艘。
无限制巡洋舰军备竞赛背景下,国际联盟发起的巡洋舰问题预备会议没能达成一致,五大强国同意1927年在日内瓦自行召开会议。合众国倾向于将5:5:3的比例延伸到巡洋舰并将合众国吨位限制在400000长吨。法国人和意大利人选择不参与,但日本人和英国人都渴望避免巡洋舰军备竞赛,接受了邀请。不列颠立场接近合众国,但将总吨位增加到500000。按这个比例延伸,将允许日本建造325000长吨的巡洋舰。这对合众国海军是不可接受的,因为可以肯定不管条约上限如何,只能从国会得到400000长吨的建造拨款。如果这条通过,不列颠的限制将严重危及西太平洋的海军形势,因此被拒绝。会议进入僵局,1927年8月4日没达成协议的情况下休会。
回应会议的失败,柯立芝总统在1927年12月推动国会通过一个造船计划,授权建造1艘小型航空母舰(“突击者”号)和在3年中为15艘重巡洋舰铺设龙骨。日本和不列颠都被合众国的计划警告,做出反应,加速各自的巡洋舰建造计划。
伦敦海军条约
然而,1929年和平主义者赫伯特·胡佛和拉姆齐·麦克唐纳分别成为合众国和不列颠政府首脑后,海军裁减军备的政治环境在再次改变。大萧条促使世界各国政府和各自的海军广泛需要紧缩财政。合众国、大不列颠和日本的领袖寻求通过新一轮多边裁减军备谈判,不对各国利益产生重大影响下削减预算来救助经济。合众国、英国和日本代表在1930年1月21日召开伦敦会议,3个月后的1930年4月22日达成一致并签字。重要定义与华盛顿条约相比出现了几点改进,其中,消除对航空母舰的武器限制标志战舰成为搭载武器的平台,潜力不再根据搭载火炮数目来判断。
航空母舰:(修改自华盛顿条约)无论排水量大小,任何特别设计用于运载飞机,并且飞机能从甲板上起飞和降落的水面舰只。
巡洋舰:除主力舰和航空母
舰外,标准排水量超过1850长吨或火炮超过5.1英寸的水面战舰。巡洋舰细分为两类,火炮超过6.1英寸的和火炮6.1英寸以下的。
驱逐舰:标准排水量不超过1850吨且火炮不超过5.1英寸的水面战舰。
所有签字国都在大萧条的经济压力下不得不成比例削减他们的海军造船计划,这些定义允许他们在十年前华盛顿条约已经同意的基础上对战舰建造规定额外的限制。无疑,部分目的是让各签字国能将精力集中在国内经济复苏。
在不断增长的政治和经济压力下,确保条约而无视它对合众国海军潜在的消极战略影响,胡佛的代表在把华盛顿条约延伸到巡洋舰和将主力舰建造延期到1937年上达成一致。从1930到1936年,合众国明确被允许建造14艘重巡洋舰,但不得不延迟到1934年才为最后一艘铺设龙骨。直到造船计划结束,这实际上给予日本人10:10:7的巡洋舰比例。合众国、联合王国和日本潜艇平等,都为52700长吨。10:10:7的比例也延伸到驱逐舰,因为他们允许的最大吨位和武器现在都通过同一条约定义。条约签署时,驱逐舰在合众国海军战舰总吨位中只略微超过15%,5年内,因为老化的第一次世界大战时期驱逐舰退役,只剩下区区8艘现代化一线驱逐舰在役。尽管合众国海军领导层关注驱逐舰部队的水平,但并不将条约对驱逐舰的吨位限制看得很重要,因为确信能在任何战争开始时迅速建造起一支驱逐舰舰队。伦敦条约实现了它的目的,即通过延长主力舰建造假日和其他种类战舰允许的最大吨位体系来防止一场海军军备竞赛。表2摘录了巡洋舰、驱逐舰和潜艇允许的最大吨位。
表2
向前看
1932年标志本章导言的结束时间。国际国内事件都使1932年成为本章情节的自然终点。日本在1931年入侵满洲,接着建立傀儡政府,对合众国遵循的历史性对华“门户开放”政策的外交政治利益构成潜在直接威胁。此外,日本地区影响的扩大也潜在威胁合众国的地区影响和势力。因为合众国已经通过海军限制军备诸条约将地区领导权实际让与日本,日本通过这一事件证明她的目的是以暴力扩张她的势力范围,这导致合众国海军和政府对此的关注不断增长。
同时,1932年也预兆德国政府的崩溃,阿道夫·希特勒崛起并于次年建立他的国家社会主义政府。德国政府的新头目计划重振德国人的国家荣誉感,不顾凡尔赛条约的限制,最终重建它的军事力量。德国重新作为一个军事强国出现,在之后的十年将直接挑战许多美国第一次世界大战盟友的利益。德国海军重整军备计划包括强大的U艇部队,其设计用于切断商业和挑战合众国与欧洲贸易。
最后,在国内,1932年11月见证了富兰克林·D·罗斯福当选,他是一位与合众国海军相关的政治家,长期联系能回溯到他在第一次世界大战期间担任海军部长助理。他入主白宫使合众国海军战舰建造计划在经历没有任何拨款的四年后重新迈开步伐。
1919—1932年显著影响因素
无疑,这个时期限制海军军备诸条约对第一次世界大战结束到1933年的战舰建造计划发挥着最重要的影响。它们的影响实际延伸到三十年代中期。只有到日本退出,条约体系崩溃后才告结束,这将在下一章论述。
第一次世界大战结束时,合众国海军发现自己是世界上最强大的舰队之一。然而,合众国没能批准凡尔赛条约,没有加入国际联盟,结合唯一幸存能发起无可匹敌的海军造船计划的经济潜能,导致合众国被当时削弱的世界海军强国视为一个潜在威胁。国际上感受到的合众国威胁被国内重新出现的强大的孤立主义和和平主义运动所抵消,运动公开谴责军费开支,特别是战舰建造。国家拥有发起一场海军军备竞赛的最强经济实力和潜在的单边外交政策,这种状况促使世界海军强国迅速接受合众国邀请进行限制海军军备谈判,导致华盛顿海军条约和建立通过限制海军军备确保国际和平的框架。
华盛顿条约限制主力舰建造的遗产迫使五强在十年建造假日期间关注其他种类的舰只,特别是航空母舰和巡洋舰。为适应大萧条带来的国家预算严厉紧缩,也害怕巡洋舰军备竞赛对世界秩序造成混乱,伦敦海军条约规定将吨位限制延伸到巡洋舰乃至潜艇。老化的一战驱逐舰令合众国海军舰队很快落到条约限制下,条约下造船优先权再次转移到填补这些替换需求。
因此,当1932年临近尾声时,合众国海军战舰建造计划在上十年几乎被窒息,虽然当选总统罗斯福即将就职,但他的经济政策似乎显示他将节约政府开支,这对复苏战舰建造不是一个吉兆,然而,他的经济观点和政策变化结合创造性的立法及不久日本侵略的加剧创造了一个环境,合众国海军将见到许多年里最大的造船计划。
第二章 1933—1937年,建造条约舰队
约翰·M·巴雷特 [美国]
[出自《1933到1941年合众国海军战舰建造计划幕后影响因素分析》] 2005
战舰建造的程序
1933—1937年战舰建造计划
第一阶段(1933—1937年)影响因素
1933年3月富兰克林·D·罗斯福就任第32任总统时,合众国在大萧条中日趋衰落。从1929年合众国股票市场崩溃开始,大萧条随1931年5月奥地利信贷银行破产演变成一场国际信用危机,导致国际性大规模破产,到1932年超过1200万美国工人失业。
到1933年春,国家收入在艰苦的三年后已经减半,超过5000家银行和900万存款账户被扫荡一空。在这个环境下,新总统就职后立即优先处理影响国家的国内经济问题。至少第一年,战舰建造计划在这些国内焦点前不得不退居次席。
尽管国内优先,总统的心从未远离海军事务。他一生对海军长久的热爱要回溯到孩提时代的圣诞礼物——阿尔佛雷德·塞耶·马汉的《海权对历史的影响》。富兰克林·D·罗斯福追随远房亲戚西奥多·罗斯福总统的足迹,第一次世界大战期间在威尔逊政府海军部长约瑟夫斯·丹尼尔斯手下同样担任海军部长助理。他频繁表达对海军持续的感情,任职期间提到海军都用“我们”,提到陆军时却少有如此亲近的词语。
因为海军在胡佛政府遭到忽视,对富兰克林·D·罗斯福总统会很快解决这些困难并投入必要资金造船恢复实力的希望很高。胡佛政府四年从头到尾没批准哪怕一艘舰只。到1933年,合众国海军由372艘舰只(战舰和其他军辅船)组成,总排水量1038660长吨,低于条约上限整整150000长吨。现实问题是这些舰只中有288艘超龄,替换需要日益增加。海军极其需要找到一条获得拨款进行宏大的战舰建造计划的道路,但是当时经济形势和现任总统的财政政策使那些努力看上去前景渺茫。
自担任海军部长助理以来,罗斯福总统作为军事战略家受到的信任超过作为经济学家,但他的职务需要他立刻关注国家坠落的经济。虽然国家经济问题刻不容缓,罗斯福总统与海军的密切关系从未冷淡过。他和那时大部分海军军官一样保持着世界性眼光,主要基于坚信美国的繁荣和安全依赖于通过世界市场获得原料的通道。罗斯福总统相信海军的职责是确保美国的繁荣和安全。总统进一步认为将来在商业和安全两方面对美国利益的主要挑战来自日本;因此,他期望海军在对付这个挑战时扮演主要角色。
罗斯福政府早至1933年3月就坚持这些信念,当时日本正式退出国际联盟并透露可能放弃与不列颠和合众国的限制海军军备条约。4月,合众国驻日大使约瑟夫·格鲁告诉总统:
日本也许拥有今天世界上最完整、均衡、协调,因此也是最强大的战争机器……日本作战部队认为合众国是他们潜在的敌人……因为他们认为合众国拦在他们国家天然扩张的道路上。
6月,总统被众议院海军事务委员会主席众议员卡尔·文森(乔治亚州民主党人)告之1933年日本海军预算比前一年的开支增加25%,7月,国务院向新总统报告日本可能即将进攻苏联。简而言之,总统一开始工作就立刻有充足的理由严重关注日本。
总
统在就职后第二次内阁会议期间了解到联合计划委员会的存在,组建这个委员会是为可能的对日战争制定计划。橙色计划起源略晚于世纪之交,当时合众国海军,特别是海军战争学院那些军官认识到日本帝国日益增长的经济和海运威胁,开始制定一个计划以反击它对合众国在这个地区的力量和影响产生的威胁。合众国在西太平洋的利益括菲律宾、关岛和夏威夷的领地,延续的对华“门户开放”贸易政策。到20年代早期,计划的焦点从确保与中国的通道转移到对日反击。整个20年代到30年代早期,计划经历了许多修改和调整,反应了计划相关新技术、条约限制和战略发展结合的特征。
虽然频繁修改,计划由三个基本阶段组成。第一阶段,代号“橙色”的日本将发动战争,通过进攻夺取“蓝色”美国防御薄弱的前哨以确保南方和西方必需原料的通道。集中在沿合众国西海岸母港的蓝色海军将随即在东太平洋动员。第二阶段,蓝色舰队将西进跨越中太平洋直至夺取菲律宾群岛。橙色将避免决定性战斗,改用消耗性兵力抵抗,极力削弱蓝色,同时以空间换时间。蓝色继续推进并收复菲律宾群岛,最终两支舰队按最杰出的马汉教义将进行一场决定性战斗,美国的无畏舰队将获胜。最后阶段,蓝色将包围并攻击日本本土列岛并赢得战争。
凡尔赛条约将委任统治诸岛移交给日本前,计划特征是合众国舰队以侵略性突破穿越太平洋直至夺回菲律宾群岛。这些岛屿的日本属地横跨通往菲律宾群岛和关岛的海上交通线,刺激1921年计划修改,表现为以更谨慎的越岛作战击败日本。20年代计划的大量精力集中于华盛顿条约不设防条款,因为海军计划人员被迫构想出在缺乏前进基地支持下进行长期海上作战的方法。到1923年,计划的越岛面貌已经被取消,返回到海军迅速向西突击。图2显示委任统治诸岛的战略地位并说明其位置横跨合众国与关岛、菲律宾群岛、中国和西太平洋其它地区的海上交通线。
图2
20年代中期,蓝色主力舰队从合众国西海岸迅速突破收复菲律宾群岛在海军演习中以不利的损耗而结束,修改为在路线上增加几个后勤中继点。当罗斯福总统就职时,这些沿直至收复菲律宾群岛的中央突破的后勤中继点进一步修改为一个通过委任统治诸岛的越岛作战。
刚好在新政府选举前,最新的橙色计划要求317艘战舰从珍珠港启航执行第二阶段计划。这时,在役战舰不足200艘。到1932年,海军作战部长建议增加合众国海军在西太平洋的存在作为对日本侵略满洲的威慑,海军情报局在答复中认为海军在胡佛政府的经济忽视下已经虚
弱到无法进行橙色剧本的战争。海军战争学院的分析判断合众国海军在西太平洋的作战能力已经衰落到“决定性劣于”她们的日本对手。后来的合众国舰队司令J·O·理查森将军谈及橙色计划要求的实力和合众国舰队当时实际拥有的实力之间的缺口时,称橙色计划“与其说是一个进行战争的计划,不如说是一个证明海军意义的计划。”因而,罗斯福总统就职前夕,海军领导层判断舰队因为装备匮乏无法执行与预期对手的主要战争计划。需要做很多来补救这个形势,海军希望新政府将支持那样的努力。
战舰建造的程序
在研究这个阶段的年度造船计划影响因素前,将阐明这些计划被立法通过并拨款的过程以进一步说明对年度战舰建造程序的不同影响。程序开始于总委员会向海军部长提出推荐。总委员会由海军高级军官和其他人员组成,通常包括海军作战部长,海军陆战队司令,其他海军高级军官和杰出的平民。委员会的成员由海军部长邀请。他们协助海军部长分析战略需要以预见造船需求,海军部长需要他们对战略重点、科技创新、战术经验和国家意志的判断力。总委员会的职责是说明海军的战舰需求并向海军部长递交所推荐的年度造船计划建议。
每个财政年度(从前一年7月1日到当年6月30日)开始的大约两年前,总委员会将连同有关费用的初步估计一起向海军部长递交新的造船计划建议。海军部长接着研究这个建议,有时向军事和民间顾问咨询后进行修改,然后提交给众议院和参议院海军事务委员会。这两个委员会将进行听证,形成授权法案。过程最终步骤是众议院发起授权法案授权拨款,然后送交参议院批准,最终由总统签署。
注意到合众国海军战舰建造计划在这个体系下的一年一度拨款是重要的。同样,年度拨款的规模和结构提供了一个显示舰队在特定年份需求的优异指标。此外,这些拨款的周期属性也提供了一个显示造船计划幕后显著影响因素的优异年度指标。这章和后继章节同样研究1934财年计划(因为这是新总统签署的第一个)开始的这些年度拨款和影响。
1933—1937年战舰建造计划
罗斯福非常关注海军能力削弱,在1933年7月任命海军上将威廉·H·斯坦利为新的海军作战部长。斯坦利将军作为海军战争计划部前领导与橙色计划关系紧密,敏锐的认识到舰队能力削弱无法执行计划,因此强烈鼓吹加强舰队。
海军没有立即获得支持,那是一些人对“海军的人”入主总统办公室曾经希望的。罗斯福总统没有扩大不足的1934财年造船计划,而是照旧提交并批准。这样,他只授权建造4艘驱逐
舰和1艘重巡洋舰。尽管他爱海军,作为总统第一次有机会有利于海军时,经济和政治现实迫使他谨慎行事。新总统放在国防前相对优先的问题,例如经济复兴,明显体现在他的第一个联邦预算里,为此砍掉了接近三分之一的军事预算。
延自胡佛政府的经济压力进一步落在海军上。平衡联邦预算的努力中,一个激烈削减运行费用的计划颁布出来,要将舰队分成三部分,每艘舰只每三年轮流转入预备役。虽然反对那个计划,海军作战部长普拉特将军制订了另一个计划,要为政府节约3亿美元海军预算中大约5000万。普拉特狡猾的将航空母舰、战列舰和巡洋舰排除在外,计划从1933年5月开始,把海军有效作战能力削减了三分之一,同时急剧削减岸上活动。海军幸运的是,国会中的大声疾呼迅速有效终结了这个计划,但萧条期舰队资金上的经济挑战目标都过于明显。国会在这个事件上的逆转标志为现有舰队提供资金的意愿,但1933财年批准不足的预算发出一个明白的信号,不管造船基本需要如何,经济现实将限制进一步的投资除非施加更大的政治压力。
1933年6月,那样的政治干涉迟迟到来,众议员卡尔·文森创造性以运用国家工业复兴法案拨款的形式。由于花费在海军造船上每一美元的85%表现为劳动力成本,众议员文森在法案中增加海军造船条款很好适应法案构思的以公共工程项目增加就业和消费需求的目标。这些资金用于为2艘航空母舰、4艘轻巡洋舰、20艘驱逐舰和4艘潜艇提供资金。在这批造船中值得注意的是2艘航空母舰(“约克镇”号和“企业”号),每艘计划19900长吨,将合众国航空母舰增加到条约上限。
对外,罗斯福总统强调国家工业复兴法案的海军部分焦点在复兴而非重整军备。他的评论反映了国家的政治现实——普遍厌恶能被视为军国主义的任何计划。然而,他私下非常高兴有机会有利于海军。当与海军部长克劳德·斯旺森讨论国家工业复兴法案的通过时,他评论到:“克劳德,我们那次侥幸逍遥法外。”国家工业复兴法案提供了1916年以来最大的造船拨款,很快引起参议员W·E·波拉哈(爱达荷州共和党人)的注意,他率先提出一个修正案,禁止未来的国家工业复兴法案基金用于军事目的,但到那时,海军有了第一个新政府造船计划。
此时,日本帝国海军军令部在1933年9月将权力扩大到兼管和平时期和战争时期的计划,从更缓和的海军省篡夺了这一权力。日本帝国海军军令部长期诋毁限制海军军备诸条约——日本舰队在其管制下无论规模还是声望都不及合众国和不列颠,很快通过强迫退役清洗了日本帝
国海军中所有与1930年伦敦条约关系紧密的军官。那些被驱逐的观念在日本帝国海军内部边缘化,追求海军均势逐渐统治日本海军的政策和计划。
华盛顿海军条约规定于1936年12月31日期满,继续限制海军军备框架谈判在1934年迫近,受到世界海军领袖们广泛关注。罗斯福总统希望避免海军军备竞赛,在即将召开的第二次伦敦海军会议上继续并扩大先前诸条约的规定,并打算说服日本继续接受不及合众国的地位。他希望在即将召开的会议前对外显示决心,签署了1934年文森—特拉梅法案,授权建造102艘舰只,使舰队规模到1942年时达到条约上限。
众所周知,众议员文森在1930年和1932年胡佛政府期间都没能通过同一草案。1930年的尝试失败是由于正在进行的伦敦海军条约谈判可能在华盛顿限制上进一步削减,从而使造船授权落后于潮流。1932年的尝试失败是因为国会仍将削减联邦开支作为与经济衰退斗争的手段。
罗斯福总统在高兴签署舰队造船计划的同时还艰苦工作将国内对这些计划潜在的负面感受最小化。诺曼·戴维斯大使,后来第二次伦敦海军条约合众国代表团团长,忠告他海军计划引起“我们公众中很大一部分人……极大的忧郁。”总统寻求减轻公众的焦虑,辩解称虽然文森—特拉梅法案授权建造102艘舰只,但没有为她们拨出任何资金,因为那是未来国会的职责。他评论到:“支持继续限制海军军备过去是,将来还是政府的政策。我个人希望1935年召开的海军会议将延长所有现有限制并同意进一步削减。”用这个灵活的政治策略,罗斯福证明他能在问题的两方面同时巧妙的吸引选民。
这次大规模授权后,1935财年给造船计划的拨款实际上缺乏雄心,包括后4艘8英寸火炮重巡洋舰、3艘6英寸火炮轻巡洋舰、14艘驱逐舰和6艘潜艇。虽然国务卿在法案通过后立刻要求建设更强大舰队,罗斯福总统在签署1935财年小规模拨款时有其它要优先考虑的。他主要关注的是安抚民主党中的自由派,其条件反射般的反对军事开支。类似威尔逊总统在1921年以海军造船计划相威胁,罗斯福总统希望用文森—特拉梅法案的大规模授权来迫使日本人参与即将到来的一轮延长条约体系的会议。
会议前的预备谈判在合众国、联合王国和日本之间进展不利。日本顽固坚持均势的要求,而合众国和大不列颠合作继续坚持日本数量劣势,同时还建议所有成员国共同削减总计20%的吨位。1934年12月19日,预备谈判结束没达成一致。10天后,日本正式宣布他们按要求提前两年通知退出华盛顿条约。他们选择的宣布时间意味他们加入的华盛顿和伦敦条约都将
在1936年12月底几乎同时结束。
预备谈判的破裂导致罗斯福总统奋力争取一个更好斗的造船计划,希望用它做杠杆让日本人回到谈判桌前。罗斯福总统相信日本完全不能与合众国的经济潜力相匹敌,经济上无法与合众国进行海军军备竞赛。他希望通过宣布增加造船计划能加大对日本的压力,迫使他们返回谈判桌。1935年6月24日,他要求国会在1935年紧急救济法案中增加海军造船拨款。这个法案为1936财年庞大的造船计划提供了资金,计划包括1艘航空母舰(“黄蜂”号)、2艘轻巡洋舰、14艘驱逐舰和6艘潜艇。“兰利”号改装为水上飞机母舰为“黄蜂”号腾出条约限额的吨位。
罗斯福总统真诚的为没能让日本签署一个新条约感到失望。不愿意为拒绝屈服于合众国与日本海军均势承受任何指责,他命令他的谈判代表们继续与其余成员国谈判。如果没有第二次伦敦海军条约,合众国海军的造船计划就再不能以“加强到条约上限”的名义向公众推销。罗斯福不希望让海军造船直接以对抗日本造船计划的形式出现。1936年末即将到来的总统选举进一步加强了他对在会议上获得成功的需要。
1936年1月初,刚好在日本退出前,罗斯福总统宣布无威胁的1937财年造船计划,包括12艘驱逐舰和6艘潜艇,尝试以此强制日本继续顺从伦敦预备谈判。认识到这个小规模造船计划可能无法强迫日本顺从,罗斯福总统加大了赌注,包括宣布他打算进行一个战列舰替代计划,这是原华盛顿海军条约签字国都将进行的。这个计划作为说服日本人重回谈判的最终工具,但它起了相反的效果,加剧了东京的紧迫感,激励其以自己的重整军备计划对抗美国的增强。
合众国、联合王国和法兰西之间的谈判最终产生了罗斯福希望的协议,于1936年3月25日签署,有效期到1942年末。新条约保留了性能限制并规定一年一次公开造船计划。主力舰的最大吨位将保持35000长吨不变,但火炮最大口径削减到14英寸。所有这些限制都依日本和意大利到1937年4月1日是否默许而定。航空母舰限制在23000长吨,她们武备限制在6.1英寸。禁止建造超过10000长吨的巡洋舰。而且,禁止建造8000到17500长吨的舰只。条约最显著的地方是第四部分的条款,其规定当非成员国超过限制时吨位自动增加。表3摘录第二次伦敦会议的结果,说明每一类战舰允许的触发和最大 [ 注:注五:原文是minimum,根据表格看应该是maximum。 ] 吨位—火炮口径。进一步说明除重巡洋舰火炮超过10英寸或在小型舰艇上装备鱼雷外,超过所有这些限制仅仅要求通知条约所有其他成员。
表3
条约第四部分的内容给
合众国提供了一个对每个限制的例外条款,只要日本没遵守就可以决定超过。据条约起草者之一,合众国海军上校罗亚尔·英格索尔说:“条约拟订成我们可以避开每一条款……只要我们发现日本超过了性能限制。”因此,总统在竞选前得到限制军备条约的政治利益,同时还确保对海军没有任何真正的负面影响,因为规定不是完全强制的。
罗斯福总统虽然为日本在中国的侵略政策所警告,特别是他们对中国首都南京的行动,仍然致力于重建华盛顿类型的限制军备框架。他劝告日本人,因为不愿在恢复限制海军军备框架上放弃与日本人达成协议的可能,约束自己的反应。然而,当1937年12月11日日本飞机在扬子江上击沉合众国海军炮艇“班乃”号,罗斯福总统放弃了将华盛顿限制军备体系能再强加给日本人的希望。合众国对日政策这个显著的重要转变对合众国海军和它的年度造船计划产生了一个彻底的影响。后继年度——1938财年造船计划将反映这个政策上的转变。
因为这个事件,1937年的结束成为叙述的自然中断,因为它代表罗斯福总统对他能恢复各大海军强国之间,特别是与日本,条约体系的信心终结。第二次伦敦海军会议失败前,罗斯福总统真诚的相信他能通过延长早先的协定并可能进一步削减20%的吨位来重建世界秩序。当日本退出谈判时,罗斯福总统对由此产生条约的支持纯粹是策略性的,因为要是日本选择进行海军军备竞赛,它没有任何真正限制的能力。条约体系实际终结标志分析的第一阶段结束。
第一阶段(1933—1937年)影响因素
分析的这个阶段,合众国海军战舰建造计划有几个政治影响因素。条约体系由1922年华盛顿条约建立,并经1930年伦敦条约修改,对管制主力舰非常有效。第二次伦敦条约作为限制工具大部分并不成功——因为它主要是罗斯福总统向选民显示他支持和平的政治手段,这是选民在1936年明显想从总统候选人那里听到的。因为合众国在这个阶段从未达到条约允许的战舰水平,这个阶段最显著的政治影响因素是美国公众中普遍的和平主义和孤立主义观点,通过他们选出的国会代表来体现。尽管有1934年文森—特拉梅法案的授权,国会也不会拨出必要的资金来大规模建造战舰,因为公众完全不会支持他们选举的代表为那样一个好战的政策投赞成票。罗斯福总统自己当被问及法案时也不得不说它实际没有为任何造船提供拨款来开脱。
从1933到1937年这个阶段最显著的军事影响因素是合众国海军在十余年微薄预算下衰退后的现代化和扩充需要。第一届罗斯福政府之前的四年里根本看不到
任何战舰建造拨款。合众国在这些年里似乎愿意容许它的海军力量削弱,然而海军继续计划可能的橙色战争,主要基于需要的舰队,而非拥有的舰队。因为日本继续侵略中国,合众国可以决定反击他们的手段之一是通过它的战舰组成的舰队。虽然军事需求是客观存在的,它们在分析第一阶段对造船影响扮演的是一个不起眼的角色。
这个阶段最显著的经济影响因素明显与立法者,特别是文森众议员和罗斯福总统在战舰建造与经济刺激上之间的作为联系在一起。如前面讨论的,造船计划上花的每一美元有85%直接给了劳工队伍。在国家工业复兴法案内为战舰建造拨款清晰表明国会的现实,即不会在其他情况下批准那样一个议案。
分析的这个阶段,考虑到美国人和平主义情绪和似乎接受海军力量削弱,经济压力代表战舰建造最显著的影响因素。没有明显的经济利益,这个阶段像这种有限的造船将根本不会被批准。
第三章 1938-1940年,风云汇集中的舰队扩充
约翰·M·巴雷特 [美国]
[出自《1933到1941年合众国海军战舰建造计划幕后影响因素分析》] 2005
中立法案
海军部的变化
影响因素
尽管合众国海军从1933到1937年战舰显著增加,坚决努力建设到条约上限,同时寻求延续条约体系,没能确保日本接受第二次伦敦条约和后来条约的漏洞实际上显示1922年以来形式上限制合众国战舰建造的体系终结。本章研究1937年终到法兰西沦陷期间条约体系终结对合众国战舰建造的影响。
当1937和1938年交替时,亚洲和欧洲诸事件开始显示出对世界和平不断增长的威胁。在西班牙和中国的冲突挑战合众国保持中立的愿望并威胁将世界卷入另一场全球战争。因为1938年到1940年夏季法兰西沦陷期间诸事件的发展,曾经遏制造船速度的政治和经济影响逐渐减小,舰队战舰建造计划开始不断增强舰队的作战实力。本章追踪从1938年到1940年夏季法兰西沦陷期间战舰建造计划幕后影响因素的这些转变。
对“班乃”号的攻击促使合众国海军评估自己应付与日本公开对抗的实力——或其说欠缺。很可能承受日本侵略攻击的第一批军官之一,菲律宾第16海军军区司令海军少将乔治·J·迈耶在一个场合谈到合众国舰队“悲哀的虚弱”。1935年橙色战争计划修订,包含到菲律宾群岛的跃岛作战,将不可避免推迟菲律宾的解放。为减少合众国舰队抵达的这一延迟,迈耶将军建议在南部菲律宾修建一个大型海军基地,当舰队从她们的西海岸基地前进时,驻防战舰有足够的实力支援合众国陆军部队。
1937年末,海军上将莱希签署橙色计划推
荐修订本,列入在战争爆发前陆军船运2个师的部队到菲律宾群岛,如果那不可行,将这2个师置于合众国舰队司令的作战控制下,用作对付加罗林群岛特鲁克日本舰队设施的两栖部队。不幸的是,陆军参谋长克雷格将军没批准这个计划,因为和平时期180000人的陆军没有人力来支撑它。虽然他们在这一细节的修改上没能达成一致,但都同意保卫阿拉斯加—夏威夷—巴拿马三角的重要性。作为这次优先权转移的一个结果,陆军不再觉得当海军在中太平洋夺取前进基地时它应该保卫菲律宾群岛。虽然这个僵局标志对日联合计划临时中断,合众国海军单方面继续计划并服务于影响总委员会向海军部长推荐的战舰建造。
随着条约体系陷入混乱和日本侵略现在以“班乃”号事件的形式公开挑战合众国,1938财年造船计划见证了拨款比前一年显著增长。不像只为18艘战舰建造拨款的1937财年造船计划那么节俭,国会1月21日批准的1938财年计划是十多年里最大的。它为28艘战舰拨款,包括2艘轻巡洋舰、16艘驱逐舰和8艘潜艇。然而,最显著的是它还包括为2艘“北卡罗莱纳”级新战列舰拨款,这是合众国自华盛顿条约以来建造的第一批战列舰。
1938财年造船计划通过一周后,海军上校罗亚尔·英格索尔结束在英格兰的使命回国,他没能锻造出一个盎格鲁—美利坚双边对日封锁以回应“班乃”号事件。英格索尔的失败主要归于两点。第一,英国人不愿在欧洲危机越发严重时将他们的舰队派到太平洋;第二,英格索尔承认那里“舰只太少无法实施。”然而,引人注目的是英格索尔上校的使命带回一个重要的成功——他取得英国人同意允许合众国援引1936年伦敦条约例外条款,从而使合众国海军能建造并入役超过35000长吨的战列舰。根据这个协议,1938财年造船计划批准的2艘“北卡罗莱纳”级战列舰(最初设计装备12门14英寸火炮)装备了9门16英寸火炮以对付日本新战列舰上装备的武器。
听到英格索尔的使命大体失败,根据莱希上将在陆海军联合橙色计划修订未达成一致后的建议,罗斯福总统转向国会中长期支持海军造船的文森众议员寻求帮助,纠正困扰当前外交的战舰不足。结果是第二次文森—特拉梅法案于1938年5月17日通过并由总统签署,批准总统超过1934年法案造船限额20%。第二次文森—特拉梅法案为另2艘“南达科他”级战列舰、2艘“大黄蜂”级航空母舰 [ 注:注六:第二次文森—特拉梅法案在航空母舰原135000长吨限额下追加了40000长吨,20000长吨利用原“约克镇”级设计建造了“大黄蜂”,20000长吨提供给23000长吨限制下的新条约航空母舰。
] 、9艘轻巡洋舰、23艘驱逐舰和2艘潜艇提供了授权。
罗斯福总统公开为通过第二次文森—特拉梅法案游说,表明对战舰建造支持的转变。鉴于众所周知他支持1934年第一个法案是基于它的经济利益,到1938年,他发表声明谈到计划的军事需要。他确信削弱的合众国舰队没能力在两洋保卫国家。他还主张增加造船对维持需要的对日战舰比例是必要的,日本在1937年已经坚定不移的开始了野心勃勃的造船计划。不像他在1934年那样集中于通过法案发给潜在对手的信息,罗斯福总统在1938年强调这个造船计划将“使任何潜在敌人远离我们大陆边界数百英里外。”作为熟练的政治家,总统正确的预见到公众情绪正逐渐脱离孤立主义,转向为在欧洲和亚洲都日益发展的敌对气氛下任何不测事件进行军事准备。
尽管欧洲动乱的迹象不断增长,1939财年造船计划比前一年有所减少。虽然合众国海军已经开始重新部署合众国舰队,削弱太平洋,将兵力转移到新设立的大西洋分舰队,1939财年计划仅为5艘战舰拨款。然而,全都是重要的强大战舰,因为计划拨款建造1艘航空母舰(“大黄蜂”号),2艘新“南达科他”级战列舰和2艘轻巡洋舰。 [ 注:注七:1938年4月,国会为1939财年计划拨款,包括2艘战列舰(“南达科他”级)、2艘轻巡洋舰、8艘驱逐舰和6艘潜艇。因为国际形势恶化,国会在6月追加了5艘战舰的拨款。这里提到的实际只是后一次拨款。 ]
1938年9月慕尼黑会议期间,希特勒利用英国首相张伯伦的绥靖政策,确保苏台德区从捷克斯洛伐克转给德国。虽然罗斯福总统最初为外交胜利而欢呼,但他对德国人连续扩张的猜疑踌躇不去。尽管他承认舰队没能力在两洋保卫合众国,罗斯福总统通过下令设立由2艘旧战列舰、7艘重巡洋舰和7艘驱逐舰组成的大西洋分舰队,开始把合众国舰队分开最终成为太平洋舰队和大西洋舰队的过程。他打算进一步显示合众国的决心,下令1939年舰队演习在加勒比海进行,而通常是一年一次在夏威夷水域进行。非常像他在第一届任期时用造船计划作为传达国家意志的手段,罗斯福总统现在用舰队行动作为向潜在对手发信号的手段。更大舰队的目的明显是发出一个更大、不易弄错的信号。
莱希上将也非常关注日益紧张的世界局势,下令全面修订橙色计划以反映政治前景的变化。橙色计划发展到这个阶段设想合众国与日本单独交战。海军上校查尔斯·库克被指派作为审查修订的计划领导,向负责陆海军战争联合计划的联合委员会建议放弃橙色计划,采用5个独立的彩虹计划,每个都设想合众国和它的对手是一个
军事联盟的一员。对欧洲麻烦进一步重视在1938年6月到来,当时“突击者”号航空母舰、4艘重巡洋舰、4艘驱逐舰和2个岸基巡逻机联队调到东海岸加入大西洋分舰队。作为对日本进一步侵略的威慑手段,莱希上将和罗斯福总统还考虑将余下的合众国太平洋舰队推进到夏威夷,这个行动被他们推迟。
中立法案
1935年,由于日本在西太平洋的侵略和意大利侵略埃塞俄比亚威胁激化为更大规模的战争,国会通过一系列中立法案中的第一个,设计限制合众国卷入交战国中。法案最初在1935年通过作为一个临时措施,1936年签署成为法律。它们主要包含规定强制禁止与交战国武器贸易和提供贷款,强制禁止武装合众国商船与交战国贸易,但它们允许与交战国两年期限任意的现金自运贸易,即用现金支付并通过外国船运送。1939年,法案修正限制合众国在不列颠群岛周围战争区的船运。由于这些中立法案阻止直接支援交战国,罗斯福总统勤奋的试图在外交上减弱欧洲即将吹来的风暴。无论如何,国会在为慕尼黑守灵中变得更频繁要求增加军事开支,因为军备建设更多被从国家防御准备角度来看待,而非作为挑衅的姿态。
罗斯福总统中止合众国1911年与日本的贸易协议,其定于1940年1月期满,获得了对日本和中立法案约束的外交胜利。这主要又是一个正确理解到公众反日主张膨胀的政治策略。通过拒绝向日本提供以前由合众国供应的关键物资表达了他的意图,这个行动大大帮助鼓舞了中国人的士气,支持了不列颠和这个地区其他盟友,表明总统不顾前些年政策的约束,采取意味深长的国际行动的能力。他的行动引起合众国驻日大使约瑟夫·格鲁的关注,他警告总统增加对日经济压力将导致日本南进夺取她需要的原料。
海军部的变化
1933年罗斯福总统就职以来一直担任海军部长的克劳德·斯旺森在1939年7月8日死于心脏病发作。他在担任该职务后几乎连续不断受到疾病的折磨。在斯旺森部长最后几个月里,罗斯福总统对前海军部长约瑟夫斯·丹尼尔斯,他的前上司说到:“斯旺森病得太厉害做不了更多的,但我没有让他走的想法,”接着还补充到:“你知道我是我自己的海军部长。”到任职结束时,舰队在斯旺森部长管理下拥有的战舰显著增加,包括2艘巡航速度更高、16英寸火炮和改进火控装置的新战列舰。此外增加的战舰包括几打轻、重巡洋舰,2艘航空母舰加在建1艘,超过60艘新驱逐舰和30艘新潜艇。人员方面,军人增加了大约1000名军官和超过30000名水兵。虽然还没有能力完全履行它的战时任务,合众国海军在1939年的战