基于财政分权与土地财政视角诠释中国城乡收入差距问题
内容摘要：改革开放之后，中国人均GDP迅速增长的同时，城乡收入差距也不断扩大，该现象在分税制改革之后表现得更加明显。本研究利用MI值分析各省份空间关联度，建立FEM、REM、SLM与SEM模型，利用2004-2011年31个省份的面板数据进行实证分析。通过分析发现，财政分权、土地财政、工业化水平越高，城乡收入差距越大，城镇化有利于降低城乡收入差距水平，并提出要改革财税与土地制度，减少地方政府对土地财政的依赖，增加对农村教育、医疗、社会保障等方面投入，缩小城乡收入差距。
关键词：城乡收入差距土地财政财政分权财税制度
引言与文献综述
新中国成立初期，中国政府借鉴苏联模式，以牺牲农业、农民与农村为代价发展重工业，通过制定户籍制度严格限制农村人口自由流动，工业化与城镇化发展缓慢，城乡收入差距绝对值与相对值较低。改革开放之后，中国采取出口导向型发展战略，东部沿海地区以优越的地理位置率先得到发展，土地制度由农村合作社形式转变为家庭联产承包制，农业生产效率与农民收入水平得到较大幅度的提升，城乡收入差距水平呈现下降趋势，随着改革的不断深入，土改红利渐
渐消失，并且由于户籍制度导致城乡二元经济、政治与文化结构，地方政府出于自身利益，财政支出带有明显性城市化倾向，改革红利主要被城市居民与利益团体获取，城乡收入差距绝对值与相对值呈现不断扩大的趋势。1994年分税制改革之后，中国特有土地制度（农村土地归集体所有，城市土地归国家所有，政府出于公共利益可以征用土地）与财税制度（土地出让金基本划拨给地方所有），诱使地方政府通过实行土地财政敛财，由于征地补偿标准偏低，土地财政收入主要用于城市化与基础设施建设，财政支出带有明显性城市化倾向，加剧了城乡收入差距。
国内解释我国城乡收入差距问题主要有两个视角：一是从历史、制度和政策层面入手分析，认为我国为了优先发展重工业而实行的农产品统购统销制度、人民公社制度和户籍制度等干预政策，倾向支持城市地区发展，从而增加了城乡收入差距；第二个视角则从人力资本投资差异的层面解释我国的城乡收入差距，认为人力资本积累不足和生育率过高是农村居民收入较低的根源。也有学者从城乡公共品供给差异角度分析我国的城乡收入差距，农村公共物品供给远落后于城市公共物品供给，从而造成人力资本积累、生产效率等落后于城市地区。财政分权提高了地方政府支持工业发展和城市发展的激励，土地财政则提供了地方政府支持城市发展的资金基础。陈工和洪礼阳（2012）、陈安平（2009）、范晓莉
（2012）、陆铭和陈钊（2004）、Kanbur R（2005）、Jin H（2005）认为分财政分权给予地方政府更多的财政自主权，有利于提高居民收入水平的同时，地方政府财政支出城市化倾向会扩大城乡收入差距，未来要加大对农业、农村与农民投入，从而缩小城乡收入差距；邵挺（2010）、王猛等（2013）、欧阳文旭（2011）、Wang（2013）指出土地增值收益主要归地方政府、城市居民与房地产商所有，农民分享土地收益较低，现有的征地补偿模式与标准不利于缩小城乡收入差距，农民通过进城务工，从事非农生产活动，从而提升自身收入水平。但是，在我国经济的梯度发展模式下，地区间产业布局、经济发展、劳动力流动以及收入分配会产生空间联系，因此，需要从空间视角分析城乡收入差距的区域关联性，以免造成估计结果有偏。本文主要贡献是考虑了城乡收入差距的区域关联性，并且基于财政分权和土地财政双重视角解释我国不断扩大的城乡收入差距，并且为缩小城乡收入差距提出了合理的政策建议。
现状描述和分析
（一）城乡收入差距情况
改革开放之后，中国工业化与城镇化水平发展迅速，居民人均收入水平不断提高，但由于户籍制度的约束，以及政府支持城市发展的经济干预政策和财政补贴政策，城乡二元经济结构表现尤为明显，城乡之间收入差距、医疗卫生、社
会保障、教育等公共服务差距越来越大。1994年财政分权之后，地方政府拥有更多的财政自主权，通过土地财政敛财不断扩大，政府财政支出城市化倾向于征地补偿标准偏低，在一定程度上扩大了城乡收入差距，本研究选取2013年数据进行分析，其中城乡收入差距=城镇居民人均可支配收入-农村居民人均纯收入，将数据处理后得到如图1所示的结果。
从图1中可以看出，2013年城乡收入差距绝对值与相对值均较高，其中上海、北京、浙江与广东工业化与城镇化发展水平超其余省份，其城乡收入差距绝对值位居全国前列，其值均超过2.1万元，其次是福建、江苏、山东等地，中西部地区城乡收入差距差异性较低，黑龙江2004-2013年城乡收入差距绝对值均位居全国末尾水平，该值在2004年与2013年分别为446.6元与996.3元，远低于其余省份；贵州、云南、甘肃、陕西等西部地区城乡收入差距相对值在2013年超过3.5，位居全国前列水平，其次是安徽、福建、广东、海南等地区，天津与黑龙江地区2013年该值为2.0左右，位居全国末尾水平。
（二）空间关联度分析
空间经济学指出各地区经济由于地理位置关联存在空间相关性，全局Moran I统计量：，其中，wij为空间权重矩阵中第（i，j）个元素，，i指的是各省份；，Zi为Yi的标准化转换：，w*ij为标准化之后的空间权重的元素：。MI
值在（-1，1）之间，大于（小于）0表示各地区为空间正（负）相关性，数值越大，相关性越强，等于0表示各地区不存在空间相关性。MI近似服从均值为E（I）和方差为V（I）的正态分布，其中，。文中空间权重用各省份省会城市之间距离衡量，即wij=dmin/dij，对角线（i=j）元素为零，利用Matlab软件计算2000-2013年各省份城乡收入差距MI及Z 值，得到如表1所示的结果。
从表1中可以看出，2000-2012年全局MI值均为正，各省份之间存在正的空间关联性，其值呈现先缩小、后扩大、最后再缩小的趋势，局部MI中北京、上海、江苏、浙江、广东等地沿海地区其值较高，贵州、云南、陕西等西部地区MI值位居全国末尾水平，总体而言，经济越发达地区MI值越高。由于城乡收入差距的正的省际关联性存在，在回归模型中必须考虑空间溢出效应。数据来源与实证检验（一）数据来源
微观经济学指出由于公共物品与服务的外部性因素导
致市场失灵，为提高社会总体福利水平，需要政府干预市场，通过税收等获取财政收入，再提供公共物品与服务实现社会再分配。1994年分税制改革之后，地方政府拥有更多的财政自主权，由于中国特有的土地制度，诱使地方政府以地敛财，户籍制度将社会分为城乡二元经济、政治与文化结构，城乡社会保障、医疗卫生、教育等公共服务差距较大，地方政府
财政支出带有明显的城市化倾向，改革红利主要被城市利益集团与居民获取，并且地方政府以牺牲农民利益为代价，通过低价征地、高价卖地形式获取土地出让金收入，土地财政主要用于城市基础设施与服务建设，惠及农民方面较少，在一定程度上扩大了城乡收入差距水平。本研究主要从财政分权、土地财政、人均GDP、工业化与城市化角度进行分析（见表2）。
（二）平稳性检验
通过ADF单位根检验（见表3）发现，除了lnX6与lnX5存在单位根之外，其余均属于平稳序列。
（三）实证检验
本研究利用Eviews7.0软件分析各个因素对城乡收入差距影响程度，静态面板分析包括固定与随机效应模型，空间面板选取SLM与SEM模型，将数据代入模型得到如表4所示的结果。
通过分析发现，财政支出分权、土地财政、人均GDP、工业化与服务业产值占比对城乡收入差距绝对值影响在FEM、REM、SLM、SEM模型中为正，城镇化率系数为负，并且各系数是高度显著的。回归系数在各个模型中符号和显著性的一致性说明本文的估计结果和结论是稳健的，说明财政分权和地方政府对土地财政的依赖确实扩大了城乡收入
差距，符合我们的理论预期，这也可以是自1994年以来我
国各地区城乡收入差距的迅速扩大的原因所在。SLM模型和SEM模型的R2高于固定效应模型和随机效应模型的R2，说明考虑了城乡收入差距空间效应的空间模型解释能力优于非空间模型，此外空间滞后项的系数是显著为正的，说明城乡收入差距的空间效应确实存在，选择空间效应模型更为合理。但是非空间计量模型和空间计量模型的结果都是一致的，说明财政分权和土地财政的视角可以很好地解释分税制改革后城乡收入差距的持续扩大，从而支持文献中传统非空间模型的研究结论是正确的。
新中国成立初期，中国财政实行统收统支制，为激励地方政府发展本地经济，财政制度转变为“包干制”，地方财政收入水平较高，中央为降低本级财政赤字与加强对地方政府控制，1994年实行分税制改革，上收财权、下放事权，地方政府拥有更多财政自主权以及财政收入压力，地方政府相对于中央更关注自身利益与发展，工业与服务业带来的经济发展明显高于农业，地方财政支出带有明显性城市化倾向，城乡医疗卫生、社会保障、教育等公共服务差距越来越大，地方政府继续以牺牲农业、农民与农村代价发展工业化，城乡收入差距绝对值不断拉大；改革开放之后，东部沿海地区由于其优越的地理位置，工业化与城市化率先得到发展，地方政府财政收入水平不断上升，1994年分税制改革导致地方预算内财政收入大幅度下降，导致财政收不抵支现象，为降
低本级财政缺口，地方政府积极需求预算外收入，中国特有的户籍与土地制度（农村土地归集体所有，城市土地归国家所有，政府出于公共利益可以征用土地），导致地方政府成为土地征用与出让唯一垄断者，中央为提高地方财政收入水平，将土地出让金收入划拨给地方政府，加剧地方土地财政水平，并且中国土地征用补偿标准偏低，土地财政收入主要用于城市化与城市基础设施、公共服务建设，其收益主要被城市居民获取，城乡收入差距呈现不断扩大的趋势，现阶段地方政府对土地财政依赖性由东部地区向中部地区转移，中部地区是中国粮食主产地，城市化大幅度扩张侵蚀了农业耕地面积，不利于未来中国粮食安全与工业化发展。地方政府对土地财政的严重依赖，使得不断增加对城市的“圈地运动”，获得的土地财政收入又用于继续扶持工业经济和城市经济的发展，忽视农村地区的经济建设，从而持续拉大城乡收入差距。此外，从空间滞后项的回归系数可以看出，各省份之间城乡收入差距存在显著的空间溢出效应，说明一个地区的城乡收入差距的扩大会拉大周边省份的收入差距。
结论
新中国成立初期，政府通过制定户籍制度限制农村人口自由流动，出现城乡二元经济、政治与文化结构，城镇化与工业化发展缓慢，城乡收入差距较低，改革开放之后，中国利用廉价劳动力与自然资源，以粗放型模式发展本国经济，
成为“世界工厂”，城乡居民收入水平不断提高，东部地区利用其优越的地理位置因素，工业化与城市化率先得到发展，城市居民收入水平得到较大幅度提升，城际、城乡、乡村之间收入差距呈现不断扩大的趋势。实行家庭联产承包制之后，农业与农村生产率得到较大幅度提升，农民收入水平不断提高，城乡收入差距不断缩小，土改红利随着时间推移不断下降，并且改革深化给城市居民收入带来较大幅度的提升，城乡收入差距绝对值与相对值呈现扩大的趋势。中国城乡居民收入来源主要包括工资性、财产性、经营性与转移性收入，其中财产性与转移性收入占比较低，城市居民主要收入来源是工资性收入，当工业化、服务业与人均GDP水平较高时，城市居民从经济发展中获取的收入较多，而农村居民收入主要来源是经营性收入与工资性收入，由于农业生产周期长、不确定性高等因素，政府财政支出带用明显性城市化倾向，农业从经济发展中获取的收益水平较低，并且农民进城务工受到户籍制度限制，在城市从事底层生产活动，其工资、福利等方面与城市居民差距较大，导致经济发展利益主要被城市居民获取，城乡收入差距绝对值呈不断扩大的趋势；改革开放之后，中国人口、土地、经济与社会城镇化水平不断提升，东部地区由于工业化水平较高，城镇化发展速度远超中西部地区，当城市化水平较高时，从事农业生产人员相对下降，在土地面积一定的条件下，农村人均耕地面积
水平将得到提升，农民一方面可以从农业生产者获取更高的经营性收入，另一方面可以通过进城务工获取非农收入，从而缩小城乡收入差距水平。本研究从财政学视角分析城乡收入差距问题，通过分析发现地方政府出于自身利益出发，继续以牺牲农业、农民与农村为代价发展工业化与城镇化，财政支出带用明显性城市化倾向，地方财政支出分权与土地财政收入占比越高，城乡收入差距绝对值越大；城市与农村居民收入分别主要来源于工资性与经营性收入，工业化与服务业水平提高对促进工资性收入提高有着显著的影响，当城镇化水平较高时，从事农业生产人口减少，有利于提高农村居民经营性收入水平，会在一定程度上缩小城乡收入差距。为降低城乡收入差距水平，本研究的主要政策建议有：首先，改革财税制度，提高直接税占比，提高房产税税率，使其成为地方政府主体税收，从而减少地方政府对土地财政的依赖，降低地方政府的财政压力；其次，改革土地制度，鼓励农地入市交易与农地流转，并加大对农地保护的立法，并提高农地征用补偿标准，明确保护农民获得合理的土地收益的权利；然后，实施“工业反哺农业，城市支持农村”的战略政策，支持农村和农业的经济建设和发展，促进农村、农民的造福水平；最后，改变地方政府财政支出城市化倾向，改革官员考核机制，将人们总体福利水平、幸福感等引入，并加大对农村、农业、农民方面的投入，特别是医疗卫生、
社会保障、教育、养老保险方面，实现城乡公共服务均等化，进而降低城乡收入差距，真正实现和谐社会目标。
参考文献：
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我国土地财政弊端与问题浅析 摘要 早在上世纪八九十年代，我国就已经就土地有偿使用问题做过初步讨论，并存在认识上的分歧，不少人从增加政府财政收入的角度，主张土地有偿使用，他们侧重强调国家土地所有权在经济上的实现。但也有人认为，实行土地有偿使用，主要是为了发挥地租的调节作用，理顺经济关系。而当时的讨论，实际上是财政观点占了主流地位，发展到现在，并最终形成土地财政。 一．导言 土地财政是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又叫第二财政。中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。 据数据显示，当今的我国政府，对土地财政的依赖程度已经远远超过前几年，在这种情况的背后，联结者农村大量的失地农民，城市过度扩张带来的各种城市病以及城市房地产价格过高等种种城市化进程当中的问题。 对于现在这种严峻的情况，本文将对土地财政现象及产生的原因做一个分析，并且就此现象提出自己的对策与建议。
二．土地财政的现状及分析 地方政府严重依赖土地出让金等相关收入，是为“土地财政”。 近10年来，我国各地土地出让金收入增长迅速。2001年，全国土地出让收入占地方财政收入的比重只有16.6%，而去年2011年土地出让金的收入已经超过3.15万亿，其中房地产出让土地的收益就2.7万亿，据相关资料显示，地方政府对土地财政依赖程度已达到86.75%。这组数据不能不让我们警醒。 从政府的土地财政收入来源看，主要分为两部分。 一为税收收入，主要为建筑税和房地产税。 二为非税收收入，主要为土地出让金。 这两个部分的收入，其实是有相互联系的，政府先出让土地，收取土地出让金，接着房地产商建设房地产，并且上交给政府建筑税和房地产税，又成为了这政府的收入，在这个环节看来，似乎对政府来说是个良性循环，政府可以靠出让土地获得大部分的财政收入。 但是，如果仔细想想就会发现，政府这一连锁行为的源头是要不断让出国有土地使用权，也就是不停出让土地来维持这一过程，这样就不可避免的要不断占用农业用地，因此，土地财政本质上是对于农业用地的不断征占与转变。 从另一个角度看，政府出让土地作为工业或商业用地，本质上是让出若干年的国有土地使用权，也就是向企业收取若干年的地租，而从现实中看，有很多中小企业是向银行贷款来支付这若干年的地租，也就是负债性质，那么若是在这期间企业破产或是倒闭，将会给银行带来一笔坏账，也会对这一整条资金链产生不利影响。
破解中国土地财政依赖的路径选择 一、土地财政问题的成因分析 （一）地方政府财权事权不匹配由于分税制改革后财权逐渐上移至中央，事权逐渐下移至地方，这种财权和事权的不匹配成为造成土地财政的重要原因之一。在中央政府财权收缩的同时，地方政府在事权方面反而扩大了。中央把更多的事权下放给地方，比如支持技术创新和技术改造等优惠政策、支持义务教育计划等等。这些对于整个国家的未来发展有突出作用的事情却要由地方政府来承担其支出。随着地方政府事权范围的扩大，其财政支出的比重也在迅速增长。 （二）城市化对公共事业的需求不断加大，地方政府面临融资问题公共支出规模扩张是市场经济国家发展中的规律。从中国的实际情况来看，中国公用设施水平仍有待提高。例如，2009 年中国城市人均道路面积为12.79 平方米，与发达国家的人均道路面积20平方米?40平方米相比有较大差距。地方政府投资规模的增加会带动私人部门投资进而刺激一个地区的经济增长，提高就业率。诸如民生工程和城市基础设施等项目普遍具有投资规模大、投资周期长等特征，地方政府必然面临资金投入问题。由于地方政府融资渠道有限，土地出让收入起重要作用。地方政府通过出让土地获取高额的土地出让收入、土地派生的税费、低价出让工业用地、土地抵押融资等方式筹集资金，进一步助推“土地财政”不断膨胀。 （三）地方政府具有土地垄断权改革开放以来，中国基本上沿用
了集体土地国家征收取得制度。也就是说，只有国家可以为了公共利益需要，依照法定程序将集体土地转为国家所有，并给被征地的农村集体和个人补偿和安置，地方政府拥有对农地的垄断购买权，由地方政府向用地需要者供地。这种土地供应和征用的政府垄断，导致土地市场上只有一个收购者和供应者，征用多少，以什么价格征用，供应多少、以什么价格供应全由地方政府说了算。这样必然导致地方政府为了自身利益最大化，低价征地而高价出售土地使用权，这样地方政府在两方面都可以获利。 （四）地方政府官员的政绩考核 近年来，中国正处于城市化和工业化快速发展时期，经济增长仍是地方政府的工作重点，各级政府和官员的政绩考核仍倾向于GDP财政收入等经济指标。这种政绩考核机制必然诱发地方政府的短期行为，在政绩的刺激下，激励地方政府在任期内热衷于卖地，从而催生了一批形象工程和政绩工程，造成土地资源的滥用和浪费。随着中国各级政府的工作重心向经济工作转移，对各级地方政府的政绩考核也随之转向以GDP和财政收入等经济指标为主，而很少考虑经济增长的资源环境代价、社会保障率以及居民满意度等民生指标。 二、解决土地财政依赖问题的措施 （一）完善财政公平，合理规范事权与财权的统一推动财政体制改革，完善中央财政的转移支付制度，实现地方政府财政收支平衡。主要措施是：（1）扩大地方政府的税权。中国应当根据地方事权的特点，通过法律扩大地方的税权，将地方税的解释权、减免税等的税政
土地财政分析及出路 王武倩 中南大学建筑与艺术学院城乡规划系湖南长沙 摘要：土地财政作为近年来中国城市化发展的催化剂，很大程度的为政府提供了丰富的资金来源和GDP增长率，但不可否认的是它也带来了诸多经济问题，如果不突破这一体制格局，地方政府将会陷入财政困境，本文提出政府应从“卖地”逐步变为可持续的税收财政，同时拓宽融资渠道，吸纳社会资金参加城市建设与运营，将公用设施出租给社会企业，减轻财政负担，逐步脱离依赖“卖地财政”的现状。 关键词：土地财政；影响；出路；税收；融资 1.前言 土地财政给政府带来了一大笔收入用作市政设施建设的资金，其实上也带来了很多社会问题，比如代际不公，耕地减少，地方经济被房地产市场“绑架”等问题，同时随着土地财政不可持续性的日益显现，城市建设发展长期以来过度依赖的土地财政也将遭遇瓶颈。这相对于巨大的、迫切的城市建设投资需求来说将无疑是严峻挑战，因此，扭转土地财政不健康的种种现象，加快土地财政转型迫在眉睫。本文主要分析土地财政的起源与影响，探究土地财政的转型与出路。 2.土地财政定义 近年来，我国普遍出现了政府以“卖地”来增加财政收入，过于依赖土地的现象，这个现象被人们称为“土地财政”。“土地财政”是学界对以地生财的地方政府财政收入结构的戏称，通常指地方政府的可支配财力高度倚重土地及相关产业租税收入的一种财政模式。 3.土地财政产生原因 3.1 政府的本身优势。在我国土地是国家所有的，而政府是土地资源的规划者，审批者，执行者乃至使用权占有者，调控土地资源具有先天的强势地位。
3.2事权与财力分配不均。中央政府对事权推诿给下一级地方政府，如，将涉及全国多数民众的公共产品和服务如义务教育、公共卫生、社会保障等民生支出责任基本划归地方政府承担。作为底层的地方政府，为解决财权和事权不对称而造成自身财政拮据，不得不采取一系列非规范化融资方式来筹集资金，而“卖地”就是最简单有效的手段。 3.3地方政府片面追求政绩。某些政府领导为了在自己就职期间获得更高政绩，利于晋升，砸钱进行“高大上”的基础设施建设，以期加快GDP增长。 4.土地财政的危机与社会影响 4.1 政府财政风险加大。土地财政是地方政府收入的主要来源，地方政府依赖的土地财政与房地产业有着直接关系，但土地和房地产市场波动性大、可靠性不足，一旦房地产市场经历大的波动，地方经济和财政将难逃厄运。同时，我国的土地资源本身就比较紧张，政府不断的卖地，总会沦落到无地可卖的地步，陷入财政危机。 4.2 加大贫富差距。在现实中，有房者，资产随房价上升；无房者，所有积累都随房价上升缩水。房价上升越快，两者财富差异就越大。而土地财政和房价有密切联系，地价越高政府卖地收益也就越高，而地价高势必导致房价高。而目前，政府给出的地价越来越高，房地产商也不得不提高房价，导致有房者资产自动上升，无房者更加买不起房，贫富差距越来越严重。 4.3 代际不公。代际不公既包括被征地的农民与后代之间的代际不公，也包括现任政府与下任政府的代际不公。对于农民而言，这一代卖了土地获得了补偿，下一代靠什么生活？对于政府而言，这一届的把可提供未来收益的土地一次性卖出，透支下一届政府的收入，土地卖完了，政府只能延长出让时间，将70年改为更 长的期限，无限制的透支未来利益，寅吃卯粮愈演愈烈，到最后，政府只能面临无地可卖的财政困境和尴尬局面。 4.4 土地收入分配不公。土地财政本就是政府、房地产商、持地农民的利益纠缠与博弈，政府以低价从农民手中征得土地，再翻几倍甚至数十倍卖给房地产商进行开发，房地产商再以高房价卖给人民，最后的受益者无疑是政府和房地产商，
浅述地方政府“土地财政”的弊端与治理措施 摘要：近年来，地王不断出现，房价不断上涨，失地农民不断增加，房地产泡沫崩溃正处在临界点，究其根源在于地方政府无限制地出让国有土地增加地方财政收入，导致“土地财政”成为地方政府财政收入重要来源的情况越发突出。这一现象的形成势必会影响社会安定，经济发展延缓，文章将结合我国现状提出治理土地财政的几点措施。 关键词：土地财政；征收补偿；净收益 一、我国地方政府土地财政现状分析 “土地财政”是学界对以地生财的地方政府财政收入结构的戏称，通常指地方政府的财政收入主要依靠土地运作来增加收益。2009年，全国土地出让金高达1.6万亿元，占当年地方财政收入的48.8%。最近，有学者研究发现，如果计入土地出让金收入，2009年中国全口径政府收入实际已突破10万亿元，约占gdp的32%。10年来，各地土地出让金收入增长迅速。2001年，全国土地出让收入占地方财政收入的比重只有16.6%。到2009年，该比例已上升为48.8%。期间有几年，该比例甚至一度超过50%。2010年，全国土地出让成交总额达2.7万亿元人民币，同比增加70.4%，占地方财政收入的比重依然没有下降。地方政府严重依赖土地出让金等相关收入，是为“土地财政”。 二、土地财政的体制格局 第一，现行财政体制导致地方财政难以获得足额的制度内收入。
现行财政体制是在1994年分税制的基础上形成的。作为具有明显集权化倾向的分税制改革，直接导致了地方初次分配财力的急剧下降。地方财政收支缺口一般通过上级政府的转移支付予以弥补，但我国财政转移支付均等化功能很弱，使其很难承担这一职责。 第二，征收、补偿一体制。地方政府对一级土地市场的征收补偿一体制是土地财政的根源。它使地方政府能够低价征收土地，这种低成本征地是获得高额土地出让金的重要条件。地方政府既是国有土地征收的主体也是补偿标准的制定者，所以征收补偿一体制是“土地财政”愈演愈烈的根本保证。这就直接导致了土地市场上只有一个收购者和供应者，征用多少、以什么价格征用，供应多少、以什么价格供应全由地方政府说了算。为了增加地方财政收入，使地方可用财力最大化，一方面从农民手里低价征地，另一方面在土地市场上通过招拍挂制度而高价出售土地使用权，以赚取最大利润。而我国现行法律法规及各级政府文件没有明确的监管条例，这势必将导致恶性循环，“土地财政”在短期内是无法消除的。 第三，土地净收益分配机制不完善。土地净收益分配机制不完善，主要表现在两个方面：一是80%部分土地出让金收益留归地方，20%上划到省级财政，这是地方政府卖地冲动的主要。土地出让金已经成为地方政府财政非税收入的最主要来源。二是在土地收益分配中，农民所占份额很低。按照现行的《土地管理法》规定，政府征地，要向被征地农民集体支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的
浅析土地财政的问题及解决方法 国贸131刘文荟 1323130102 土地财政，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于基金预算收入，又叫第二财政，属于地方财政收入的一种。中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。现在在很多地方，第二财政早已超过第一财政。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。在“土地财政”上，这些地方政府最核心的做法是土地整理，就是政府运用行政权力把集体所有或其它用途的土地整合后，进行招拍挂，价格就会翻几番。土地财政，作为地方政府发展经济的一种工具，可谓利弊互见。 在中国，土地财政和土地金融的形成，大体是近十几年的事情。这十几年，中国城市建设突飞猛进，其奥秘就在城市政府通过经营土地，积聚了大量建设资金。城市经济飞速发展，市民生活质量不断提高，带动了周边农村经济的转型与发展，吸引了大量外地农民进城务工。其正面效应不容否定。但是，问题也由此而生。第一，土地财政恶化了国民收入分配，抑制了民间投资。第二，政府投资影响了产业结构调整，加剧了产能过剩。第三，更不能忽视的是资源、资金的严重浪费。第四，土地财政机制不改变，保护耕地、保护农民的合法土地权益，只能流于空谈。总的来看，在中国工业化、城市化的进程中，土地财政曾经发挥过重要的、积极的作用。但是，随着改革的深入，其制度弊端也越来越明显、突出，已经成为今后中国可持续发展的障碍。 究其原因，主要有以下几点：①现行财政体制导致地方财政难以获得足额的制度内收入，目前在构建省以下财政体制时，上级政府居于主导地位，完全有权决定与下一级政府之间的财力划分和支出责任，所以自然就会发生财权逐级上移、事权逐级下放、处于政权末端的县乡政府财政困难的局面；②现行土地制度的缺陷，法律没有对公共利益的内涵和外延这一征地的唯一条件作出任何规定，而是由政府进行解释；③土地收益现有分配机制助长了土地财政。这主要包括三个方面。一是中央政府不参与土地出让收益的分配，全部土地出让金收人留归地方。二是土地收益分配中，农民所占份额很低，三是代际分配的不公平。 那么，怎样解决土地财政所带来的问题呢？我觉得应该完善现有的财政体制，降低地方政府对土地财政的过度依赖。要明确约束地方政府的行为，改变政绩考核方式。其次还要改革完善土地入市交易制度，严厉打击囤地炒地行为。要建立公开透明的信息制度，清除房价中的“腐败成本”。然后还要适当调整供地结构，
下篇：解密“土地财政” 2009年全国土地收入为1.42万亿元，而拆迁、补助农民收入的支出为5180亿元；2008年土地收入1.0375万亿元，拆迁、补助农民费用为3778亿元。政府花1块钱，从农民那里买来地，从城镇居民拆迁获得地，转手卖给地产商，可以获得3块钱 《财经》记者陈涛 房价涨成现在这样，背后有很多推手，“土地财政”是其中最为重要的制度性因素。 所谓“土地财政”，主要是指地方政府以出让土地使用权而获得收入，这项收入在地方政府总收入中占相当的比例。 从地到房的增值 在“土地财政”的游戏规则下，地方政府多多少少扮演着“生意人”角色，而生意人没办法不追求利益最大化 依照今年两会财政部提交的报告，2009年，全国的国有土地使用权出让收入总额达1.42万亿元（其中地方收入1.3964万亿元，中央收入275亿元），全国地方政府的财政收入为3.258万亿元，两者之比达到0.4。 而今年4月9日国土资源部最新公布的国土资源公报显示，去年全国土地出让总价款为15910.2亿元，比2008年增长63.4％。 在1998年房改之前，地方政府几乎没有卖地收入，而今，这笔“额外”的收入在地方政府的收入总盘子中占比巨大，人们不得不冠之以“土地财政”“第二财政”这样的专有名词，以示重视。
本来，一般意义上的“财政收入”主要是指税收。其原理是，为了公平、正义、公共利益以及社会稳定，政府代表从纳税人那里获得一定的收入，这部分收入用于公用设施、官员薪水、社会救济等，所谓“取之于民，用之于民”。 公民呢，有义务纳税；政府呢，并不是想征税就可以征，另外，也不跟商人一般地谋求税收最大化。可不可以征税，该征多少税，应由议会来决定；同时，政府有义务告知公众，征了多少税，钱都用到哪里去了。 在“土地财政”的游戏规则下，地方政府多多少少扮演着“生意人”角色，而生意人没办法不追求利益最大化。 首先，它依靠城市用地公有制垄断土地所有权，成为惟一的土地出让方。它还以法律形式限制“小产权房”的建设和买卖，不允许农地自由转让，进一步强化土地供应的垄断性。 严格地说，供应土地的“政府”并不“惟一”，因为有中央政府、省、市、县、乡等各级政府，就目前来看，土地使用权转让的收入集中在市政府、县政府这两级政府手中。 按照市长韩正的介绍，上海市的收入减去拆迁成本等之后，由市政府和区县政府按五五比例分成。其他地方怎么做，相关信息披露得很少。 从法理而言，城市土地属“全民所有”，也就是说，上海的土地，新疆人也有份，农民也有份，只要你是中国公民，都有份。而且外地人拥有的份额跟上海本地人相等。不过，从实践而言，全民所有的土地，其使用权的转让所得是归当地政府了。 然后，政府或通过拆迁，或通过农地转化，获得土地资源； 其后，做一些“三通一平”的工作，再配之以必要的配套，把土地变成“熟地”；
闽南师范大学 毕业论文 土地财政的成因及影响分析 The Origins and Effects Analysis of Land Finance 姓名：熊柔娉 学号：101103123 系别：经济学系 专业：国际经济与贸易 年级：2010级 指导教师：陈蓉 2013年12 月24日
摘要 近些年，地方政府通过经营土地获得土地财政收入在一定程度上缓解了地方政府的财政困难，但是长期来看，这种模式会对宏观经济的健康发展带来不利影响。本文主要探讨了我国土地财政产生的原因以及运行中日益积累的各种阻碍社会经济发展的问题，寻找相应的对策来破解土地财政困境，减少地方政府对土地财政的过分依赖对促进我国社会经济发展具有重大意义。 关键词：土地财政；影响；对策 Abstract In recent year，the local government earned land finance revenues by selling land，which alleviated financial difficulties of local government. But in a long term, this model is unsustainable and it would affect the sound development of macroeconomic. In this paper, it mainly discusses the reasons of land finance and obstacles accumulated in the social economic development of our country. Therefore, Searching for the corresponding countermeasures to solve the land financial problems, reducing local government’s dependency of land finance are of great significance to the promotion of China's social and economic development. Key words:land finance; affects; countermeasures
土地财政对城市发展影响分析 摘要；土地收入占比财政收入的不断提高，形成了地方政府的“土地财政”，“土地财政”是指一些地方政府依靠一次性收取以后若干年的土地使用权的收入以及由此带动的其它相关收入来维持地方财政支出的财政现象。近些年来，一面是连年不断、刻骨铭心的征地拆迁之痛，另一面却是地方政府土地收入的盛宴，本文拟从“土地财政”的现状、成因、影响与危害进行论述。 关键词；土地财政城市经济土地转让成因与弊端 所谓“土地财政”其实是地方政府预算外收入，但是却在地方政府的财政中占有很大份额。其主要是指地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持财政支出的行为。土地财政的形成源自于1994年实行分税制度改革以后，由于一些税源稳定、税基广、易于征收的税种大部分划归了中央政府，地方政府事权和财权搭配不合理，财政压力较大，在这种情况下地方政府开始积极谋求其他方式来增加收入。由于当时把土地出让金全部划归为地方所有，因此，“土地财政”逐渐成为地方政府的首选。 事实上，地方政府也的确通过“经营土地”获益匪浅。通过土地出让和开发，地方政府可以获得的财政收入包括土地出让金以及各土地部门的征收费用，此外，还包括与土地出让直接或者间接相关的各种税收，例如城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税等，以及房地产业的营业税等。这一点在2009年两会期间，全国工商联房地产商会在其书面发言稿就指出，房地产开发的总费用支出的一半流向了地方政府。据相关研究报告显示，两三年前，东部一些县市土地出让金收入少则十多亿元，多则近二十亿元，土地出让金收入占预算外收入的比重高达60%以上，即使是在中西部地区，预算外收入的增长也主要源自于土地出让收入以及与土地相关收费的增长。2009年我国地方政府土地出让金收入总额达15000亿元，占当年地方财政收入的48.8%。由此可以明白“土地财政”的成因 1、现行财政体制导致地方财政难以获得足额的制度内收入 2、现行土地制度的缺陷 3、现行土地收益分配机制助长了“土地财政” 4、现行土地储备机制已成为政府土地收益最大化的重要工具 5、政绩考核机制使地方政府的“土地财政”欲罢不能 现行的土地制度可以概括为：农地恒农，转非必征，国有地可以批租买卖。现行《土地管理法》明确限制集体土地使用权的流转，集体建设用地（宅基地）之上的房产建筑只属于该村的集体所有，不得向本村以外的尤其是城镇居民转让出售，只可用于集体成员内部转让和置换。即使签订买卖合同，也无法取得国家正规的房产证、土地使用证、契税证等合法手续以被认定为合法产权。而农地与市场之间所不可逾越的鸿沟，被征地制度连接着，成为了农地非农化的唯一通道，国家和政府可以基于社会公共利益需要并依照法定程序，在作出适当
赵燕菁：土地财政：历史、逻辑与抉择 作者：厦门市规划局局长赵燕菁（原中国城市规划设计院总设计师、Cardiff University PHD） 计划经济遗留下来的这一独特的制度，使得土地成为中国地方政府巨大且不断增值的信用来源。不同于西方国家抵押税收发行市政债券的做法，中国土地收益的本质，就是通过出售土地未来的增值（70年），为城市公共服务的一次性投资融资。 改革就是一系列选择。但真正改变历史的选择，当时并不一定看得清楚。“土地财政”就是如此。从诞生到形成，它并没有一个完整的设计，甚至“土地财政”这一名词，也是后来才想出来的。但正是这个来路不清、没人负责甚至没有严格定义的“土地财政”，前所未有地改变了中国城市的面貌，成为全球经济成功与问题的根源。 “土地财政”是否可以持续？是否还能改进？还是必须全盘放弃？乃是攸关国家命运的重大抉择。由于“土地财政”被“房价”、“腐败”、“泡沫”等敏感的社会话题所绑架，摒弃“土地财政”，几乎成为学界和舆论界一边倒的共识。本应客观、专业的学术讨论，演变成了指责“土地财政”的竞赛。 好的“学术”，不在于告诉人们众所周知的“常识”，而在于能解释众所不解的“反常”。“土地财政”之所以抗风而立、批而不倒，就在于其有着不为学术界所知的内在逻辑。“土地财政”背后的经济含义，远比我们大多数人知道的深刻、复杂。 本文试图以“信用”为主线，重新评价“土地财政”的功过，思考“土地财政”改变可能带来的风险，探讨改进“土地财政”的可行路径。 信用：城市化的催化剂 城市出现了几千年，有兴有衰，但为何到了近代却突然出现了不可逆转的“城市化”？绝大多数研究，都认为城市化是工业化的结果。这一表面化的解释妨碍了我们对城市化深层原因的认识。 城市的特征，就是能提供农村所没有的公共服务。城市不动产的价值，来源于所处区位；不同区位的价值，取决于公共服务的水平。公共服务是城市土地价值的唯一来源。无论城墙，还是道路，或是引水工程，公共服务都需要大规模的一次性投资（fixed cost）。但由于传统的资本获得方式，主要是通过剩余的积累，大型工程建设往往需要成年累月的建设。巨大的投资，限制了大型公共设施的建设，成为制约城市发展的主要障碍。
关于财政分权利弊的理论分析 财政分权即上级政府给予下级政府一定的税收权力和支出责任范围，允许下级政府自主决定预算和规模。财政分权已经成为世界各国十分普遍的现象。自1994年开始，我国实行了分税制财政体制，根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入，形成了相对规范的财政分权体制。财政分权在提高中央和地方政府积极性方面起了很大的作用，但其弊端同样不容忽视。本文试图对国外学者关于财政分权利弊的相关文献进行归纳和提炼，并在此基础上简要讨论我国财政分权体制下的财政监督问题。 一、财政分权的益处 综合现有的文献，财政分权的优点主要体现在如下六个方面： 1.对多样化地区偏好的敏感度。分权化的政府行为利多弊少是许多主流经济学家所共同持有的观点，其中代表性观点认为，由于地方政府离本地区人民较近，因而能更好地反映个人偏好，而中央政府的决策则缺乏对多样化地区偏好的敏感度。这其中的一个基本问题是在公共品供给上往往需要采取折衷的办法。例如，一些居民偏好大规模的、高质量的公共服务，而另一部分人却希望保持较小的公共赤字以及更少的税收。因而对全国性公共品如国防来说，这样的折衷是不可避免的，因为每个人都要消费国防，而且他们是意见不一的。但是，也存在只在本地区提供并消费的公共物品，因此地区问对公共品的偏
好程度会有所不同。在这种情况下，由地方政府提供公共品就不失为一个好的解决办法。对地方公共品的偏好类似于地方居民集体投票以决定他们想消费的公共品的供给水平。相反，由中央来提供公共品只能是各地得到相同数量和质量的公共品，而这将引起效率损失。作文/zuowen/ 关于这一点，奥茨在1999年对财政联邦制的综述与回顾中作了切中肯綮的论述。他指出：“一个不利于财政集权的看法是，由中央提供公共品将导致各地间完全相同的公共品产出或提供水平。在完美信息条件下，理论上讲有可能由一个慈爱的中央计划者在不同地区问有差异地分配或提供公共品，进而使社会福利最大化。因此，财政分权并无必要（尽管也许有人会说，上述结果在实质上就是分权的）。然而有两个理由对它进行反驳：第一，信息不完美是更经常的情况。具体地说，单个地方政府对本地区的人口与地理状况更为熟悉，它们拥有中央部门一般无法掌握的诸如地方偏好、成本条件等方面的信息。第二，迫于政治上的压力，中央政府在不同地区提供不同水平公共品的能力受到很大限制。这些压力往往导致要求中央政府对各地一视同仁。所以，信息和政治约束往往使中央计划不能产生最优的公共品产出模式”。 麦克鲁尔也总结道：“分权的坚决支持者认为，家庭的区际流动性是地区规模的减函数。因为家庭可以外迁，就逼迫地区政府不得不考虑他们的偏好问题。就像资本与劳动的流动性提高了经济中私人部门的资源配置效率一样，地区间的高流动性可以提高政府的效率”。
专题1：财政分权及其度量
什么是财政分权？ n几乎任何一个国家的政府体系都是分为若干级别，通过权力的分配达到区域经济的协调发展是中央政府的重要目标 n财政分权是指给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围，并允许其自主决定预算支出规模与结构，使处于基层的地方政府能自由选择其所需要的政策类型，并积极参与社会管理，其结果便是使地方政府能够提供更多更好的服务。 n在中国，财政分权理论也被称之为政府间财政关系理论，是当前财政理论研究的前沿问题之一。
多级政府结构：财政分权的背景 n多级政府结构的经济学解释：基于效率的解释。n理想的多级政府结构：能够提供公共产品
传统的财政分权理论 n也称之为财政联邦主义理论，主要从经济学的视角，以新古典经济学的规范理论作为分析框架，考虑政府职能如何在不同政府级次间进行合理配置以及相应的财政工具如何分配的问题，代表人物有蒂布特（Tiebout）、奥茨（Oates）和马斯格雷夫（Musgrave），所以又称之为TOM模型。
传统的财政分权理论 n新古典经济学认为，中央政府能够完全根据居民的偏好、经济中的产品和服务总量以及资源禀赋供给公共品，从而实现社会福利最大化，一个国家就不可能出现多级政府，也就没有必要讨论财政分权。 n现实是，地方政府不仅实实在在的存在（为何存在多级政府？），而且作用很大，基于此西方财政分权理论逐渐产生，传统的财政分权理论以蒂布特 （Tiebout）1956年发表的《地方支出的纯理论》为标志，然后马斯格雷夫（Musgrave）、奥茨（Oates）等经济学家对此作出补充和发展。
传统的财政分权理论 n传统财政分权理论对财政分权的合理性、必要性给出了一定的解释和说明，其研究的一个基本问题是如何将各项财政职能及相应的财政工具在各级政府之间进行适当的分配，核心观点认为：如果将资源配置的权力更多地向地方政府倾斜，那么通过地方政府间的竞争，能够使地方政府更好地反映纳税人的偏好，从而加强对政府行为的预算约束，相当程度上改变中央政府在财政政策中存在的不倾听地方公民意见的状态。
关键词：财政分权；财政联邦主义；维持市场化几乎任何一个国家的政府体系都是分为若干级别，通过权力的分配达到区域经济的协调发展是中央政府的重要目标，因而，中央政府和地方政府的财政关系，一直是经济学研究的重要课题，国内外有关的经济学家，从不同的角度对财政分权问题作出了研究。所谓财政分权是指给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围，并允许其自主决定预算支出规模与结构，使处于基层的地方政府能自由选择其所需要的政策类型，并积极参与社会管理，其结果便是使地方政府能够提供更多更好的服务。有关财政分权的理论不仅在发达国家得到普遍的重视，许多发展中国家也将财政分权视为打破中央计划束缚，走上自我持续增长道路的重要手段。一、传统财政分权理论基本框架如果按新古典经济学的原理，中央政府能够完全根据居民的偏好、经济中的产品和服务总量以及资源禀赋供给公共品，从而实现社会福利最大化，一个国家就不可能出现多级政府，也就没有必要讨论财政分权。但是，现实是地方政府不仅实实在在的存在，而且作用很大，基于此西方财政分权理论逐渐产生，传统的财政分权理论以蒂布特（Tiebout）1956年发表的《地方支出的纯理论》为标志，然后马斯格雷夫（Musgrave）、奥茨（Oates）等经济学家对此作出补充和发展。传统财政分权理论对财政分权的合理性、必要性给出了一定的解释和说明，其研究的一个基本问题是如何将各项财政职能及相应的财政工具在各级政府之间进行适当的分配，核心观点认为：如果将资源配置的权力更多地向地方政府倾斜，那么通过地方政府间的竞争，能够使地方政府更好地反映纳税人的偏好，从而加强对政府行为的预算约束，相当程度上改变中央政府在财政政策中存在的不倾听地方公民意见的状态。（一）蒂布特（Tiebout）“以足投票”理论蒂布特（1956）首先从公共品入手，假定居民可以自由流动，具有相同偏好和收入水平的居民会自动聚集到某一地方政府周围，居民的流动性会带来政府间的竞争，一旦政府不能满足其要求，那么居民可以“用脚投票”迁移到自己满意的地区，结果地方政府要吸引选民，就必须按选民的要求供给公共品，从而可以达到帕累托效率，奥茨及布鲁克纳（Brueckner）等人的实证研究结果也表明，理性的居民的确要比较享受居住地公共服务的收益与履行纳税义务的成本，在居民的约束下，地方政府有最有效提供公共品的动力。（二）马斯格雷夫（Musgrave）的分权思想马斯格雷夫（1959）从考察财政的三大职能出发，分析了中央和地方政府存在的合理性和必要性，他认为：宏观经济稳定与收入再分配职能应由中央负责，因为地方政府对宏观经济稳定实施控制缺乏充足的财力，另外经济主体的流动性也严重束缚了地方政府进行收入再分配的尝试；而资源配置政策则应根据各地居民的偏好不同而有所差别，在这方面地方政府比中央政府更适合，更有利于经济效率的提高和社会福利水平的改进。他还指出在公共品供给效率和分配的公正性实现方面，中央政府和地方政府间必要的分权是可行的，这种分权可以通过税种在各级政府间的分配固定下来，从而赋予地方政府相对独立的权力。[!--empirenews.page--] （三）奥茨（Oates）的分权定理奥茨在《财政联邦主义》（1972）一书中，通过一系列假定提出了分散化提供公共品的比较优势，即奥茨“分权定理”：对某种公共品来说，如果对其消费涉及全部地域的所有人口的子集，并且关于该公共品的单位供给成本对中央政府和地方政府都相同，那么让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给他们各自的选民则总是要比中央政府向全体选民提供的任何特定的且一致的产出量有效率得多。因为与中央政府相比，地方政府更接近自己的公众，更了解其所管辖区选民的效用与需求。也就是说，如果下级政府能够和上级政府提供同样的公共品，那么由下级政府提供则效率会更高。由于奥茨分权定理的证明是建立在偏好差异和中央政府等份供给公共品的假定上，这些限制性条件似乎有点强加于人，很难使人信服，后续的研究对此作出了进一步的说明。Oates（1999）指出在完全信息条件下，中央政府就很可能根据各地不同的需求提供不同的产出，以使社会福利最大化，此时也就无财政分权存在的必要性，但现实是，由于信息不对称的客观存在，地方政府对其辖区内居民的偏好、公共品提供的成本比中央政府了解的多，更具有信息优势；迫于一些政
财政分权的必要性及原因研究综述 摘要：财政分权问题早已成为公共经济学研究领域和政府决策部门的重大课 题之一，受到广泛的关注，财政分权理论与实践的研究也不断取得丰富成果。本文将从财政分权的必要性为角度，梳理相关财政分权理论的文献综述，进一步的把握财政分权的原因，期望能够对财政分权理论有进一步的认识并能为以后的学习打下夯实基础。 关键词：财政分权理论必要性财政分权原因 一、传统财政分权理论基本框架 如果按新古典经济学的原理,中央政府能够完全根据居民的偏好、经济中的产品和服务总量以及资源禀赋供给公共品,从而实现社会福利最大化,一个国家就不可能出现多级政府,也就没有必要讨论财政分权。但是,现实是地方政府不仅实实在在的存在,而且作用很大,基于此西方财政分权理论逐渐产生,传统的财政分权理论以蒂布特(Tiebout)1956年发表的《地方支出的纯理论》为标志,然后马斯格雷夫(Musgrave)、奥茨(Oates)等经济学家对此作出补充和发展。 传统财政分权理论对财政分权的合理性、必要性给出了一定的解释和说明,其研究的一个基本问题是如何将各项财政职能及相应的财政工具在各级政府之间进行适当的分配,核心观点认为:如果将资源配置的权力更多地向地方政府倾斜,那么通过地方政府间的竞争,能够使地方政府更好地反映纳税人的偏好,从而加强对政府行为的预算约束,相当程度上改变中央政府在财政政策中存在的不倾听地方公民意见的状态。 (一)穆斯格雷夫(Musgvare)分权理论. 穆斯格雷夫和RB.穆斯格雷夫从考察财政的三个主要职能:配置、分配与稳定出发，来分析中央与地方政府存在的合理性与必要性。他们根据公共产品受益范围的空间限度的性质，将财政结构划分为各级行政单位。他们认为，公共产品的关键特征是具有受益范围的空间限度，它表现为一部分公共产品的受益范围是全国性的，如国防;另一部分的公共产品的受益范围是地方性的，如地方上的消防服务等。公共部门的资源配置理论要求:公共部门必须提供公共产品，其所承担的公共产品的成本必须与相关收益区域居民是偏好相一致，是由该地区的居民通过纳税和交费进行支付。这样，受益范围是全国性的公共产品就要由全国提供，全国居民纳税支付其成本;受益范围是跨区域的区域性公共产品，例如，公路等，就应以区域为单位来提供，并由区域内的居民纳税支付其成本。据此，划分出中央政府(在全国范围内)、省政府范围(在区域范围内)和再下级(国外习惯称为地方政府，也就是在地方范围内)三级行政级别，与之相适应，为使每一辖区内的公共产品受益程度不断提高，并对公共产品成本内在化的财政来源实施有效的管理，中央政府财政、省级政府财政、再下一级财政三级财政结构随之建立起来。
2.财政分权理论的内容 (1)第一代财政分权理论的内容 其核心观点是，如果将资源配置的权力本身更多地向地方政府倾斜，那么，通过地方政府之间的竞争，能够迫使政府官员的财政决策更好地反映纳税人的偏好，从而强化对政府行为的预算约束，相当程度上改变中央政府在财政决策中存在的不倾听地方公民意见的状态。这个论点实质上是强调地方政府的竞争机制的作用。 其中较有代表性的观点有： 蒂博特(1956)“以足投票”理论。蒂博特通过一系列假设，论述了公民“以足投票”，促进地方政府间竞争，并实现资源的优化配置的机制。他认为人们愿意在地方政府周围是由于他们想在全国寻找地方财政支出与税收的一种精确组合，使自己的效用最大化，人们之所以在某一区域工作和居住，接受当地政府的管辖，是因为政府服务与税收符合自己效用最大化的原则。 斯蒂格勒(1957)最优分权模式菜单。斯蒂格勒提出了地方政府存在必要性的两条基本原则，进而说明了地方政府的存在是为了更有效地配置资源，以实现社会福利的最大化。他在《地方政府功能的有理范围》中提出了这两条原则：一是与中央政府相比，地方政府更接近于自己的民众，地方政府更了解它所管辖公民的效用与需求；二是一国国内不同的人们有权对不同种类和不同数量的公共服务进行投票表决。这就说明了地方政府的存在是为了更有效地配置资源，进而实现社会福利的最大化。 布坎南(1965)“俱乐部”理论。布坎南运用“俱乐部”理论解释了最优地方政府管辖范围的形成问题，并强调了公共产品提供的规模经济与消费拥挤状况在决定地方政府最佳规模中的作用。 奥茨(1972)分权定理。奥茨从地方政府组织的决策成本和集合的角度，论述了政府组织结构问题。 特里西(1981)偏好误识理论。特里西从社会经济生括中信息的不完备性和非确定性出发，论述了由更了解本地区居民偏好的地方政府来提供公共产品，以实现社会福利的最大化。 费雪(2000)地方政府组织理论。费雪的地方政府组织理论同时强调①公共产
收稿日期：2010-07-20 修稿日期：2010-08-11 基金项目：国家社会科学基金重点项目“经济发达地区率先构建新型工农、城乡关系战略研究”（X0910065）；国家社会科学基金项目“经济发达地区城乡土地市场一体化政策研究”（08BJL041）；上海市教委创新项目“我国土地财政收支演化规律及政策绩效评价实证研究”（09ZS78）；上海财经大学 “211工程”三期重点学科建设项目、上海师范大学重点学科建设项目阶段性成果。第一作者：刘红梅（1970-），女，山西盂县人，博士，教授。主要研究方向为资源经济与管理。E-mail:hmliu@https://www.doczj.com/doc/2f12913003.html, 通讯作者：王克强（1969-），男，甘肃庄浪人，博士，教授，博士生导师。主要研究方向为土地经济。E-mail:wkqlhm@https://www.doczj.com/doc/2f12913003.html, 中国土地科学China Land Science Ｖｏｌ．２４Ｎｏ．１１Ｎｏｖ．，２０１０ 第２４卷第１１期 ２０１０年１１月Land Finance Issues of County-Level Government in China ＬＩＵＨｏｎｇ－ｍｅｉ１，ＸＩＡＯＰｉｎｇ－ｈｕａ２，ＷＡＮＧＫｅ－ｑｉａｎｇ２ （１．ＢｕｓｉｎｅｓｓＳｃｈｏｏｌｏｆＳｈａｎｇｈａｉＮｏｒｍａｌＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｓｈａｎｇｈａｉ２００２３４，Ｃｈｉｎａ；２．ＳｃｈｏｏｌｏｆＰｕｂｌｉｃＥｃｏｎｏｍｉｃｓａｎｄ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，ＳｈａｎｇｈａｉＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＦｉｎａｎｃｅａｎｄＥｃｏｎｏｍｉｃｓ，Ｓｈａｎｇｈａｉ２００４３３，Ｃｈｉｎａ） Abstract:Ｔｈｅｐｕｒｐｏｓｅｏｆｔｈｅｐａｐｅｒｉｓｔｏａｎａｌｙｚｅｔｈｅｅｘｉｓｔｉｎｇｌａｎｄｆｉｎａｎｃｅｐｒｏｂｌｅｍｓｏｆｃｏｕｎｔｙ－ｌｅｖｅｌｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｉｎＣｈｉｎａ，ａｎｄｔｏｐｒｏｖｉｄｅｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓａｎｄｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓ．Ｍｅｔｈｏｄｓｅｍｐｌｏｙｅｄａｒｅｄｏｃｕｍｅｎｔａｔｉｏｎ，ｉｎｄｕｃｔｉｖｅａｎａｌｙｓｉｓａｎｄｃｏｍｐａｒｉｓｏｎａｎａｌｙｓｉｓ．Ｔｈｅｒｅｓｕｌｔｓｉｎｄｉｃａｔｅｔｈａｔｔｈｅｒｅａｒｅｓｅｖｅｒａｌｐｒｏｂｌｅｍｓｗｉｔｈｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌｌａｎｄｆｉｎａｎｃｅａｔｃｏｕｎｔｙｌｅｖｅｌ，ｗｈｉｃｈａｒｅ（１）ｒｅａｌｅｓｔａｔｅｂｕｂｂｌｅ；（２）ｉｒｒａｔｉｏｎａｌｌａｎｄｒｅｖｅｎｕｅｄｉｓｔｒｉｂｕｔｉｏｎ；（３）ｉｒｒａｔｉｏｎａｌｌａｎｄｔａｘａｔｉｏｎｓｙｓｔｅｍ；（４）ｔｈｅｆｉｎａｎｃｉａｌｒｅｖｅｎｕｅｓａｒｅｏｖｅｒｌｙｒｅｌｙｉｎｇｏｎｔｈｅｒｅａｌｅｓｔａｔｅｉｎｄｕｓｔｒｙ；（５）ｔｈｅｃｏｕｎｔｙ－ｌｅｖｅｌｆｉｎａｎｃｉａｌｒｉｓｋｓｒａｉｓｅｄｂｙｌａｎｄｆｉｎａｎｃｉａｌｒｅｖｅｎｕｅｓ；（６）ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎａｂｓｅｎｃｅｏｎｌａｎｄｒｅｖｅｎｕｅｓ．Ｔｈｅｆｉｒｓｔｒｅａｓｏｎｆｏｒｔｈｅｅｘｉｓｔｉｎｇｐｒｏｂｌｅｍｓｉｓｏｖｅｒ－ｓｔｉｍｕｌａｔｉｏｎｏｎｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｌａｎｄｓｐｒｅａｄ，ａｎｄｔｈｅｓｅｃｏｎｄｒｅａｓｏｎｉｓｔｈｅｏｖｅｒ－ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｔｈｅｒｅａｌｅｓｔａｔｅｉｎｄｕｓｔｒｙｄｕｅｔｏｌｏｃａｌｆｉｎａｎｃｅ－ｈｕｎｇｅｒｐｈｅｎｏｍｅｎａ．Ｉｔｉｓｃｏｎｃｌｕｄｅｄｔｈａｔ（１）ｔｈｅｉｎｅｖｉｔａｂｌｅａｎｄｐｅｒｉｏｄｉｃａｌｔｒｅｎｄｏｆｌａｎｄｆｉｎａｎｃｅｓｈｏｕｌｄｂｅｔｒｅａｔｅｄｐｒｏｐｅｒｌｙ；（２）ｔｈｅａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎｐｏｗｅｒｏｎｌａｎｄｆｉｎａｎｃｅａｔｐｒｏｖｉｎｃｉａｌａｎｄｃｏｕｎｔｙｌｅｖｅｌｓｓｈｏｕｌｄｂｅｄｉｓｔｒｉｂｕｔｅｄｒｅａｓｏｎａｂｌｙ；（３）ａｄｊｕｓｔｔｈｅｌａｎｄｌｅａｓｉｎｇｍｏｄｅｓａｎｄｅｎｈａｎｃｅｔｈｅｍａｎａｇｅｍｅｎｔａｎｄｒｉｇｈｔｒｅｓｔｒｉｃｔｉｏｎｏｆｌａｎｄｌｅａｓｉｎｇｒｅｖｅｎｕｅａｔｃｏｕｎｔｙ－ｌｅｖｅｌ；（４）ｉｎｏｒｄｅｒｔｏｐｒｏｍｏｔｅｔｈｅｄｉｖｅｒｓｅｓｏｕｒｃｅｓｏｆｃｏｕｎｔｙ－ｌｅｖｅｌｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓｆｉｎａｎｃｉｎｇｔｈｒｅｅｍｅａｓｕｒｅｓｓｈｏｕｌｄｂｅｔａｋｅｎｉｎｔｏａｃｃｏｕｎｔ．Ｏｎｅｉｓｔｈｅｔａｘａｔｉｏｎｏｎｌａｎｄｈｏｌｄｉｎｇ，ｔｈｅｓｅｃｏｎｄｉｓａｌｌｏｗｉｎｇｅｘｔｒａ－ｂｕｄｇｅｔａｒｙ 中国县级土地财政收入问题研究 刘红梅１，肖平华２，王克强２ （１．上海师范大学商学院，上海２００２３４；２．上海财经大学公共经济与管理学院，上海２００４３３） 摘要：研究目的：分析县级土地财政收入存在的问题，并提出对策建议。研究方法：文献资料法、归纳分析法、比较分析 法。 研究结果：中国县级土地财政中存在过度刺激建设用地扩张、土地财政刺激房地产业超常发展从而助长房地产泡沫、土地收入分配不合理、土地税费体系不合理、财政收入过度倚重房地产业、土地财政推高县级财政金融风险、土地收益分 配缺乏监管等问题。 研究结论：应正确看待土地财政收入的必然性和阶段性规律，合理设定省县两级财权，调整土地出让方式并加强对县级土地出让金的收支管理和权利约束，加强持有环节税收建设、预算外收费清理工作、县级政府融资渠 道建设，以增加县级政府多元化融资能力。 关键词：土地财政收入；土地税收；土地出让金；可持续性；县级 中图分类号：F302.6文献标识码：Ａ文章编号：１００１－８１５８（２０１０）１１－００３５－０６