第六章 政策执行
政策执行是政策过程的中介环节，是将政策目标（理想）转化为政策现实的唯一途径。政策执行的有效与否事关政策的成败。因此，政策执行是整个政策过程的又一个重要阶段。本章将讨论政策执行的一系列基本概念、原理及方法问题。
第一节 政策执行概述
作为政策过程的一个重要阶段，政策执行必须加以认真、全面和深入的分析研究。这首先必须弄清它的涵义、地位和作用。
一、政策执行研究运动
20世纪70、80年代，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热潮，形成了声势颇大的“执行运动”(Implementation Movement)。执行研究的学者们写下了大量的论著，提出了各种关于执行研究的途径、理论及模式，拓展了政策科学的研究范围，丰富了政策科学的理论内容。
在政策科学或公共政策研究中，人们习惯上将政策过程划分为政策制定（规划）、政策执行和政策评估等阶段。尽管政策执行构成政策过程的中介环节，是将政策理想或目标转化为政策现实唯一途径，因而具有十分重要的地位，但是，在西方政策科学发展的相当长时期，政策执行并没有引起政策学者们的应有重视，政策科学被认为是研究政策制定的学科，政策过程链条上缺少执行这一环节。例如，在德洛尔的政策科学范式中，政策科学被界定为对政策制定的研究，其目标是改善公共政策制定系统，提高政策制定的质量；政策过程相应被分成元政策制定，政策制定和后政策制定（包括政策执行和评估等环节）三个阶段。
政策执行不受重视的主要原因在于，人们往往将政策执行看作政策过程中的一个不重要阶段，认为只要政策一出台，便自然地得到贯彻执行而取将预期目标。米德和霍恩（Van Meter and Van Horn）将政策执行研究被忽视的原因归结为四方面：（1）一个天真的假定——执行过程是简单且人所共知的，并没有什么值得学者关注的大问题；（2）以计划—项目—预算（PPB）为焦点——强调权威决策者的作用而排除了“低层次”官员对执行过程负责；（3）任务的困难——从方法论上看，执行过程涉及严重的边界问题，往往难以界定相关的行动者；（4）时间和资源的巨大消耗。
政策执行研究是一种相对新的现象，它的兴起以1973年普雷斯曼(T.L.Pressman )和韦达夫斯基(A.Wildavsky)对美国联邦政府的创造就业机会的政策项目——“奥克兰计划”执行的跟踪研究而写成的报告《执行》(Implementation)一书的出版作为标志。 尽管在20世纪60年代，有一些组织理论家（如Kaufman, Derthick, Bailey and Mosher）的著作已涉及公共机构如何运作政策的
问题，但是真正以政策执行作为主题，并进行全面案例跟踪研究的开创性著作则是《执行》这本书（该书后来成为政策执行领域的经典，是政策科学或政策分析的学者和学生必读之书）。普雷斯曼和韦达夫斯基的研究表明，奥克兰计划并不是按政策制定者所设想的那样被执行的，它并没有取得预定的目标，问题就出在它被执行的方式上尤其是“联合行动”的困难上，他们的工作引发了政策执行的热潮，导致了70、80年年所谓的“执行运动”的兴起。
政策执行研究的兴起并不是偶然的，而是有其深刻的理论与实践上的原因。从理论上看，在美国60年代末70年代初政策科学取得突飞猛进的发展，政策科学研究的视野拓宽，要求对政策系统和政策过程的各种因素和环节作全面深入的研究。过去人们偏重于政策制定或规划的研究，而忽视了对政策执行、评估和终结的研究，这制约着政策科学的发展，必须加以纠正。从政策实践上看，60年代由约翰逊政府所发起的“伟大社会”改革的许多政策项目并没有取得预期的结果，这在客观上向人们提出这样一个问题，即为什么好的或比较理想的政策方案及项目也不能取得预期的结果？这促使人们去评估政策，并寻找政策执行方面的原因。正是在理论与实践的双重作用下，政策执行在70年代初以后成为美国及西方政策科学研究的一个焦点或热门话题。
西方的“执行运动”持续近20年，政策科学家们写下了大量的论著以及作了大量的实证案例分析，提出了种种关于政策执行研究的途径、模式或理论。纵观这一时期的执行研究文献，西方学者们所提出的政策执行研究的途径主要有如下几种：
一是“自上而下”（top-bottom或top-down）途径，或称为“以政策为中心的途径”或“政策制定者透视”途径。这种途径假定，政策是由上层规划或制定的，然后，它们被翻译或具体化为各种指示，以便由下层的行政官员或职员执行。依照这种途径，政策过程被看作是一种指挥链条，其中，政治领导人形成政策偏好，而这种偏好随行政层次的降低而不断被具体化，为下层行政官员所执行。这种途径关注的焦点是政策制定者，要考察他们做什么以及如何将政策付之于实践而生效。普雷斯曼和韦达夫斯基的《执行》一书所采取的正是这种途径。
二是“自下而上”（bottom-top或bottom-up）途径。与“自上而下”途径相反，“自下而上”途径以组织中的个人（即参与政策过程的所有行动者）作为出发点，政策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的基础；它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的行动者的承诺与技巧。这一
途径以韦瑟利和利普斯基（R.Weatherley and M.Lipsky）的《基层官僚与制度创新》一文为代表。
三是“政策/行动连续统”（ploicy/action continum）途径，该途径或多或少有作为“自上而下”和“自下而上”两种途径综合的意味。按巴雷特和富奇（S.Barrett and C.Fudge）的说法，应该将执行“当作一种政策/行动的连续统”，在其中，在那些寻求将政策执行付之于实践者与那些采取行动者之间随时发生相互作用和谈判的过程。 在这个意义上，这一过程既可以看作“自上而下”，也可以看作“自下而上”，政策制定者将作出限制其他行动者权力的决策，而行动者将做出规避决策者权力的决策。因而这一途径也可以说是以权力作为焦点的。
四是工具选择途径（instrument-choice）。这种途径从这样一个观察开始——政策执行在很大程度上包含了将一个或更多的政府的基本工具应用到政策问题上，这些基本工具被称为政策工具（policy instruments 或policy tools）。不管我们是以“自上而下”设计的方式，还是以“自下而上”的更传统的行政管理方式来研究政策过程，给予政策决策的实质或形式的过程总是包含着在可利用的政府工具箱中选择一种或几种工具。 这种途径处理为什么政府从许多可供利用的工具中选择特定的工具，以及是否可以在政策执行过程中探明工具选择的模式或风格等问题。
“执行运动”的倡导者和追随者们提出了各种的执行理论。较有影响的有如下七种：（1）行动理论——政策执行被视为对某项公共政策所要采取的广泛行动；（2）组织理论——强调组织在政策执行中的地位，认为只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执行中是如何被调整和塑造的；（3）因果理论——将政策看作一种假设，将政策执行看作是引导人们达到目的地的地图，关心政策过程中的因果关系；（4）管理理论——强调政策执行是一个管理过程；（5）交易理论——认为政策执行是一个政治上讨价还价的过程；（6）系统理论——将政策执行理解为政策行动者与环境的相互作用；（7）演化理论——主张在政策执行中重新设计目标和修改方案，政策的制定与执行是一个演化的过程。
西方的“执行运动”大大地拓展了早期政策科学的研究范围，将长期被人们所忽视的政策执行这一环节或阶段纳入政策科学的视野；政策执行的学者们从不同的途径、不同的方面来探讨政策执行过程，并提出了种种的理论，尤其是力图系统地了解影响政策有效执行的各项因素及其相互关系，构造相关的政策执行过程模式，这大大地丰富了政策科学的理论内容。执行研究在某
种意义上可以看作是一种力求取代传统公共行政学的新行政管理研究途径，它从传统公共行政学的以机构（官僚体制）为焦点转向以项目及其结果为焦点，即把项目而不是机构作为基本分析单位。然而，由于作为研究对象的执行过程涉及的因素多而复杂，执行实践千差万别而使执行研究显得十分困难，执行运动并没有形成成熟和得到公认的理论及范式；并且，执行研究的倡导者们往往得出消极、悲观的结论，给人描绘出政策或项目很少能起作用或取得预期目标的令人失望的图景。
80年代末90年代初，随着政策科学和公共行政科学的发展，尤其是政策分析与管理合流的趋势以及（新）公共管理（Public Management）学派的兴起，作为一种思潮或时髦的执行运动便衰落了。尽管执行运动的理论遣产肯定留给了政策科学、公共行政学以及公共管理学，然而，耐人寻味的是有的公共管理学者如凯特尔（Donald F.Kettl）声称公共管理“拒绝传统的公共行政学和执行研究”，并将此作为公共管理的一个基本特征。 看来，公共管理途径有着不同于执行研究的某些新的东西。
二、政策执行的涵义
政策方案一旦经合法化过程并公布之后，便进入政策执行阶段。政策执行是在政策制定完成之后，将政策所规定的内容变为现实的过程，是为实现政策目标而重新调整行为模式的动态过程。
何谓政策执行？政策科学学者从不同角度来加以界定，兹略举几个有代表性的例子。
普雷斯曼(Jeffrey L. Pressman)和韦达夫斯基(Aaron B. Widavsky)：可以将执行看作在目标的确立与适应于取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程。
琼斯（Charles O. Jones):执行是一系列指向使一个项目生效的行动，其中尤为组织（资源、机构和使项目生效的方法的建立或重新安排）、解释（将项目语言转变成可接受和可行的计划和指示）和应用（服务、款项、工具等的日常供应）三种活动为要。
马杰（R·S·Montjoy)和图尔(L·J·Toole):政策执行是执行某一项政策所作的各项决定。
斯诺（C·P·Snow)和特里林(L· Trilling):任何一项化观念为行动的行为都涉及某种简化工作,而组织机构正是这种简化工作的主体;是它们把问题解剖成具体可以管理的工作项目,再将这些项目分配给专业化的机构去执行。于是，只有了解组织是怎样工作的才能理解所要执行的政策，也才能知道它在执行中是如何被调整和塑造的。
保罗·Ａ·萨巴蒂尔（Paul A·Sabatier)和丹尼尔·Ａ·马兹曼尼安（Daniel A. Mazmanian)：可以将政策执行视为这样一种过程：即用法律、上诉法院决定、行政命令，或用议会决定、内阁政
令的形式，实施一种基本政策决定的过程。
林水波、张世贤：政策执行可谓为一种动态的过程，在整个过程中，负责执行的机关与人员组合各种必要的要素，采取各项行动，扮演管理的角色，进行适当的裁量，建立合理可行的规则，培塑目标共识与激励士气，应用协商化解冲突，冀以成就某特殊的政策目标。
综合上述各家的观点，我们可以把政策执行界定为一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。
三、政策执行在政策过程中的地位与作用
政策执行作为将政策所规定的内容转化为现实的过程，在政策活动及其生命过程中具有至关重要的地位与作用。
政府为了有效地管理国家和社会事务，必须根据社会政治、经济、文化发展的需要和态势，针对现实生活中的重大政策问题，及时、正确地制定政策方案。而正确的政策方案要变成现实，则有赖于有效的政策执行，如果没有政策执行，再好的政策方案也只能是一纸空文，政策目标也实现不了。毛泽东同志早就说过，“如果有了正确的理论，只是把它空淡一阵。束之高阁，并不实行，那么，这种理论再好也是没有意义的。” 正因为政策执行有如此重要的意义，美国政策学者艾利森才说，在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。
２．检验政策正确与否的唯一标准
一项政策的正确与否，最终必须由实践来检验，实践是检验真理的唯一标准。毛泽东同志说过：“判断认识或理论之是否真理，不是依主观上觉得如何，而是依客观上社会实践的结果如何而定。真理的标准只能是社会实践。” 刘少奇同志则说：“执行政策就是实践，在实践中间调查研究，在实践中间认识客观世界，在实践中间发现新的问题，制定新的政策，所以，重要的问题在于执行，在于实践”。 凡是经过贯彻执行，促进了社会进步和生产力的发展，并得到群众拥护的政策，就是正确的政策，否则就是错误的政策。通过政策执行，不仅可以检验政策，还可以不断充实和完善政策，若在执行中发现问题和不足，则需予以修正和弥补，促进政策质量的提高，以期政策问题的最终解决。正是从这个意义上说，政策执行是检验政策正确与否的唯一途径。
３．政策过程的中介性环节
一方面，任何政策不可能一经制定就完美无缺，它需要在执行过程中得到不断修正、充实和完善。政策决
策者要根据政策执行过程中实际情况的变化来修正和完善政策，以提高政策的可行性和有效性。另一方面，任何政策都有时效性，它只能在一定的时空范围内起作用，超过这一范围，这个政策就失去效用或完成了它的使命，就要被新的政策所代替。制定新政策要以事实为依据，尤其要以前一项政策执行后的反馈信息为基本依据，在此基础上制定新的政策。因此，政策执行是政策过程的中介性环节。
第二节 政策执行过程与手段
政策执行是一个复杂的过程，它包含了一些基本环节或一系列的功能活动，而这些活动的完成必须依靠一些必要的执行手段。对政策执行过程和手段的研究是政策执行理论的一个重要组成部分。
一、政策执行过程的诸环节
政策执行过程主要包括政策宣传、政策分解、物质准备、组织准备、政策实验、全面实施、协调与监控等环节。
１．政策宣传
政策宣传是政策执行过程的起始环节和一项重要的功能活动。政策执行活动是由许多人员一起协作完成的。要使政策得到有效执行，必须首先统一人们的思想认识。政策宣传就是统一人们思想认识的一个有效手段。执行者只有在对政策的意图和政策实施的具体措施有一个明确的认识和充分了解的情况下，才有可能积极主动地执行政策。政策对象只有知晓了政策，才能理解政策；只有理解了政策，才能自觉地接受和服从政策。因此，各级政策执行机构要努力运用各种手段，利用各种宣传工具，大张旗鼓地宣传政策的意义、目标，宣传实施政策的具体方法和步骤。只有这样，才能为正确有效地执行政策打下坚实的思想基础。
2．政策分解
政策分解就是通常所说的制定计划，它是政策实施初期的另一项功能活动，是实现政策目标的必经之途。“没有一个长期的旨在取得重大成就的计划，是不能进行工作的。” 一般说来，一项政策的推出，往往只是指出实现政策目标的基本方向，比较抽象。要使政策执行顺利进行，就必须在这些基本原则指导之下，对总体目标进行分解，编制出政策执行活动的“线路图”，明确工作任务指向，使执行活动有条不紊地进行。制定执行计划，应遵循下列原则：一是客观性原则。编制计划要切实可行，积极可靠，排除主观臆断；计划的各项指标，不保守也不冒进；即不是垂手可得的，也不是经过努力仍是高不可攀的；有关人力、物力、财力等条件，必须精确具体、切不可含糊笼统。二是适应性原则。编制的计划要有适应环境变化的弹性机制，特别是要有适应意外情况发生的防范机制。三是全面性的原则。编制计划要能够统筹方
方面面、理顺各种关系。切忌顾此失彼。计划前后衔接，轻重缓急有层次，不同管理层次的计划各有侧重。四是一致性原则。要求政策执行机构内部各职能部门的工作目标和政策目标保持一致，上下级的政策目标保持一致，以增强组织上的统一性和方向上的一致性。
3．物质准备
物质准备是保证政策执行顺利进行的经济基础，是必不可少的环节。物质准备主要是指必需的财力（经费）和必要的物力（设备）两方面的准备。首先，执行者应根据政策执行活动中的各项开支，本着既能保证执行活动正常开展，又坚持勤俭节约的原则编制预算。预算必须报经有关部门批准后，才能执行，才算落实了活动经费。其次，是必要的设备准备，包括交通工具、通讯器材、机械设备、办公用品等方面的准备。只有做好充分的物质准备，才能为有效的执行政策创造有利条件和环境。
４．组织准备
组织准备工作是政策具体贯彻落实的保障机制，组织功能的发挥情况，直接决定着政策目标的实现程度。列宁说过，“要有效地进行管理，……必须善于实际地进行组织工作。” 组织准备不只是解决组织形式问题，而且包括建立精干高效的组织机构、配备胜任称职的领导者和一般的政策执行人员，制定必要的规章制度，使人力、物力、财力得到最合理的利用。
确定政策执行机构。这是组织准备中首要的任务。常规性、例行性政策的执行，如属原机构的任务，则应由原执行机构继续承担，不必另建机构，但有时也可用提高原机构地位的方式或者改组机构的方式来保证政策顺利进行。如果遇到非常规性或者是牵涉面较广的政策，则可组建临时办公机构，以确保政策的有效执行，一旦政策目标实现后，即行撤销。
选人用人。这是组织准备工作中的一项重要内容，因为人是组织中最能动、最活跃的因素，是组织行为的主体，德才兼备、四化标准是选人用人的基本原则。政策执行领导者的工作主要是抓具体落实。因此，政策执行者的素质要求侧重于专业管理方面的知识技能和实践经验，要求具有较强的政策理解能力，具有沟通、协调能力；善于用人，做到人尽其用；具有宽广的胸怀，善于处理人际关系；讲求工作效率，善于从实际出发，采取机动灵活、随机应变的方式方法，有步骤、有次序地推行政策实施。对于一般执行者来说，应具有本职工作的业务知识和管理经验，善于领会领导意图，忠实有效地执行领导指示，保质保量完成政策任务。
制定必要的管理法规制度。这可以明确政策具体推行的准则和依据，保证政策执行有一个
正常的秩序。这些法规制度主要有：(1)目标责任制。它主要围绕政策目标的实现，确保每个执行者都能够明确自己在贯彻执行政策过程中应该做什么、怎样做、做到何等地步和遇到问题怎么办等。落实目标责任制，有利于政策目标的实现。(2)检查监督制度。目标责任制制定后，有赖于认真忠实的执行，执行的效果如何，必须要有及时了解和恰当评判。检查监督制度是目标责任制发生效用的联系环节，严格的检查监督制度是目标责任制得以落实的保障机制。(3)奖励惩罚制度。有功必赏、有过必罚，赏罚分明，这一制度的建立使得整个管理制度形成良性循环，保证整个管理制度稳步进行。目标责任制、检查监督制和奖惩制度是一个有机整体，责任制是核心，检查监督制是手段，奖惩制是杠杆，三者相辅相成，缺一不可，共同形成推动政策全面、有效的实施的一套完整制度。
５．政策实验
政策实验是政策实施过程中的重要步骤。政策实验既可以验证政策，如发现偏差，及时反馈信息，修改和完善政策，又可以从中取得带有普遍指导意义的东西，如实施的方法、步骤、注意事项等，为政策的全面实施取得经验。那些涉及全局关系的重大政策，非常规性政策特别是带有风险性的政策，受各种因素制约，难以进行精确定量分析的政策，缺乏政策经验，结果难以预料，后果影响深远的政策，都一定要经过政策实验。
政策实验一定要按照科学方法来进行，政策实验步骤大致包括选择实验对象、设计实验方案和总结实验结果三个阶段。
（１）选择实验对象。选择实验对象或“试点”，要根据政策方案的要求进行。随便地找一个地方来试点固然不行，给试点创造得天独厚的特殊条件，“吃小灶”，人为地拔高“试点”，以此证明政策是正确完善的，更不可取。试点必须在全局情况中具有典型性条件，这些典型条件应具有普遍性，
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是对成功经验要进行理性思考，要分析研究这些经验适用的范围和条件，要分清哪些经验仅仅适用于试点本身，哪些经验具有普遍意义；在运用这些经验时需要具备哪些条件，需要附加哪些条件。三是要重视失败的经验。要善于从失败的教训中得到启迪，为下一步政策实验扫清障
碍。成功的经验能从正面回答我们应该怎么做，失败的经验却能直接告诉我们不应当怎样做。只有将两者结合起来，才能知道必须怎样做。
６．全面实施
政策的全面实施是政策实施过程中操作性、程序性最强、涉及面最具体、最广泛的一个环节。全面实施政策要求严格遵循政策执行的基本原则，充分发挥政策执行的功能要素，以保证政策目标的圆满实现。
７．协调与监控
政策的协调与监控是贯穿于政策实施全过程。协调做好了，才能使执行人员及其他有关人员做到思想观念上的认识统一和行动上的一致，才能保证执行活动的同步与和谐，才能提高工作效率，减少或杜绝人力、物力、财力、时间等方面的浪费。监控是政策实施过程的保障环节。在实际的政策实施过程中，常常由于政策执行者认识上的差异等原因，造成对政策理解的失当，或者由于政策制定者与执行者之间存在的利益差别的影响，往往会使政策执行活动偏离政策目标，因而必须对整个实施过程加强监督和控制，以保证政策的全面贯彻和落实。
上述诸环节构成政策执行的功能活动过程。只有每个功能活动环节都做好了，政策执行活动才能顺利进行，政策方案才能取得预期的政策效果。
二、政策执行的基本手段
政策执行手段是指政策执行机关及其执行者为完成一定政策任务，达到一定政策目标，而采取的各种措施和方法。政策执行的每一环节都离不开一定的执行手段，政策执行手段的恰当与否直接关系到政策目标的能否顺利实现。研究政策执行手段是为了更好地运用这些手段，更有效地完成政策执行任务。政策执行活动的复杂性，决定了政策执行手段的多样性。概括说来，主要有以下几类：
１．行政手段
行政手段是指依靠行政组织的权威，采用行政命令、指示、规定及规章制度等行政方式，按照行政系统、行政层次和行政区划来实施政策的方法。行政手段有着显著的特点：第一，权威性。采用行政手段的行为主体是上级政府机关或上级领导，作用对象是下级政府机关或工作人员。他们之间强调的是垂直领导关系，下级服从上级的关系。行政手段依靠强制性的权威将国家的各项方针、政策准确无误，坚决有力地推行和落实。第二，强制性。强制性体现于行政组织体系在思想上、纪律上要求服从集中统一的意志，这就是说，行政主体所发出的命令、规定、条例等都必须执行，有时属于根本不考虑价值补偿问题的无偿性服从，更有甚者是要求无条件的绝对服从。当然，这同法律所具有的普遍约束力那种强制不尽相同，
它允许特别情况下的灵活机动。第三，对象的有限性和时效性。在实际工作中，行政指示、命令等往往是就解决某一具体问题、完成某一项具体任务而做出的，因此，它的内容和发布的对象是具体有限的。不仅如此，行政指令还有时效性，即它只对特定时间和特定对象有效，而不象行政法规那样，适用范围具有广泛性。行政命令是法律的具体化、细目化、它弥补了法律的不足。
行政手段构成任何一种政策执行的不可少的基本因素。行政手段具有较强的约束力，带有强制性，它要求在政策规定的范围内，任何单位和个人都必须执行，否则就要承担一定的行政责任，受到一定的处罚。因此，在政策执行中使用行政手段容易做到协调统一，令行禁止。特别是用此方法便于解决一些特殊的、紧迫的、爆发性的问题，有利于扭转政策执行中的不利局势，保证政策的顺利运行。但行政手段对上级机关的要求甚高，上级如有失误将会导致连锁反应。另外，执行过程中的无偿性和下级的被动地位都不利于充分发挥下级的积极性和创造性。有鉴于此，要把它限制在一定的范围内，切不可滥用。
２．法律手段
法律手段是指通过各种法律、法令、法规、司法、仲裁工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。法律手段所依靠的不仅仅是国家正式颁布的法律，同时也包括国家各类管理机构制定和实施的各种类似于法律、具有法律效力的各种规范。法律手段除了与行政手段一样具有权威性和强制性外，它还具有稳定性和规范性的特点。所谓的稳定性是指行政法规一经国家立法和行政机关颁布，就将在一定时期内生效，不会经常变动，更不允许任何机关、社会团体和个人随意更改。行政法律和法规的修订必须根据客观形势发展的要求，由国家立法和行政机关遵循立法程序进行。所谓的规范性，是指它对一般人普遍适用，对其效力范围内的所有组织和个人具有同等的约束力。法律和法规都要用极其严格的语言，不能发生歧义，因为它是作为评价不同人们行为的共同标准。不同层次的法律法规不得互相冲突，法规要服从法律，一般法律又要服从宪法。
法律手段是政策执行活动得以进行的根本保障，依法行政、依法管理不仅具有权威性而且具有科学性和客观性。只有运用法律手段，才能消除阻碍政策目标实现的各种干扰，保障政策执行活动有法可依。有章可循，从而有利于政策的顺利实施。法律手段使用的范围比较广泛，尤其适用于解决那些共性的问题。但是，在处理特殊的、个别的问题时，还需要与行政手
段等相互补充。
３．经济手段
经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。经济手段运用价格、工资、利润、利息、税收、资金、罚款以及经济责任、经济合同等来组织、调节和影响政策执行者和政策对象活动。经济手段不同于行政手段和法律手段，它有如下三个特性：第一，间接性。它不象行政手段那样是直接干预，而是利用经济杠杆作用对各个方面的经济利益进行调节来实行间接控制的。第二，有偿性。与行政手段下的无偿服从不同，经济手段的核心在于贯彻物质利益原则，注重等价交换原则，“有偿交换、互相计价”是其主要规则。有关各方在获取自己经济利益的权益上是平等的。第三，关联性。一种经济手段的变化不仅会引起社会多方面经济关系的连锁反应，而且会导致其它各种经济手段的相应调整，它不仅影响到当前，而且会波及今后。
实践证明，在政策执行过程中，只有正确贯彻物质利益原则，按客观经济规律办事，运用经济手段来调整各方面的经济利益，将实施政策的任务与物质利益挂钩，并以责、权、利相统一的形式固定下来，间接规范人们的行为，给人以内在的推动力，才能充分调动人们执行政策的积极性和主动性，增强政策的效力，使政策目标得以实现。
各种经济手段的功能是不同的，应根据不同情况采用不同的经济手段，切不可简单划一地规定，更不能不加分析地套用。同时，在政策执行过程中，应注意把经济手段与行政手段，法律手段有机结合使用，这样可以取得更佳的效果。
４．思想诱导手段
思想诱导手段是一种以人为中心的人本主义管理方法，它通过运用非强制性手段，诱使政策执行者和政策对象自觉自愿地去贯彻执行政策，而不从事与政策相违背的活动。常用的思想诱导手段有：制造舆论——在政策形成之时就大力宣传，使政策的内容深入人心；说服教育——对少数不按政策执行或抵触的对象采取个别谈心，做深入细致的思想教育工作，做到以理服人，而不是以强力服人，以大话压人；协商对话——在政策执行出现困难的情况下，决策者和执行者应就政策深层次问题商淡协议，并借此征询群众意见，尽可能在补充政策中作适当调整；奖功罚过——通过奖励或惩罚手段来诱发人们的动机，激励人们的积极性。它体现了社会主义按劳分配原则、公平原则和利益原则，实践证明这是一种很好的管理方法。对政策执行得好的单位和个人给予精神和物质上的
奖励，对违抗政策的对象给予惩戒，达到宏扬正气，压抑邪气。
思想诱导手段有在对象上具有多元性，在方式上具有协调性，在作用上有着宏观控制性的特点。它的最大好处在于是通过政府有计划地循循善诱，使政策执行者和政策对象自觉地采取某种行为，因而不仅可以节省许多人力物力，而且更主要的是由于这种行为是出自心悦诚服的自觉自愿，因而就能够牢固而持久；而其他行政手段的弊端则是“以力服人”，其结果很可能是“非心服也，力不赡也”。因而当今各国的一个共同趋势，是发展思想诱导，尽量减少强迫命令。
政策执行手段随着社会的发展而变化。只要政策执行者能不以权力与强制为满足，用心观察、总结和创造性地工作，就一定能学会使用多种有益的执行手段，大大提高政策的执行效能，保证政策目标的预期实现。
第三节 创造性执行政策的问题
政策执行有一些基本要求，或者说必须遵循某些基本原则。国内有的学者将这些原则概括为典型性与普遍性相结合原则、追踪决策原则、实践检验原则；另一些学者则概括为严肃性原则、创造性原则、协调性原则、反馈性原则等。我们认为，政策执行中最基本的要求（原则）是如何将原则性与灵活性相统一的问题，也就是如何创造性执行政策问题。
一、原则性与灵活性相统一的要求
在政策执行过程中，坚持原则性与灵活性相结合的原则，不仅是理论与实际的需要，而且也是政策本身提出的要求。坚持这一原则才能使政策得到有效执行，才能保证政策目标得到顺利的实现。
所谓政策执行中的原则性，是指执行政策必须遵循政策的精神实质，保证政策的统一性、严肃性和权威性，严格按照政策规定的要求去做，全面地、不折不扣地实现政策目标。执行政策要坚持原则性，这是由政策本身固有的属性所决定的。
执行政策要坚持原则性，这是由政策本身固有的属性所决定的。政策是党和国家为了指导社会实践、调整社会关系，实现一定的政治路线、方针而制定的行动准则。列宁说：“党的策略是指党的政治行为，或指党的政治活动的性质、方向和方法。党代表大会通过策略决议，就是确切规定全党在新的任务方面或者是针对新的政治形势所应采取的政治行为。” 政策作为一种政治行为，就决定了它有很强的原则性。在我国，党和政府所制定的各项方针、政策是代表广大人民群众的根本利益，是指导全国各族人民进行社会主义现代化建设的行为规范和准则。“没有规矩，不成方圆”。政策执行的首要条件就是要在精神实质上忠实地
执行政策，保证政策的统一性、严肃性和权威性，严格按照政策本身所规定的政策对象、政策范围去实现政策目标，而不能随意变更、曲解、假借、贪污政策。只有这样，才能保证社会各个方面得到持续、稳定、协调、有序地发展，才能避免出现紊乱现象。
所谓灵活性原则，是指在不违背政策原则精神和保持政策方向的前提下，坚持从实际出发，采取灵活多样的方式方法，因时因地制宜，使政策目标得到真正实现。灵活性的核心是具体情况具体分析。执行政策坚持灵活性原则，也就是要有创造性，这也是由政策固有的属性决定的。
首先，政策总是针对特定的问题，以时间和条件为转移。我们知道，任何政策都是针对一定时空条件下的特定问题制定的。随着时空条件的变化，政策问题会发生变化，政策也会失去效力，成为过时的政策；而新政策代替旧政策很难做到十分及时，往往要有一个滞后期。在这个时期，旧政策仍以合法的形式存在着。如果受这种固有的形式约束，不敢越雷池一步，势必要贻误时机，给事业带来损失。在这种情况下，就要求政策执行者坚持事实求是，从实际出发，敢于冲破旧政策的某些不合理条文的束缚，具体情况具体分析，审时度势，积极灵活主动地解决实际问题，以弥补因政策的失效而造成的损失。
其次，政策具有层次性。从纵向来看，政策具有层次性。一般来说，中央的政策是高层次的政策，是从全国的总体情况出发制定的，往往带有方向性、全局性的原则规定，具有普遍的指导意义。但是，中国幅员辽阔，各地区、各部门情况不同，差异性很大，比如，内陆和沿海开放地区，在一些政策的适用上就有不同。中央的政策、规定不可能那么具体，就是省里、地区、市县里的政策也不可能搞得那么细。要使上级政策同下边的实际结合起来，这就要求地方、部门和基层单位在贯彻执行中必须因地制宜、灵活地制定符合当地实际的具体政策措施。从横向来看，各部门制定的政策相互关联和交叉。国家制定的政策，除了总政策外，往往还有许多国家职能部门制定的具体政策。这些政策往往具有相关性。从总体上看，它们也许是统一的；从局部看，则难免出现矛盾。在这种情况下，就需要执行者灵活掌握。另外，即使是同一个政策，也总有一个作用幅度和界限，这也给政策执行的灵活性留下余地。
第三，任何政策都需要逐步完善。在完善的过程中，必须有局部的修正和补充，任何政策的执行总会遇到新情况、新问题，这就需要执行者根据实际，灵活地补充修正，逐步完善政策，做到有的放矢。比如
，对于乡镇企业的政策，在创建时期同成熟时期，在乡镇企业非常稀少微弱的地区同已经在国民经济中占有相当地位的地区都不可能是完全一样的、毫无变化的。因此，在政策执行过程中，只有坚持灵活性原则，才能防止政策执行成为政策简单的传声筒，陷入主观主义、教条主义的泥坑。
在政策执行中坚持原则性与灵活性相统一的原则，就是要把政策的精神和实际情况相结合，既要创造性地实施政策，又要正确地把握政策的界限。灵活是在原则所允许的范围内的灵活，而不是违反政策的随心所欲；灵活性的临界点是原则性。我们在执行政策的过程中，如果抛弃了政策的原则性，滥用灵活性，就会产生“上有政策，下有对策”的现象，使党和国家政策难以得到如实的执行。反之，如果在实际工作中把政策的原则性理解成照抄、照转，不结合实际情况灵活运用，同样也不能真正落实党的政策。
我国正在进行有中国特色的社会主义的建设，许多事情还处于探索阶段，必然会遇到许多新情况新问题。因此，把原则性与灵活性结合起来，灵活创造性地实施中央和上级政策，就显得更为必要。例如，广东省的顺德、南海、中山和东莞四县市，被海内外誉为“四小虎”，改革12年来，经济年均增长率达到或超过20%，超过了亚洲“四小龙”在60－70年代经济起飞时期的速度。成功的秘诀何在？一个重要的原因是创造性地执行中央的政策所致。
二、政策变通
政策变通是政策执行活动中的必然现象，是政策灵活性的一种表现形式。探讨政策变通，防止政策走样是政策执行所要研究的一个重要问题。
１．政策变通的涵义
政策作为指导社会发展、规范人们行为的准则和依据，具有原则性、时效性和灵活性的基本特征。因此，在执行政策过程中，执行者要坚持稳定性与可变性相统一，原则性和灵活性相统一的原则，要善于变通，要根据不同时间、不同对象、不同地点、不同条件、不同需要而变通政策，使执行的政策能适应实际情况，取得预期效果。说到底，政策变通是因人因时因事因地制宜地执行政策的方法，是政策的原则性与灵活性关系在政策执行过程中的具体体现。这种灵活变通也被称为“行政自由裁量”，因为它是一种不变之中求变的艺术，所以西方学者称之为“行政权的核心”。可见，在执行政策过程中，政策变通是一种必然现象。
灵活变通是政策执行的客观属性，是一切以时间、地点、条件为转移的辩证方法在执行过程中的具体运用。政策变通的目的是为了更好地完善政策、执行政策，而不是为了违背政策。因此
，在执行政策的过程中，变通政策要做到原则性与灵活性的辩证统一，绝不能把它们截然分开。只有坚持原则性，才能维护政策的严肃性和权威性；只有坚持灵活性，才能具体问题具体分析，使政策不被教条化和僵化。
２．政策变通的形式
正确的政策变通实际上就是政策原则性与灵活性在实践中的具体反映。政策实践表明，在执行政策的活动中，政策执行者对上级政策采取各种变通形式。有的学者概括了三种变通形式，即(1)“求神似，去形似”；(2)“不求神似，只求形似”；(3)“既不求神似，也不求形似”。只有第一种是合理、正确的变通形式，另外两种实际上是对政策的歪曲。
“求神似，去形似”是一种正确的变通形式，它做到原则性与灵活性辩证统一，抓住政策的精神实质，遵循政策要求，结合实际，创造性地加以贯彻落实。党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》指出：“要解放思想、实事求是，一切从实际出发，把党的方针、政策同各地区、各部门、各单位的实际密切结合起来，创造性地贯彻执行。”党中央的这一重要思想，集中说明了原则性与灵活性的辩证关系，是改革开放新形势下政策执行的指导原则，也是合理政策变通所应遵循的准则。在我们党的历史上。坚持原则性与灵活性相统一的原则，取得了一次又一次的胜利。例如，邓小平同志关于“一个国家，两种制度”的构想，是原则性和灵活性巧妙结合的范例。香港、澳门主权必须归还中国，台湾也必须回归祖国，国家必须统一，这是个大的原则。如何回归？邓小平同志创造性地提出了“一国两制”的构想，我国政府根据“一国两制”的构想和原则先后和英国、葡萄牙政府谈判，并达成了协议，中华人民共和国于1997年、1999年分别在港澳恢复行使主权。香港、澳门问题的解决为棘手的台湾问题的解决提供了科学的范例，这是邓小平同志灵活性、创造性的贡献，也是高水平领导艺术的体现。
“不求神似，只求形似”是一种不正确的变通形式，它把政策理解成照搬、照抄和照转，缺乏灵活变通性，盲目、机械地执行政策。毛泽东同志早在20世纪30年代就说过，盲目地表面上完全无异议地执行上级的指示，这不是真正执行上级的指示，这是反对上级的指示或者对上级指示怠工的最妙办法。我国高度集权的政治体制以及一部分政策执行者能力、素质低下和怕犯错误的心理等是造成僵化、机械地执行政策的主要原因。邓小平同志指出，由权力过分集中而导致的官僚主义是党和国家领导体制中广泛存在的一大问题。其结果必然形成
一个僵化、保守、封闭的管理体制。这种体制也使整个系统内的工作人员按部就班，缺乏灵活的创新精神。
这些年来，不少党政机关干部疲于应付具体事务，有的累于交际和应酬，而疏于学习和思考，思想上的怠惰,决定了他们执行政策中缺乏创造精神,习惯于照抄照转上级文件,或者贯彻上级精神中非要等到具体细则才肯迈步。否则,就左顾右盼,等待别人创造经验之后再去依样画葫芦,生搬硬套。有的执行人员缺乏足够的纠偏勇气，明知上面政策有误，却不指出纠正，而是一味从上，违心地执行错误的政策。这种执行表面上是坚持政策的原则性，是坚决服从上级的指示，实质上是不负责任，脱离了本地的实际，违背了政策的灵活变通性原则，是教条主义和形式主义的做法，对事业有着极大的危害性。例如，苏东剧变与不顾本国的经济、政治、文化等实际情况，生搬硬套西方发达资本主义国家的管理模式有关。我国十几年来反复出现的“房产热”、“股票热”、“开发区热”等赶浪头现象也是盲从造成的恶果，其教训是极其深刻的。
“既不求神似，也不求形似”也是一种错误的变通形式，它夸大政策的灵活性否定政策的原则性，随意变通政策。我国改革一开始就是以扩大企业和地方自主权为先导的，加上实行多年的财政分灶吃饭的大包干体
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自觉性。在了解上情时，要注意防止两种倾向：一种是囫囵吞枣，不求甚解；另一种是断章取义，为我所用。
（2）摸清下情。要深入调查研究，明了实际情况，这是合理政策变通的实践基础。政策变通的要点在于从实际出发，离开对实际情况的深入了解，就可能产生偏离实际的盲目变通，达不到政策的预期目的。要摸清下情，就必须做深入细致的调查研究。在开展调查研究上要防止以下几个问题：一是走马观花，不求甚解；二是只看现象，不看本质；三是只看有利因素，忽视不利因素；四是静态研究多，动态研究少。
（3）上下情有机结合。坚持政策的原则性和灵活性相结合的原则，把政策的基本精神和实际情况相结合，这是政策变通的关键。要实现政策和实际相结合，必须做政策的具体化工作。它包括以下几方面的内容：一是对于中央和上级已经明确做出决
定了的政策，地方和下级就应该把着眼点放在研究本地实际情况和特点、制定具体的实施细则上，大力组织落实，不能随意更改，更不能拒不执行，保证上级精神能扎扎实实地落到实处；二是对中央和上级只提供政策思路和一般原则的，地方和下级既要注意研究大气候、大环境，即吃透上情，把握上级政策的精神实质；又要注意加强对本单位新情况、新问题的研究，提出适合本地特色的指导性意见，使做出的政策规划方案既与上级的精神相吻合，又与本单位的实际相符，从而更好地落实上级的政策；三是对中央和上级规定的不符合地方和基层实际情况的政策，地方和基层应及时主动地向上级反映情况，经上级同意后，可以根据当地的实际情况，合理地变通政策，从而保证中央和上级的政策在各种不同情况下都能得到有效地贯彻实施。
在执行政策过程中，还要注意两点：一要充分考虑政策的社会承受能力，根据时间、地点、条件的不同，在贯彻执行的方法、步骤和程度上要有所区别。有时，某项政策本身是无可非议的，但由于某些原因，人们的理解程度、思想认识还没跟上来，在贯彻执行中应掌握时机，因势利导，绝不能急于求成，否则，其结果只能是“欲速则不达”。二要勇于创造地解决执行政策中遇到的新情况、新问题，敢于根据生产力标准制定过去没有而又符合实际的新政策。
三、“上有政策、下有对策”现象剖析
“上有政策，下有对策”是我国政策执行中长期存在着的一种普遍现象。近年来，随着我国改革开放的深入和地方分权的发展，“上有政策，下有对策”现象非但未能克服，反而有加剧之势，成为影响有效的政策执行一种障碍性因素。因此，有必要加以认真分析。
1.“上有政策，下有对策”现象的主要表现
（1）“你有政策，我有对策”——替换性执行。当执行机关和部门所执行的政策对自己不利时，执行者就制定与上级政策表面相一致，实际相违背的实施方案，使上级的政策难以得到贯彻落实。例如，中央要政企分开，一些政府主管部门摇身一变成为行政性公司，即翻牌公司，照旧行使政策直接管理企业的权力，或者以组建集团公司名义把已经下放给企业的自主权重新收回来。根据1992年《全民所有制工业企业转换经营机制条件》，中央政府给企业下放了14项基本权利，这一政策对搞活国有企业，促进经济发展是有益的。但是这些下放的权力真正落到企业的并不多，其中的大部分被各级地方政府截留收走。“上有政策，下有对策”的现象，极大地损害了党的政策目标的顺利实现。
（2）“曲解政策，为我所用”——选择性执行。政策执行者在执行政策中对政策原来精神实质或部分内容有意曲解，导致政策无法真正得到贯彻落实，甚至收到与初衷相悖的绩效。以我国住房制度改革为例。改革的目的本来是为了减少国家财政负担，搞活房产建筑企业，实现住房商品化，解决住房分配不公的问题。但在实际贯彻执行过程中，一些地方和部门自行“变通”，规定了一些原政策所没有的内容，结果使得这项政策明显向占有较大面积和较高质量住房的既得利益者倾斜。还有相当多的地方甚至公然曲解政策原意，把住房商品化解释为低价出售公房。正因为各地各部门出于自身的利益而有意曲解政策，使得国家的几次房改政策难以得到有效的执行。
（3）“软拖硬抗，拒不顺从”——象征性执行。政策执行的最高准则在于维护政策的权威性和严肃性。对于共产党员来说，执行政策是党的纪律；对于普通公民来说，执行政策是必须履行的社会职责。但在执行过程中，有些执行机关或人员有意不执行或变相不执行，有的只是采取象征性执行措施，甚至抗拒执行。例如，假冒伪劣商品已发展到无孔不入、令人防不胜防的地步。针对这一严重侵害消费者利益的现象，近些年来，国务院一再强调要严厉打击假冒伪劣产品，先后通过了《消费者权益保护法》、《产品质量法》、《反不正当竞争法》以及《关于惩治生产、销售伪劣商品犯罪的决定》，还专门成立了“打假办”，开展诸如“质量万里行”、“3·15消费者权益保护日”等活动。可是假冒伪劣产品仍然禁而不止，打而不死。究其原因，与地方保护主义从局部利益出发抗拒中央政策，包庇、维护本地制售假冒伪劣者有关。有的地方政府为了本地经济利益，对假冒伪劣犯罪行为不闻不问，熟视无睹，任其发展；有的地方政府认为打假“怕影响本地经济发展，影响当地财政收入。”执法部门刚要查处，一些领导就出面说情开脱，甚至要求要“一致对外”等等。河南周口地区假药、河北省无极县假药案都是此种表现。 结果一些地方假冒伪劣产品泛滥成灾，严重影响国民经济的健康发展。
（4）搞“土政策”——附加性执行。附加性执行指的是在政策执行过程中，执行者常附加一些原政策目标所没有的内容，把本不可行的事情变为可行之事，影响了目标的实现，所谓“土政策”，就是打着贯彻上级政策要结合实际的旗号，自立一套，自行其是，谋取私利。例如，我们搞市场经济，要建立社会主义大一统市场。但一些地方往往立足本地，搞小而全的生产体系。在生产快速发展时期
，为保护本地利益封锁信息、技术和资源，禁止劳动力和人才流动，搞“土政策”，到处封关设卡，争夺资源的“大战”此起彼伏，扰乱了市场秩序，严重危害中央宏观政策的贯彻实施。
2．“上有政策，下有对策”现象的成因
“上有政策，下有对策”现象产生的主要原因，无非是“利益”的驱动。恩格斯说过“人们为之奋斗的一切都与自己的利益有关。”博弈论认为，在冲突和竞争的情况下，每一参加者都遵循力求得到最大利益，并把损失减少到最低限度的原则。作为政策执行者的中央与地方政府以及执行人员从某种程度上说都遵循博弈论的基本原则。因此，要分析“上有政策，下有对策”现象的成因，就得分析政策执行中的中央与地方、上级与下级的利益关系机制。
（1）中央利益与地方利益间的矛盾。国家利益是一国之内的最高利益，所有部门、地方和个人的利益都要服从它的要求。况且，在一定时期内，一个国家的利益总量是个常数，而中央与地方的领导所处的位置不同，考虑问题的角度与方式不同，对利益的要求也不同，他们为了在这个利益总量中争取更大的份额而产生利益矛盾。国家制度、法律对中央与地方的利益格局界定不明确，容易使双方都认为某一利益领域属于自己，从而相互争夺，产生矛盾。其主要表现是：国家在某一方面对地方的权限、利益作了界定，但没有同时与之密切相关的其他方面作配套性界定；或者是同一内容的各个方面，有的被严格界定，有的则界定模糊；或者是中央不同部门对同一事物有不同的界定。这样一方面使地方无所适从，另一方面，又使地方有机会灵活变通，对付中央政策。目前，各地向中央争优惠政策、争投资，争项目等五花八门的竞争，有愈演愈烈之势，正在形成中央与地方之间就政治利益和经济利益讨价还价的极不正常状态。
（2）政策本身的缺陷。这主要表现在：一是有些政策缺乏科学性、不完整、不配套。在政策制定过程中，新老政策之间，宏观和微观政策之间，政治、经济和社会等各个领域和各部门的政策之间，以及一个大政策和它的具体实施细则之间，往往没有很好的衔接和配套，没有形成科学合理的政策体系这一方面给政策执行带来困难，另一方面也给执行者寻找对策，钻空子造成可乘之机。如前几年粮食奇缺，粮价猛涨，国家为平抑粮价，稳定市场，行文规定有关部门经营“合同定购”外粮食时每道环节的最高经营差率。但对经营环节、购销流向等未作具体规定，结果不少地方抢购套购囤积，就地多次转手，层层加价牟利，而物价部门在检
查、制止时因其“每道环节未超过规定差率”而难奈其何。
二是政策多变。今天制定一个政策，时过不久，情况发生了变化，又匆忙出台一个新政策，头痛医头，脚痛医脚。比如，抢购风起时就限制消费；市场疲软了又刺激消费，粮多了限购，农民增产不增收。还有的领导换届，政策也跟着发生大的变化，人存政举，人走政息。政策多变，朝令夕改，法无常规，缺乏稳定性和连续性，就无法建立起政策的权威性和可信度，也就很难使人遵从它们，产生“上有政策、下有对策”现象也就在所难免。
三是政出多门，莫衷一是。现在，我国机构繁多，部门林立。职责不明，多头决策，缺乏有效的沟通协调，常常是政出多门，甚至相互矛盾。面对众多甚至相互冲突矛盾的政策，政策执行者不得不采取“优选法”——顶头上司的优先，其他类型的推后；经济监督、杠杆部门的优先，其它部门乃至党政机关的靠后；领导个人交办的优先，集体名义布置的推后。这种“上有政策，下有对策”往往本末倒置，宏观失控，国家受损，群众吃亏，正确的政策难以执行。
（3）政策执行主体的本位主义和地方利益的驱使。一是干部阶层利益诱发。干部身兼政策执行者和政策制定者双重身份，他们是政策能否有效执行的决定性因素。如果他们背离了全心全意为人民服务的宗旨，仅顾及本阶层的利益，必然驱使其在执行政策时搞与上级政策精神不一致的所谓“对策”。二是地方部门利益驱使。一些干部从地方利益出发，对政策产生对抗性反应，上面有漏洞，下面不补；上面有错误，下面加以扩大；上面政策对头，下面顶着不办。有些干部从本部门本地区的利益出发，在对外贸易和引进外资中不惜损害国家利益，搞优惠竞争，把国家的资源，人民创造的财富廉价地送给外国资本家。在流通领域为了地方利益大搞地区封锁，制定了与中央政策相悖的土政策，致使一些地方出现了“二号文件”管“一号文件”的不正常现象。前几年多次出现的“蚕茧大战”、“羊毛大战”、“松脂大战”就是典型的事例。三是干部中存在的错误思想观念的导向。党的各级干部只有树立马克思主义的世界观、人生观，具有健康的道德风尚，才能实事求是地执行政策。但在一些干部中存在着严重脱离实际，弄虚作假等风气，以及个人至上、金钱至上、人情关系至上等观念，以致出现了诸如偏重于短期行为，人情、金钱大于政策，个人关系高于组织原则等不正常现象，无视中央政策的规定，滥用灵活性，随意“变通”政策。
（4）政策执行的监控不力。我国虽然建